d. 8.10.2013 Steffen Lind Udkast Fastsættelse af udgiftslofter Dette notat skitserer, hvordan udgiftslofterne er fastsat. Beskrivelsen er baseret på det materiale, Finansministeriet har offentliggjort, der på visse områder er uigennemsigtigt og præget af mangler. Med budgetloven bliver de statslige, kommunale og regionale driftsudgifter underlagt lofter. Desuden bliver de statslige udgifter til ikke-ledighedsrelaterede indkomstoverførsler underlagt loft. De statslige udgifter til indkomstoverførsler omfatter også refusion til kommunerne, og på denne måde er de kommunale udgifter til ikkeledighedsrelaterede udgifter indirekte underlagt loftet. Ifølge budgetloven skal følgende udgifter være underlagt loft: Statslige nettodriftsudgifter til statslige institutioner og tilskud til drift af selvejende institutioner på bl.a. undervisningsområdet Statslige udgifter til tilskud mv., herunder bloktilskud til Færøerne og Grønland, tilskud til erhvervsstøtteordninger, tilskudsordninger på bl.a. social-, sundheds-, kultur-, miljø- og transportområderne samt driftsudgifter tilknyttet integrationsindsatsen. Statslige udgifter til overførsler til udlandet, herunder bidrag til EU og NATO samt udviklingsbistanden. Statslige udgifter til indkomstoverførsler mv., herunder lovbundne driftsudgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen. Udgifterne til indkomstoverførsler mv. omfatter bl.a. SU, efterløn, folkepension, førtidspension, tjenestemandspension, ledighedsydelse, fleksjob, revalideringsydelse, sygedagpenge, boligstøtte, børnefamilieydelse, børnetilskud, barselsdagpenge, løntilskud til sygedagpengemodtagere og revalidender samt lovbundne driftsudgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen for modtagere af sygedagpenge, revaliderings- og ledighedsydelse. Kommunale nettodriftsudgifter til service, der bl.a. omfatter kommunernes driftsudgifter til skoler, daginstitutioner, ældreområdet og det specialiserede socialområde. Regionale nettodriftsudgifter til sundhedsområdet og udgifter til tilskud til lægemidler i medfør af sundhedsloven.
Regionale nettodriftsudgifter til de regionale udviklingsopgaver, der bl.a. omfatter tilskud til kollektiv trafik og udgifter til erhvervsudvikling og miljøområdet. Budgetloven angiver endvidere, at følgende udgifter ikke skal være underlagt loft: Statslige udgifter til kongehuset og Folketinget. Statslige udgifter til kommunal og regional momsrefusion. Statslige udgifter til bloktilskud, budgetgaranti, beskæftigelsestilskud og tilknyttede puljer og tilskud til kommuner. Statslige udgifter til bloktilskud og tilknyttede puljer og tilskud til regioner. Udgifter til ledighedsrelaterede indkomstoverførsler mv., herunder løntilskud og lovbundne driftsudgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen. Anlægsudgifter og andre kapitaludgifter, herunder renteudgifter Udgiftslofterne skal understøtte overholdelse af den fastlagte udgiftspolitik i de mellemfristede planer (konvergensprogrammerne), som følger nationalregnskabets afgrænsninger og principper. Udgiftslofterne er imidlertid fastsat med udgangspunkt i de afgrænsninger og regnskabsmæssige principper, der gælder for de statslige, kommunale og regionale regnskaber. Der er visse udfordringer forbundet med at forene de to opgørelsestilgange, hvorfor lofterne kun kan blive en approksimation af de forudsætninger for udgifterne, der ligger til grund for de mellemfristede planer. Lofterne er som udgangspunkt fastsat for fire år, men budgetloven giver mulighed for løbende korrektioner af mere teknisk karakter, herunder korrektioner afledt af ny lovgivning og udgiftsneutrale omprioriteringer mellem stat, kommuner og regioner. Disse korrektioner kan foretages uden en ændring af loven om udgiftslofter. Følgende ændringer af lofterne er tilladte: Efter indgåelse af økonomiaftalerne med kommuner og regioner kan der foretages omfordeling mellem lofterne, herunder overførsel af vækstramme fra staten. Driftslofterne kan ændres, hvis det er begrundet i ny lovgivning, der medfører en modsvarende ændring af de ledighedsrelaterede udgifter, som ikke er underlagt et loft. Driftslofterne kan ændres, hvis det er begrundet i ny lovgivning, der medfører en modsvarende ændring af skatteudgifter. Lofterne kan ændres som følge af ændret udgifts- eller opgavefordeling mellem stat, kommuner og regioner. Der kan foretages teknisk begrundede ændringer som f.eks. den årlige pris- og lønopregning. - 2 -
