Miljø- og teknik Dato: 18. juni 2009 Reference: Direkte telefon: E-mail: Journalnr.: Acare: Belysning af en eventuel udlicitering af Entreprenørgården 0. Baggrund Kommunalbestyrelsen besluttede i forbindelse med budget 2009, at der skal gennemføres en evaluering af Entreprenørgården, herunder en vurdering af ejerforholdene. Miljø- og teknikområdet har udarbejdet Evaluering af Entreprenørgården. Økonomiudvalget behandlede rapporten på møde den 26. maj 2009. Det besluttedes at sende sagen tilbage til miljø- og teknikudvalget med henblik på en belysning af muligheder og konsekvenser ved en eventuel udlicitering af vej- og parkområdets driftsopgaver. Miljø- og teknikdirektøren har nedsat en intern projektgruppe til gennemførelse af projektet. Projektgruppen har bestået af bestiller (medarbejder og chef i trafik og miljø), udfører (medarbejder og leder på Entreprenørgården) samt direktøren. Der har ikke været anvendt ekstern rådgivningsydelse. Projektgruppen har besøgt Holstebro Kommune, der har udliciteret en del af deres vej- og parkområde. Materielgården i den gamle Holstebro Kommune har været udliciteret gennem adskillige år, og nu er kommunen i færd med også at udbyde materielgårdene fra de to mindre kommuner, der indgik i sammenlægningen. Projektgruppen har endvidere drøftet spørgsmålet om belysning af muligheder og konsekvenser ved en eventuel udlicitering med de lokale MED-udvalg hos bestiller og udfører, samt med områdeudvalget for miljø og teknik. Dette notat skal opfattes som et bilag til Evaluering af Entreprenørgården. I notatet er der foretaget en yderligere bearbejdning af alternativet med en eventuel udlicitering. Der har været fokus på at belyse, hvilke muligheder kommunen kan Norddjurs Kommune Torvet 3 8500 Grenaa Tlf: 89 59 10 00 www.norddjurs.dk CVR nr. 29 18 99 86 Telefon- og åbningstider: Mandag-onsdag: 8.30-15.00 Torsdag: 8.30-17.00 Fredag: 8.30-12.00
opnå ved at udlicitere driften af vej- og parkområdet, og hvilke konsekvenser, der vil være herved. Rapporten Evaluering af Entreprenørgården med tilhørende bilag lægger op til en politisk afgørelse om, hvilken fremtidig driftsform, forvaltningen skal udarbejde beslutningsgrundlag for (BUMP, udlicitering eller ren kommunal drift). 1. Resume Projektgruppen har med udgangspunkt i Evaluering af Entreprenørgården og i mødet med Holstebro Kommune vurderet muligheder og konsekvenser ved udliciterings-alternativet. Der har ikke i gruppen været enighed om alle vurderinger, og nedenstående skal betragtes som direktørens konklusioner. Muligheder Hvis driften af vej- og parkområdet udliciteres i én samlet entreprise, vil kommunen og bestilleren ikke opleve den store forskel mellem den nuværende kommunale drift og en fremtidig drift udført af en privat entreprenør. Der vil sandsynligvis kunne opnås driftsøkonomiske fordele ved en udlicitering, men det forudsætter, at udliciteringen sker i én samlet entreprise. Hvis opgaven i stedet opdeles i flere små entrepriser, vil der være risiko for, at helheden i opgavevaretagelsen mistes. Det vurderes, at en udliciteret drift kun vil medføre en marginal merbelastning af bestiller funktionen., men der skal dog foretages visse interne omprioriteringer. Konsekvenser En beslutning om udlicitering vil få konsekvenser for det nuværende personale på Entreprenørgården. En udlicitering i én samlet entreprise vurderes at minimere konsekvenserne for medarbejderne. En eventuel udlicitering bør omfatte hele driften. Det vil ikke være effektivt at bibeholde et beredskab til forefaldende opgaver i eget regi. Det er en stor opgave at forberede en eventuel udlicitering. Det vil være nødvendigt at anvende rådgiverassistance hertil. Beslutning om en eventuel udlicitering er i princippet irreversibel. Det vil være forbundet med mange omkostninger at gå tilbage til en kommunal drift. 2
