Notat om solcelleanlæg i lavbundsarealer I foråret 2018 har administrationen behandlet en ansøgning fra Gavnø Gods om opstilling af et solcelleanlæg på godsets arealer. I den forbindelse blev det meddelt Gavnø Gods, at der ikke kan opstilles solcelleanlæg i Nylandsmose, da det er lavbundsareal. Herefter har der været drøftelser med Gavnø Gods om opstillinge af solcelleanlæg ved Vejlø. På baggrund af administrationens tilbagemelding til Gavnø Gods om placeringsmuligheder ved Vejlø har Helle Reedtz-Thott sendt et notat til Byrådet, hvor der igen foreslås opstillet solcelleanlæg i Nylandsmose. Desuden har firmaet PlanEnergi sendt et notat vedrørende potentiale for opstilling af solenergianlæg i Nylandsmose. På den baggrund har administrationen vurderet det juridiske grundlag for opstilling af et solcelleanlæg på 200 ha i Nylandsmose. Konklusion Administrationen finder ikke juridisk grundlag for at opstille solcelleanlæg i Nylandsmose, fordi området er udpeget som et lavbundsareal, der fortsat er velegnet til genopretning som vådområde. Opstilling af solcelleanlæg med en levetid på 20-25 år vil forhindre kommunen i at leve op til sine forpligtelser i henhold til Vandmiljøplan II, da det vil hindre genopretning i mindst 20-25 år, hvilket vil være i strid med formålet med udpegning af lavbundsområder, som er at bidrage til kvælstofreduktion og forbedring af vandmiljøet. Hertil kommer, at selvom panelerne kun har en levetid på 20-25 år, kan de udskiftes med nye, hvorved anlægget forbliver i endnu 20-25 år. Lovgivning Det følger af Planlovens 11a, stk. 1, nr. 13, at Kommuneplanen skal indeholde retningslinjer for lavbundsarealer, herunder beliggenheden af lavbundsarealer, der kan genoprettes som vådområder. Af den kommenterede planlov fremgår det 1, at retningslinjerne kan sigte mod at friholde arealer for byudvikling, veje, vindmøller, ledningsanlæg mv. På den baggrund fremgår det af Næstved Kommunes Kommuneplan 2017 bl.a., at der ikke må gives tilladelse til byggeri og anlæg, som kan forhindre, at det naturlige vandstandsniveau kan genskabes (se gengivelse i bilag 1). Af de dertil knyttede retningslinjer fremgår det af nr. 3, at de udpegede lavbundsarealer så vidt muligt skal friholdes for byggeri og anlæg for at sikre eksisterende natur eller mulighederne for fremtidig naturgenopretning (se gengivelse i bilag 1). Så vidt muligt hænger sammen med næste punkt (4), hvoraf det fremgår, at der sigtes til fx anlæg som veje og broer. Desuden fremgår det af nr. 6, at i lavbundsarealer, der kan genoprettes, må der ikke efter planlovens 35, stk. 1, meddeles tilladelse til byggeri og anlæg mv., som kan forhindre, at det naturlige vandstandsniveau kan genskabes. Dette omfatter også bl.a. vindmøller, og 1 Planloven med kommentarer af Helle Tegner Anker, Jurist- og Økonomforbundets forlag 2013, s. 223) Side 1 af 7
solcelleanlæg er efter administrationens vurdering i denne sammenhæng at sidestille med vindmøller. Nylands Mose er udpeget som vådområdet, der fortsat er velegnet til genopretning som vådområde. I cirkulære nr. 132/1998 fremgår det af 3, at der ikke i udpegede lavbundsarealer må meddeles landzonetilladelse til byggeri, anlæg mv., som kan forhindre, at det naturlige vandstandsniveau kan genskabes (uddrag i bilag 1) Cirkulæret er fulgt op af en vejledning nr. 133/1998, hvoraf det fremgår i pkt. 3, at bestemmelsen i cirkulærets 3 endvidere omfatter opstilling af vindmøller, antennemaster o.lign. (uddrag i bilag 1). Et cirkulære er bindende for kommunerne, og både cirkulære og vejledning er fortsat gældende, hvilket betyder, at kommunen ikke i sin kommuneplan kan fastsætte retningslinjer i strid med disse. Det er således klart forudsat