Fremtidig organisering og drift af Kulturhuset Elværket NOTAT Til brug for Kultur- og Fritidsudvalgets vurdering af den fremtidige organisering og drift af Kulturhuset Elværket er nærværende notat udarbejdet med henblik på afklaring af de juridiske rammer for kommunens eventuelle overdragelse eller salg af Kulturhuset Elværket. Nærværende notat er delt op i to scenarier hhv. salg af Kulturhuset Elværket til Elværksforeningen for 1 kr. uden udbud samt et eventuelt salg efter forudgående offentligt udbud. 6. juni 2018 Journal nr. 25.03.15-G10-1-18 Sagsbehandler IVUKS Hovedkonklusionen er, at kommunen lovligt kan sælge den kommunale bygning, Kulturhuset Elværket, til foreningen, Elværksforeningen jf. udbudsbekendtgørelsen 2, stk. 2, nr. 6 til 1 kr. Der er efter kommunalfuldmagtsreglerne en vidtgående adgang til at støtte kultur- og foreningslivet både i form af driftsstøtte og i form af anlægsstøtte, da der er en kommunal interesse i, at lokalbefolkningen er engageret i kulturelle interesser og kultur i det hele taget, jf. afsnit A. Såfremt ejendommen overdrages skal kommunen godkende foreningens vedtægt, med de forbehold kommunen måtte have, samt forholde sig til den videre drift af cafeområdet. Såfremt kommunen vælger at sælge ejendommen efter et forudgående offentligt udbud, skal ejendommen sælges til højestbydende. Kommunen kan afvise et eventuelt salg, såfremt der ikke opnås en pris svarende til markedsprisen. Omvendt har kommunen mulighed for at sælge ejendommen til under markedsprisen, såfremt salget sker efter varetagelse af en saglig, kommunal interesse, jf. afsnit B. Generelt om salg eller overdragelse af kommunale ejendomme I medfør af den kommunale styrelseslovs 68 må salg af kommunens faste ejendomme ikke ske uden forudgående offentligt udbud. Det fremgår af samme bestemmelse at Økonomi- og indenrigsministeren fastsætter regler om fremgangsmåden ved offentligt udbud samt regler om, at visse salg kan ske uden offentligt udbud disse regler er fastsat i bekendtgørelse 2011-06- 24 nr. 799 om offentligt udbud ved salg af kommunens henholdsvis regionens faste ejendomme (herefter betegnet udbudsbekendtgørelsen) Formålet med reglerne om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme er at sikre, at offentligheden får kendskab til, at kommunale ejendomme er udbudt til salg, og at alle derved på lige fod får mulighed for at komme i betragtning som købere af en kommunal ejendom.
Muligheden for købstilbud fra en bredere kreds vil også kunne føre til, at der opnås de for kommunen bedste købstilbud. Desuden vil kommunen kunne sikre sig imod kritik af, at der ved et ejendomssalg skulle være sket en usaglig begunstigelse af køber. Kommuner har efter almindelige kommunalretlige grundsætninger en helt generel forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner, ligesom det følger af sådanne grundsætninger, at kommuner normalt ikke uden lovhjemmel må yde tilskud til enkeltpersoner eller enkelte virksomheder. I forbindelse med salg af en kommunal fast ejendom indebærer dette, at kommunen skal sælge ejendommen til den højeste pris, der kan opnås i handel og vandel - markedsprisen. Dette gælder dog ikke, hvis den skrevne eller uskrevne lovgivning giver mulighed for, at kommunen ved varetagelse af en saglig, kommunal interesse kan sælge ejendommen til en pris, der er lavere end markedsprisen. Forpligtelsen indebærer, at kommunen, selv om der har været foretaget offentligt udbud, har en forpligtelse til at forkaste samtlige indkomne købstilbud, såfremt kommunen vurderer, at prisen, der er indeholdt i disse, ikke svarer til markedsprisen. Når en kommune sælger en kommunal ejendom, skal salget ske efter bestemmelserne i udbudsbekendtgørelsen, som tidligere nævnt. Reglerne i den kommunale styrelseslovs 68 gælder ikke i tilfælde, hvor