Roskilde Universitet Den samfundsvidenskabelige bacheloruddannelse Eksternaliseringen af EU s asylpolitik The Extraterritorialization of the European Union s Asylum Policy En undersøgelse af eksternaliseringens årsager og konsekvenser 2. semester, juni 2013 Hus 19.2, Gruppe 16a Anslag: 94.820, 39 normalsider Af: Katja Buch Madsen Vejleder: Tore Vincent Olsen
Resumé: Dette projekt undersøger, hvorfor EU har eksternaliseret deres asylpolitik og hvilke konsekvenser dette har. Projektet er etableret på en hypotese om, at eksternaliseringen er et brud på de gældende regler. Et sådant brud kan være et resultat af, at der er sket en sikkerhedsliggørelse af flygtninge og asylansøgere. For at politikerne kan etablere et brud på reglerne er det dog nødvendigt, at de først italesætter flygtninge og asylansøgere, som en trussel. For at undersøge om eksternaliseringen er et resultat af en sikkerhedsliggørelse analyseres diskursen og lovgivningen i forbindelse med eksternaliseringen. Analysen kommer frem til det umiddelbart modstridende resultat, at eksternaliseringen er et brud på de gældende regler, men at Rådet ikke har fremstillet asylansøgere og flygtninge som en trussel. Den kontekst asylansøgerne og flygtningene italesættes indenfor, kan dog udtrykke en diskurs hvormed objektet alligevel er blevet sikkerhedsliggjort. Derudover kan den manglende mediedækning af EU-politikerne betyde, at de kan føre en politik, der er i modstrid med deres italesættelser. Eksternaliseringen har en række konsekvenser, dels fordi retten til at søge asyl indskrænkes og dels fordi kvaliteten af flygtningebeskyttelsen forringes. Abstract: This project examines why the EU is developing an external dimension of their asylum policy and which humanitarian consequenses this cause. The project is build on a hypothesis that the external dimension of the asylum policy is a breach of the etablished rules. This breach can be a result of a securization of asylum seeker s and refugee s. To investigate whether the development of the externel dimension of EU s asylum policy is an expression of a securization, the discource and legislation is analysed. The analysis conclude the conflicting result that the external dimension is breaking the rules of the refugee convention, but that asylum seeker s and refugee s haven t been represented as a threat. In spite of this the context that asylum seeker s and refugee s are situated in can constitute a discource whereby the object is securized anyway. In addition to that the lacking media coverage of EU politician s can imply that they can lead a policy that is different to the one that was represented. The ekstraterritorialization lead to a number of consequenses, partly because the right to seek asylum is restricted and partly because the quality of protection that is provided towards refugee s is reduced. 2
Indholdsfortegnelse Resumé... 2 Abstract... 2 Problemfelt... 4 Problemformulering... 5 Begrebsafklaring... 5 Afgrænsning... 7 Metode... 8 Projektdesign... 8 Besvarelsesstrategi... 9 Metodik... 9 Metodologi... 10 Tværfaglighed... 11 Teorivalg... 11 Empirivalg... 12 Gyldighed, pålidelighed og tilstrækkelighed... 13 Samlet kvalitetsvurdering... 14 Migration og globaliseringen... 15 Årsager til migration... 16 Globaliseringens påvirkning af migration... 17 Delkonklusion... 19 Sikkerhedsliggørelse... 20 Københavnerskolen... 21 Jef Huysmans... 23 Operationalisering af sikkerhedsanalysen... 23 Diskursanalyse... 24 Hvad er et brud på det etablerede regler?... 25 Sikkerhedsliggørelse af EU s asyl- og flygtningepolitik?... 25 Diskursen i programmerne fra 1999 til 2010... 26 Realpolitiske tiltag i perioden 1999 til 2010... 30 Årsager til det modstridende resultat... 33 Delkonklusion... 36 Eksternaliseringens menneskeretslige konsekvenser... 37 Delkonklusion... 40 Konklusion... 41 Perspektivering... 44 Litteraturliste... 45 3
Problemfelt Igennem de seneste 60 år har det generelle syn på immigranter og flygtninge ændret sig betydeligt. I efterkrigstiden var de vestlige lande i en økonomisk fremgang. Denne udvikling skabte en ny efterspørgsel på arbejdskraft og dette var medvirkende til, at man generelt så positivt på både immigranter og flygtninge. Endvidere medvirkede den kolde krig til, at de vestlige lande glædeligt tog imod flygtninge fra kommunistiske lande, da man så dette som et udtryk for kommunismens fallit. Den økonomiske fremgang var dog ikke vedvarende, og i 1970 ernes oliekrise forsvandt efterspørgselen efter udenlandsk arbejdskraft, og dermed også et væsentlig incitament for at modtage emigranter og flygtninge. Denne restriktive drejning blev yderligere forstærket efter den kolde krigs afslutning og asylpolitikken har siden været et centralt emne på den politiske dagsorden (Gibney:2004:1ff). Også herhjemme har debatten omkring udlændingepolitikken