PARTIKONKURRENCE I ET DAGSORDENSPERSPEKTIV

PARTIKONKURRENCE I ET DAGSORDENSPERSPEKTIV Partiers strategier på policyområder de ikke ejer - Socialdemokratiet og udlændingeområdet Udarbejdet af: Sara Ventzel Årskortnummer: 20021695 Vejleder: Peter Bjerre Mortensen Antal ord: 34.069 Århus Universitet Statskundskab Oktober 2008

2 Indholdsfortegnelse 0. ABSTRACT...3 1. INDLEDNING...4 1.1. PROBLEMFORMULERING...6 1.2. AFGRÆNSNING OG MODELLERING AF PROBLEMSTILLING...7 1.3. STRUKTUR FOR SPECIALET...9 2. TEORI...11 2.1. PARTIKONKURRENCE...12 Issue-ejerskab...12 Type af issue-ejerskab...13 Styrke af issue-ejerskab...14 Issue-ejerskab og vælgernes dagsorden...15 Svagheder ved teori om issue-ejerskab...16 2.2. DAGSORDENSTEORI...17 2.3. PARTIKONKURRENCE I ET DAGSORDENSPERSPEKTIV...19 Trin 1: Omfang af opmærksomhed...20 Trin 2: Framing-strategi...21 2.4. OPSAMLING...23 3. PARTIKONKURRENCE PÅ UDLÆNDINGEOMRÅDET...24 3.1. UDLÆNDINGEOMRÅDET OG VÆLGERNES DAGSORDEN...25 3.2. SOCIALDEMOKRATIETS UDFORDRINGER PÅ UDLÆNDINGEOMRÅDET...27 Vælgerne: De blå socialdemokrater...28 Intern uenighed i Socialdemokratiet...28 Et skrøbeligt samarbejde med Radikale Venstre...29 Opsamling...29 3.3. SOCIALDEMOKRATIETS ISSUE-EJERSKABER...29 3.4. TRIN 1: OMFANG AF SOCIALDEMOKRATIETS OPMÆRKSOMHED...32 3.5. TRIN 2: SOCIALDEMOKRATIETS FRAMING-STRATEGI...33 4. METODE, TESTDESIGN OG DATA...36 4.1. INTERAGERENDE VARIABEL: DEN POLITISKE DAGSORDEN (TRIN 1 & 2)...37 4.2. AFHÆNGIG VARIABEL: OMFANG AF SOCIALDEMOKRATIETS OPMÆRKSOMHED (TRIN 1)...39 4.3. AFHÆNGIG VARIABEL: SOCIALDEMOKRATIETS FRAMING-STRATEGI (TRIN 2)...41 Udvælgelse og indsamling af data...41 Kodning af data: Tone og tema...43 4.4. OPERATIONALISERING AF TEORETISKE HYPOTESER...49 5. ANALYSE...52 5.1. TRIN 1: OMFANG AF SOCIALDEMOKRATIETS OPMÆRKSOMHED...52 Interagerende variabel: Den makropolitiske dagsorden...52 Afhængige variabel: Omfang af Socialdemokratiets opmærksomhed...57 Delkonklusion...61 5.2. TRIN 2: SOCIALDEMOKRATIETS FRAMING-STRATEGI...62 Udvikling i Socialdemokratiets tone på udlændingeområdet...62 Udvikling i Socialdemokratiets tema-brug på udlændingeområdet...68 Delkonklusion...75 6. KONKLUSION OG PERSPEKTIVERING...76 7. APPENDIKS...81 APPENDIKS 1. KRITERIER FOR STYRKE AF DANSKE PARTIERS ISSUE-EJERSKABER...81 APPENDIKS 2. OPGØRELSE OVER DANSKE PARTIERS ISSUE-EJERSKABER...82 APPENDIKS 3. OPGØRELSE OVER ANVENDTE DATAKILDER...84 8. LITTERATURLISTE...85

0. Abstract 3 An agenda setting perspective on party competition: The strategies of political parties on issues they don t own - applied on the Danish Social Democrats and immigration policy How do political parties debate issues that they don t own? What is their incentive to debate these issues at all? Classic literature on party competition doesn t answer these questions. It presumes that parties focus merely on issues that they own. Lately this literature has been challenged by empirical studies showing that parties actually discuss the same issues. However a theoretical argument is not offered. Therefore, these questions make up a theoretical puzzle. The puzzle is relevant also in a Danish context. Since the end of the 1990's the Danish Social Democrats have discussed immigration policy intensely even though the bourgeois parties own this issue. The contribution This thesis suggests a model that addresses the puzzle. The thesis combines theory on agenda setting with literature on party competition to obtain a promising model. The literature on party competition is not outdated. Put into an agenda setting perspective it provides insights into how political parties use framing to link issues owned by the parties to issues they don t own. This model is divided into two stages: Stage 1 stresses that a political party has incentives to discuss issues with a prominent position on the political agenda whether or not the party has issue-ownership. Stage 2 states that a political party uses a framing strategy of two phases when discussing an issue that the party doesn t own. At first the party relates issues owned by itself to the issue not owned by its opponents. If the desired effect doesn t show the party subsequently agrees with the issue-owning parties in order to make the issue less salient. The model is tested using as case the strategy of the Danish Social Democrats on the issue of immigration from 1990 to 2007. The result In general the model is supported by the empirical test. Therefore the model qualifies as a promising solution to the puzzle. However, the model stills lacks important components in order to be a robust solution to the puzzle. The model doesn t explain in depth the dynamics surrounding shifts in attention and the phases in the framing strategy. Also the model doesn t treat issue-ownership as an endogenous variable. Framing strategy may have implications on issue-ownership thereby committing parties to certain policies.

4 1. Indledning Siden starten af 1990 erne har udlændingeområdet haft megen opmærksomhed blandt vælgere, politikere og medier. Den store opmærksomhed har både knyttet sig til spørgsmål om tilstrømning og integration af flygtninge og indvandrere i Danmark, herunder hvilken adgang flygtninge og indvandrere burde have til Danmark, samt deres rettigheder, leveforhold og vilkår i Danmark (Madsen, 2000: 21). Men hvordan kan de forskellige politiske partier præcist forventes at reagere på vælgerne og mediernes øgede fokus på udlændingeområdet? Ifølge den klassiske partikonkurrencelitteratur har et parti incitament til at rette vælgernes opmærksomhed mod politiske emner eller issues, hvor partiet har en særlig markant profil og vælgernes opbakning 1. Det vil medføre den største vælgertilslutning. Modsat vil partiet undgå at rette vælgernes opmærksomhed mod emner, hvor de har en svag profil og mangler vælgernes opbakning. Denne strategiske adfærd er også beskrevet meget præcist af Carmines & Stimson: Strategic politicians play the most obvious and perhaps the most influential role in determing the relative competition among political issues. All successful politicians instinctively understand which issues benefit them and their party and which do not. The trick is to politicize the former and deemphasize the latter (Carmines & Stimson, 1993:152) Partiernes markante profil på bestemte policyområder beskrives også, som at de har issue-ejerskab over disse områder (Petrocik, 1996). Eftersom partierne har issue-ejerskab over forskellige policyområder, består konkurrencen mellem partierne i at rette vælgernes opmærksomhed mod de områder, hvor de hver især har en kompetencemæssig fordel. En konsekvens af denne selektive vægtning af issues er, at partierne taler forbi hinanden. (Budge & Farlie, 1983; Riker, 1986; Petrocik, 1996). Komparativt set er udlændingeområdet et policyområde, som borgerlige partier oftest har ejerskab over. Dette er også tilfældet i Danmark (Budge & Farlie, 1983:50; Andersen, 2005). Ifølge den klassiske partikonkurrencelitteratur kan borgerlige partier i Danmark forventes at rette fokus mod udlændingespørgsmål. Med borgerlige partier menes her Venstre, Konservativ Folkeparti og Dansk Folkeparti (Green-Pedersen & Mortensen, 2008:13). Modsat forventes Socialdemokratiet ikke at have deltaget mærkbart i debatterne om udlændingespørgsmål, da partiet ikke har issue-ejerskab over dette område. Det viser sig imidlertid, at Socialdemokratiet over tid har deltaget aktivt i debatterne på udlændingeområdet stik imod den klassiske partikonkurrencelitteraturs forudsigelse. Partikonkurrenceteorierne synes således utilstrækkelige i forhold til at give en tilfredsstillende forklaring på, hvilke emner partierne kan forventes at give opmærksomhed. Flere empiriske studier viser også en tendens til, at partier eller præsidentkandidater i høj grad taler om de samme policyområder. Dette beskrives også som, at der er et stort omfang af issue-konvergens eller issue-overlap (Jerit, 2007; Sigelman & Buell, 2004; Sides, 2006; Kaplan et.al., 2006; Damore, 1 Et issue kan oversættes til dansk som et politisk emne, område eller spørgsmål, men den engelske term bruges ofte uden oversættelse i dansk tekst. I specialet anvendes begreberne issue, emne, spørgsmål og område synonymt.