ved reglernes udformning, at energianlæg ikke må opstilles i lavbundsarealer. Endvidere har det ønskede solcelleanlæg ved Nylands Mose en størrelse og omfang (200 ha), der gør, at det kræver lokalplan, jf. Planlovens 13, stk. 2 2. En lokalplan om et solcelleanlæg med en levetid på 20-25 år ville desuden de facto forhindre kommunen i at udøve sine beføjelser efter bekendtgørelse om kommunalbestyrelsens beføjelser ved genopretning af vådområder 3, hvorefter kommunen kan købe, sælge, pålægge forkøbsret og ekspropriere med henblik på genopretning af vådområder for at forbedre vandmiljøet. Midlertidighed Helle Reedtz-Thott gør i sit notat gældende, at solcelleanlæg er midlertidige anlæg, som ikke vil være til hinder for fremtidig naturgenopretning, og derfor ikke kan sidestilles med tekniske anlæg i Planlovens forstand. Der sondres hverken i Planloven, Kommunens retningslinjer, cirkulere eller vejledning mellem midlertidigt og permanent byggeri, anlæg o.lign. Et solenergianlæg, som har en levetid på 20-25 år, kan heller ikke ud fra en almindelig forståelse af midlertidighed betragtes som midlertidigt. Dette understøttes bl.a. af planlovsændringen i 2017 4, hvorefter der kan dispenseres fra planens principper i en midlertidig periode op til 3 år. I landzonesammenhæng bruges i øvrigt begrebet kortvarigt om forhold, der er under 6 uger. 2 I NMK-31-02184 fandt Planklagenævnet, at projektets størrelse og placering indebar, at der er pligt til at udarbejde en lokalplan. Nævnet lagde herved vægt på, at solcelleparken havde en størrelse på 4,8 ha, at anlægget ønskedes opstillet i det åbne land, i et bevaringsværdigt landskab og inden for kystnærhedszonen, og vurderede på baggrund heraf, at den ansøgte solcellepark vil ændre det bestående miljø i området væsentlig. 3 Bekendtgørelse nr. 852/2010. 4 Lov nr. 668/2017
Desuden vil opstilling af solcelleanlæg i et lavbundsområde hindre genopretning i mindst 20-25 år, hvilket vil være i strid med formålet med udpegning af lavbundsområder, som er at bidrage til kvælstofreduktion og forbedring af vandmiljøet. Hertil kommer, at selvom panelerne kun har en levetid på 20-25 år, kan de udskiftes med nye, hvorved anlægget forbliver i endnu 20-25 år. Som nævnt ovenfor vil opstilling af et solcelleanlæg af den omhandlede størrelse kræve lokalplan. En lokalplan gælder indtil, den erstattes af en ny lokalplan eller ophæves. Dvs. at der ikke opereres med midlertidighed i lokalplaner. Bestemmelser i lokalplanen kan ikke generelt gøres midlertidige, da det ville skabe uklarhed om retstilstanden og gøre et solcelleanlæg langt mindre rentabelt. Der kan dog i forbindelse med bonusbestemmelser 5 i en lokalplan, fastsættes vilkår om, at anlægget skal fjernes, hvis det ikke har været i brug en vis tid, eller anlægget skal være etableret inden for en vis frist. Det gør imidlertid ingen forskel i forhold til at genoprette lavbundsarealer til vådområder, hvis muligheden for opstilling af et solcelleanlæg faktisk udnyttes. I så fald vil det fortsat forhindre administrationen i at opfylde sine forpligtelser efter lovgivningen i mindst 20-25 år og måske længere, hvis solcellerne udskiftes undervejs. Når Naturstyrelsen således i sin vejledende udtalelse fra juni 2013 anfører, at solenergianlæg betragtes som midlertidige, har det ingen relevans i forhold til en lokalplans gyldighed. Desuden er sammenhængen, hvori solenergianlægs midlertidighed optæder, ikke specifikt lavbundsarealer, men at opstillingsarealet ikke behøver at blive overført til byzone. Det forudsættes da også, at solenergianlægget kan reetableres til natur- og landbrugsformål efter endt drift. Som ovenfor nævnt vurderes det vanskeligt foreneligt med en