udgjort et væsentligt tema i den offentlige debat. Senest har sager om forholdene på de danske asylcentre sat asylpolitikken på den politiske dagsorden. Og spørgsmål omkring, hvor mange flygtninge vi skal tage imod, hvilke forhold vi skal stille til rådighed og hvilke krav vi skal stille har igen og igen været sat til diskussion. Den fremtrædende debat omkring den danske asylpolitik står i skarp kontrast til den udeblivende debat omkring den fælleseuropæiske asylpolitik. Sandheden er dog, at EU siden midten af 1980 erne har arbejdet for, at harmonisere og styrke Unionens asylpolitik og vigtige beslutninger bliver derfor truffet i dette forum. En del af denne fælleseuropæiske politik handler om, at Unionen eksternaliserer deres asylpolitik. Det vil sige, at de igennem forskellige politiske tiltag, flytter asylpolitikken udenfor egne grænser. Denne eksternalisering kommer til udtryk i en øget grænsekontrol på og udenfor Unionens grænser, et samarbejde med tredjelande om håndtering af flygtninge og et samarbejde med private firmaer om at yde sikkerhedsforanstaltninger (Gammeltoft-Hansen:2007:1). I 1948 blev flygtninge og asylansøgeres rettigheder institutionaliseret, da de blev indskrevet i menneskerettighedserklæringens artikel 14. Her står der, at: Enhver har ret til at søge og få tilstået asyl imod forfølgelse (Menneskerettighedserklæringen, 14, ikke juridisk bindende). Få år senere blev flygtninge og asylansøgeres rettigheder, samt staters ansvar overfor disse, yderligere fastlagt i Flygtningekonventionen fra 1961. Kernen i denne konvention blev Non- 4
refoulement princippet, der betyder at en stat (der har underskrevet flygtningekonventionen) ikke må sende en flygtninge tilbage til forfølgelse (Christensen:2000:23). Men spørgsmålet er nu om disse rettigheder stadig er sikret, i den eksterne dimension af EU s asylpolitik? Netop dette spørgsmål har fået Humanitære organisationer og Flygtningerets-eksperter til at påpege væsentlige problematikker. Spørgsmålet om hvorvidt retten til at søge asyl er sikret, når man standser migrationsstrømme inden de når til EU er i denne sammenhæng centralt. Endvidere kan stilles det spørgsmål, hvorvidt menneskerettighederne bliver overholdt, når man outsourcer håndteringen af flygtninge til stater, med problematiske menneskeretlige forhold, udenfor Europas grænser? Disse spørgsmål vidner om, at der synes at være et behov for større viden og debat omkring den fælleseuropæiske asylpolitik. Denne debat bør dog hvile på en forståelse af, hvilke følger eksternaliseringen har. Dette giver os en mulighed for selvstændigt, at vurdere om disse konsekvenser kan retfærdiggøres juridisk, såvel som etisk. Derudover bør debatten hvile på en forståelse af de mekanismer og årsager, der er til EU s eksternalisering af dele af asylpolitikken. Det sidste giver os en mulighed for at vurdere baggrunden for de beslutninger, der er truffet fra politisk side og om disse kan retfærdiggøre eksternaliseringens følger. Problemformulering Hvorfor eksternaliserer EU deres asylpolitik og hvilke menneskeretslige konsekvenser har dette? Begrebsafklaring Eksternalisering: Det at skubbe noget udenfor. I forbindelse med EU s asyl- og flygtningepolitik betyder dette: 1) at man flytter grænsekontrollen udenfor Unionens egne grænser, 2) at man samarbejder med tredjelande om at varetage asylproceduren og beskyttelsen af flygtninge og 3) at man samarbejder med private aktører og tredjelande omkring udførelsen af sikkerhedsforanstaltninger og grænsekontrol. 5
Menneskeretslige konsekvenser: Dette skal ses i forhold til, hvordan eksternaliseringen påvirker asylansøgere og flygtninges juridiske rettigheder. Der bliver således set på, hvordan eksternaliseringen overholder generelle principper indenfor menneskerettighedserklæringen og Geneve-konventionen (Flygtningekonventionen 1961). Vægten vil her især lægges på om man overholder retten til at søge og få tilstået asyl imod forfølgelse. De humanitære konsekvenser bliver ikke set ud fra de psykologiske og sociale følger eksternaliseringen måtte have. Asylansøgere: En asylansøger er en person, der udtrykker en frygt for at blive straffet i hjemlandet og derfor søger asyl og beskyttelse i udenfor dets hjemland. Asylansøgere udgør dog ikke den samlede mængde af flygtninge, eftersom det kun betegner den del af flygtninge, der har formået at flygte til et land, hvor de har mulighed for at søge asyl. Mange har ikke midlerne til at flygte over længere distancer og sidder derfor i stedet indlogeret i flygtningelejre tættere på deres hjemland (Gibney:2004:9). Det er vigtigt, at slå fast at asylansøgeren endnu ikke er blevet anerkendt som værende flygtning og der derfor blandt asylansøgerne også kan være migranter, der giver sig ud for at være flygtninge i håbet om en bedre tilværelse. Flygtninge: En flygtning er en