I skyggen af et folkedrab

I skyggen af et folkedrab Rwanda ti år efter T i d s s k r i f t f o r i n t e r n a t i o n a l e s t u d i e r DIIS - København - 20 0 4 DEN NY VERDEN 2004:2 I skyggen af et folkedrab 1

John Borton og John Eriksson Det internationale samfund og erfaringerne fra Rwanda Folkedrabet i Rwanda i 1994 og dets eftervirkninger i regionen regnes blandt de værste menneskeskabte katastrofer i historien. I betragtning af de institutionelle og teknologiske redskaber, der kunne været anvendt for at forebygge eller begrænse omfanget af folkedrabet, og de faktorer der øgede mulighederne for succesfuld indgriben, må det også regnes blandt det internationale samfunds mest udprægede fiaskoer i nyere tid. På den baggrund, og på initiativ af Danida, bestilte repræsentanter fra forskellige donorlande, FNagenturer, internationale NGO er, og Røde Kors/Røde Halvmåne i slutningen af 1994 en international evaluering, Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda (herefter Joint Evaluation), også kendt som The International Response to Conflict and Genocide: Lessons from the Rwanda Experience. Evalueringen begyndte i januar 1995 og blev udført af internationale hold over en periode på 15 måneder, hvor i alt 52 konsulenter og forskere, heriblandt artiklens forfattere udarbejdede fire grundige undersøgelsesrapporter samt en sammenfattende rapport. I begyndelsen af 2004 bestilte projektets oprindelige initiativtager, Danidas Niels Dabelstein, yderligere en rapport af artiklens forfattere, hvori de skulle vurdere i hvilket omfang der er blevet fulgt op på Joint Evaluations anbefalinger fra 1996. Denne artikel er baseret på forfatternes rapport. Hovedpunkterne omfatter: En gennemgang af henvisninger til, samt brug og vurdering af, Joint Evaluation En gennemgang af de sidste ti års udvikling indenfor: Forebyggelse og beredskab; humanitær indsats; genopbygning, retsopgør og forsoning; samt en vurdering af i hvilken udstrækning denne udvikling er i overensstemmelse med anbefalingerne i Joint Evaluation DEN NY VERDEN 2004:2 Det internationale samfund og erfaringerne fra Rwanda 105

DEN NY VERDEN 2004:2 John Borton og John Eriksson 106 Brugen og værdien af Joint Evaluation Forfatterne gennemgik 64 bøger, artikler og rapporter om folkedrabet i Rwanda, dets efterspil, samt beslægtede emner, for at bestemme i hvilket omfang Joint Evaluation er blevet benyttet som kilde. Derudover blev 40 informanter med indsigt i emnet spurgt om, hvordan de mente Joint Evaluation har influeret beslutningsprocesser og praksis på bistands- og nødhjælpsområdet. De fleste informanter kendte i hvert fald i grove træk til rapporten de henviste til den i deres egne arbejder, og de kunne udpege publikationer, der henviser til den. Informanterne var generelt positive over for Joint Evaluation: Det var den første og eneste rapport, der analyserede alle aspekter af det internationale samfunds ageren under alle folkedrabets faser, og den brede, repræsentative sammensætning af styringskomiteen gav rapporten vægt og troværdighed. Af de 64 skriftlige kilder indeholder 37 mindst én henvisning til Joint Evaluation, og nogle hovedkilder har gjort udstrakt brug af rapporten. For eksempel studerede vi 11 særligt indflydelsesrige rapporter, bl.a. Carnegie-kommissionens rapport om forebyggelse af dødelige konflikter, rapporter fra det belgiske senats og den franske nationalforsamlings undersøgelseskommissioner, FN s og OAU s (Organisationen af Afrikanske Stater) undersøgelsesrapporter, og Brahimi-rapporten om FN s fredsoperationer. Fem af disse rapporter refererer direkte til Joint Evaluation OAU-rapporten, fx, henviser 43 gange til den, langt mere end til nogen anden kilde. Med visse forbehold kan vi derfor konkludere, at Joint Evaluation er nået bredt ud blandt forskere og beslutningstagere. I det hele taget er der meget, som tyder på, at rapporten har stimuleret den videre forskning i og analyse af årsagerne til folkedrab; bl.a. er rapporten blevet brugt som undervisningsmateriale på gymnasie- og universitetsniveau, og den har, som vist nedenfor, sat skub i analyse- og evalueringsarbejdet i nødhjælpsorganisationer. Der er stadig en tendens til, at bistandsmedarbejdere, der arbejder netop med analyse og evaluering,er isolerede fra dem, der arbejder med implementering af bistandspolitik, særligt i organisationer med statstilknytning. Forebyggelse og beredskab Forebyggelses- og beredskabsområdet omfatter metoder til at forudse, forebygge, undgå, og/eller reducere omfanget af voldelige konflikter og folkedrab. Udviklingen inden for ti kategorier af metoder blev gennemgået i forhold til Joint Evaluations anbefalinger: Diplomati, bistandsprocesser, håndhævelse af menneskerettigheder, lovhåndhævelse, våbenspredning og embargoer, fredsaftaler, konfliktvarsling, militær intervention, etablering af beredskabsprocedurer og mediedækning.