2. Forudsætninger Ved kommunesammenlægningen blev det besluttet, at driften på vej- og parkområdet skulle organiseres på samme måde, som den tidligere Grenaa Kommune havde valgt. Materielgårdene i de mindre sammenlægningskommuner skulle samles i én driftsorganisation med hjemsæde på Entreprenørgården i Grenaa. Den nye organisation skulle opbygges efter en tillempet BUM-model med et tæt samarbejde mellem bestiller og udfører. I Grenaa Kommune var beskrivelserne af driftsopgaverne (mængde og kvalitet) på plads inden kommunesammenlægningen. Men dette var ikke tilfældet i de mindre kommuner, og der manglede beskrivelser af mange af opgaverne. Bestiller funktionen i den nye sammenlagte kommune havde derfor svært ved at bestille en opgave hos udfører, når hverken det ønskede kvalitetsniveau eller opgavens omfang var tilstrækkeligt defineret. En deltaljeret opgavebeskrivelse vil være en væsentlig del af fundamentet for korrekt bestilling af opgaver, både ved bestilling ved egen virksomhed, og ved udlicitering til ekstern entreprenør. Beskrivelsen af de mange driftsopgaver pågår, og i løbet af efteråret 2009 forventes der opbygget et tilstrækkeligt grundlag til at kunne foretage korrekte bestillinger af driftsopgaver, indeholdende en stillingtagen til opgavens omfang og det ønskede kvalitetsniveau. Nedenfor er der redegjort for andre væsentlige forudsætninger, der skal tages stilling til, såfremt det overvejes at tage beslutning om en udlicitering. 2.1 Graden af udbud. Der skal foretages en konkret vurdering af, hvilke opgaver der er udbudsegnede. Men det vurderes umiddelbart, at langt hovedparten af entreprenørgårdens nuværende opgaveportefølje kan bringes i udbud ved en eventuel udlicitering. Det kan overvejes, om alle opgaver skal udliciteres, eller om nogle af opgaverne må betegnes som værende kernekompetence for kommunen. Projektgruppen vurderer, at alle opgaver skal medtages ved en eventuel udlicitering bortset fra disse to opgaver: Vinterberedskab. Vinterberedskabets vagtordning må betegnes som en myndighedsopgave. Når der om vinteren er risiko for glatte veje, afpatruljerer vagtberedskabet det vejnet, der er omfattet af vintertjenesten. Hvis der måtte vise sig behov for forebyggende saltning eller snerydning, tilkalder den vagthavende entreprenørgårdens eget materiel og/eller private entreprenører, der indgår i vintertjene- 3
sten. Det anbefales, at en del af vinterberedskabets vagtordning placeres hos bestiller funktionen. Naturpleje. Projektgruppen har vurderet, at opgaven vedrørende naturpleje, skovning og strandrensning er vanskelig at beskrive. Der er tale om en forholdsvis lille opgave, og den kan være vanskelig at udbyde sammen med de øvrige driftsopgaver i én samlet entreprise. Opgaven kan eventuelt udbydes særskilt. 2.2 Opgavernes omfang Det forudsættes, at et eventuelt udbud af opgaverne sker i én eller få store entrepriser. Hvis driftsopgaverne udbydes i få store samlede pakker, vil det primært være de lidt større virksomheder, der vil have mulighed for at byde på opgaverne. Større aktører vil kunne udnytte den store tilgang af opgaver til at sikre en effektiv og rationel drift. Dette forudsætter naturligvis, at den pågældende aktør har en bred opgaveportefølje, der også indbefatter arbejde, der ikke rammes af vejrlig. Den store virksomhed vil bedre kunne finde beskæftigelse til medarbejderne, der eksempelvis er ramt af vejrlig. Hvis driften i stedet udbydes i et antal mindre entrepriser, vil de mindre lokale aktører have bedre mulighed for at byde på opgaverne. Men med den begrænsede opgavetilgang vil det være svært for den lille aktør at opnå en bred vifte af opgaver, som er én af forudsætningerne for en effektiv og rationel drift. Hvis udlicitering gennemføres, ønsker medarbejdergruppen på Entreprenørgården at blive overdraget til én stor virksomhed frem for til en masse små entreprenører. Medarbejdergruppen vil fortsat gerne holde sammen, og de vurderer, at de samlet vil være et stort aktiv i forbindelse med en virksomhedsoverdragelse. Der er fra bestillerne udtrykt bekymring ved at skulle koordinere den daglige drift i forhold til mange mindre entreprenører. Hvis alle driftsopgaver derimod varetages af én større virksomhed, vil den daglige koordinering meget mere effektivt kunne varetages af entreprenøren, og bestilleren kan fokusere mere på tilsyn og kontrol. Der skal i øvrigt tages stilling til, om de kommunale institutioner (skoler, plejehjem, etc.) selv frit kan vælge, hvilken entreprenør, der skal løse deres opgaver i forbindelse med vedligehold af grønne områder mm., eller om det fra centralt hold skal besluttes, at institutioner kun får mulighed for at vælge den entreprenør, der vinder den samlede opgave. Projektgruppen anbefaler, at institutionerne selv beslutter. Der indbygges mulighed for, at de får adgang til den vindende aktør gennem en rammeaftale. 4
