Etniske minoritetskvinders sociale rettigheder Arbejdsmarked, seksualitet og uddannelse
This page intentionally left blank
Stine Jørgensen Etniske minoritetskvinders sociale rettigheder Arbejdsmarked, seksualitet og uddannelse Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2007
Etniske minoritetskvinders sociale rettigheder Arbejdsmarked, seksualitet og uddannelse 1. udgave, 1. oplag 2007 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Tryk: Holbæk Amts Bogtrykkeri Indbinding: Damm s Forlagsbogbinderi, Randers Printed in Denmark 2007 ISBN 978-87-574-1684-8 Udgivet med støtte fra Jurist- og Økonomforbundets Forlags legat til støtte af udgivelse af videnskabelig litteratur Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks 2702 2100 København Ø Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk www.djoef-forlag.dk
Forord Denne bog er en let bearbejdet udgave af min ph.d-afhandling, som jeg indleverede til bedømmelse ved Det Juridiske Fakultet på Københavns Universitet. Afhandlingen blev forsvaret samme sted den 25. august 2006. Bedømmelsesudvalget bestod af professor, dr. Jur. Jens Kristiansen (formand), professor, dr. Juris Anne Hellum og professor jur. dr. Lotta Westerhäll. Jeg vil her rette den største tak til min vejleder Kirsten Ketscher, som gennem hele mit ph.d. forløb har vist tillid til mig og projektet og som under hele forløbet har ydet mig en uvurderlig støtte både fagligt og personligt. Kirsten har generøst delt ud af sin viden og erfaring og har givet mig inspiration og opmuntring undervejs. Også en stor tak til Helle Krunke for gennemlæsningen af afhandlingens metodiske afsnit og for gode og hyggelige samtaler. Også Janne Rothmar Herrmann vil jeg takke for et hyggeligt og inspirerende kollegaskab. Marie-Louise Holm og Tina Kaare skal have tak for at tage sig tid til korrekturlæsning. Tina skal også have en tak for opmuntring og for sin evne til at altid at se tingene med humor og glæde. Inge Qviste skal have en tak for kompetent hjælp med opsætningen og Anja Westmann skal have en stor tak for altid med et smil at hjælp med stort og småt. Også en tak til Forskningsafdeling II ved Det Juridiske Fakultet for de rammer der er blevet stillet til rådighed i forbindelse med udarbejdelsen af afhandlingen. Særligt en tak til mine kolleger i St. Kannikestræde 18, som i det daglige har bidraget til et hyggeligt og inspirerende miljø, både social og fagligt. Undervejs i arbejdet med afhandlingen har jeg deltaget i FN s Kvindekommissions 49. samling i New York i foråret 2005. Kvinderådet, skylder jeg en stor tak i den forbindelse, idet Kvinderådet muliggjorde min deltagelse i samlingen ved at lade mig deltage som Ngo repræsentant. Deltagelsen i denne samling gav mig stof til eftertanke og også inspiration til arbejdet med afhandlingen. Særligt afhandlingens afsnit om seksuelle rettigheder er udarbejdet på baggrund af inspiration, jeg fik her. Også en tak til Integrationsministeriet, Familieministeriet og Undervisningsministeriet, som velvilligt har svaret på mine mange spørgsmål, til Integrationsministeriet også en tak for hjælpsomheden i forbindelse med min ansøgning om aktindsigt i sager om tvangsægteskab. 5