andet særligt er hjemlet, fastsat eller forudsat, i lovgivningen, jf. den kommunale styrelseslovs 1, stk. 2, og udbudsbekendtgørelsens 1 Det fremgår af udbudsbekendtgørelsens 1 forudgående offentligt udbud kan undlades i særlige tilfælde jf. udbudsbekendtgørelsen 2, nærmere om denne bestemmelse senere i nærværende notat. Scenarie A: Salg af Kulturhuset Elværket til Elværksforeningen for 1 kr. uden offentligt udbud Det må antages at et salg af Kulturhuset Elværket (herefter betegnet ejendommen) til Elværksforeningen (herefter betegnet foreningen) for 1 kr., som udgangspunkt, ikke sker til markedsprisen, idet ejendommens værdi i handel og vandel må antages at være betydelig højere end 1 kr. Udbudsbekendtgørelsen For at et salg under markedsprisen kan finde sted, kræver dette hjemmel i den skrevne eller uskrevne lovgivning. I den skrevne lovgivning fremgår det af udbudsbekendtgørelsen 2, stk. 2, nr. 6, at offentligt udbud kan undlades ved salg til institutioner m.v., som kommunen lovligt kan yde anlægsstøtte til. 2/9
Betingelser for en kommunes økonomiske støtte til kultur- og foreningslivet En kommune kan lovligt yde anlægsstøtte til en forening, hvis betingelserne i kommunalfuldmagtsreglerne er opfyldt. Der er efter kommunalfuldmagtsreglerne en vidtgående adgang til at støtte kultur- og foreningslivet både i form af driftsstøtte og i form af anlægsstøtte, da der er en kommunal interesse i, at lokalbefolkningen er engageret i kulturelle interesser og kultur i det hele taget. Kommunalfuldmagtsreglerne Det er en betingelse for kommunens varetagelse af kulturelle aktiviteter, at sådanne aktiviteter stilles til rådighed for alle borgere i kommunen eller for en kreds af borgere, der er afgrænset efter saglige kriterier. Kommunen kan endvidere yde støtte til private foreningers varetagelse af kulturelle opgaver. Det er en betingelse for sådan kommunal støtte til foreninger, at samtlige af de aktiviteter, som varetages af foreningen, lovligt ville kunne udføres af kommunen selv, eller at støtten alene ydes til de aktiviteter, som kommunen lovligt selv ville kunne udføre. Kommunen skal endvidere føre et vist tilsyn med foreningens anvendelse af den kommunale støtte. Tilsagn om støtte må derfor være ledsaget af betingelser, der sikrer kommunen indsigt i foreningens virksomhed og dens økonomi. Tilsynsforpligtelse For at kommunen lovligt kan overdrage ejendommen til den anførte pris, kræver det som tidligere beskrevet, at foreningen alene varetager aktiviteter, som kommunen lovligt selv ville kunne udføre. Det er dermed nødvendigt at belyse foreningens vedtægter, for at be- eller afkræfte om hvorvidt foreningen varetager aktiviteter, som kommunen lovligt selv ville kunne udføre. Følgende fremgår af foreningens vedtægter af 21. oktober 2008: 2. Elværksforeningen har via Kulturhuset Elværket til formål: at skabe en ramme om åbne kulturelle og kunstneriske arrangementer og aktiviteter, etableret og gennemført af kommunens borgere og at fungere som et åbent kulturelt mødested for byens borgere. Herudover skal Elværksforeningen, såfremt mulighederne gives, stille Kulturhuset til rådighed for andre kulturelle arrangementer og aktiviteter. 2.1. Som led i de under pkt. 2 nævnte arrangementer, aktiviteter og mødefunktioner kan Elværksforeningen drive cafévirksomhed, enten via de arrangerende foreninger m.v. eller organiseret af Elværket. 3/9