2.3 Kvalificerede entreprenører Hvis der ses på vejdrift og parkdrift hver for sig, vil der være et større antal aktører på markedet. Flere anlægsgartnerfirmaer har taget drift af kommunale grønne områder op, eksempelvis Nygaard, HedeDanmark, Skælskør Anlægsgartneri. Tilsvarende vil der være flere aktører inden for vejdrift, eksempelvis NCC, Arkil, Aarsleff, LMK. Markedet afspejler, at de fleste udbud inden for vej- og parkdrift er fagligt afgrænset, eksempelvis mellem park og vej, men ofte yderligere fagopdelt, således at asfaltvedligeholdelse, pasning af vejrabatter, fortovsrenovering, grøn drift mv. udbydes i særskilte entrepriser blandt entreprenører, som selv har kompetence på området. I forbindelse med udliciteringen af vej- og parkområdet i Holstebro var der syv virksomheder samt egen afdeling, der bød på opgaven. I Billund var der ved licitationen fire eksterne virksomheder, samt et kontrolbud fra egen kommunal driftsorganisation. Lokalt på Djursland vil der formentlig kun være få aktører, der har potentiale for at byde på hele opgaven, men det vurderes, at flere af de store landsdækkende aktører vil vise interesse for en eventuel udlicitering. 2.4 Kontraktperiode Det forudsættes, at der ved en eventuel udlicitering vælges en kontraktperiode for flere år. Dels vil de bydende firmaer finde en lang kontraktperiode mere attraktiv, idet der så bliver flere år at afskrive de initiale investeringer over. Dels vil det administrative arbejde med udbudsprocessen ellers være stort. En kontraktperiode bør fastsættes til fem år med mulighed for at opsige kontrakten allerede efter tre år. 2.5 Nuværende medarbejdere Det forudsættes, at alle medarbejdere på Entreprenørgården som minimum virksomhedsoverdrages ved en eventuel udlicitering. Ved en eventuel udlicitering skal det politisk besluttes, om medarbejdere skal tilbydes bedre forhold end lov om virksomhedsoverdragelse. Det kan eksempelvis være at videreføre opsigelsesvarslet fra det offentlige system til den nye arbejdsgiver. 5
Medarbejderne har et stort ønske om, at de i givet fald overdrages som samlet gruppe. 2.6 Bygninger og maskiner Projektgruppen har kun kort berørt håndteringen af kommunens nuværende bygninger og maskinpark ved en eventuel udlicitering. Umiddelbart er det gruppens vurdering, at de eksisterende materielgårde bør stilles til rådighed for en privat entreprenør ved et lejemål. Der kan dog være specielle forhold ved Entreprenørgården i Grenaa, da bygningerne er opført på samme matrikel som forbrændingsanlægget. Det er gruppens vurdering, at maskinparken bør afhændes som en del af det samlede udbud. Maskinparken har en værdi på ca. 8 mio. kr. 3. Muligheder 3.1 Kvalitet Det er vigtigt, at det ønskede kvalitetsniveau beskrives i udbudsmaterialet. Hvis kommunen ønsker at fastholde en uændret kvalitet i opgavevaretagelsen, så skal man i udbuddet blot beskrive, hvad man hidtil har gjort så får man det fortsat. Beskrivelse af kvalitetsstandarden er vigtig. Den udførte kvalitet skal kontrolleres ved tilsyn. Der findes kompetente entreprenører, men erfaringen viser, at det kan være vanskeligt at opnå en høj kvalitet på alle områder. På visse specialområder kan der være risiko for ikke at opnå den hidtidige kvalitet. Men hvis hele personalet overdrages samlet, vil det være muligt at opnå den samme kvalitet. Det er afgørende nødvendigt, at der sker en detaljeret beskrivelse af alle driftsopgaver, inden disse udbydes. Opgaverne skal beskrives både med hensyn til størrelse og med hensyn til kvalitet. Hvis opgaverne ikke kan beskrives med omfang og kvalitet, vil det ikke være muligt at byde på dem. Med gode opgavebeskrivelser vurderes der at kunne opnås samme kvalitet i opgaveudførelsen som hidtil. Hvis opgavebeskrivelserne ikke er i orden, vil den private entreprenør sandsynligvis springe over, hvor gærdet er lavest (det sker ikke med Entreprenørgården). 6