5 2005; Green-Pedersen & Mortensen, 2008). Partikonkurrencelitteraturen har således svært ved at forklare de empiriske studier. Og derfor stilles der spørgsmålstegn ved litteraturens fortsatte relevans. I forlængelse heraf har partikonkurrencelitteraturen ikke overraskende svært ved at forklare, hvad partier præcist gør, når de taler om områder, de ikke har issue-ejerskab over. Så hvorfor deltager et parti i debatter på et issue, sin det ikke ejer? Og hvad er partiets strategier, når det drøfter området? Disse to spørgsmål udgør et teoretisk puzzle, da der ikke foreligger nogen teori, som kan give et dækkende svar herpå. Disse to spørgsmål vil være omdrejningspunktet for dette speciale. Teori om dagsordensfastsættelse giver en lovende forklaring på særligt det første spørgsmål i puzzlet (Jones & Baumgartner, 1996; Baumgartner & Jones, 2005). Udgangspunktet i disse teorier er nemlig, at politiske aktørers adfærd er påvirket af den politiske dagsorden. Denne dagsorden er defineret som politiske aktørers (fx partiers) rangordning af forskellige politiske emners relative vigtighed (Dearing og Rogers, 1996:8). Graden af et emnes vigtighed er også udtrykt ved, hvor salient emnet er. Jo højere placeret et emne er på dagsordenen, jo mere salient er det. Emner på den politiske dagsorden er saliens-issues og har som udgangspunkt både vælgernes og mediernes opmærksomhed. Partiernes handlinger i forhold til saliens-issues bliver derfor fulgt i medier og blandt vælgere. Netop denne bevågenhed gør, at partier bliver nødt til at forholde sig til emner på den politiske dagsorden, hvad enten de har issue-ejerskab over emnerne eller ej. Hvis partierne ikke gør det, vil de blive opfattet som handlingslammede og uengagerede af vælgerne. Dertil kommer, at det enkelte parti i forbindelse med drøftelsen af et emne tillige har mulighed for at påvirke det indhold, som drøftes. Hvis et parti således melder sig ud og undlader at drøfte et emne, har de øvrige partier friere spil til at påvirke emnet i retning af egen vinding. Det er derfor ikke nødvendigvis en klog beslutning for et parti at ignorere et salient emne på den politiske dagsorden, selvom partiet ikke har issue-ejerskab over emnet. Samlet set kan teori om dagsordensfastsættelse dermed forklare, hvorfor et parti retter opmærksomhed mod et issue, som det ikke ejer i dansk kontekst, altså hvorfor Socialdemokratiet aktivt debatterer udlændingeområdet. Imidlertid giver teorien ikke en substantiel forklaring på, hvad partiets strategi er, når det drøfter dette issue. Teori om dagsordensfastsættelse pointerer, at partier forventes at vinkle og perspektivere bestemte budskaber i forhold til de emner, som drøftes. Dette kaldes framing (Sides, 2006:426, Stone, 1989: 299). Men et bud på konkrete framing-strategier gives ikke. Det teoretiske puzzle kan i dansk kontekst på denne baggrund skærpes til spørgsmålet om, hvad Socialdemokratiets framing-strategi er, når det drøfter udlændingeområdet. Et svar på dette spørgsmål skal samtidig kunne forklare, hvorfor Socialdemokratiet i første omgang retter stigende opmærksomhed mod udlændingeområdet.

6 1.1. Problemformulering Dette speciale giver første bud på en løsning af det teoretiske puzzle. På den baggrund er specialets formål todelt: Specialet opbygger et argument, som kan forklare, hvorfor Socialdemokratiet i udgangspunktet begynder at debattere et emne, som partiet ikke har ejerskab over. Argumentet forklarer også, hvad Socialdemokratiets framing-strategi er, når det drøfter udlændingeområdet. Specialet tester argumentet empirisk for derved at vurdere dets validitet, idet der foretages en tidsserieanalyse af det danske udlændingeområde i perioden 1990-2007. På denne baggrund kan specialets problemformulering sammenfattes i følgende to spørgsmål: (a) Hvorfor drøfter Socialdemokratiet udlændingeområdet? (b) Hvad er Socialdemokratiets framing-strategi, når det drøfter udlændingeområdet? Udlændingeområdet er i specialet defineret bredt som alt, hvad angår tilstrømning og integration af flygtninge og indvandrere i Danmark. Udlændingeområdet dækker altså over udlændinges antal, leveforhold og vilkår i Danmark. Specialet fokuserer således på at forklare Socialdemokratiets strategier på udlændingeområdet. Socialdemokratiets strategier er specialets afhængige variabel og omfatter to komponenter: (a) hvor meget opmærksomhed partiet har rettet mod udlændingeområdet, og (b) hvilken framingstrategi partiet har benyttet sig af, når det drøfter udlændingespørgsmål. Undersøgelsesperioden er fra 1990 til 2007, som er den periode, hvor udlændingeområdet for alvor er blevet mødt med stor opmærksomhed både i medier og blandt vælgere og politikere. For at besvare spørgsmålene i problemformuleringen opbygger specialet argumentet ved at kombinere teori om dagsordensfastsættelse med litteratur om partikonkurrence til en mere dækkende og samlet forklaringsmodel. Som det følger af puzzle og problemformulering omfatter forklaringsmodellen 2 trin: Trin 1 omfatter et postulat om, at et parti ud fra en nytte- og omkostningsbetragtning tilskyndes til at drøfte de emner, som er på den politiske dagsorden, uanset om partiet har ejerskab over emnerne eller ej. Trin 2 omfatter et postulat om en faseopdelt framing-strategi for, hvad partiet gør, når det drøfter et emne, som det ikke ejer. Her vil partiet først forsøge at perspektivere emnet til andre emner, nemlig netop de emner partiet selv ejer. Hvis det ønskede resultat udebliver, vil partiet skifte taktik og dernæst erklære sig enig med de partier, som ejer emnet, for at få det placeret lavere på den politiske dagsorden.