Hvad diplomati angår, anbefalede Joint Evaluation, at en række koordinerede fremgangsmåder under visse omstændigheder blev anvendt. Disse fremgangsmåder skulle ligge et sted mellem traditionelle, diplomatiske protester og militær intervention: Trusler om at tilbageholde visa, indefrysning af bankkonti, reducering eller stop for bistandsmidler samt indførsel af handelssanktioner eller embargoer. Joint Evaluation anbefalede også, indtil videre forgæves, en systematisk undersøgelse af tidligere erfaringer med at uddele eller tilbageholde fx bistandsmidler som metode til at styre modtagerlandes adfærd. Denne undersøgelse skulle, efter konsultationer med internationale og regionale bistands- og udviklingsagenturer, danne grundlag for en klar og ensartet politik på området. Endnu et tilfælde, hvor Joint Evaluations anbefalinger er blevet oversete, er konklusionen om, at internationale bistands- og udviklingsagenturer ikke var opmærksomme på, hvordan deres indsats kan bidrage til fx folkedrab. Det stemmer overens med senere, mere intensiv forskning: Peter Uvin påviser, at i årene op til folkedrabet i Rwanda lukkede praktisk taget alle internationale donorer bevidst eller ubevidst øjnene for udviklingen i landet. Han når også frem til, at særligt den Internationale Valutafonds (IMF) og Verdensbankens finansielle støtte var essentiel for regimet med henblik på at skaffe udenlandsk valuta til køb af fx våben og macheter til at gennemføre folkedrabet (Uvin 1998). Overvågning af menneskerettigheder kan være et vigtigt redskab til forebyggelse af folkedrab, og på dette punkt har der været visse positive tendenser. Overvågning har de senere år været mere systematisk og synlig før og under omfattende voldelige konflikter end det var tilfældet med Rwanda. Den østlige del af den Demokratiske Republik Congo (DRC) og Darfur-regionen i Sudan er dog formentlig undtagelser fra tendensen. Initiativer til overvågning af menneskerettigheder er generelt kommet fra internationalt hold, dvs. både fra mellemstatslige organer og internationale NGO er, mens lokale NGO er på det seneste også er blevet involverede. Rwanda var umiddelbart efter folkedrabet en prøvesten for den nye Højkommisær for Menneskerettigheder (HCHR) der bl.a. skulle overvåge menneskerettighedssituationen, men som i sine fire år i landet ydede en bedrøvelig indsats på grund af manglende støtte fra FN selv, modstand fra Rwandas regering samt HCHR s skiftende ledelse. Joint Evaluation argumenterede for strengt håndhævede våbenembargoer, med særlig opmærksomhed på de våbeneksporterende lande. Siden har dele af det internationale samfund været meget opmærksomme på våbenspredning, men effektiviteten af våbenembargoer og våbenkontrol er næppe øget, selvom konferencer om emnet har pålagt deltagere at fremme dette mål. En overvejelse, der utvivlsomt vejer tungt, er interessekonflikten DEN NY VERDEN 2004:2 Det internationale samfund og erfaringerne fra Rwanda 107

DEN NY VERDEN 2004:2 John Borton og John Eriksson 108 for de fem permanente medlemmer af FN s Sikkerhedsråd, der samtidig er de største våbeneksportører på verdensplan. Mange observatører har udpeget manglen på et folkedrabs-varslingssystem som en væsentlig faktor i det rwandiske folkedrab. Joint Evaluation anbefalede, at der blev dannet en enhed under FN s generalsekretær med dette formål. Det er ikke sket, selvom der er blevet dannet og/eller styrket enheder i flere FN-kontorer, som fx OCHA (Kontor for Koordinering af Humanitær Bistand). To nylige udviklinger kan dog få stor betydning for FN s evne til at identificere, analysere og reagere på viden om konflikt og folkedrab: I juli 2004 udnævnte generalsekretær Kofi Annan en Særlig Rådgiver for forebyggelse af