3.2 Konkurrence Der vil være en forventning om, at en udlicitering af opgaverne på vej- og parkområdet vil betyde en billigere drift for den samme kvalitet. I Holstebro Kommune har bestilleren dokumenteret, at budgetkonsekvenserne ved udliciteringen af vej- og parkområdet har været en årlig besparelse på driften på 10-15 %. Den pågældende entreprenør, der har vundet entreprisen, forklarer besparelsen med, at de kan udføre opgaverne billigere end kommunen kunne på grund af virksomhedens større og mere forskelligartede opgaveportefølje. De har som privat aktør mulighed for at byde på mange private opgaver, hvilken en kommunal driftsorganisation ikke har. Entreprenøren oplyste, at hans opgaveportefølje fordeler sig med ca. 50 % kommunale opgaver. Det er imidlertid ganske vanskeligt at vurdere, om erfaringerne fra Holstebro kan overføres til Norddjurs. Det vides ikke, om udgangspunktet i Holstebro var på samme niveau, som Entreprenørgården er på nu. Entreprenørgården vurderer selv, at deres drift allerede er optimeret, og at det ikke vil være muligt at hente væsentlige besparelser. Dette gælder såvel personale som maskinpark. Det vil snarere komme til betyde højere omkostningerne. Denne vurdering er blandt andet begrundet i, at Entreprenørgården i dag har andre kunder end kommunen. De ikke-kommunale opgaver udgør således ca. 30 % af omsætningen. 3.3 Effektivitet En virksomhed med en stor opgaveportefølje kan opnå en stor effektivitet forstået som høj udnyttelsesgrad af mandskab og materiel, også under perioder med problemer med vejrliget. Den private virksomhed er ikke begrænset af lovgivning, og kan drage fordel af at kunne udføre opgaver for private samtidig med de kommunale opgaver. Den private virksomhed har således større mulighed for at ekspandere på andre opgavetyper og opnå større og mere alsidig ekspertise end den kommunale udfører. 3.4 Fleksibilitet Det er vigtigt at indarbejde muligheder for fleksibilitet i udbudsmaterialet. Der kan inden for det enkelte driftsår opstå situationer, hvor det kan være ønskeligt at foretage besparelser eller omprioriteringer. 7
Det bør således beskrives i kontrakten, at der til stadighed skal være mulighed for et foretage en vis reduktion i den samlede opgavemængde (f.eks. 10 %.af den samlede kontraktsum og 100 % af den enkelte post). Det er projektgruppens vurdering, at det vil være muligt at opnå en samarbejdsform med én stor entreprenør, der minder om et BUMP samarbejde med Entreprenørgården. Kommunen vil i givet fald ikke opleve den store forskel i forhold til den nuværende situation. 3.5 Optimering og udvikling Det kan vælges at indarbejde regler om overskudsdeling eller bonusordning for herved at styrke såvel entreprenørens som bestillerens motivation til at foretage en yderligere optimering og udvikling af opgavevaretagelsen. Nuværende udfører (Entreprenørgården) har meget fokus på innovation og effektivitetsforbedringer med henblik på, at kommunen får mest muligt for pengene. Alle forbedringer går ubeskåret til kommunen. Projektgruppen har dog ikke haft mulighed for at foretage en nærmere analyse heraf. 4. Konsekvens 4.1 Personale En beslutning om udlicitering vil få konsekvenser for det nuværende personale på Entreprenørgården. Lov om virksomhedsoverdragelse giver en vis beskyttelse af personalet frem til overenskomstudløb. Det vurderes, at en udlicitering i én samlet entreprise vil minimere konsekvenserne for medarbejderne. Medarbejderne i bestiller funktionen vil ikke umiddelbart blive påvirket i samme grad. Men det bliver nødvendigt at arbejde mere langsigtet og planlægge driftsopgaverne over en længere tidshorisont. På det grønne område bliver der behov for mere tilsyn og kontrol end ved en BUMP-model. Hvis der ved en eventuel udlicitering benyttes flere mindre entreprenører, vil bestillerne skulle bruge mange ressourcer på at koordinere den daglige drift entreprenørerne imellem. 8