1.2. Afgrænsning og modellering af problemstilling 7 Dagsordensteori og partikonkurrenceteori er hensigtsmæssige at kombinere i forklaringen af, hvorfor Socialdemokratiet drøfter udlændingeområdet, og hvilken framing-strategi partiet benytter på området. Kombinationen er ligeledes konsistent i den forstand, at komponenterne fra de to teorier ikke er i modstrid med hinanden. To overensstemmelser nævnes: For det første er de to litteraturers aktørantagelser overordnet set forenelige. Begge teoriretninger opfatter partier som motiveret af genvalg og underlagt kognitive begrænsninger, således at deres strategiske valg foretages på baggrund af ufuldstændig information. For det andet er tanken om en dagsorden et omdrejningspunkt i begge teorier. Den klassiske partikonkurrencelitteratur fokuserer på henholdsvis partiernes issue-ejerskab, hvilke emner der ikke optager de politiske partier, og hvad partierne gør for at få netop de emner på dagsordenen, som de hver især ejer. I dagsordenslitteraturen er fokus rettet mod de dynamikker, der er betydende for stabilitet og forandring i politiske beslutninger over tid. En hovedtanke er, at forandring i politiske beslutninger oftest er foranlediget af, at emnet forinden har været placeret højt på den politiske dagsorden. Når et nyt emne får øget opmærksomhed, involveres nye politiske aktører. Og dette bidrager til forandrede politiske beslutninger (Baumgartner & Jones, 1993). En anden hovedtanke er, at partierne for at påvirke og fremhæve emnerne på den politiske dagsorden fortolker hændelser og begivenheder i netop det lys, som tilgodeser deres egne interesser (framing). Specialets kombination af de to teoriretninger giver et forskningsmæssigt bidrag på særligt to punkter: For det første bidrager kombinationen til en forklaring af, hvorfor partier drøfter emner, de ikke har issue-ejerskab over. Der argumenteres for, at omfanget af et partis opmærksomhed rettet mod et policyområde er påvirket af, om partiet har ejerskab over emnet eller ej. Men at denne sammenhæng er betinget af emnets placering på den politiske dagsorden. Specialets argumenterer således for, at det fortsat er frugtbart at benytte partikonkurrencelitteraturen til at forklare et partis handling i forhold til et politisk emne. Handlingen skal blot ses i forhold til emnets placering på den politiske dagsorden. For det andet bidrager kombinationen med et teoretisk argument om en faseopdelt framing-strategi for et parti, som drøfter et politisk emne, det ikke ejer. Den faseopdelte framingstrategi bygger videre på partikonkurrencelitteraturens grundlæggende logik om partiers selektive vægtning af issues. I specialet argumenteres for, at partier stadig er drevet af en selektiv logik, når de drøfter et område, de ikke ejer. Nu knytter den selektive vægtning sig blot til det strategiske valg af framing af dette emne. Her vil partiet benytte sig af en framing, som er særligt fordelagtigt for partiet. Argumentet om den faseopdelte framing-strategi er også baseret på logikker fra dagsordensteori, nemlig i forhold til de muligheder partier har for at påvirke den politiske dagsorden. I figur 1.1. nedenfor er afgrænsningen af specialet angivet, hvor specialets fokus er markeret med de to bokse, der hedder henholdsvis trin 1 og trin 2. Indenfor disse bokse er specialets fokus de pile, der er fuldt optrukne. De stiplede bokse og pile udgør væsentlige komponenter i den anvendte litteratur, men behandles ikke i specialet af omfangsmæssige hensyn. Argumentets hovedtræk gennemgås kort i det følgende, og de efterfølgende afsnit giver en detaljeret uddybning heraf.

8 Figur 1.1. Afgrænsning af specialets fokus Trin 1 Trin 2 Issue-ejerskab Omfang af partiets opmærksomhed på området Issue-ejerskab Partiets framingstrategi Politisk dagsorden Politisk dagsorden Øvrige faktorer - Valg af regering - Politiske beslutninger - Andre faktorer Note: Specialet er afgrænset til forholdet mellem issue-ejerskab og valg af framingstrategi med politisk dagsorden som interagerende variabel. Øvrige variable og relationer angivet med stiplede eller grå linjer behandles ikke. Det første trin i besvarelsen af problemformuleringen adresserer spørgsmålet om, hvorfor Socialdemokratiet begynder at drøfte udlændingeområdet, selvom emnet ejes af de borgerlige partier. Med udgangspunkt i kombinationen af dagsordenteori og partikonkurrencelitteraturen er argumentet her, at Socialdemokratiet på grund af sit manglende issue-ejerskab vil undgå at tale om udlændingeområdet. Til gengæld vil partiet være nødsaget til at øge omfanget af opmærksomhed rettet mod udlændingespørgsmål, jo mere salient udlændingeområdet er, det vil sige jo højere placeret området er på den politiske dagsorden. Dette kommer i figuren til udtryk ved, at omfanget af Socialdemokratiets opmærksomhed på udlændingespørgsmål er den afhængige variabel, at partiets manglende issue-ejerskab over udlændingeområdet er afspejlet i den uafhængige variabel, samt at den politiske dagsorden er den interagerende variabel. Det andet trin adresserer spørgsmålet om, hvad Socialdemokratiets framing-strategi mere konkret omfatter, når partiet forholder sig til udlændingeområdet. Her er argumentet, at Socialdemokratiet vil benytte en faseopdelt framing-strategi: Partiets første taktik er at frame udlændingeområdet til at handle om problemstillinger, hvor partiet har et issue-ejerskab. Denne framing vil med stor sandsynlighed være forskellig fra de borgerlige partiers framing. Derfor vil Socialdemokratiets første strategi anspore en partikonflikt om adresseringen af problemer og løsninger på udlændingeområdet. Partiernes forskelligartede framing af området benævnes også i specialet som framing-divergens. Hvis taktikken ikke lykkedes, vil Socialdemokratiet efterfølgende gå over til den anden taktik. Her vil partiet indgå i diskussionen af udlændingespørgsmål på de borgerlige partiers præmisser og frame udlændingeområdet på tilsvarende måde som de borgerlige partier. Denne taktik vil medføre mindre partikonflikt om fortolkningen af problemstillinger på udlændingeområdet - og derfor muligvis også medføre, at