folkedrab, argentineren Juan E. Mendez, og Annan har også dannet et såkaldt High Level Panel, der præsenterer sin rapport med anbefalinger af interne politiske og strukturelle reformer i slutningen af 2004. Den militære intervention som FN s hjælpemission i Rwanda (UNAMIR) stod for var fejlslagen fra begyndelsen. Den havde et svagt mandat, få ressourcer og blev reduceret snarere end styrket ved folkedrabets begyndelse. Joint Evaluation anbefalede at skabe et stærkere mandat for fredsbevarende styrker, der ville omfatte beskyttelse af civile. Et sådant mandat er ikke blevet skabt, men til gengæld har FN s Sikkerhedsråd vist større vilje til at godkende intervention foretaget af enkelte medlemslande; fx britiske tropper i Sierra Leone og australsk-ledede indsats i Østtimor. I Afrika er der på nogle områder sket en opmuntrende udvikling. Der er skabt betydelige fremskridt i udviklingen af interventionsmuligheder, særligt i Vestafrika gennem ECOWAS (de Vestafrikanske Staters Økonomiske Fællesskab). For OAU var suverænitet og ikke-indblanding i højsædet, men oprettelsen i 2002 af organisationens afløser, den Afrikanske Union (AU), signalerer gennem bl.a. en kollektiv forpligtigelse til at overholde menneskerettighederne, at massive krænkelser i medlemslandene ikke nødvendigvis vil blive tolereret. Også den aktuelle udstationering af 300 AU-tropper til beskyttelse af internationale observatører i Darfur er trods alt et positivt tiltag. Joint Evaluation havde to sæt anbefalinger til etablering af beredskabsprocedurer. Det første var, at humanitære organisationer skulle udvikle standardiserede retningslinier for bl.a. vurdering af behovet for nødhjælp, opstille og analysere mulige konflikt- og katastrofescenarier, samt holde indsatsomkostninger nede gennem fx investeringer i logistik og infrastruktur. Det andet henvendte sig direkte til statslige bidragydere med det budskab, at de skulle være villige til at yde øgede forskuds -bidrag til nødhjælpsorganisationer, så disse kunne forberede sig på store og komplekse nødsituationer. På disse områder har der gennem de sidste år været en vis udvikling. Et tiltag har været det Internationale Humanitære Partnerskab (IHP bestående af Storbritannien, Danmark, Sverige, Norge, Finland og

Holland) der har til formål med kort varsel at stille skræddersyede, mobile og fleksible støtteenheder til rådighed for FN-missioner. Mens der er sket forbedringer på planlægningsområdet blandt mange af de større nødhjælps- og bistandsorganisationer, samtidig med at der har været et betydeligt samarbejde mellem nogle af disse organisationer i forhold til forventede, større kriser (fx flygtningestrømme fra Afghanistan og Irak), lader det dog til, at mange organisationer stadig har problemer med at omsætte beredskabsprocedurer til praktiske handlingsplaner. Derudover fandt Joint Evaluation frem til, at de internationale mediers utilstrækkelige og upræcise dækning af folkedrabet bidrog til ligegyldigheden og manglen på handling på internationalt plan. Rapporten anbefalede, at medierne foretog en kritisk gennemgang af deres Rwandadækning samt at de organiserede en international mediekonference for yderligere at gennemgå og drage lære af dækningen, så chancerne for en ansvarlig dækning af fremtidige nødsituationer kunne forbedres. Siden 1994 er der blevet afholdt adskillige konferencer, der har fokuseret på mediernes rolle i folkedrabet, men en mere effektiv tilgang ville være at indarbejde læren fra mediernes rolle i Rwanda i journalistuddannelserne. En hovedkonklusion er, at mens der er sket visse fremskridt med hensyn til at anvende adskillige af disse metoder, så har det internationale samfund ikke formået at enes om at anvende dem indenfor en samlet