2.2. Bestyrelsen for Elværksforeningen fastsætter de nærmere regler for afgifter forbundet med brug af husets lokaler og faciliteter. Elværksforeningen kan udover de i pkt. 2.1 nævnte situationer erhverve sig indtægter i mindre omfang ved overskudsgivende arrangementer. Ved kommerciel udnyttelse af Kulturhuset Elværket eller udstyr tilhørende Kulturhuset Elværket vil der altid skulle betales for brugen. Ved kommerciel udnyttelse skal forstås sådan: Udnyttelse hvor firmaer eller enkeltpersoner med forretningsmæssig sigte forestår et arrangement. 2.3. Leje/udlån af Kulturhuset Elværket s lokaler til private formål kan ikke finde sted. Ud fra vedtægtens pkt. 2 opfylder foreningen umiddelbart kravet i kommunalfuldmagtsreglerne omhandlet almennyttekriteriet. Almennyttekriteriet indebærer, at aktiviteten, der stilles til rådighed, skal have et generelt sigte og komme alle kommunens borgere eller en sagligt afgrænset kreds af kommunens borgere, fx unge eller ældre, til gode. Dog fremgår det af vedtægtens pkt. 2.2 at bestyrelsen for Elværksforeningen fastsætter de nærmere regler for afgifter forbundet med brug af husets lokaler og faciliteter. I disse regler samt i husets retningslinjer fremgår det, at der er forskellige vilkår for betaling samt booking af lokaler for medlemmer og ikkemedlemmer af Elværksforeningen. Dette er i modstrid med den del af almennyttigkriteriet, der handler om at der normalt ikke uden lovhjemmel, kan gennemføres foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentlige er begrundet i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller enkeltvirksomheder. Dette er nærmere beskrevet i afsnittet Medlemskab af Kulturhuset Elværket i nærværende notat. Derudover opfylder vedtægten kravet om lokalitetsprincippet. Princippet indebærer, at aktiviteterne, der tilbydes, skal komme kommunens egne borgere til gode, hvilket præciseres i vedtægtens pkt. 2, 2. afsnit. Kommunalfuldmagtsreglerne stiller desuden krav om, at en kommune ikke må drive erhvervs- eller kommercielvirksomhed. Dette indebærer, at kommunen som udgangspunkt ikke må drive virksomhed med indtjening for øje. Såfremt kommunen lovligt vil kunne støtte foreningen, kræver det, som tidligere beskrevet, at foreningen alene varetager opgaver som en kommunen lovligt selv vil kunne varetage. Ejendommen er indrettet med en cafe, samt med borde og stole tilknyttet cafeområdet. Cafeen anvendes primært, når foreningen afholder kulturelle arrangementer. Kommunalfuldmagtsreglerne giver adgang til at drive accessorisk virksomhed, dvs. opgaver der i princippet ikke er kommunale, men som knytter sig naturligt og tæt til varetagelsen af kommunale opgaver. Undtagelsen, til forbuddet om at drive erhvervs- eller kommercielvirksomhed, indebærer at det vil være urimeligt ikke at give kommunerne adgang til at udføre opgaven. Det må antages at en kommune derfor lovligt kan drive accessorisk virksomhed, hvorfor foreningen dermed også vil have adgang til at drive accessorisk virksomhed. I forhold til kommunaltilsynets praksis i forhold til kulturhuse, at det tidligere udmeldt at udøvelsen af accessorisk Almennyttigkriteriet Kommercielvirksomhed Cafédrift 4/9
virksomhed ikke kan gå længere, end formålet tilsiger. Dette indebærer, at kommunen kan eje caféen i tilknytning til kulturhuset, men at der ikke er nogen grund til, at kommunen også skal drive den. En kommune vil derfor skulle forsøge at bortforpagte i det omfang, det er muligt. Bortforpagtningen skal ske til markedsprisen. Bortforpagtning af café Det følger af Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse af 27. marts 2007 om Skanderborg Festival, at kravet om bortforpagtning må anses opfyldt, når kommunen har overladt udøvelsen af hovedopgaven og den accessoriske virksomhed til et selskab uden kommunal deltagelse eller en selvejende institution. Skanderborg Kommune kunne således yde støtte til Skanderborg Festival, uden at der var krav om, at festivallen bortforpagtede de accessoriske opgaver. Overstående eksempel svarer til det scenarie, hvor kommunen har overdraget ejendommen til foreningen. Her vil kommunen ikke skulle stille krav om bortforpagtning. Dog vil foreningen stadig være bundet af, ikke at må