9 området bliver mindre salient. I specialet vil den ensartede framing også blive beskrevet som framing-konvergens. For begge framing-taktikker gælder, at Socialdemokratiet vil definere udlændingeområdet på en strategisk måde, som tjener partiets interesser - hvad enten strategien består i at få området perspektiveret til spørgsmål, hvor Socialdemokratiet har en kompetencemæssig fordel, eller er rettet mod at påvirke områdets placering på den politiske dagsorden i nedadgående retning. I figuren kommer dette til udtryk ved, at Socialdemokratiets framing-strategi er den afhængige variabel, partiets issue-ejerskaber er udtrykt ved den uafhængige variabel, samt at den politiske dagsorden er den interagerende variabel. Som tidligere nævnt illustrerer de stiplede, grå pile i figur 1.1 sammenhænge mellem de opstillede variable, som ikke undersøges i specialet. De er kort nævnt for at understrege, at dagsordensteori og partikonkurrencelitteraturen er udpræget dynamiske teorier. Socialdemokratiets manglende issue-ejerskab over udlændingeområdet vil både påvirke omfanget af partiets opmærksomhed på området og partiets framing-strategi. Men omfanget af opmærksomhed og framing-strategi vil også på længere sigt have en effekt på vælgernes opfattelse af partiets kompetencer på området og dermed på udviklingen i partiets issueejerskaber (Bélanger, 2003:540). På samme måde kan omfanget af Socialdemokratiets opmærksomhed på udlændingespørgsmål samt dets framing-strategi også have en direkte effekt på områdets efterfølgende placering på den politiske dagsorden (Green-Pedersen & Mortensen, 2008:3). Endelig gælder for boksen med øvrige faktorer, at de ikke undersøges yderligere i specialet. Disse faktorer er kort medtaget i figuren for at pointere, at den opstillede forklaringsmodel i specialet trods alt kun dækker en delmængde af de faktorer, der kan forklare Socialdemokratiets strategi. For eksempel har en undersøgelse i en dansk kontekst sandsynliggjort, at oppositionen i højere grad end regeringen kan påvirke fastsættelsen af den politiske dagsorden, og at regeringen i højere grad er påvirket af denne dagsorden (Green-Pedersen & Mortensen, 2007:3). I hvor høj grad Socialdemokratiet diskuterer udlændingeområdet, samt hvordan de framer området, kan derfor tænkes delvist at være påvirket af, hvorvidt de sidder i regering eller ej. Betydningen og relevansen af disse faktorer vil kort blive taget op i perspektiveringen i kapitel 6. 1.3. Struktur for specialet Overordnet set er specialets besvarelse af problemformuleringen tilrettelagt ud fra en deduktiv logik. Først opbygges en teoretisk forklaringsmodel for puzzlet, og der udledes tre teoretiske hypoteser, som kan styre den videre besvarelse. Derpå appliceres forklaringsmodel og hypoteser på det danske politiske system. Herefter operationaliseres og nedbrydes hypoteserne til empiriske hypoteser, som er knyttet til konkrete data og kan ligge til grund for den efterfølgende test. I lyset af den empiriske analyse samles der dernæst op på problemformulering, og perspektiver for forklaringsmodellen, herunder generaliseringsmuligheder, drøftes. På det mere operationelle niveau er specialets besvarelse af problemformulering tilrettelagt i forhold til de to trin, som er nævnt i afsnittet ovenfor. I opbygningen af den teoretiske forklaringsmodel fokuseres først på postulatet om, at den politiske dagsorden tilskynder et parti til at drøfte bestemte emner, uanset om partiet ejer dem eller ej (trin 1). Dernæst fokuseres på postulatet om, at et parti anvender en faseopdelt framing-strategi, når

10 partiet drøfter emner, som det ikke ejer (trin 2). Denne rækkefølge i opgaveløsningen gentages i henholdsvis udledningen af teoretiske hypoteser (kapitel 2 - fortsat), applicering af forklaringsmodel og hypoteser på det danske politiske system (kapitel 3), nedbrydningen til empiriske hypoteser (kapitel 4), den empiriske tidsserieanalyse (kapitel 5) samt konklusion og perspektivering (kapitel 6). Tabel 1.1. Overblik over specialets besvarelse af problemformuleringen Elementer i besvarelsen Indhold Opbygning af teoretisk model og udledning af teoretiske hypoteser til grund for løsning af puzzlet (kapitel 2) Trin 1: Opbygning af logik for, hvorfor partier drøfter emner på den politiske dagsorden, uanset om partiet har issue-ejerskab eller ej. Trin 2: Opbygning af den faseopdelte framing-strategi for, hvordan partier drøfter et emne, som partiet ikke har issue-ejerskab over. Applicering af teoretisk model og hypoteser på det danske politiske system (kapitel 3) Nedbrydning i empiriske hypoteser (kapitel 4) Trin 1: Opbygning af teoretisk forventning om, at Socialdemokratiet tilskyndes til at rette opmærksomheden mod udlændingeområdet og drøfte dette, når områdets placering på den politiske dagsorden stiger. Trin 2: Opbygning af teoretisk forventning om, at Socialdemokratiet følger en faseopdelt framing-strategi for, hvordan partiet drøfter udlændingeområdet. Socialdemokratiets første framing-taktik er at perspektivere udlændingeområdet til issues, det ejer, nemlig beskæftigelse og integration. Dernæst vil Socialdemokratiet skifte taktik og i højere grad erklære sig enig med de borgerlige partier, hvis den initiale taktik ikke havde den ønskede virkning. Trin 1: Nedbrydning af den teoretiske forventning om udviklingen af Socialdemokratiets opmærksomhed på udlændingeområdet til empirisk målbare enheder. Trin 2: Nedbrydning af den teoretiske forventning om, at Socialdemokratiet følger en faseopdelt framing-strategi i sin drøftelse af udlændingeområdet, i empirisk målbare enheder. Empirisk tidsserieanalyse (kapitel 5) Trin 1: Tidsserieanalyse af udlændingeområdets placering på den politiske dagsorden og omfanget af Socialdemokratiets opmærksomhed på udlændingeområdet. Datakilder: Ikke-lovgivningsmæssige folketingsaktiviteter, valgprogrammer og pressemeddelelser Trin 2: Tidsserieanalyse af tone og tema i Socialdemokratiets udmeldinger på udlændingeområdet set i forhold til de borgerlige partier. Datakilder: Håndbog i dansk politik, valgprogrammer og pressemeddelelser Konklusion på bud på løsning af teoretiske puzzle (kapitel 6) Opsamling på trin 1 og trin 2 i forhold til problemformulering i lyset af den empiriske analyse

2. Teori 11 Specialets problemformulering har til formål at forklare Socialdemokratiets strategier på udlændingeområdet fra 1990 til 2007. Socialdemokratiets strategier er derfor specialets afhængige variabel og afdækkes i forhold til, hvor meget opmærksomhed partiet retter mod området, samt hvilken framing-strategi det benytter sig af. Den afhængige variabel består altså af to komponenter og undersøges derfor også i to trin: Det første trin 1 skal forklare omfanget af partiets opmærksomhed rettet mod udlændingeområdet, og det andet trin skal forklare partiets framing-strategi. Som nævnt i indledningen har partikonkurrence litteraturen svært ved at forklare, hvorfor Socialdemokratiet drøfter udlændingeområdet, når partiet ikke har issue-ejerskab over det. Denne adfærd går mod logikken om, at partier netop er selektive i deres vægtning af issues, hvor de hovedsageligt taler forbi hinanden og retter opmærksomheden mod issues, som de har ejerskab over (Budge & Farlie, 1983; Riker, 1986; Petrocik, 1996). I forlængelse heraf har partikonkurrencelitteraturen endvidere svært ved at forklare, hvad partier så præcist gør, når de taler om områder, som de ikke har issue-ejerskab over. I forhold til Socialdemokratiets strategier på udlændingeområdet kan den klassiske partikonkurrenceteori således ikke forklare det stigende omfang af partiets opmærksomhed på området. Og teorien har ikke et bud på, hvilken framing-strategi Socialdemokratiet vil benytte på området. Den klassiske partikonkurrencelitteratur synes derfor ikke anvendelig i forhold til besvarelsen af specialets problemformulering. Argumentet i dette speciale er imidlertid, at partikonkurrencelitteraturen stadig er relevant at anvende i forklaringen af partiadfærd, hvis den kombineres med dagsordensteori. Ifølge dagsordensteori påvirker den politiske dagsorden partiernes adfærd, ligesom partiernes adfærd påvirker dagsordenen. Besvarelsen af specialets problemformulering baseres derfor på en kombination af de to teori-retninger. Kombinationen giver et teoretisk bud på, at Socialdemokratiets opmærksomhedsniveau rettet mod udlændingeområdet og dets framing strategi på området er: påvirket af partiets manglende issue-ejerskab over udlændingespørgsmål og issue-ejerskab over andre områder betinget af udlændingeområdets placering på den makropolitiske dagsorden I afsnit 2.1. og 2.2. præsenteres henholdsvis partikonkurrencelitteraturen og dagsordensteorien. I partikonkurrencelitteraturen benyttes John R. Petrocik s teori om partiers issue-ejerskaber. Petrocik fokuserer på, hvilke politiske emner partierne strategisk set fremlægger for vælgerne for at vinde deres stemmer (Petrocik, 1996). Dagsordensteorien tager udgangspunkt i deleelementer fra forskellige dagsordensteoretikere, herunder Baumgartner og Jones teori om stabilitet og forandring i politik (Baumgartner & Jones, 1993; Jones & Baumgartner; 2005). I afsnit 2.3. kombineres de to teoriretninger til en samlet og dækkende forklaringsmodel. På baggrund heraf opstilles tre hypoteser om Socialdemokratiets strategier på udlændingeområdet. Hypoteserne vil efterfølgende være styrende for besvarelsen af specialets problemformulering.