Driftslofterne Udgiftslofterne er fastsat med udgangspunkt i de budgetterede statslige driftsudgifter og kommunale/regionale serviceudgifter for 2013, som er fremskrevet med realvæksten i det offentlige forbrug i Konvergensprogram 2013 (KP13). Der er herudover foretaget en række korrektioner, fordi det offentlige forbrug og drifts-/serviceudgifterne ikke er fuldt sammenlignelige. Først er der taget udgangspunkt i en base af udgifter, der er af nogenlunde samme størrelse som det offentlige forbrug. Basen udgør summen af de statslige driftsudgifter og tilskud og de kommunale/regionale serviceudgifter fratrukket statslige tilskud til udlandet (EU-bidrag og ulandsbistand mv.), og eksklusive de lovbundne driftsudgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen, som ikke indgår i driftsloftet. Disse udgifter var budgetteret til 478,7 mia. kr. i 2013, jf. tabel 1. Dette svarer nogenlunde til det offentlige forbrug ekskl. de beregningstekniske opgørelser af imputerede bidrag til tjenestemandspensioner og afskrivninger, som var forudsat til 476,0 mia. kr. i KP13. Det bemærk dog, at der er en forskel på de to baser, idet eksempelvis driftsudgifterne til beskæftigelsesindsatsen indgår i det offentlige forbrug, men ikke i de budgetterede driftsudgifter. Tabel 1 Drifts-/serviceudgifter og offentligt forbrug 2013 Stat 2) (ex overførsler til udland og beskæftigelse) 145,0 Kommuner 3) 229,0 Regioner 4) 104,7 Drift/service Offentligt forbrug 1) --------------- Mia. kr. --------------- Sum 478,7 476,0 Statslige overførsler til udland 39,9 I alt 518,6 1) Det offentlige forbrug er eksklusive imputerede bidrag til tjenestemandspensioner og afskrivninger. 2) De statslige udgifter omfatter udgifterne på driftsramme 1, 2 og 3 samt på budgetteringsramme 1, 2 og 4 eksklusive overførsler til ulandet. De lovbundne driftsudgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen ligger ikke på de nævnte rammer. 3) De budgetterede nettoserviceudgifter i 2013 korrigeret for aftalen om at veksle for 2 mia. kr. i driftsudgifter til anlægsudgifter. 4) Budgetterede nettodriftsudgifter i 2013. Som nævnt er basen på de 478,7 mia. kr. eksklusive statslige overførsler til udlandet. Det fremgår dog ikke af dokumentationsmaterialet, hvilke finanslovskonti det drejer sig om. - 3 -
Af Finansministeriets dokumentation fremgår det, at det statslige driftsloft tager udgangspunkt i udgifter/finanslovskonti, der i 2013 er placeret på den statslige driftsramme 1, 2 og 3 samt på budgetteringsramme 1, 2 og 4. Til dette bemærkes, at det statslige rammesystem er et internt system, der ikke er offentligt tilgængeligt, og det er derfor ikke muligt at verificere loftfastsættelsen med afsæt i rammesystemet. Basen på de 478,7 mia. kr. er herefter fremskrevet med realvæksten i det offentlige forbrug i KP13. Realvæksten afspejler også en vækst i driftsudgifterne til beskæftigelsesindsatsen under loftet for indkomstoverførsler, og derfor korrigeres der herfor, jf. tabel 2. Da de statslige overførsler til udlandet også er loftsbelagte, er særskilte skøn for disse lagt til for at komme frem til det første udspil til lofterne fra maj måned. Tabel 2 Det samlede loft for driftsudgifter 2013 2014 2015 2016 2017 ------------ Mia. kr. 2013 priser ------------ Udgangspunkt 478,7 478,7 478,7 478,7 478,7 Realvækst fra konvergensprogram 1) 2,6 5,4 8,0 11,5 Beskæftigelsesindsats 2) -0,5-0,7-0,6-0,6 Statslige overførsler til udlandet 39,9 38,6 38,0 38,8 38,2 Første udspil til lofter 519,5 521,4 524,9 527,9 Aftale om midlertidig arbejdsmarkedsydelse -0,8 0,1 0,3 0,3 Nedrivningspulje 0,2 0,2 Lofter i lov om fastsættelse af lofter fra juni 518,9 521,7 525,2 528,2 Korrektioner på finanslovsforslaget 3) -0,4-0,6-0,4-0,4 Lofter på finanslovsforslag i 2013-priser 518,5 521,1 524,6 527,6 Pris- og lønopregning 3,0 3,0 3,0 3,0 Lofter på finanslovsforslag (2014 priser) 521,4 524,1 527,6 530,7 1) Inkl. Aftaler om Vækstplan DK. 2) Afspejler, at udgifterne til beskæftigelsesindsatsen under indkomstoverførselsloftet lægger beslag på en del af realvæksten i det offentlige forbrug. 