drive kommercielvirksomhed eller virksomhed med fortjeneste for øje. Cafeen omsætning og drift er dermed alene lovlig i henhold til kommunalfuldmagtsreglerne, såfremt cafeen er af en meget underordnet karakter i forhold til hovedaktiviteten. Cafeen er derfor ikke umiddelbart en forhindring i forhold til overdragelse af ejendommen, så længe kommunen har overladt udøvelsen af hovedopgaven og den accessoriske virksomhed til et selskab, forening o.lign. uden kommunal deltagelse. Hovedopgaven bør overlades Kriterier for anlægsstøtte Som nævnt er udbudsbekendtgørelsen ikke til hinder for, at ejendommen sælges til foreningen for 1 kr., så længe foreningen varetager aktiviteter, som kommunen lovligt selv kan varetage. Salg af ejendommen til foreningen for 1 kr. falder derfor ind under undtagelsesbestemmelsen i udbudsbekendtgørelsen 2, stk. 2, nr. 6. Kommunen skal sikre sig, at anlægsstøtten ikke via salg af bygningen eller lignende kanaliseres over til personer eller aktiviteter, som kommunen ikke må støtte. Der bør således tinglyses forskellige deklarationer på bygningen, således at anlægsstøtten i form af bygningen kun benyttes til støtteberettigede formål. Tinglysning af deklarationer Det er kommunens pligt at sikre sig, at den kommunale støtte udelukkende anvendes til lovlige kommunale formål. Der bør derfor tinglyses en deklaration om ejendommens anvendelse, om lån og pantsætning m.v. og evt. en hjemfaldsklausul. Der skal derfor være en klausul i skødet, der f.eks. fastsætter følgende: 5/9
Denne bygning må kun bruges til formål, som Frederikssund Kommune lovligt kan støtte. Bygningen kan ikke sælges eller pantsættes uden forudgående tilladelse fra Frederikssund Kommune. Eksempler på deklarationer Vedligeholdelse af det benyttede areal og den benyttede ejendom påhviler foreningen. Arealet og ejendommen skal i hele perioden henligge i pæn og vedligeholdt stand. Ved denne kontrakts ophør på grund af udløb, opsigelse eller ophævelse er Frederikssund Kommune berettiget til at overtage eventuelle bygninger, beplantninger, ledninger mv. uden at betale vederlag herfor. Lokaler og lokationer kan i et meget begrænset omfang og alene i tilfælde, hvor der er overskudskapacitet, udlejes/udlånes til ikke kommunale aktiviteter mod opkrævning af markedsmæssigt vederlag. Såfremt foreningens virke ikke længere findes formålstjenstligt eller gennemførligt, og Elværksforeningen besluttes opløst, skal foreningens aktiver/midler overføres til andre kulturrelaterede formål beliggende i eller med relation til Frederikssund Kommune. Frederikssund kommune skal godkende beslutning om overførsel af midler Overstående eksempler er ikke udtømmende. Vælger kommunen at sælge ejendommen for 1 kr. til foreningen, vil kommunen være forpligtet til bl.a., at føre et vist tilsyn med foreningens anvendelse af den kommunale støtte, herunder ejendommen. Kommunen skal derfor jævnligt sikre sig, at foreningen varetager aktiviteter, som kommunen lovligt selv vil kunne varetage. Dette tilsyn kan i praksis føres således, at foreningens regnskab indsendes, hvorefter kommunen skal sikre at foreningen ikke modtager kommercielle midler, eller anden støtte som kommunen ikke lovligt selv vil kunne modtage. Ligeledes skal kommunen sikre, at foreningen i al fremtid alene varetager opgaver, som kommunen lovligt selv vil kunne varetage denne betingelse skrives oftest ind i foreningens egne vedtægter. Forelæggelse af regnskab Medlemskab af Kulturhuset Elværket Det fremgår af Elværksforeningens regler om afgifter ved brug af Kulturhuset Elværket, at afgift for brug af lokaler er forskellig for foreninger, der er medlem af Elværksforeningen sammenlignet med foreninger der ikke er medlem. Desuden fremgår det af husets retningslinjer, at medlemmer af Elværksforeningen har mulighed for at booke lokaler 12 mdr. frem, hvor ikke-medlemmer har mulighed for at booke lokaler 3 mdr. frem. Såfremt ejendommen overdrages til foreningen, bør man vurdere om det er i overensstemmelse med kommunalfuldmagtsreglerne at forskelsbehandle medlemmer og ikke-medlemmer. I forhold til kommunalfuldmagten, skal de aktiviteter, som en kommune påtager sig eller støtter efter kommunalfuldmagten, være almennyttige. Begunstigelse af enkeltpersoner 6/9