2.1. Partikonkurrence 12 Partikonkurrencelitteraturen knytter sig især til valgkampe og har til formål at forklare, hvilke policyområder partierne har incitament til at fremlægge for vælgerne. Litteraturen tager her udgangspunkt i antagelsen om, at partier er rationelle aktører, hvis adfærd er styret af ønsket om genvalg. Ligeledes er vælgernes stemmeadfærd rationel i den forstand, at de vil stemme på det parti, hvis politik ligger tættest på deres egen politiske overbevisning. Det er derfor afgørende for partierne i valgkampe at rette vælgernes opmærksomhed mod politiske emner, hvor de har en vælgermæssig fordel i forhold til modstanderpartierne (Andersen, 2008:31). Det kan de gøre ved at sammenkæde forskellige typer af konflikter og problemer til emner, som de har issue-ejerskab over og lave en strategisk positionering i forhold hertil. I det følgende præsenteres Petrociks teori om issue-ejerskab. Som tidligere nævnt i indledningen kan et issue oversættes til dansk som et politisk emne, område eller spørgsmål, men den engelske term bruges ofte uden oversættelse i dansk tekst. I specialet anvendes begreberne issue, emne, spørgsmål og område synonymt. Issue-ejerskab Ifølge John R. Petrocik teori om issue-ejerskab opfatter vælgerne nogle partier som bedre egnet til at håndtere bestemte policyområder. Når et parti vurderes bedre egnet til at løse problemstillinger på et område, siges partiet at have issue-ejerskab over dette område (Petrocik, 1996:826). Partiers issue-ejerskab opstår på baggrund af deres historie, tradition og konkrete politiske erfaringer på forskellige policyområder, eller som Petrocik beskriver det: It is a reputation for policy and policy interests, produced by a history of attention, initiative, and innovation towards these problems, which leads voters to believe that one of the parties (and its candidates) is more sincere and committed to doing something about it (Petrocik, 1996:826) Vælgernes opfattelse af partiernes kompetence til at løse forskellige problemstillinger er afgørende for partiernes adfærd: Et parti har incitament til at definere eller frame et parlaments- eller præsidentvalg til at handle om problemstillinger, som partiet har issue-ejerskab over, da dette forventes at medføre en øget vælgertilslutning (Petrocik, 1996:826). På samme måde vil partiet ikke engagere sig i lange drøftelser af politiske emner, som dets modstander ejer, da partiet vil miste stemmer på dette (Petrocik, 1996:831). Adfærden skyldes således partiernes forventning om, at vælgerne stemmer på det parti, der har issue-ejerskab over flertallet af de politiske problemstillinger, som diskuteres i en valgperiode. Konsekvensen af denne forventning er, at partierne konkurrerer med hinanden om at fastsætte temaerne for valgkamp. Dette medfører en høj grad af issue-divergens, hvor partierne ikke taler om de samme politiske emner, men derimod præsenterer forskellige emner for vælgerne. Flere forfattere indenfor partikonkurrencelitteraturen kommer frem til tilsvarende konklusioner som Petrocik: Ian Budge og Dennis J. Farlie viser gennem en komparativ analyse af valgresultater i 23 demokratier fra 1950 til 1981, at partier forsøger at skabe opmærksomhed om netop de issues, hvor de har vælgerne på deres side. Samtidig forsøger partierne at trække opmærksomheden væk fra de issues, hvor de politiske modstanderes holdninger er i

13 overensstemmelse med vælgernes. Partikonkurrencen kommer derfor til udtryk ved, at partierne taler forbi hinanden frem for at konfrontere hinanden direkte på det konkrete politikindhold (Budge & Farlie, 1983:24-25). William H. Riker beskriver tilsvarende dynamikker ved hjælp af to principper om partiernes strategiske adfærd: Det første princip er dominance principle. Her vil et parti altid forsøge at få et emne på banen, hvor det har en vælgermæssig fordel. Samtidig vil partiet ignorere et issue, som et andet parti kan have en fordel af at få på dagsordenen. Det andet princip er dispersion principle, som forudsiger, at partier ignorerer de issues, der ikke er fordelagtige for nogen. Samlet set vil partier fokuserer på emner, de kan drage fordel af, og ignorere alle andre emner (Riker, 1996:105-106). I forlængelse heraf har Adam F. Simon skærpet argumentet til, at partier som rationelle aktører aldrig vil have incitament til at tale om de samme emner, hvilket han benævner dialog : No themes can work to the advantage of both candidates, they will never allocate resources to the same theme. Dialogue is defined as candidates discussing (spending money) on the same dimension, so rational candidates should never and will never dialogue (Simon, 2002:64) Partiernes taktik i valgkampe er således at tale om forskellige issues. Denne taktik er et alternativ til mere risikable og ressourcekrævende taktikker, såsom at partierne skifter position for at imødekomme en større vælgergruppes præferencer eller forsøger at ændre vælgernes holdninger indenfor et givent policyområde (Sides, 2006:407; Andersen, 2008:36). Taktikken med at skifte position er risikabel, fordi partiet kan fremstå som utroværdigt ved at foretage et holdningsskifte. Taktikken med at forsøge at ændre vælgernes holdning er mere ressourcekrævende, da vælgernes holdninger i udgangspunktet er vanskelige at ændre (Page & Shapiro, 1992). Partiernes selektive vægtning af issues beskrives også som issue-competition og står i modsætning til den traditionelle positionelle forståelse af partikonkurrence, hvor partierne konkurrerer med hinanden ved at indtage forskellige positioner på et bestemt policyområde (Green-Pedersen, 2007b) 2. Issue-competition er blevet mere fremtrædende over tid, og skyldes forandringer i vælgerkorpset i løbet af de sidste 20-30 år. Dette har medført, at tidligere stabile konfliktstrukturer er under opbrud. I stedet har den issue-baserede vælgeradfærd fået større betydning, hvor vælgerne stemmer ud fra en vurdering af de enkelte partier med hensyn til de issues, som vælgerne opfatter som de vigtigste (Green-Pedersen, 2006:230). Type af issue-ejerskab Petrocik klassificerer to typer af issue-ejerskaber, som partier kan have: 1. temabaseret issue-ejerskab 3 2. performancebaseret issue-ejerskab 4 Temabaseret issue-ejerskab knytter sig til de sociale strukturer i samfundet, hvor partierne 2 De to former for partikonkurrence er dog ikke gensidigt udelukkende og kan forfølges på samme tid for forskellige politiske emner. 3 Tema-baseret issue-ejerskab er oversat fra constituencies of the parties (Petrocik, 1996:827) 4 Performance-baseret issue-ejerskab er oversat fra record of the incumbent (Petrocik, 1996:827)