person, der har en velbegrundet frygt for at blive straffet pga. hans/hendes race, religion, nationalitet, medlemskab af en bestemt social gruppe eller politisk overbevisning. Derudover kan en person først defineres som værende flygtning, når det er lykkedes denne at slippe udenfor hjemlandets grænser og ikke kan eller vil vende tilbage hertil pga. en frygt for at blive straffet her. (Flygtningekonventionen, art. 1, stk. 2) Migranter: Fællesbetegnelse for alle der flytter for deres hjemland, af den ene eller anden grund. Økonomiske migranter bliver ofte betegnet som værende drevet af økonomiske push-pull faktorer. Det vil sige at enten dårlige forhold i hjemlandet eller gode forhold i modtagerlandet motiverer mennesker til at emigrere (Gibney:2004:11). 6
Afgrænsning Tid: Jeg har valgt, at afgrænse mig til perioden fra år 1999 til år 2010. Årsagen til dette er, at eksternaliseringen af EU s asyl- og flygtningepolitik er et nyere fænomen. Grundstenen til denne eksternalisering går dog helt tilbage til år 1985, hvor Schengen-aftalen blev indgået. Her gik Tyskland, Frankrig, Holland, Belgien og Luxembourg sammen i ønsket om, at ophæve de indre grænser og skabe et indre marked, for til gengæld at skærpe de ydre grænser og etablere et ens regler for at få visa og asyl. Men aftalen blev først implementeret i 1995 og først underskrevet som værende en del af Amsterdam-traktaten i 1999 (ecre:21.5.13). En anden årsag til afgrænsningen til denne periode er, at jeg ønsker at analysere Tampere- (1999), Hague- (2005) og Stockholm Programmet (2010) for, at undersøge om der, i denne periode, er sket en sikkerhedsliggørelse af EU s asyl- og flygtningepolitik. Eksternaliseringen: Eksternaliseringen er som tidligere nævnt, en fællesbetegnelse, der dækker over en række forskellige politiske tiltag. Disse tiltag har alle det tilfælles, at de på den ene eller anden måde, flytter asylpolitikken udenfor Unionens grænser. I dette projekt vil jeg koncentrere mig om de realpolitiske tiltag, der omhandler oprettelsen af et fælles europæisk grænseagentur og samarbejdet med tredjelande omkring håndteringen af flygtninge og asylansøgere. Jeg har derfor valgt, at afgrænse mig fra de dele af eksternaliseringen, der omhandler udliciteringen af sikkerhedsforanstaltninger til private aktører eller tredjelande udenfor EU. Globaliseringen: Globaliseringen er begreb og indeholder et hav af forskellige processer. Globaliseringen er ikke et nyt fænomen, men hastigheden af denne udvikling er accelereret igennem de sidste århundrede. Jeg refererer derfor i dette projekt til den moderne tids globalisering. Jeg fokuserer på, hvorledes de tekniske og politiske muligheder globaliseringen har skabt forandrer den enkeltes motivationer til at emigrerer og deres muligheder for dette. Derudover undersøger jeg om denne sammenpresning af det fysiske rum har forandret staters ageren af ekstraterritoriel karakter. Jeg afgrænser mig fra, at undersøge hvordan globaliseringen påvirker det identiteter og det sociale liv. 7
Metode Projektdesign Problematikken introduceres i problemfeltet, der leder frem til den valgte problemformulering. Baggrundsafsnittet har til formål, at klarlægge hvorfor folk vælger, at emigrere og diskuterer hvordan globaliseringen kan påvirke dette. Sikkerhedsafsnittet introducerer Københavnerskolens sikkerhedsteori, der udgør baggrunden for analysen. Desuden fremstilles Jef Huysmans sikkerhedst teori, som analysens resultat efterfølgende vil diskuteres ud fra. Operationaliseringsafsnittett klarlægger, hvordan sikkerhedsanalysen gribes an. Selve sikkerhedsanalysen består dels af en diskursanalyse og dels af en analyse af realpolitikken. Efterfølgende diskuteres analysens resultat. Diskussionen undersøger eksternaliseringens konsekvenser og diskuterer dens alternativer. Dette leder frem til en samlet konklusion, hvorefter der perspektiveres til, hvordan man ellers kunne have grebet projektet an. Problemfelt Hvor eksternaliserer EU deres asylpolitik og hvilke konsekvenser har dette? Baggrund Migration og globalisering Københavnerskolen Sikkerhedsteori Jef Huysmans Diskursanalyse Sikkerhedsanalyse Analyse af EU-love Diskussion af analysens resultat Eksternaliseringens konsekvenser Diskussion Eksternaliseringens alternativer Konklusion 8