levetid på 20-25 år i forhold til formålet med udpegning af lavbundsarealer. Endelig skal bemærkes, at der er tale om en vejledende udtalelser fra Naturstyrelsen, som selv understreger, at det i sidste ende er Planklagenævnet, som fastlægger praksis. Desuden er udtalelsen 5 år gammel og solcelleanlæg i det åbne land har fået en meget større udbredelse siden da. Etablerede vindmøller på lavbundsarealer Både Helle Reedtz-Thott og PlanEnergi gør i deres notater gældende, at der i Nylands Mose allerede står vindmøller. Disse vindmøller er imidlertid opsat i 1995, altså både før ovennævnte cirkulære og Kommuneplan 2017, hvorfor vindmøllernes tilstedeværelse ikke har relevans for vurderingen af, hvorvidt der kan tillades opsat solcelleanlæg i området i 2018. Andre kommuners administration Både Helle Reedtz-Thott og PlanEnergi henviser i deres notater til eksempler fra andre kommuner på opsætning af solenergianlæg i beskyttelsesværdige områder. Det er fast praksis i Planklagenævnet, at den ene kommunes beslutninger ikke danner præcedens for andre kommuner. Baggrunden herfor er, at lokale forhold kan være forskellige og begrunde forskelle i administrationen af det samme regelsæt. Desuden er det en naturlig følge af det kommunale selvstyre, som giver mulighed for at tænke lokale forhold ind i 5 Bonusbestemmelser i en lokalplan erstatter de landzonetilladelser, som anlægget ellers ville kræve.
beslutningerne. Det har således ingen betydning for Næstved Kommunes administration af lavbundsarealer, at andre kommuner har ladet opsætte solcelleanlæg i lavbundsarealer. Det kan fx skyldes, at de udpegede arealer alligevel ikke eller i mindre grad egner sig som vådområde, eller der ikke har været alternative placeringsmuligheder. Ingen af delen er tilfældet for Nylands Mose. Det fremgår af nævnspraksis, at etablering af alternative energiforsyningsanlæg efter omstændighederne behandles lempeligere end andre typer af anlæg i landzone af hensyn til den samfundsmæssige interesse i at fremme vedvarende energiformer. Men selvom der er tale om et anerkendelsesværdigt formål, kan dette formål dog ikke ubetinget tilsidesætte landskabelige- og naturbeskyttelsesmæssige interesser. Nævnet har en mere restriktiv praksis i forhold til fritstående solenergianlæg i forhold til anlæg, der etableres direkte på eksisterende tagflader. Nævnspraksis viser da også, at i mange sager om fritstående solenergianlæg har de landskabelige og naturbeskyttelsesmæssige hensyn vejet tungere end hensynet til energiforsyning.
Bilag 1 Uddrag af Kommuneplanen vedr. natur og landskab, lavbundsarealer: Lavbundsarealer er kunstigt afvandede eller drænede arealer, som tidligere var enge, moser, lavvandede søer og fjorde. Kommunen skal derfor vurdere muligheden for naturgenopretning ved planlægning af byggeri og anlæg, fx vindmøller og større veje, som berører lavbundsarealer. En stor del af lavbundsarealerne drives i dag som landbrugsområder. Udpegningen af lavbundsarealer indebærer ingen begrænsninger for en fortsat landbrugsdrift. Fugtige enge og vådområder giver mulighed for, at et naturligt plante- og dyreliv igen kan indfinde sig. Ofte er der også store kulturhistoriske interesser på lavbundsarealerne, da der findes en stor koncentration af fortidsminder fx forhistoriske bopladser. I de tilfælde, hvor det ikke vil være muligt at undgå at placere byggeri eller anlæg på lavbundsarealer, må der tages hensyn ved udformningen af byggeriet eller anlægget fx ved at anlægge veje på broer og eller dæmninger. Herved sikres, at der stadig er mulighed for en fremtidig naturgenopretning og på den måde hindre, at en lokal grundvandssænkning skader kulturhistoriske og naturmæssige