14 repræsenterer diverse sociale klasser med forskellige økonomiske, kulturelle og sociale præferencer (Petrocik, 1996:827). Der er således en stærk sammenhæng mellem partiernes fokus på bestemte politiske emner og sociale karakteristika for deres vælgergrupper. Den politiske repræsentation medfører derfor, at partierne som oftest har issue-ejerskab over policy-områder, hvor de gennemgående over tid har haft mærkesager. Venstrefløjspartier har således i høj grad ejerskab over velfærdsspørgsmål og social tryghed. Modsat har højrefløjspartier haft ejerskab over problemstillinger som for eksempel vedrører erhvervslivet, lov og orden og udlændingeområdet (Budge, 1983; Petrocik, 1996; Andersen, 2003). Partiernes temabaseret issue-ejerskaber er stabile over tid (Petrocik, 1996: 826; Belangér, 2003:539)). Dog kan ændringer i samfundsstrukturen medføre, at nye politiske partiers opstår eller at eksisterende partier omdefinerer deres programmatiske grundlag undertiden så meget, at der i realiteten er tale om et nyt parti (Andersen, 2008:33; Meguid, 2005). Men selv om både samfundsstrukturer og det politiske system udvikler sig, så er det i udgangspunktet en langsom proces. Af samme grund er det også svært for et parti i denne henseende at ændre dets omdømme på kortere sigt. Performance-baseret issue-ejerskab knytter sig til den siddende regerings politiske performance. Det ejes som regel af oppositionspartier og er derfor et kortsigtet issue-ejerskab. Den politiske opposition vil påpege problemer, som regeringens har manglende vilje eller kompetence til at løse. Denne strategi kan både knytte sig til temaer, som regeringspartierne ejer eller ikke ejer (Andersen, 2007:36). Det performancebaseret issue-ejerskab kan imidlertid også komme til udtryk ved, at den siddende regering kritiserer oppositionen for deres tidligere politiske handlinger, da de sad i regering. Dog vil det oftest være mere holdbart for regeringspartier at fokusere på at løse de problemer, som de kritiserede den tidligere regering for ikke at løse. Partier kan således have både performancebaserede og temabaserede issue-ejerskaber, og disse issue-ejerskaber kan påvirke hinanden: Hvis en parti har haft succes med at løse problemer på et policy-område, kan dette performancebaseret issue-ejerskab over tid blive til et temabaseret issueejerskab. På samme måde kan et parti over tid miste et temabaseret issue-ejerskab, hvis det ikke har vist sig i stand til at løse problemer knyttet til ejerskaber (Belanger, 2003:540). Fokus vil i dette speciale være på det temabaserede issue-ejerskab (efterfølgende kaldet issue-ejerskab ). Undersøgelse af det performancebaserede issue-ejerskab udelades som følge af begrænsninger i mulighederne for at indsamle dækkende og valid data herfor. Efterfølgende præciseres styrken af temabaseret ejerskaber. Styrke af issue-ejerskab Udover at typen af issue-ejerskab kan variere, kan også styrken af et partis issue-ejerskab variere. Styrken vil her afhænge af, hvor mange vælgere der vurderer partiet bedst egnet til at løse en problemstilling på et policyområde. I forbindelse med valgforskning er partiers temabaserede issue-ejerskaber målt over tid. Målingerne er foretaget ved at bede et repræsentativt udsnit af vælgere om at vurdere, hvilke partier de vurderer bedst egnet til at løse forskellige problemstillinger. For de fleste undersøgelser gælder, at vælgerne har kunnet vælge mellem en borgerlig ledet regering eller en

15 socialdemokratisk ledet regering. På denne baggrund har det været muligt at præcisere fordelingen og styrkeforholdet af partiernes issue-ejerskaber. Her kan det konstateres, at ingen partier har et fuldstændigt issue-ejerskab over et politisk emne, hvor alle vælgere vurderer enten en borgerlig eller socialdemokratisk regering bedst egnet til at løse et problem (Sigelman, 2004:652; Sides, 2006:414). Derimod vil et flertal af de adspurgte vælgere vurdere et regeringsalternativ bedre egnet til at løse et problem. I specialet har et parti issue-ejerskab over et policyområde, når et flertal vurderer dette parti bedst egnet til at løse et problem. Modsat vil et parti ikke have issue-ejerskab over et område, når kun et mindretal vurderer dette parti bedst egnet til at løse et problem. På baggrund heraf kan to partier således ikke i udgangspunktet have issue-ejerskab over samme policyområde. Dog kan styrken af issue-ejerskabet variere, alt efter hvor stort flertallet er. Dette vil have en effekt på partiernes adfærd: Et parti eller regeringsalternativ med et stærkt issue-ejerskab over et policyområde vil have en særlig interesse i at diskutere problemstillinger på dette område, fordi det er en vindersag for dem og medfører en øget vælgertilslutning. På samme måde er det en tabersag for modstanderpartier at diskutere denne type problemstillinger, og de vil derfor have et stærkt incitament til at undgå dette. Et parti eller regeringsalternativ med et svagt issue-ejerskab over et policyområde vil have et mindre stærkt incitament til at diskutere problemstillinger, der relaterer sig til området. Ligeledes vil modstanderpartier se det som mindre problematisk at diskutere disse problemstillinger, selv om de i udgangspunktet stadig vil forsøge at undgå diskussionerne. I forlængelse af Rikers principle of dispersion kan der desuden være policyområder, som ingen partier har issue-ejerskab over. Her er forventningen, at alle partierne vil ignorere problemstillinger knyttet til sådanne områder. Issue-ejerskab og vælgernes dagsorden I de foregående afsnit er karakteristika ved issue-ejerskaber beskrevet, herunder hvorfor partier har issue-ejerskaber, hvilken type ejerskaber partierne kan have, samt styrken af ejerskaber. Dette afsnit handler om partiernes brug af issue-ejerskaber, herunder at partierne især benytter sig af issue-ejerskaber, der knytter sig til problemstillinger placeret højt på vælgernes dagsorden. Ifølge Petrocik og Budge & Farlie skal partierne ikke nødvendigvis lægge vægt på alle issues, som de har issue-ejerskab over. Det skyldes først og fremmest, at nogle issues har en større effekt på vælgertilslutningen end andre issues. Denne variation skyldes vælgernes dagsorden, der er en prioriteret rækkefølge af politiske issues, som optager vælgerne (Petrocik, 1996:826, Petrocik, 2003:601-602; Budge & Farlie, 1983:22-23). Issues placeret på vælgernes dagsorden er saliens issues. Hvis partierne lægger vægt på disse issues i deres valgkamp, vil dette have en større positiv effekt på vælgertilslutningen til partierne - og jo højere placeret disse issues er på vælgernes dagsorden, jo større effekt kan forventes (Sides, 2006:412). Vælgerne belønner således partier, der har issue-ejerskab over saliente emner, hvis partierne formår at fremhæve disse emner i