Besvarelsesstrategi Hvorfor emigrerer folk og hvordan påvirker globaliseringen flygtninge, asylansøgere og staters vilkår? Dette arbejdsspørgsmål har til formål, at danne baggrunden for resten af projektet. I dette afsnit beskrives, hvorfor folk emigrerer ud fra Everett S. Lee s Push-pull teori. Ud fra denne teori kategoriseres forskellige typer af migranter. Herefter diskuteres det, hvordan den tekniske og rumlige forandring globaliseringen har skabt kan ændre asylansøgere og flygtninges muligheder og årsager til at emigrerer. Til sidst undersøges det, hvordan globaliseringen påvirker stater i forhold til deres magtudøvelse. Er der sket en sikkerhedsliggørelse af asylpolitikken? Jeg ønsker, at undersøge om der er sket en sikkerhedsliggørelse af asylpolitikken ud fra Københavnerskolens sikkerhedsteori. Det betyder, at jeg dels skal undersøge om der har været en diskurs, der har fremstillet asylansøgere og flygtninge som en trussel og om der er sket et brud på de gældende regler. Jeg undersøger diskursen i EU s programmer fastlagt indenfor frihed, sikkerhed og retfærdighed fra 1999 til 2010. Til vurderingen af, hvorvidt der er sket et brud på reglerne kigger jeg nærmere på de love og tiltag, der har muliggjort eksternaliseringen. Hvilke humanitære konsekvenser har eksternaliseringen? Jeg ønsker at besvare dette spørgsmål ved hjælp af empiri, skrevet omkring eksternaliseringen. Til sidst ønsker jeg dog at diskutere dette på et højere plan, i forhold til hvilke moralske forpligtigelser en stat har overfor flygtninge og hvor fremtidens asylpolitik står. Metodik Projektets empiri består dels af EU s fastlagte programmer indenfor frihed, sikkerhed og retfærdighed fra 1999 til 2010 og dels af de love og politiske tiltag, der har forbindelse til Unionens ydre grænsekontrol og samarbejdet med tredjelande. 9
Diskursanalyse Københavnerskolens teori fastslår, at forudsætningen for en sikkerhedsliggørelse og et brud på de gældende regler er, at objektet, der ønskes sikkerhedsliggjort, først er blevet fremstillet som en eksistentiel trussel. En analyse af, hvorvidt der er sket en sikkerhedsliggørelse kræver derfor en diskursanalyse. Kilden til denne diskursanalyse er EU s vedtagne programmer indenfor frihed, sikkerhed og retfærdighed. Dokumenterne er udvalgt på baggrund af, at de fremstiller den officielt vedtagne diskurs på området. Diskursanalysen består af en undersøgelse af hvilke fænomener, der eksplicit bliver italesat som en trussel. Derudover består den af en mere dybdegående analyse af hvilke sammenhænge og modsætninger, der fremstilles og hvordan disse skildrer en underliggende konflikt. Den sidste del af analysen tager udgangspunkt i Laclau og Mouffe s begrebsapparat indenfor deres diskursteori. Analyse af love og politiske tiltag Love og politiske tiltag udgør den bedste empiri til, at vurdere om der er sket en ændring i praksis og om denne udgør et brud på de etablerede regler. Denne analyse tager dels udgangspunkt i en dokument analyse af disse love og dels en undersøgelse af, hvad forskere har problematiseret ved disse i forbindelse med eksternaliseringen. Hvad der udgør et brud på reglerne er uddybet i operationaliseringsafsnittet. Metodologi Jeg har valgt at tage udgangspunkt i den abduktive metode. Det vil sige, at jeg først har undersøgt eksternaliseringen bredt igennem empiri, der er skrevet om fænomenet. Jeg har herigennem kunne observere, at eksternaliseringen er en væsentlig tendens indenfor den fælleseuropæiske asylpolitik og den har en række konsekvenser. Men præcis hvorfor EU fører denne politik har undret mig og jeg har derfor ønsket, at finde de mekanismer og årsager, der kan forklare dette. Derudover har jeg ønsket, at undersøge eksternaliseringens konsekvenser nærmere. 10
Tværfaglighed Jeg har valgt at gribe projektet an fra en politologisk og en PRR-vinkel. Jeg har arbejdet ud fra en tese om, at eksternaliseringen er et udtryk for en skærpelse af asylpolitikken. Ud fra dette perspektiv kunne man forestille sig at sociologien, økonomien og politologien alle er i stand til at opstille relevante årsagsforklaringer til dette. Mit perspektiv har dog været på det territoriale aspekt af asylpolitikken og jeg har derfor fundet det interessant at undersøge hvilke faktorer, der får personer til at emigrere og om globaliseringen har ændret forholdene for dette og om globaliseringen har nødvendiggjort en eksternalisering. Dette perspektiv ses ud fra en PRR-vinkel, fordi denne tilgang er den bedste til at undersøge det rumlige aspekt af migration og globaliseringen. Derudover har jeg arbejdet med en hypotese om, at eksternaliseringen bryder med de oprindelige forestillinger omkring asylpolitik og derfor ønsket at undersøge om, der er sket en sikkerhedsliggørelse fra en politologisk vinkel. Og i den forbindelse hvad der kan forklare, at politikerne tager andre metoder i brug i deres magtudøvelse. I diskussionen blandes de to fagdiscipliner, fordi eksternaliseringens rettighedsmæssige konsekvenser og dens retsmæssige alternativer undersøges. De fremsatte alternativer forholder sig til det faktum, at globaliseringen har ændret rummet. Teorivalg Everett S. Lee Everett Lee var sociolog og han etablerede en udvidet push-pull teori. Han mener at push- og pull-faktorer, knyttet til både hjemland og destinationsland, samt barrierene imellem dem indgår i beslutningsprocessen, når et individ skal beslutte om det ønsker at emigrerer eller ej. Teoriens simple udgangspunkt er en styrke, men det gør samtidig, at den kan komme til kort. Lee giver nemlig ikke nogle model for, hvilken vægt man skal tillægge forskellig motivationer og hvor stor en betydning barriererne imellem landene har for individets beslutning. Lee tager det teoretiske standpunkt, at individer er rationelt handlende væsener, der er i stand til, at beslutte hvad der er det mest nyttemaksimerende valg. At individet altid træffer den rigtige beslutning, kan dog problematiseres, eftersom dette krævede at individet kendte til alle de forhold der gør sig gældende i modtagerlandet, samt barriererne imellem hjemlandet og destinationslandets karakter. 11