4.2 Intet beredskab til forefaldende arbejde Det vurderes, at en eventuel udlicitering i princippet bør omfatte hele driften. Alle opgaver vurderes at være udbudsegnede. Det vil ikke være effektivt at bibeholde et beredskab til forefaldende opgaver i eget regi. I stedet udformes udbudsmaterialet således, at der skabes plads til denne type opgaver. 4.3 Udarbejdelse af udbudsmateriale Det er en stor opgave at forberede en eventuel udlicitering. Det vil være nødvendigt at anvende rådgiverassistance hertil. 4.4 Beslutning er ikke reversibel. Beslutning om en eventuel udlicitering er i princippet irreversibel. Det vil være forbundet med mange omkostninger at gå tilbage til en kommunal drift. Der bør således anvendes en kontraktperiode på adskillige år, formentlig 5 år. 4.5 Øvrige forhold Den indtægtsdækkede del af kommunens udførerenhed forsvinder, og dermed forsvinder også det overskud, som disse opgaver måtte skabe. De nuværende priser hos den kommunale entreprenør dækker også afskrivning og forrentning, samt administrationsbidrag til kommunen. Administrationsbidraget på 233.000 kr. om året forsvinder ved en eventuel udlicitering. I princippet vil der så skulle ske en tilsvarende reduktion i ressourceallokeringen i administrationen. Alt andet lige må der forventes en mindre grad af fleksibilitet i forhold til ændrede politiske prioriteringer, idet kontrakten vil løbe over adskillige år (eksempelvis fem år). Uden egen udfører til at afgive kontrolbud er kommunen afhængig af, at der er tilstrækkelig konkurrence på markedet for at opnå bedste pris. Det, at der kan gives kontrolbud på kommunale projekter, kan måske være medvirkende til at holde udgifterne nede. 5. Sagens behandling i MED-system Projektgruppen har drøftet spørgsmålet om belysning af muligheder og konsekvenser ved en eventuel udlicitering med de lokale MED-udvalg hos bestiller og udfører, samt med områdeudvalget for miljø og teknik. 9
Områdeudvalget for miljø og teknik blev på sit ordinære møde mandag den 15. juni 2009 orienteret om sagen. Orienteringen blev taget til efterretning. Det lokale MED-udvalg for Entreprenørgården (udfører) har på sit ordinære møde tirsdag den 16. juni 2009 fået en orientering om sagen. På mødet udtrykte udvalget, at man i tilfælde af en udlicitering helst ser én samlet entreprise, både af hensyn til bestillerne, men også af hensyn til dem selv. Medarbejdersiden har efterfølgende fremsendt en udtalelse, hvori der blandt andet udtrykkes ønske om fortsat at forblive som kommunal arbejdsplads. Denne vedlægges som bilag. Endelig har det lokale MED-udvalg i trafik og miljø (bestiller) på et ekstraordinært møde tirsdag den 15. juni behandlet sagen. På mødet udtrykte udvalget, at der ved en eventuel beslutning om udlicitering skal være fokus på konsekvensen for bestiller. Det er et stort arbejde at udarbejde udbudsmaterialet. Udvalget udtrykte tillige, at det skal overvejes om opgaverne vedr. skovning, strandrensning og naturpleje skal indgå i en samlet udlicitering. 6. Den videre proces Rapporten Evaluering af Entreprenørgården og nærværende bilag Belysning af en eventuel udlicitering bør være et tilstrækkeligt grundlag for en politisk tilkendegivelse af, hvilken fremtidig driftsform vej- og parkområdet skal organiseres efter. Der forventes således en politisk afgørelse om, hvorvidt der skal ske en ændring af den nuværende driftsform, og hvilken driftsform, forvaltningen i givet fald skal udarbejde et beslutningsgrundlag om. Rapporten og det tilhørende bilag har ikke belyst, hvornår der kan træffes endelig beslutning om en eventuel anden driftsform, eller om, hvornår denne i givet fald kan implementeres. Såfremt der ønskes udarbejdet beslutningsgrundlag for en udlicitering, vil der være behov for tilknytning af konsulentassistance. Projektgruppen, den 18. juni 2009 Bestiller: Udfører: Direktør: Lotta Sandsgaard og Henrik Andersen Kim T. Jensen og Ole Andersen Anders Brinch Larsen 10