Endelig skal også min familie have en stor tak for opbakning og støtte. Særlig en tak til Birgit som med stor kærlighed og hjælpsomhed har muliggjort mine mange udlandsrejser. Jurist- og Økonomforbundets Forlags legat til støtte af videnskabelig litteratur takker jeg for støtte til udgivelse af afhandlingen. Bogen tilegner jeg mine kæreste tre Kristoffer, Sofie og Snorre. 6
Indholdsfortegnelse Kapitel 1. Indledning... 17 1. Emnet... 17 1.1. Baggrund for emnet... 18 2. Afhandlingens perspektiv og definitioner... 19 2.1. Kvindeperspektivet... 19 2.2. Definition af afhandlingens kønsbegreb... 20 2.3. Definition af etniske minoritetskvinder... 21 3. Afgrænsning... 22 3.1. Afgrænsning af emnet... 22 3.1.2. Arbejdsmarkedsrelaterede sociale ydelser... 23 3.1.4. Uddannelse... 25 3.1.5. EU-retten... 26 4. Historisk oprids over emnets udvikling... 29 5. Den videre fremstilling... 30 Kapitel 2. Metodiske overvejelser... 33 1. Metodiske overvejelser... 33 1.1. Indledning... 33 2. Gældende ret i afhandlingen... 33 3. En litterær retsvidenskab... 36 3.1. Ret som romanlæsning... 37 3.2. Litteratur og følelser... 39 3.2.1. Fornuft eller følelse... 40 3.3.2.1. Følelser som værdivurderinger... 43 3.3. Den litterære tilgang i en retlig sammenhæng... 45 3.3.1. Tre eksempler på en litterær retsanvendelse... 48 3.4. Sammenfatning vedrørende den litterære retsanvendelse... 52 4. Fortolkning... 52 4.1. Emnets karakter... 53 4.1.2. Subjektiv fortolkning... 53 4.1.3. Objektiv fortolkning... 54 5. De enkelte retskilder i afhandlingen... 54 5.1. Loven 54 5.3. Forarbejder... 55 5.3.1. Indledning... 55 7
5.3.2. Kvindekonventionen som et forarbejde... 56 5.3.3. Politiske aftaler som forarbejder eller som selvstændig retskilde... 57 5.4. Administrativ praksis... 59 5.4.1. Indledning... 59 5.4.2. De sociale nævn og Ankestyrelsen... 59 5.4.3. Beskæftigelsesankenævnet... 59 5.4.5. Ligestillingsnævnet og Klagekomiteen for etnisk ligebehandling... 60 5.4.7. Praksis vedrørende udlændingelovens 9, stk. 8 fra Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration... 62 5.4.8. Praksis vedrørende folkeskolen og frie grundskoler... 63 5.5. Retsprincipper... 65 Kapitel 3. Konventionen om afskaffelse af alle former for diskrimination imod kvinder (CEDAW)... 69 1. Indledning... 69 2. Kvindekonventionens status i menneskerettighedssystemet... 69 3. Kvindekonventionen som retskilde i dansk ret... 71 3.1. Indledning... 71 4. Cedaw-komiteen og dennes arbejde... 72 4.1. Indledning... 72 4.2. Komiteen til afskaffelse af alle former for diskrimination imod kvinder (Cedaw-komiteen)... 73 4.3. Landerapportering... 75 4.3.1. Generelt om landerapportering... 75 4.3.2. Cedaw-komiteens eksamination af landerapporter... 77 4.3.3. Cedaw-komiteens afsluttende kommentarer rettet mod den enkelte medlemsstat... 78 4.3.4. Cedaw- Komiteens afsluttende kommentarer rettet mod andre medlemsstater... 81 4.4. Cedaw-komiteens generelle anbefalinger... 82 4.4.1. Indledning... 82 4.4.2. Arbejdet med de generelle anbefalinger... 83 4.4.3. Anbefalingernes retlige status... 85 4.5. Den individuelle klageprotokol... 87 4.5. Indledning... 87 4.5.2. Behandling af sager... 87 4.5.3. Den retlige værdi af afgørelser afsagt på baggrund af klager fra enkeltindivider... 88 8