Barry Buzan, Jaap de Wilde og Ole Wæver Jeg har haft en hypotese om, at eksternaliseringen er et brud på nogle ellers gældende regler i asylpolitikken. Københavnerskolen mener, at brud på de gældende regler er et udtryk for, at der er sket en sikkerhedsliggørelse. Jeg har derfor ønsket, at undersøge om der er sket en sikkerhedsliggørelse. Baggrunden for, at jeg har valgt at undersøge dette ud fra deres sikkerhedsteori er, at de har udvidet sikkerhedsbegrebet til ikke blot at dække den militære og politiske sektor, men også den miljømæssige, samfundsmæssige og økonomiske sektor. De mener at migranter kan udgøre en trussel på den samfundsmæssige sektor og dette er derfor også relevant i forhold til flygtninge. Københavnerskolens teori har dog også sine begrænsninger. Teorien er fra 1998 og dermed kan man diskutere, hvorvidt teorien er forældet. Mange anser terrorangrebene den 11. September 2001 som en begivenhed, der har ændret opfattelsen og orienteringen omkring sikkerhed. Derudover defineres det ikke, hvornår der er tale om et brud på reglerne og hvornår der blot er tale om en gradbøjning af disse. Jef Huysmans Jef Huysmans teori er relevant, fordi han har lavet nyere sikkerhedsteori, der på flere punkter strider imod Københavnerskolen teori. Den primære forskel ligger i, at mens Københavnerskolen mener, at et objekt skal fremstilles eksplicit som en trussel for at blive sikkerhedsliggjort, mener Huysmans at objektet blot skal sættes i forbindelse med andre trusler eller i en kontekst, der omhandler forsvar. Derudover mener han, at teknokrater spiller en stor rolle i en sikkerhedsliggørelse. Teorien styrke er, at den er dannet på baggrund af Huysmans forskning i netop asylpolitikken på EU-plan. Empirivalg Rådsdokumenter Som tidligere nævnt har jeg valgt at analysere EU s programmer indenfor frihed, sikkerhed og retfærdighed fra 1999 til 2010. Disse programmer forekommer ideelle, fordi de fastlægger strategien indenfor disse tre områder. Dokumenterne er fastlagt af Rådet og er således af officiel og formel karakter og må derfor anses som værende særdeles pålidelige. Dokumenternes formelle karakter kan dog udgøre en fejlkilde, når man skal lave en 12
diskursanalyse, eftersom retorikken i disse vil være nøje gennemtænkt (Torfing:2000:292). For at undgå denne fejlkilde kunne man have suppleret denne analyse med udtalelser fra EUpolitikere. Denne fejlkilde kan dog også udgøre en styrke for analysen. Grunden til dette er at, hvis noget bliver fremstillet som en trussel her vil det være EU s officielle linje at bekæmpe dette fænomen. Til undersøgelse af om der har været et brud på de gældende regler, tager jeg udgangspunkt i de lovgivningsmæssige og realpolitiske tiltag, der har været i forbindelse med eksternaliseringen. Eftersom de omtalte love er vedtaget af Europa-Parlamentet og Ministerrådet må pålideligheden af disse anses som værende høj. Lovene kommer på baggrund at aktører indenfor EU har haft et ønske om at ændre praksis eller i hvert fald at muliggøre en sådan ændring. Lovene kan dog, i sig selv, ikke sige noget om i hvor høj grad de bliver benyttet. Gyldighed, pålidelighed og tilstrækkelighed Kan globaliseringen være årsag til at EU har eksternaliseret deres asylpolitik? Til at undersøge dette har jeg brugt forskellig litteratur, dels om globaliseringen generelt og dels om globaliserings indflydelse på migration. Gyldigheden forekommer ideel, fordi litteraturen er udvalgt på baggrund af dens relevans i forhold til emigranter og flygtninge. Pålideligheden forekommer god, fordi den bygger på viden fra forskere og andre, der har sat sig grundigt ind i globaliseringens karakter. Dog skal man være opmærksom på, at der kan være bias i forhold til, hvilken holdning disse folk har i forhold til globaliseringen eller migration. Tilstrækkeligheden kan være problematisk, eftersom globaliseringen indbefatter mange forskellige processer, kan man forestille sig at andre aspekter kunne være inddraget i en større undersøgelse af dette. Er eksternaliseringen udtryk for at der er sket en sikkerhedsliggørelse? Til at undersøge dette har jeg valgt at analysere diskursen i EU s programmer indenfor frihed, sikkerhed og retfærdighed. Den tekniske gyldighed virker ideel, fordi disse dokumenter har til formål at fastlægge Unionens samlede strategi i forhold til de tre områder. Programmerne er således udtryk for den diskurs der har vundet størst genklang blandt forskellige holdninger. Dokumenternes formelle karakter medfører dog også at det kan være svært at spore en diskurs. Til vurderingen af, hvorvidt der er sket et brud på de gældende regler har jeg 13