strategi. Humanitær indsats Joint Evaluation kom til to hovedkonklusioner i forhold til den humanitære indsats i Rwanda under og efter folkedrabet: a. b. Det internationale samfund brugte i praksis nødhjælp som erstatning for effektiv politisk og militær indsats. Regeringer ydede væsentlige beløb til den humanitære indsats, samtidig med at de reducerede støtten til UNAMIR og senere ignorerede FN-forslag om at udsende en styrke, der kunne afvæbne tidligere regeringstropper og militsen i de kolossale flygtningelejre og opretholde sikkerheden i lejrene. Denne mangel på en sammenhængende politik satte nødhjælpsorganisationer i situationer, der ofte hverken var sikkerhedsmæssigt eller etisk forsvarlige. Mens bistands- og nødhjælpsorganisationers reaktion på folkedrabet var utilstrækkelig, var de ansvarlige for langt færre dødsfald end der kan tilskrives det internationale samfunds ekstremt mangelfulde diplomatiske, politiske og militære indsats: Ca. 50.000 dødsfald i løbet af 1994 som følge af sygdomme som kolera og dysenteri, DEN NY VERDEN 2004:2 Det internationale samfund og erfaringerne fra Rwanda 109

DEN NY VERDEN 2004:2 John Borton og John Eriksson 110 sammenlignet med omkring 800.000 ofre for folkedrabet. Blandt de faktorer, der bidrog til manglerne i den humanitære indsats, fremhævede Joint Evaluation svagheder i indsatsevne, koordinering og kontrol af effektiviteten af den samlede indsats, samt mangler i visse NGO ers professionalisme og i sektorens mekanismer til at sikre ansvarlighed. Som middel til at skabe en sammenhængende politik anbefalede Joint Evaluation, at der blev etableret en subkomite under FN s Sikkerhedsråd for at sikre, at humanitære aspekter fik tilstrækkelig bevågenhed i Sikkerhedsrådet. En sådan komite er ikke blevet etableret, selvom Sikkerhedsrådet bl.a. er begyndt at lade sig briefe af humanitære organisationer udenfor FN-systemet. Men behovet for den anbefalede subkomite eksisterer stadig, hvad Sikkerhedsrådets tøven med at engagere sig i Darfur-krisen viser. Som et andet middel til at skabe en sammenhængende politik anbefalede Joint Evaluation at FN s generalsekretariat dannede et hold af seniorrådgivere til at håndtere komplekse nødsituationer ved at indsamle og analysere information, rådgive generalsekretæren og formulere retningslinier for en integreret FN-kommandovej mellem hovedkvarteret og marken. Heller ikke denne anbefaling har været uomstridt, men har været med til at inspirere en serie organisatoriske og politiske FN-reformer bl.a. på baggrund af Brahimi-rapporten fra 2000 om fredsbevarende operationer der har ført til en langt større synergi mellem FN s forskellige aktiviteter vedrørende konfliktramte områder, specielt hvor FN har udstationeret fredsbevarende styrker. Uafhængige vurderinger af resultaterne af denne søgen efter sammenhæng peger dog på, at humanitære hensyn stadig konsekvent bliver skubbet i baggrunden ved FN s fredsbevarende operationer. Overordnet så Joint Evaluation to muligheder for at forbedre NGO ers indsats: Selvregulering eller et internationalt system med akkreditering, dvs. tvungen godkendelse fra centralt hold. Stillet over for udsigten til et system med akkreditering valgte mange NGO er at samarbejde om initiativer for at forbedre indsatsen og ansvarligheden. Flere organisationer har øget investeringen i bl.a. personaleudvikling og strammere ansættelsesprocedurer, og vidensniveauet og personalekvaliteten er generelt øget. Den måske vigtigste udvikling i sektoren er Sphere Project, et projekt der har som mål at udvikle minimumsstandarder inden for vandforsyning, sanitet og hygiejne, fødevaresikkerhed, osv. Disse standarder er nu vidt udbredte og indarbejdede i såvel bistandsorganisationer som FN-agenturer og NGO er. Mange observatører er enige om, at professionalismen indenfor NGO-sektoren er øget betydeligt siden 1996, og nogle ser dette som det område, hvor Joint Evaluation har haft størst betydning. Genopbygning, retsopgør og forsoning I perioden efter folkedrabet har der været fokus på forskellige områder, bl.a. økonomisk vækst, international bistand, politisk og økonomisk