4.6. Sammenfattende om landerapportering og de generelle anbefalinger fra Cedaw-komiteen... 89 5. Kvindekonventionens centrale retlige figurer... 90 5.1. Indledning... 90 5.2. Kvindekonventionens forbud mod diskrimination imod kvinder... 90 5.3. Afskaffelse af kønsstereotyper... 93 5.3.1. Indledning... 93 5.3.2. Kvindekonventionens forbud mod kønsstereotyper... 94 5.3.2.1. Sociale og kulturelle adfærdsmønstre... 94 5.3.2.2. Som hviler på den opfattelse, at det ene køn er mere eller mindre værd end det andet, eller på fastlåste kønsroller... 95 5.3.2.3 Afskaffelse af disse fordomme, sædvaner og adfærd... 97 5.3.2.4. Foranstaltninger til fremme af ligestilling... 98 Kapitel 4. Sociale arbejdsmarkedsrelaterede ydelser... 101 1. Indledning... 101 2. Principper for integration og lige muligheder i samfundet... 102 2.1. Indledning... 102 2.2. Det nationale grundlag... 102 2.3. Det internationale grundlag... 103 2.3.1. Kvindekonventionen... 103 2.3.2. Racediskriminationskonventionen og flygtningekonventionen... 103 2.3.3. FNs konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder... 104 2.4. De enkelte principper... 107 2.4.1. Deltagelsesprincippet... 107 2.4.2. Arbejdsmarkedsprincippet... 109 2.4.3. Ligebehandlingsprincippet... 110 2.4.3.1. Forbud mod forskelsbehandling på grund af etnicitet... 111 2.4.3.2. Forbud mod diskrimination på grund af køn... 111 2.4.4. Princippet om et fælles værdigrundlag... 112 3. Den socialretlige forsørgelseslovgivning og etniske minoritetskvinders ret til arbejdsmarkedsdeltagelse... 114 3.1. Indledning... 114 3.2. Lov om integration af udlændinge i Danmark... 114 3.2.1. Indledning... 114 3.2.2. Integrationslovens placering i socialretten... 114 3.2.3. Integrationslovens personkreds... 115 3.2.3.1. Flygtningen og indvandrere... 115 9
10 3.2.3.2. Religiøse forkyndere... 116 3.2.3.3. Nordiske og EU/EØS-borgere... 117 3.2.3.5. Samlet om integrationslovens personkreds... 119 3.2.4. Arbejdsmarkedsrelaterede ydelser efter integrationsloven.. 119 3.2.4.1. Indledning... 119 3.2.4.2. Individuelt tilrettelagt introduktionsprogram efter integrationsloven... 119 3.2.4.3. Integrationskontrakt... 121 3.2.4.3.1 Krav til kommunens sagsbehandling... 121 3.2.4.3.2. Samarbejdsprincippet... 121 3.2.4.2.3. Tolkebistand... 123 3.2.4.2.4.Partsrepræsentation... 124 3.2.4.2.5. Informationer til brug for sagens oplysninger... 125 3.2.4.2.6. Indholdet af integrationskontrakten... 126 3.2.4.2.7. Vurdering af udlændingens arbejdsmarkedsparathed... 127 3.2.4.2.9. Integrationskontrakt for personer, der modtager hjælp efter lov om en aktiv socialpolitik... 130 3.2.4.3. Opfølgning... 131 3.2.4.4. Erklæring om integration og aktivt medborgerskab... 131 3.2.5. Danskuddannelse efter integrationslovens 22... 132 3.2.5.1. Indledning... 132 3.2.5.2. Formål med danskundervisningen... 133 3.2.5.3. Individuelt tilrettelagt uddannelse... 133 3.2.5.4 Indholdet af danskuddannelsen... 136 3 2.5.5. Kursus i kultur og samfundsforhold... 137 3.2.5.6. Kommunalbestyrelsens henvisningspligt... 138 3.2.5.6.1. Indledning... 138 3.2.5.6.2. Tilstrækkelige danskkundskaber... 139 3.2.5.6.3. Ganske særlige grunde... 139 3.2.5.7. Omfanget af danskuddannelsen... 142 3.2.5.8. Aktiv deltagelse... 143 3.2.6. Aktive tilbud efter integrationslovens 23... 144 3.2.3.6.1. Indledning... 144 3.2.3.7. Indholdet af de aktive tilbud... 145 3.2.3.7.1. Vejledning og opkvalificering... 146 3.2.3.7.2. Virksomhedspraktik... 146 3.2.3.7.4. Mentorfunktion... 149 3.2.3.7.5. Opdragende tilbud... 149 3.2.3.7.6. Aktive tilbud til selvforsørgende udlændinge... 151 3.2.3.6.7. Samlet om aktive tilbud efter integrationsloven... 152