Dette indebærer for det første, at støtten ikke må have til formål at begunstige (grupper af) enkeltpersoner eller enkelte virksomheder. For det andet skal der være fri og lige adgang for kommunens borgere til at modtage den kommunale ydelse. Det betyder, at enten alle skal have adgang til ejendommen eller at de, der ikke kan få del i ydelsen, udskilles efter saglige kriterier. Det antages, at der ikke foreligger saglige kriterier i at forskelsbehandle betalende medlemmer frem for ikke-betalende borgere, idet det må formodes at forskelsbehandlingen beror i et ønske om at tiltrække og favorisere betalende medlemmer. Det er derfor ikke i overensstemmelse med almennyttigekriteriet at forskelsbehandle på et usagligt grundlag. Såfremt kommunen ønsker at yde driftsstøtte eller anlægsstøtte til foreningen, betyder dette at almennyttigekriteriet skal overholdes, hvorfor foreningen ikke må forskelsbehandle betalende og ikke-betalende borgere. Betalende medlemmer i forhold til folkeoplysningsloven I henhold til Folkeoplysningslovens 21 skal kommunen stille egnede kommunale lokaler vederlagsfrit til rådighed for folkeoplysende foreninger. Dette betyder at de stilles til rådighed inkl. el, vand, varme og rengøring. Der må ikke opkræves egentlig leje eller betaling for omkostninger fra folkeoplysende foreninger. I henhold til Folkeoplysningslovens 25 og følgende kan kommunen yde lokaletilskud til foreningernes egne huse eller lokaler. I disse tilfælde har foreningen selv ejerskabet og råderetten til huset ligesom kommunen er forpligtet til at yde lokaletilskud (hvis man først har givet tilsagn om det) så længe foreningen har et rimeligt aktivitetsniveau. Såfremt kommunen anviser Kulturhuset Elværket som et egnet kommunalt lokale til en folkeoplysende forening, er det ikke lovligt at opkræve lejegebyr. Opsummering Såfremt kommunen overdrager ejendommen til foreningen skal kommunen forholde sig til nedenstående punkter: 1. Ny vedtægt skal udarbejdes, hvori det fremgår at kommunen har en tilsynspligt over for foreningen, og at ejendommen efter foreningens opløsning el.lign. skal leveres tilbage til Frederikssund Kommune. 2. Cafedriften skal overlades til foreningen, foreningen skal være opmærksom på betingelsen vedr. omsætning. 3. Udlejning af kulturhusets lokaler må alene ske, såfremt der er overskudskapacitet, og der skal være fri og lige adgang for kommunens 7/9
borgere samt ingen opkrævning af leje når lokalerne anvises som kommunalt egnede til folkeoplysende foreninger. 4. Kommunen skal sikre, at foreningen i al fremtid alene varetager opgaver, som kommunen lovligt selv vil kunne varetage. Scenarie B: Offentligt udbud af Kulturhuset Elværket. Kommunen har, som tidligere beskrevet, mulighed for at udlade offentligt udbud, såfremt salget eller det vederlagsfri overdragelse af ejendomme sker til en forening, som varetager aktiviteter, som kommunen lovligt selv kan varetage. Såfremt kommunen ønsker at sælge ejendommen til en privat person eller en forening, som ikke varetager aktiviteter, som kommunen lovligt selv kan varetage, vil ejendommen skulle udbydes efter udbudsbekendtgørelsens bestemmelser og dermed sælges til markedspris. Det fremgår af udbudsbekendtgørelsen 1, at salg af kommunens faste ejendomme skal, medmindre andet særligt er hjemlet i lovgivningen, ske efter forudgående offentligt udbud. Reglerne