stabilitet, retsforfølgelse, menneskerettigheder og forsoning. Overordnet set har den økonomiske genopbygning af Rwanda været imponerende: Siden 1998 er bruttonationalproduktet gennemsnitligt øget med ca. 6% om året, hvilket forventes at fortsætte gennem 2005. Men en væsentlig årsag til væksten har været gode betingelser på det internationale kaffemarked, en tilstand der ikke kan forventes at vare ved. Derudover er der modstridende rapporter om, hvorvidt væksten er kommet den brede befolkning til gode, og mange observatører mener, at den økonomiske vækst ikke modsvares af politisk og social stabilitet. Som reaktion på væsentlige mangler ved den økonomiske bistand til Rwanda i de første to år efter folkedrabet foreslog Joint Evaluation hurtig og fleksibel bistand i sådanne situationer. I Rwanda er der sket visse forbedringer på det punkt; fx er mængden af støtte fra den britiske regering vokset væsentligt, og den ydes i princippet i højere grad som direkte og fleksibel budgetstøtte end som projektstøtte. Generelt har der dog været ringe støtte internationalt til en genopbygningsfond som supplement til nødhjælps- og udviklingsbudgetterne. Forskningen siden Joint Evaluation har vist, at internationale bidragydere og udviklingsagenturer har en tendens til for hurtigt at presse økonomiske reformer igennem hos lande der netop har gennemlevet konflikter. Dette viste sig fx tydeligt da Verdensbanken og IMF kort efter folkedrabet i Rwanda ville presse regeringen til privatiseringer. I sådanne tilfælde modarbejder økonomiske reformer freden og den politiske stabilitet, i stedet for at lade økonomiske og politiske hensyn gensidigt bidrage til en stabil udvikling. Joint Evaluation, og senere Peter Uvin, fremhævede det problematiske i, at bistand ikke bliver betinget af hensyntagen til menneskerettigheder og demokratiske værdier, men denne erfaring bliver ikke brugt i Rwanda. Nogle bidragydere har ydet store summer til den rwandiske regering efter folkedrabet, men har været langsomme til at stille regeringen til ansvar for dens menneskerettighedskrænkelser, dybe militære involvering i DRC, og præsident Kagames gradvise forvandling til enehersker. Joint Evaluation så et akut behov for at styrke Rwandas retssystem. Det stod hurtigt klart, at der var behov for to mekanismer: En udefrakommende til at retsforfølge flygtede personer, der var anklaget for forbrydelser mod menneskeheden, og en intern til at retsforfølge de anklagede, der var tilbage i landet. Det Internationale Krigsforbrydertribunal for Rwanda (ICTR) blev oprettet i Arusha, Tanzania, i november 1994 for at retsforfølge anklagede i eksil. På trods af Joint Evaluations anbefalinger om at stille et tilstrækkeligt beløb til rådighed for ICTR, blev de nødvendige ressourcer kun langsomt tilført af det internationale samfund. I skrivende stund (juli 2004) er kun 23 blevet dømt af ICTR. Kritikere har peget på ICTR s omkostninger, DEN NY VERDEN 2004:2 Det internationale samfund og erfaringerne fra Rwanda 111