undersøgt de realpolitiske tiltag, der er lavet i forbindelse med eksternaliseringen. I og med samfundets etablerede regler unægtelig knytter sig til dets love vurderer jeg den tekniske gyldighed som værende høj. Det skal dog understreges, at lovene ikke direkte siger noget om praksis, da man ikke ud fra lovene alene kan vurderer i hvor høj grad de rent faktisk benyttes. Den interne gyldighed må karakteriseres som værende høj, fordi jeg arbejder med to parametre, der hver især skal vise noget bestemt for, at der kan være tale om en sikkerhedsliggørelse. Pålideligheden vurderes som værende ideel, fordi jeg analyserer samtlige programmer, der har været fastlagt omkring frihed, sikkerhed og retfærdig. Det virker ideelt, at søge en udvikling i disse, eftersom de alle har til formål at sikre udviklingen af de tre områder. Tiltrækkeligheden forekommer god, fordi Unionens samlede strategi analyseres, samt de væsentligste tiltag i forbindelse med eksternaliseringen. Dog kunne man have udvidet denne analyse yderligere ved også at undersøge diskursen i den debat, der har været i forbindelse med udarbejdelsen af disse dokumenter. Hvilke menneskeretslige konsekvenser har eksternaliseringen? Besvarelsen af dette spørgsmål bygger primært på litteratur skrevet af Thomas Gammeltoft- Hansen. Han har forsket i netop dette og gyldigheden vurderes derfor som værende god. Pålideligheden forekommer ligeledes ideel på baggrund af hans baggrund som jurist. Tilstrækkeligheden er til gengæld problematisk, eftersom jeg kun ser dette fra en vinkel. Dette har resulteret i, at jeg til sidst i dette afsnit diskuterer prioriteringen af flygtninge på verdensplan og hvordan fremtiden indenfor asylpolitikken kan se ud. Samlet kvalitetsvurdering Projektet er delt op i to delelementer; først en undersøgelse af eksternaliseringens årsager og derefter en undersøgelse af eksternaliseringens konsekvenser. I den første del opstilles der to kvalificerede bud på, hvad der ligger bag eksternaliseringen. Jeg har valgt disse to tilgange ud fra hypoteser jeg har haft og ønsket at undersøge nærmere. Den første hypotese var at stater handler anerledes i deres asylpolitik, fordi globaliseringen har ændret asylansøgere og flygtninges vilkår. Den anden hypotese var, at eksternaliseringen var et brud på de ellers gældende regler og jeg har derfor ønsket at undersøge dette nærmere, samt om dette er et udtryk for en sikkerhedsliggørelse. På trods af, at jeg har kvalificeret disse to tilgange er det 14
dog klart at andre faktorer også kunne tænkes at have spillet en rolle. Eftersom eksternaliseringen er en politisk beslutning har jeg orienteret mig meget omkring, hvorfor politikere handler som de gør i asylpolitikken. Det er dog klart, at politikkere påvirkes af både sociologiske og økonomiske forhold og ikke mindst hvilke tendenser, der beror sig i befolkningen. I en større undersøgelse kunne det derfor være relevant at undersøge faktorer fra andre fagdiscipliner. Dette projekt knytter sig til den kvalitative metode, dels fordi jeg undersøger globaliseringen ud fra en række udvalgte forskere og dels fordi jeg undersøger diskursen i en slags dokumenter. Denne metodiske tilgang medfører et problem i forhold til gyldigheden af analysens resultat. Dette har jeg forsøgt at imødekomme ved udvælge forskellige forskeres holdninger til globaliseringen, der kan være et vidt begreb. Derudover har jeg valgt de fastlagte programmer indenfor frihed, sikkerhed og retfærdighed til en undersøgelse af diskursen. Det betyder, at selvom disse dokumenter blot udgør en del af Unionens diskurs, er det, så og sige, denne diskurs der officielt er vedtaget. Sidste del af projektet er ligeledes kvalitativt eftersom den ud fra en rets-forsker søger at finde frem til eksternaliseringens konsekvenser. Denne tilgang er dog også forsøgt imødekommet, eftersom som jeg til sidst diskuterer dette på et mere globalt plan. 15