om fremgangsmåden ved offentligt udbud findes i udbudsbekendtgørelsens 3-7. Processen for udbud af ejendommen efter et offentligt udbud, antages ikke at være relevant for nærværende notat, hvorfor selve processen om udbud ikke bliver uddybet nærmere. Forpligtelsen til at sælge til markedsprisen indebærer, at det ikke er tilstrækkeligt, at kommunen sælger en ejendom til en pris, der dækker omkostningerne ved eksempelvis jordkøb og byggemodning, hvis markedsprisen ligger højere end dette beløb. Er markedsprisen lavere end kostprisen, f.eks. på grund af faldende ejendomspriser, vil det derimod ikke være ulovligt, at kommunen sælger til markedsprisen, selvom dette medfører et tab for kommunen. Salg til markedspris Der påhviler kommunen en forpligtelse til at udfolde sædvanlige og rimelige bestræbelser på at konstatere markedsprisen, f.eks. ved konsultation af en ejendomsmægler eller foretagelse af undersøgelser af prisniveau for sammenlignelige ejendomme. Der kan således ikke lægges vægt alene på den offentlige vurdering af ejendommen. I forhold til forpligtelsen om salg til markedspris, er der en undtagelse til denne forpligtelse, der betyder, at kommunen i særlige tilfælde kan undlade at sælge til højestbydende under et forudgående offentligt udbud. Det fremgår af udbudsbekendtgørelsens 6, stk. 2, at salg til en tilbudsgiver, der ikke har afgivet det højeste købstilbud, kan ske, såfremt der herved varetages en saglig, kommunal interesse. Salg til ikke-højeste købstilbud ved varetagelse af saglig kommunal interesse 8/9
Det er i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis antaget, at hvor salg til en lavere pris end til den højst opnåelige er begrundet i hensynet til varetagelsen af en saglig kommunal interesse, er kommunen forpligtet til ved salget at sikre, at den kommunale interesse varetages, f.eks. ved aftale om rådighedsindskrænkninger over den overdragede ejendom eller ved aftale om, at køberen forpligter sig til opførelse af et bestemt byggeri eller til en bestemt anvendelse. I modsat fald løber kommunen en risiko for, at de hensyn, der har begrundet en lavere pris, ikke tilgodeses. Det kan derfor diskuteres, om hvorvidt man ved et offentligt udbud af Kulturhuset Elværket bør sælge ejendommen med brugsvilkår og betingelser. Ved at betinge salget må det formodes, at ejendommen formenligt opnår et lavere købstilbud end, hvis ejendommen blev solgt uden betingelser. Omvendt er der ikke noget i vejen for, at sælge ejendommen med eventulle betingelser, såfremt der herved varetages en saglig, kommunal interesse. Ligeledes vil det være i overensstemmelse med udbudsbekendtgørelsen, at sælge ejendommen under markedsprisen, såfremt det igen varetager en saglig, kommunal interesse. Hvis man derimod indsætter betingelser og vilkår for ejendommen, som ikke varetager en saglig, kommunal interesse, vil dette juridisk ikke være i overensstemmelse med de almindelige kommunalretlige grundsætninger, hvorefter kommunen er forpligtet til at handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner, idet betingelser, som ikke varetager en saglig, kommunal interesse, vil (teoretisk) kunne hindre en opnåelse af markedsprisen. Såfremt ejendommen sælges uden nogen form for vilkår eller betingelser, skal kommunen forsøge at opnå markedsprisen. Såfremt Kulturhuset Elværket bliver solgt ved et forudgående offentligt udbud, er det ikke nødvendigvis sådan, at den nye ejer varetager aktiviteter, som kommunen lovligt selv vil kunne varetage. I sådan et tilfælde, vil kommunen ikke være forpligtet til at yde nogen form for drifts- eller anlægsstøtte, idet det er en betingelse jf. kommunalfuldmagtsreglerne, at støtten alene kan gives til foreninger mv. hvis de samtidigt alene varetager aktiviteter, som kommunen lovligt selv kan varetage. 9/9