DEN NY VERDEN 2004:2 John Borton og John Eriksson 112 ca. 8 millioner dollar per sigtelse, eller 25 millioner per domfældelse. Andre peger på, at de juridiske erfaringer fra ICTR vil få betydning i fremtiden, også for den nye Internationale Straffedomstol (ICC) der, bl.a. støttet af Joint Evaluation, endelig blev oprettet i 2002. Hvad det interne rwandiske retssystem angår, så ydede donorer, efter nogen forsinkelse, væsentlige og velkoordinerede bidrag ifølge en vurdering mere end 100 millioner dollar. Regeringen i Rwanda begyndte i 2001 at benytte det traditionelle lokale Gacaca-retssystem til at retsforfølge personer, der var anklaget for deltagelse på lavt niveau i folkedrabet, og efter træning af tusinder af landsbydommere er projektet endelig ved at komme gang. I mellemtiden er nogle af de mere berygtede gerningsmænd fra folkedrabet blevet stillet for en formel ret, og 77 er blevet dømt til døden. Titusinde er blevet løsladt fra fængslerne, hvilket ofte møder kritik fra offentligheden og, i særlig grad, fra overlevende. Kritikere peger også på, at alvorlige forbrydelser begået af tutsi-styrker under forsøget på at standse folkedrabet i 1994, ikke bliver retsforfulgt, hverken i Rwanda eller af ICTR. Forsoningsprocessen i Rwanda har været langsom og ujævn, hvilket bl.a. skyldes retssystemets langsomme udvikling, hvad der opfattes som systemets ensidighed og mistro mod potentielle mæglere, fx kirkeledere. Den officielle politik i Rwanda, der går ud på at benægte etniske forskelle og i stedet skabe en identitet baseret på nationalitet frem for etnicitet, kan være den eneste langsigtede løsning, men mange iagttagere anser denne politik for at være uholdbar, da den ikke tager hensyn til, at landet faktisk regeres af en etnisk minoritet. Det internationale samfund har forsøgt at støtte forsoningsprocessen, fx gennem udbredelsen af erfaringer fra Israel og Sydafrika. Men behovet er enormt, og erfaringer og teknikker fra andre lande lader sig ikke nemt overføre. Tolerance er måske et mere opnåeligt mål for Rwanda end forsoning. DRC og Darfur: Prøvesager for Joint Evaluations betydning På mange måder repræsenterer de seneste års begivenheder i Zaire/DRC en fortsættelse af konflikten og folkedrabet i 1994. De kan føres direkte tilbage til det internationale samfunds fiasko med at isolere og kontrollere tidligere regeringssoldater (FAR) og hutu-militsfolk mellem de reelle flygtninge i perioden 1994-96. For at begrænse sikkerhedsrisikoen som disse FAR- og militsfolk udgjorde, har Rwanda to gange invaderet Zaire/DRC og ydet afgørende støtte til congolesiske allierede. Den anden invasion i 1998, hvor rwandiske og ugandiske tropper stod overfor tropper fra Zimbabwe, Angola og Namibia der støttede DRC s regering, blev det moderne Afrikas hidtil mest ødelæggende og udbredte konflikt, og det anslås, at 3,5 millioner mennesker er døde siden 1998 som resultat af kampene og den forværrede fødevare- og sundhedssituation. Som følge af det internationale samfunds manglende evne til at stoppe folkedrabet i Rwanda, blev den moralske autoritet til at konfrontere rwandisk aggres-

sion svækket, og evnen til at stå sammen blev begrænset af modstridende holdninger til regeringerne i Rwanda og Uganda. Derfor blev der i første omgang reageret med ligegyldighed, og da FN endelig reagerede i 1999, fik den beskedne og dårligt udstyrede fredsbevarende FN-styrke i DRC (MONUC) kun et svagt mandat på trods af de dårlige erfaringer med UNAMIR under folkedrabet og Brahimi-rapportens anbefaling af robuste mandater og veludstyrede indsatsstyrker. Det var ikke før 2002, hvor der blev fremlagt klare beviser for, at konflikten havde medført krænkelser af menneskerettighederne og meget høje dødstal, at det internationale samfund begyndte at fordømme Rwanda og Uganda. Selv nu, længe efter at FAR- og militsfolk er holdt op med at udgøre en trussel, fortsætter Rwanda med at have afgørende indflydelse på DRC s politiske omstillingsproces og har støttet oprørernes (heldigvis kortvarige) erobring af byen Bukavu i maj/juni 2004. Heller ikke situationen i