interesser. Genoprettelse af lavbundsarealer Lavbundsarealer, der kan genoprettes, er de områder, der bedst egner sig til naturgenopretningsprojekter med det formål at mindske kvælstofudledningen til vandmiljøet. Der er udlagt enkelte nye lavbundsarealer, der kan genoprettes, suppleret med mindre justering af grænserne i nogle få områder. Det tilstræbes, at projekterne baseres på lodsejernes frivillige tilsagn. Både dem, der ejer jord inden for projektområdet, og dem, der ejer jord omkring området. Der må ikke gives tilladelse til byggeri og anlæg, som kan forhindre, at det naturlige vandstandsniveau kan genskabes. Der kan eksempelvis ikke tillades opførelse af bolig- og erhvervsbebyggelse, som ikke er erhvervsmæssigt nødvendigt for jordbruget, beboelses- og driftsbygninger uden tilknytning til eksisterende landbrugsbebyggelse samt væsentlige ombygninger af overflødiggjorte driftsbygninger til ikke-jordbrugsmæssige formål. Endelig omfatter retningslinjerne opstilling af vindmøller, antennemaster og lignende. Retningslinjerne omfatter derimod ikke udstykning i forbindelse med magelæg og arrondering mv. af landbrugsejendomme
Næstved Kommunes retningslinjer for lavbundsarealer: 1. Der må ikke deponeres jord eller laves terrænreguleringer i lavbundsarealerne, som kan forhindre muligheden for senere at genskabe det naturlige vådområde. 2. Der må ikke plantes træer i lavbundsarealerne - med mindre det er træer, der kan vokse i en sumpskov og vil kunne tåle en naturlig vandstand i området. 3. De udpegede lavbundsarealer skal så vidt muligt friholdes for byggeri og anlæg for at sikre eksisterende natur eller mulighederne for fremtidig naturgenopretning. 4. Hvis det ikke er muligt at undgå placering, skal der tages hensyn til lavbundsarealet gennem udformningen af anlægget eller byggeriet, fx ved terrænregulering eller ved at anlægge veje på broer eller dæmninger. 5. I lavbundsarealer, der kan genoprettes, skal kommunen sikre, at der kan etableres vådområder, som kan bidrage til at reducere udvaskningen af kvælstof til vandmiljøet. 6. I lavbundsarealer, der kan genoprettes, må der ikke efter planlovens 35, stk. 1, meddeles tilladelse til byggeri og anlæg mv., som kan forhindre, at det naturlige vandstandsniveau kan genskabes. 7. I særlige tilfælde kan retningslinje 3 og 6 fraviges, hvis kommunen vurderer, at de topografiske forudsætninger for et vådområde ikke er til stede, eller at genskabelse af vådområdet kun i meget beskedent omfang vil bidrage til et bedre vandmiljø eller et styrket naturnetværk. Uddrag af cirkulære nr. 132 af 15/07/1998 3. Inden for de områder, der i henhold til 2 udpeges i regionplantillæg og forslag til regionplantillæg, må der ikke meddeles tilladelser efter 35, stk.1, i lov om planlægning til byggeri og anlæg m.v., som kan forhindre, at det naturlige vandstandsniveau kan genskabes. Uddrag af Vejledning om regionsplanlægning og landzoneadministration for lav bundsarealer, der er potentielt egnede som vådområder: 4. Regler for landzoneadministration Det er efter cirkulærets 3 forudsat, at der ikke meddeles landzonetilladelse til byggeri og anlæg mv.v., som kan forhindre, at det naturlige vandstandsniveau kan genskabes inden for
de områder, der i henhold til cirkulærets 2 udpeges i regionplantillæg og forsalg til regionplantillæg. Bestemmelsen omfatter opførelse af bolig- og erhvervsbebyggelse, som ikke er erhvervsmæssigt nødvendigt til jordbruget, herunder beboelses- og driftsbygninger uden tilknytning til eksisterende landbrugsbebyggelse, samt væsentlige ombygninger af overflødiggjorte driftsbygninger til ikke-jordbrugsmæssige formål. Endvidere omfatter bestemmelsen opstilling af vindmøller og antennemaster o.lign.