Migration og globaliseringen I dette afsnit ønsker jeg først og fremmest at undersøge, hvorfor folk vælger at emigrere ud fra push-pull teorien. Herefter vil med afsæt i denne teori undersøge, hvordan den tekniske udvikling, i forbindelse med globaliseringen, har påvirket individers beslutning om at emigrere. Derudover vil jeg undersøge, hvordan globaliseringen har forandret individers tilknytning til staten og hvilken betydning dette har for flygtninge. Til sidst vil jeg undersøge om globaliseringen har ændret staters muligheder for at handle ekstraterritorielt og dermed påvirke migrationsstrømme. Årsager til migration Push-pull teorien går i sin enkelthed ud på, at der en række push- og pull-faktorer, der hver især påvirker folk til at emigrere. Push-faktorer relaterer sig til negative forhold i hjemlandet. Dette kan eksempelvis være fattigdom, arbejdsløshed, lav social status, politisk undertrykkelse og krig. Samtidig er der en række pull-faktorer, der relaterer sig til positive forhold i modtagerlandet. Eksempler på dette kan være højere løn, bedre uddannelse, bedre velfærd og politiske friheder (Richard:2012:13). Teorien bygger på en forudsætning om individer handler ud fra ønsker om nyttemaksimering. Det vil sige, at individet træffer sin beslutning om at emigrere ud fra en vurdering af netto balancen, efter at have taget både de negative og positive faktorer med i vurderingen (Bogue:2010:6). Everett Lee har udbyggede den simple push-pull teori. Han mente at positive og negative faktorer spiller ind, både i forhold til hjemlandet og destinationslandet. Det vil sige, at der i en beslutning om at emigrere, involverer sig to sæt af push-pull mekanismer; ét der relaterer sig til hjemlandet og ét der relaterer sig til modtagerlandet. Samtidig med at der er negative push-mekanismer i forhold til hjemlandet, kan der også være positive pull-mekanismer, der påvirker individet til at blive i hjemlandet. Eksempler på dette kan eksempelvis være kendskab til sproget og familiære bånd. Derudover mente han, at der er en række forhindringer imellem hjemlandet og destinationslandet. Eksempler på dette kan være rejsens omkostninger, tab af indkomst og destinationslandets immigrations restriktioner. 16
Valget om at emigrere bliver derfor truffet ud fra en forholdet mellem push-pull-faktorer i hjemlandet, push-pull-faktorer i modtagerlandet og de forhindringer, der står imellem hjemlandet og destinationslandet. Han nævner ikke hvordan forholdet mellem de forskellige faktorer opvejes og heller ikke hvilken vægt forhindringerne skal tillægges. Han fastslår dog, at individer er rationelle og derfor træffer det mest hensigtsmæssige valg. Ifølge Lee s model kan både økonomiske, sociale, miljømæssige, politiske og kulturelle faktorer spille ind på push-pull mekanismerne (Bouge:2010:7). Med udgangspunkt i push-pull teorien er det muligt, at karakteriserer forskellige typer af migranter. Tegnet skarpt op er økonomiske immigranter styret af at maksimere deres nytte ud fra økonomiske forhold, mens flygtninge er styret af at maksimere deres nytte ud fra politiske forhold. Dog vil der ofte være en hvis sammenblanding, eftersom beslutningen om at emigrere ofte besluttes ud fra flere forskellige faktorer. Globaliseringens påvirkning af migration I det nedenstående vil jeg på baggrund af Everett Lee s Push-pull model undersøge, hvordan globaliseringen har påvirket push- og pull-faktorerne, samt barriererne imellem hjemlandet og destinationslandet. Derudover vil jeg diskutere om globaliseringen har påvirket individets muligheder for at træffe en rationel beslutning i forhold valget om at emigrere. Lee s model har et mikroøkonomisk udgangspunkt og beskæftiger sig derfor med hvilke pushpull faktorer og barriere, der påvirker det enkeltes individs beslutning om at emigrere. Teorien kan derfor ikke direkte bruges til at beskrive migrationsstrømmes udvikling. Ud fra en forudsætning om at der er en række obkjektive push- og pull-faktorer og barrierer kan man dog udlede, at en forandring i disse med stor sandsynlighed også vil resultere i en forandring i migrationsstrømmene. Globaliseringen har medført at der er sket en revolution indenfor transport og kommunikation og derigennem er den fysiske og kommunikationsmæssige distance mellem rige og fattige lande er blevet komprimeret (Gibney:2004:4). Udviklingen af transportteknologier har medført, at rummet bliver komprimeret og folk er i kraft af disse teknologier blevet mere mobile end de har været tidligere. Dette betyder at migranter, asylansøgere og flygtninge i dag, rent praktisk, har lettere ved at forlade deres hjemland for, at søge ophold i lande, hvor forholdene er bedre, 17