Darfur tyder på, at ret mange af erfaringerne fra folkedrabet i Rwanda har ført til forbedringer. Selvom der er vigtige forskelle mellem Rwanda og Darfur, er der ligheder særligt spørgsmålet om suverænitet, vægten der lægges på en fredsproces og ikke at konfrontere menneskerettighedskrænkelser af frygt for at ødelægge processen, og en træg reaktion fra det internationale samfund på massedrab og etnisk udrensning. Oprørernes angreb på regeringsmål og de arabiske Janjaweed-militsers efterfølgende angreb og fordrivelse af sorte afrikanske civile begyndte tidligt i 2003 og FN s landechef gav interview i de internationale medier, hvor situationen blev karakteriseret som verdens værste humanitære krise og tæt på etnisk udrensning. Det tog alligevel et år før FN s Sikkerhedsråd begyndte at engagere sig aktivt i sagen, og først i juli 2004 blev en lille AU-styrke udstationeret for at beskytte våbenhvileobservatører. Nogle medlemmer af Sikkerhedsrådet, fx Storbritannien, er endelig begyndt at overveje en militær indsats, men en større FN-intervention virker usandsynlig. Konklusion Det afgørende for om Joint Evaluation har været en succes er hvorvidt rapportens anbefalinger er blevet omsat i praksis. Rapporten, som denne artikel bygger på, har vist, at Joint Evaluation på flere områder har haft en positiv effekt, og vi har påvist, at anbefalinger, der ikke er blevet fulgt, stadig er aktuelle. Men på trods af fremskridt i de humanitære organisationer, fx hvad angår større professionalisme, så viser samtalerne med vore informanter, gennemgangen af litteraturen og en undersøgelse af Darfur-sagen, at der, hvad angår de centrale spørgsmål om forebyggelse af folkedrab og omfattende menneskerettighedskrænkelser, er grund til pessimisme. Adskillige informanter mente, at massive kampagner for at mobilisere offentligheden vil være nødvendige for at lægge et DEN NY VERDEN 2004:2 Det internationale samfund og erfaringerne fra Rwanda 113

DEN NY VERDEN 2004:2 John Borton og John Eriksson tilstrækkeligt pres på beslutningstagere i stormagterne; den succesrige verdensomspændende kampagne mod landminer har demonstreret, hvad der kan opnås ad den vej. Oversat og bearbejdet af Matthias Bjørnlund. John Borton og John Eriksson er uafhængige freelance konsulenter. Litteratur Belgian Senate, 6 December 1997. Report parliamentary commission of inquiry regarding the events in Rwanda. Brussels: Session of 1997-1998. Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict. 1997. Preventing deadly conflict. New York: Carnegie Cooperation of New York. FN. 1999. Report of the independent inquiry into the actions of the United Nations during the 1994 genocide in Rwanda. Ingvar Carlsson, Han Sung-Joo & Rufus M Kupolati. New York: FN. FN. 2000. Report of the panel on United Nations peace operations. Lakhdar Brahimi, Chairman. New York: United Nations. Den Franske Nationalforsamling. 1998. Mission of information on the military operations undertaken by France, other countries and the UN in Rwanda between 1990 to 1994. Paris: National Assembly. OAU. 2001. International Panel of Eminent Personalities. Rwanda: the preventable genocide. Addis Ababa: OAU. OECD/Development Assistance Committee (DAC). 1997. Conflict, peace and development cooperation on the threshold of the 21 st century. Paris: OECD. OECD/DAC. 2001. The DAC guidelines: Helping prevent violent conflict. Paris: OECD. OECD/DAC. 2004. Security system reform and governance: Policy and good practice. Paris: OECD. Principles and good practice of humanitarian donorship. Endorsed in Stockholm, 17 June 2003. http://www.reliefweb.int/ghd/ungd.pdf. Uvin, Peter. 1998. Aiding violence: The development enterprise in Rwanda. West Hartford: Kumarian Press. 114