16 valgkampen. Samtidig kan partier ved at orientere sig efter vælgernes dagsorden mindske risikoen for at spilde ressourcer på at markedsføre sig på et policyområde, som vælgerne ganske vist vurderer dem bedst egnet til at håndtere, men som vælgerne omvendt ikke interesserer sig for. Det gælder således for teorien om issue-ejerskab, at partiadfærden skal ses i sammenhæng med vælgeradfærden: På den ene side træffer vælgerne ofte beslutning om partivalg på baggrund af den information, de forskellige partier har givet dem (Budge, 1983: 22). På den anden side er partierne opmærksomme på de emner, som er placeret højt på vælgernes dagsorden, da partiernes stillingtagen til disse emner vil have en stor effekt på valgresultaterne (Petrocik, 1996; Bélanger, 2005). Det er derfor ikke ligegyldigt for de politiske partier, om det for eksempel er udlændingeområdet eller arbejdsløshed, der er højt placeret på vælgernes dagsorden, fordi vælgerne vurderer partierne forskelligt i forhold til håndteringen af emnerne (Green-Pedersen, 2007b). Endelig er der også en anden grund til, at partierne skal begrænse antallet af issue-ejerskaber. Der er nemlig en grænse for, hvor mange emner en valgkamp kan rumme. Da vælgerne har en begrænset kognitiv kapacitet, bliver partierne nødt til at fremlægge klare og enkle budskaber og ikke forvirre vælgerne unødigt (Budge & Farlie, 1983:15). Svagheder ved teori om issue-ejerskab I det foregående afsnit er det blevet illustreret, at Petrociks teori om issue-ejerskab kan forklare, hvorfor partier taler om forskellige politiske problemstillinger i valgkampe. Men teorien har som sagt svært ved at forklare, hvorfor partier taler om policyområder, som de ikke ejer. Flere forskere indenfor partikonkurrencetraditionen har ganske vist pointeret, at det undtagelsesvist er muligt at finde en vis grad af issue-konvergens i valgkampe, hvor partier er nødsaget til at tale om issues, som modstanderpartier ejer (Budge, 1983:40). Ligeledes nævner Petrocik i en sætning, at et parti kan forsøge at vinde en debat på et policyområde, som det i udgangspunktet ikke har issueejerskab over, ved at få debatten til at handle om noget, som partiet har issue-ejerskab over (Petrocik, 1996:829). Petrocik kommer dog ikke nærmere ind på dette forhold. Der gives således ikke uddybende svar på hverken trin 1 eller to i specialets analyse, nemlig hvorfor partier er nødsaget til at tale om et område, de ikke har ejerskab over og hvad partierne gør i disse situationer. Argumentet i dette speciale er imidlertid, at partikonkurrencelitteraturen stadig er frugtbar at benytte i forklaringen af Socialdemokratiets adfærd på udlændingeområdet, hvis den kombineres med litteraturen om dagsordensfastsættelse. Dagsordensteorien præciserer de politiske dynamikker, der udspiller sig omkring allokeringen af knap opmærksomhed til forskellige emner på den politiske dagsorden. Dagsordensteori fokuserer bl.a. på, hvordan politiske aktører kan påvirke fastsættelsen af dagsordenen, samtidig med at de også er påvirket af den. Denne dynamik indfanger partikonkurrencelitteraturen ikke. Fordelen ved at benytte dagsordensteori er endvidere, at denne litteratur typisk afdækker udviklingen i et emnes placering på den politiske dagsorden over tid. Her har partikonkurrencelitteraturen primært knyttet sig til kortere tidsintervaller som valgkampe. Ved at placere partikonkurrencelitteraturen i et dagsordensperspektiv er det således muligt at undersøge Socialdemokratiets adfærd på

17 udlændingeområdet over tid, herunder i hverdagspolitikken, hvor det er sværere for partierne konsekvent at ignorere problemstillinger, som de ikke har issue-ejerskab over. Dagsordenslitteraturen har til gengæld kun i begrænset omfang blik for, at bestemte partier kan have en interesse i at skabe øget opmærksomhed om bestemte issues. Her kan partikonkurrencelitteraturen til gengæld give et væsentligt bidrag. I forhold til specialets problemformulering er det således meget givtigt at kombinere de to teorier. Kombinationen af de to litteraturer medfører en overordnet teoretisk forventning om, at partier har incitament til påvirke issues, som de har ejerskab over, i retning af en stigende placering på den politiske dagsorden, da det øger vælgertilslutningen. Imidlertid er partierne samtidig nødsaget til at forholde sig til de issues, der har en stigende placering på den politiske dagsorden, hvad enten partierne har ejerskab over dem eller ej. Specialet vil desuden bygge videre på Petrociks bemærkning om, at partier stadig gør brug af deres issue-ejerskaber, når de taler om policyområder, som de ikke har ejerskab over. Kombinationen af de to teoriretninger kan således bidrage til forklaring af Socialdemokratiets adfærd på udlændingeområdet, herunder omfanget af opmærksomhed rettet mod området (trin 1) og partiets framing-strategi (trin 2). Kombinationen af de to teorier foretages efter en kort præsentation af hovedlogikkerne indenfor dagsordensteori. 2.2. Dagsordensteori Den politiske dagsorden er som nævnt i indledningen defineret som politiske aktørers rangordning af forskellige politiske emner relative vigtighed (Dearing & Rogers, 1996:8). Graden af et emnes vigtighed udtrykker som sagt også, hvor salient emnet er. Jo højere placeret et emne er på dagsordenen, jo mere salient er det. Emner på den politiske dagsorden er således saliens-issues og har som udgangspunkt både vælgernes og mediernes opmærksomhed (Green-Pedersen & Mortensen, 2008:7). Den politiske dagsorden kan både komme til udtryk på lokalt, regionalt og nationalt niveau. Fokus i dette speciale er at undersøge dagsordenen på nationalt niveau, hvor de politiske partier er nøgleaktører (Mortensen, 2006:40; Baumgartner & Jones, 1993:21-22). Det er her vigtigt at understrege, at et emne først kan siges at være på den politiske dagsorden, når størstedelen af partierne i det politiske system har rettet deres opmærksomhed mod emnet (Jones & Baumgartner, 2005:38-43). Den politiske dagsorden er kendetegnet ved, at opmærksomhed er en knap ressource: Partierne har begrænsede tidsmæssige og kognitive ressourcer og er derfor tvunget til at prioritere deres opmærksomhed til et begrænset antal politiske emner (Jones, 2005:16). Fastsættelsen af den politiske dagsorden vedrører derfor den proces, der knytter sig til partiernes allokering af knap opmærksomhed mellem forskellige emner. Studier af dagsordensprocesser drejer sig netop om at forstå, hvorfor det er bestemte politiske emner frem for andre, som partierne retter deres opmærksomhed mod. Det fremgår af dagsordenslitteraturen, at mange faktorer kan påvirke fastsættelsen af den politiske dagsorden. Ofte er der tale om et samspil mellem forskellige faktorer, der tilsammen medfører, om et emnes placering på den politiske dagsorden stiger eller falder (Kingdon, 1995). En faktor kan være objektive forhold i omgivelserne, hvor et problem bliver opdaget, som ikke tidligere har været kendt, og som kræver politisk indgriben.