eller hvor de kan være beskyttet imod forfølgelse. I forhold til Everett Lee s push-pull-model medfører dette, at transport ikke udgør en ligeså stor barriere som det har gjort tidligere. Ud fra dette kan man påstå at migrationsstrømmene stiger i takt med globaliseringen. Selvom man ikke dengang var navngivet som sådan, blev globaliseringens begyndende tendenser allerede observeret i år 1885 af Enerst G. Ravenstein. Han fastslog, at migration voksede i forbindelse med udviklingen af industri, handel og transport (Richard:2012:12f). Dette betyder dog ikke, at transporten og distancen, mellem hjemland og destinationsland, ikke udgør en barriere i dag; blot at denne er mindre end den har været tidligere. Udviklingen af kommunikationsteknologier har medført at informationer og kultur, der normalt har været knyttet til nærområdet, pludselig bliver globalt tilgængelige. Ydermere har den kolde krigs afslutning medført at mulighederne for at opnå kulturel indflydelse fra andre verdensdele er blevet styrket, fordi kulturelle og politiske grænser er blevet nedbrudt (Richmond:2002:708). I forhold til Lee s Push-pull teori har udviklingen af kommunikationsteknologier betydning, fordi migranter, asylansøgere og flygtninge bliver mere bevidste omkring forholdene i andre verdensdele og derved får en større indsigt i push- og pull-faktorerne i destinationslandet, samt de barriere der måtte have forbindelse til destinationslandet. Dette siger ikke i sig selv noget om migrationsstrømmenes udvikling, men betyder at migranter har større muligheder for at træffe den mest hensigtsmæssige beslutning. Globaliseringen har medført, at forandringer indenfor den økonomiske, politiske, sociale og miljømæssige sektor foregår i et hurtigere tempo end hidtil. Disse samfundsomvæltende forandringer kan etablere en stor usikkerhed og frygt, hvilket i sidste ende kan give grobund for konflikter (Richmond:2002:721). Sådanne konflikter er et udtryk for Push-faktorer i hjemlandet og kan derfor resultere i en stigning af antallet af reaktive flygtninge på verdensplan. Individet har traditionelt set været tæt knyttet til staten og denne har fungeret som objekt for individets krav. Globaliseringen har dog medført, at individet har en større rækkevidde end det har været tilfældet tidligere. Det betyder, at individet i dag har muligheder for at handle transnationalt og rette deres krav imod andre stater, overstatslige organisationer eller andre aktører, som firmaer eller Humanitære organisationer (Barnett:2008:129). Dette er af stor betydning for flygtninge, fordi de kan rette deres krav om beskyttelse imod en anden stat eller en humanitær organisation. 18
Globaliseringen har dog ikke alene ændret individernes vilkår. Staters muligheder lader også til at have ændret sig. Ligesom individernes rækkevidde er blevet udvidet er dette også gældende for staterne. Transport- og kommunikationsteknologierne har gjort det lettere og mere effektivt at opnå tilstedeværelse udenfor statens egne grænser (Barnett:2008:355). Dog vil der stadig være en stor forskel mellem forskellige staters muligheder for at udøve magt udenfor dets eget territorium. Den ekstraterritoriale dimension kræver nemlig, afhængig af situationen, tilstrækkelig kommunikationsudstyr, logistiske kapaciteter, beredskab og militært udstyr. Det kræver således en økonomisk kapacitet, at yde magtudøvelse udenfor sit eget territorium (Barnett:2008:355). Når statslige aktører vælger, at udøve magt udenfor dets eget territorium har dette forbindelse til statens eller magthavernes geopolitiske interesser (Barnett:2008:365). As political phenomena, the trend towards extraterritoialisation and involvement of private actors may both be seen as part of a globalisation process where migration control is simultaneously offshored and outsourced (Gammeltoft-Hansen:2011:2). Som det blev vidst tidligere kan globaliseringens tekniske udvikling være en medvirkende årsag til, at man har valgt at eksternaliserer EU s asylpolitik. Men som det ses i ovenstående citat er eksternaliseringen alene også en del af en globaliseringsproces, hvor migrationskontrollen rykkes udenfor Unionens grænser. Delkonklusion Push- og pull-faktorer og barrierer imellem hjemland og destinationsland spiller ind, når et individ skal træffe en beslutning om at emigrere. Hvilke faktorer individet er påvirket af kan til en hvis grænse determinere om der er tale om flygtninge eller immigranter. Globaliseringen har medført en accelerering af den tekniske udvikling. Transportteknologien har nedbrudt barrierer mellem hjemlandet og destinationslandet og kommunikationsteknologien har medført, at individer har bedre forudsætninger for, at træffe en rationel beslutning. Derudover har globaliseringen gjort, at omvæltninger af økonomisk, politisk, kulturel og social karakter i dag sker hurtigere end det har været tilfældet tidligere. Dette giver større grobund for konflikter, der kan udgøre en væsentlig push-faktor i beslutningen 19
om at emigrere eller flygte. Men samtidig med dette har individet fået større muligheder for at rette deres krav mod andre stater eller aktører. Globaliseringen har dog ikke kun påvirket individers, men også staternes muligheder. Stærke økonomiske stater har større muligheder for at udøve magt udenfor egne grænser. På baggrund af den tekniske udvikling betyder dette at EU har fået lettere ved at gøre deres asylpolitik ekstraterritorial. 20