3) Beregnet residualt. Anm.: Pga. uigennemsigtig og utilstrækkelig dokumentation har det været nødvendigt at beregne nogle af bevægelserne residualt. Aftale om midlertidig arbejdsmarkedsydelse betyder, at overførselsudgifter uden for lofterne i 2014 er blevet finansieret af driftsudgifter. Derfor er driftsloftet for 2014 blevet reduceret med 0,8 mia. kr. Aftalen medførte desuden, at finansieringen af de midlertidige merudgifter omfattede permanente besparelser på områder uden for driftsloftet, og driftsloftet er derfor løftet som følge heraf. Besparelserne består bl.a. lavere udgifter til ordningen for 6 ugers selvvalgt uddannelse og seniorjobordningen. Besparelserne på seniorjobordningen må imidlertid være beregnet i forhold til et udgiftsforløb, der ikke har været offentliggjort og derfor ikke kan verificeres. - 4 -
Samtidig med ændringen af det statslige driftsloft som følge af Aftale om midlertidig arbejdsmarkedsydelse hævedes loftet endvidere som følge af en afsat nedrivningspulje. Puljen er et af elementerne i vækstplanen, som der tilsyneladende ikke var taget højde for i de først udmeldte lofter. Pga. de to ovenstående forhold blev lofterne i den vedtagne lov om udgiftslofter ændret i forhold til det, der umiddelbart fulgte af KP13. I Lov om fastsættelse af udgiftslofter fra juni var det samlede loft for drifts-/serviceudgifter derfor fastsat til 518,9 mia. kr. (2013 priser). I forbindelse med fremlæggelsen af finanslovsforslaget er der igen ændret i lofterne. Nedjusteringen på 0,4-0,6 mia. kr. i årene 2014-17 vedrører hovedsageligt en teknisk korrektion på Transportministeriets område, hvor udgifter der tidligere var medregnet til de loftsstyrede driftsudgifter, nu medregnes til anlægsudgifterne, der ikke loftsstyres. Kontiene er derfor blevet fjernet fra det loftstyrede område, og loftet er blevet reduceret i overensstemmelse hermed. Korrektionerne på finanslovsforslaget afspejler også en omfordeling af lofterne mellem stat, kommuner og regioner, herunder omfordelinger som følge af DUT (Det Udvidede Totalbalanceprincip). Der mangler dokumentation for, hvilke specifikke udgifter der ligger til grund for denne omfordeling. Det er f.eks. angivet, at kommunale udgifter for 171,5 mio. kr. er flyttet uden for loftet, men det er ikke angivet, hvilke udgifter der er blevet fjernet fra det loftsstyrede område. Ligeledes er det statslige delloft for indkomstoverførsler reduceret med 99,2 mio. kr., uden det er nærmere angivet hvorfor. Det samlede loft for driftsudgifter er fordelt på det statslige driftsloft, det kommunale loft for serviceudgifter og de to regionale lofter, jf. tabel 3. Hele væksten i udgifterne i perioden er som udgangspunkt lagt i det statslige loft. Tabel 3 Dellofter for driftsudgifter ------------ Mia. kr. 2014 priser ------------ Det statslige delloft for driftsudgifter 185,8 188,5 192,0 195,1 Det kommunale udgiftsloft 230,1 230,1 230,1 230,1 Det regionale delloft for sundhedsudgifter 102,6 102,6 102,6 102,6 Det regionale delloft for udviklingsopgaver 2,9 2,9 2,9 2,9 Lofter på finanslovsforslag 521,4 524,1 527,6 530,7-5 -