18 Forskellige aktører både udenfor og indenfor det politiske system kan også påvirke fastsættelsen af dagsordenen. En af disse aktører er partierne selv. Partierne kan gennem forskellige initiativer og politiske handlinger forsøge at få et emnes placering på den politiske dagsorden til at stige eller falde. Det kan de blandt andet gøre ved at fortolke og definere emnet på en bestemt måde (Stone, 1989:299). Denne fortolknings- og definitionsmanøvre kaldes også framing (Sides, 2006:426). Framing er et nyttigt redskab for partierne at bruge, fordi de fleste emner er multidimensionelle og derfor kan tolkes på forskellige måder. Et eksempel er eksistensen af et atomkraftværk: En fortolkning er, at atomkraftværket bidrager til økonomisk vækst, mens en anden fortolkning er, at eksistensen af kraftvarmeværket er forbundet med fare og en forringelse af miljøet. Grundlæggende omfatter fortolkninger to komponenter: tema tone I eksemplet med atomkraftværk vil tema knytte sig til, om atomkraftværket handler om økonomisk vækst eller fare og forringelse af miljøet. Tone vil knytte sig til stemningen af fortolkningens indhold og kan enten være positiv eller negativ. Partiers brug af tema og tone kan her være afgørende for et områdes placering på den politiske dagsorden og eventuelle senere politiske forandringer. Baumgartner og Jones beskriver også betydningen af tone meget præcist: The assessment of tone is important because it sets the context for agenda access Tone also provides a clue to the critical points in an issue s development. When the tone is changing rapidly, systems are likely to undergo change. When attention increases following a change in tone, rapid change is almost certain. (Baumgartner, 1993:52) Et parti kan således påvirke fastsættelsen af den politiske dagsorden ved at frame en hændelse eller situation på en bestemt måde. Men et parti er modsat også påvirket af den politiske dagsorden (Green-Pedersen, 2007:609). Et parti kan nemlig være nødsaget til at forholde sig til et emne, hvis resten af partisystemet har rettet deres opmærksomhed mod emnet. Det skyldes som tidligere nævnt, at emner på den politiske dagsorden både har vælgernes og mediernes bevågenhed. Hvis et parti ignorerer et emne på den politiske dagsorden, kan det risikere at fremstå som uengageret og politisk handlingsløst (Green-Pedersen, 2008:7). Partierne kan desuden også have en interesse i at engagere sig i debatterne, da partierne netop ved hjælp af tema og tone kan forsøge at frame debatten til egen fordel (Jerit, 2007). Opsummerende vil det altså sige, at partierne både påvirker den politiske dagsorden og selv er påvirket af den. Denne dynamiske sammenhæng mellem den politiske dagsorden og partiernes adfærd gør dagordenen til en arena med stort konfliktpotentiale: Den politiske dagsorden nyder som sagt både vælgernes og mediernes bevågenhed. Derfor har alle partierne incitament til gennem dagsordenen at eksponere sig selv overfor vælgere med politiske emner, hvor vælgerne opfatter dem som troværdige. Dette vil ifølge partikonkurrencelitteraturen være emner, som partierne har issue-ejerskab over. Og et middel til at få emnerne på dagsordenen er som sagt framing. Dette er også i overensstemmelse med argumentet om, at partiernes framing kun resulterer i en øget vælgeropbakning, hvis disse frames virker troværdige (Druckman, 2001:1041; Ansolabehere & Iyengar, 1994:336). Hvis det således lykkedes for et parti at få et emne på

19 dagsordenen, som det ejer, kan partiet samtidig hænge modstanderpartier ud, der er nødt til at tale om området, men som ikke nyder vælgernes opbakning på dette område. Ud fra et dagsordensperspektiv konkurrerer partierne således med hinanden om at fastsætte den politiske dagsorden med emner, hvor de hver især står stærkt og modstanderne svagt. Denne konkurrence beskrives også som the conflict of conflicts (Green-Pedersen, 2005b). I forlængelse heraf har ingen af partierne interesse i at få emner på den politiske dagsorden, hvor de er enige med hinanden, fordi ingen vil få noget ud af det. Denne type emner kaldes også valensissues (Baumgartner & Jones, 1993:150). Det kan heraf udledes, at den politiske dagsorden vil være sammensat af emner med højt konfliktpotentiale, mens valens-issues i udgangspunktet ikke vil have lang levetid på dagsordenen. Dette ligger også i forlængelse af Rikers logik om, at partier kun lægger vægt på politiske emner i valgkampe, hvor de har et issue-ejerskab ( principle of dominance ) og ignorerer policyområder, hvor ingen har issue-ejerskab ( principle of dispersion ). I forhold til specialets problemformulering kan det gensidige påvirkningsforhold mellem den politiske dagsorden og partiernes adfærd således bidrage til forklaring af, hvorfor partier drøfter politiske emner, selv om de i udgangspunktet ikke har interesse i at tale om dem. Ligeledes påpeger teorien, at partiers framing-strategi kan have betydning for emners placering på den politiske dagsorden. I denne forbindelse har mange faktorer imidlertid betydning for dagsordensfastsættelsen. Derfor er partierne heller ikke garanteret succes i forhold til at påvirke dagsordenen i deres favør. Det ligger dog udenfor specialets fokus at forklare, hvorfor partiernes strategier lykkedes eller ikke lykkedes. I det efterfølgende afsnit kombineres teorierne om partikonkurrence og dagsordensprocesser. På denne baggrund opstilles tre hypoteser, der efterfølgende danner grundlag for besvarelsen af specialets problemformulering. 2.3. Partikonkurrence i et dagsordensperspektiv I de foregående to afsnit er hovedelementer fra litteraturerne om partikonkurrence og dagsordensfastsættelse beskrevet. Hovedlogikken er her, at et parti vinder vælgerstemmer ved at få politiske emner, som det har issue-ejerskab over, placeret højere på dagsordenen. Modsat taber et parti vælgerstemmer, når det bliver nødt til at diskutere emner på den politiske dagsorden, som det ikke har issue-ejerskab over. Partiernes strategier påvirker således hinanden. Efterfølgende kombineres de to teorier til en samlet og dækkende forklaringsmodel, der kan forklare et partis strategier på et policyområde, som det ikke har issue-ejerskab over. Strategi er en bred betegnelse og kan dække over mange handlinger og er i dette speciale afgrænset til to komponenter, nemlig Trin 1: Omfanget af partiets opmærksomhed på policyområdet, og Trin 2: Partiets framing-strategi på policyområdet Forklaringsmodellen er en fasemodel, der er opstillet ud fra en logik om, at et parti vil afprøve

20 forskellige strategier på et policyområde, som det ikke har issue-ejerskab over, men at disse strategier er betinget af områdets placering på den politiske dagsorden. I resten af kapitlet opstilles og præciseres den faseopdelte forklaringsmodel for henholdsvis trin 1 og trin 2. Modellen beskrives først i generelle termer, hvorefter den i kapitel 3 appliceres på Socialdemokratiet og udlændingeområdet. Trin 1: Omfang af opmærksomhed Første trin er teoretisk at forklare, hvorfor et parti over tid begynder at tale om policy-område x, som det ikke har issue-ejerskab over. Samspillet mellem omfanget af partiets opmærksomhed, dets manglende issue-ejerskab over området samt den politiske dagsorden fremgår i figur 2.1. nedenfor. Den afhængige variabel er her omfanget af partiets opmærksomhed på policyområde x, mens partiets manglende issue-ejerskab over området er den uafhængige variabel. Endelig er den interagerende variabel områdets placering på den politiske dagsorden. Figur 2.1. Trin 1: Sammenhæng mellem omfang af et partis opmærksomhed på policyområde x, som det ikke har issue-ejerskab over, og områdets placering på den politiske dagsorden. TRIN 1 Uafhængig variabel: Partiets manglende issue-ejerskab over policyområde x Afhængig variabel: Omfang af partiets opmærksomhed på policyområde x Interagerende variabel: Placering af policy-område x på den makropolitiske dagsorden Specialets argument er, at udviklingen i omfanget af partiets opmærksomhed på policyområde x vil være faseopdelt, hvor omfanget af opmærksomhed er styret af partiets manglende issueejerskab over området, men samtidig betinget af områdets placering på den politiske dagsorden. To overordnede forventninger kan på denne baggrund udledes af figur 1: For det første har partiet ikke incitament til at drøfte policyområde x på grund af partiets manglende issue-ejerskab over området. Det betyder, at det i hvert fald ikke, er dette parti, der vil gå i front og forsøge at få området placeret højere på den politiske dagsorden. Det vil partiet ikke gøre, fordi det kan risikere at miste vælgerstemmer på det. Partiet kan håbe på, at det ved at ignorere policyområde x vil påvirke området til ikke at blive politiseret. Dette ligger i forlængelse af kriteriet om, at et policyområde først kan siges at være på den politiske dagsorden, når størstedelen af partisystemet retter opmærksomhed mod området. For det andet vil omfanget af partiets opmærksomhed på policyområdet x stige, jo højere placeret området er på den politiske dagsorden. Dette ligger i forlængelse af dagsordensteoriens argument om, at partier bliver nødt til at forholde sig til emner på den politiske dagsorden, da dagsordenen