Loftet for indkomstoverførsler Loftet for indkomstoverførsler er fastsat med udgangspunkt i de relevante skøn for ikkeledighedsrelaterede udgifter til indkomstoverførsler samt ikke-ledighedsrelaterede udgifter i beskæftigelsesindsatsen som f.eks. udgifter til fleks- og skånejob. Loftet omfatter de statslige udgifter til indkomstoverførsler mv., herunder den statslige refusion kommunerne er berettiget til. Den statslige refusion udgør dog kun en andel af de kommunale udgifter, og loftet dækker således kun indirekte de samlede udgifter til ikke-ledighedsrelaterede indkomstoverførsler mv. Dvs., loftet er ikke direkte sammenligneligt med de ikke-ledighedsrelaterede indkomstoverførsler, der er forudsat i KP13. Finansministeriet har ikke offentliggjort det grundlag, de har benyttet for at komme fra de forudsatte udgifter i KP13 til de skønnede statslige udgifter, der ligger til grund for det statslige loft for indkomstoverførslerne. Der foreligger alene en overordnet oversigt af de samlede udgifter og de statslige andele heraf. Det er således ikke muligt at vurdere, om udgiftsloftet for indkomstoverførsler er fastlagt i overensstemmelse med den statslige andel af de forudsatte udgifter i KP13. Loftet for indkomstoverførsler indeholder en buffer på 1 mia. kr. Det er dog umiddelbart uklart, hvordan denne buffer skal fortolkes. Ifølge den tekniske baggrundsrapport til udspillet til Vækstplan DK er der indlagt en reserve i fremskrivningen af indkomstoverførslerne frem til 2020, således at en eventuel overskridelse af de forudsatte udgifter med op til 1 mia. kr. til ikke-ledighedsrelaterede indkomstoverførsler mv. ikke vil være i konflikt med saldokravene. I Finansministeriets notat, der beskriver loftet for indkomstoverførsler, er de budgetterede indkomstoverførsler fra KP13 fordelt på det statslige delloft for indkomstoverførsler, kommunale udgifter og øvrige udgifter uden for statsligt loft. Herudover er der tillagt en buffer på 1 mia. kr. oven i de det statslige delloft for indkomstoverførsler, men det fremgår ikke, hvor den kommer fra. Tabel 4 Loft for indkomstoverførsler ------------ Mia. kr. 2013 priser ------------ Første udspil til lofter 249,1 250,8 251,6 252,1 Aftale om midlertidig arbejdsmarkedsydelse -0,0-0,2-0,0 0,0 Lofter i lov om fastsættelse af lofter fra juni 249,0 250,6 251,6 252,1 Korrektioner på finanslovsforslaget -0,3-0,3-0,3-0,3 Lofter på finanslovsforslag i 2013-priser 248,7 250,3 251,3 251,8 Pris- og lønopregning 4,3 4,3 4,3 4,3 Lofter på finanslovsforslag (2014 priser) 253,1 254,6 255,6 256,1 Anm.: Afrunding betyder at enkelte summer ikke stemmer i tabellen. - 6 -
Sammenhæng til mellemfristet fremskrivning Fastsættelsen af udgiftslofterne er baseret på regeringens finanspolitiske målsætninger i KP13. I KP13 afspejler forløbet i de offentlige finanser både det mellemfristede mål om balance på den offentlige saldo i 2020 og en vækst i de offentlige udgifter i 2014-17, der hvert år sikrer et maksimalt underskud på den strukturelle saldo på ½ pct. af BNP under forudsætning af de givne skøn for de offentlige indtægter. Med udgangspunkt i KP13 ser fastlæggelsen af forløbet i udgiftslofterne 2014-17 samlet set ud til at være i overensstemmelse med de mellemfristede finanspolitiske målsætninger. Den mellemfristede fremskrivning i Dansk Økonomi, Efterår 2013 afspejler overordnet set det samme forløb i de offentlige finanser som KP13, men der er en række forskelle i de underliggende forudsætninger. I KP13 er der eksempelvis flere modtagere af overførselsindkomster og dermed flere udgifter til indkomstoverførsler, men der er samtidig forskelle på indtægtssiden, der omtrent udligner forskellene på udgiftssiden. I Dansk Økonomi, Efterår 2013 skønnes underskuddet på den offentlige saldo at blive mindre end 3 pct. af BNP i alle årene frem mod 2020, og der skønnes mindst balance i 2020. Desuden ventes underskuddet på den strukturelle saldo at være mindre end ½ pct. af BNP i hvert år i perioden, når den strukturelle saldo beregnes med Finansministeriets metode. Med afsæt i den mellemfristede fremskrivning i Dansk Økonomi, Efterår 2013 og de forudsætninger, der ligger til grund for udgifts- og indtægtsposterne, vurderes lofterne for driftsudgifterne at være fastsat i overensstemmelse med de finanspolitiske målsætninger. Ifølge efterårsrapportens mellemfristede fremskrivning ligger udgifterne til indkomstoverførsler under det udmeldte loft, men der er ikke foretaget en samlet vurdering af fastsættelsen af loftet for indkomstoverførsler på baggrund af den mellemfristede fremskrivning. - 7 -