J.nr.: 07-10243 ID nr. 16 Bilag 8 Opkrævning og inddrivelse 23. oktober 2008 Skolebakken 7, 1. tv. 8000 Århus C Telefon: 86 18 00 60 Fax: 36 92 83 19 www.energiogmiljo.dk CVR: 3113527
1. Opkrævning...3 1.1 Hvem er opkrævningsberettiget?...3 1.2 Kan opkrævning for selskabet varetages af kommunen?...5 1.3 Kan opkrævning for kommunen varetages af selskabet?...6 2. Inddrivelse...7 2.1 Inddrivelsesgrundlaget...7 2.2 Inddrivelseskompetencen...8 2/10
1. Opkrævning Nordfyns Kommune varetager i dag opkrævning af såvel statsafgifter som forbrugsbidrag på spildevandsområdet. Statsafgifterne følger af henholdsvis lov om afgift af ledningsført vand, jf. lovbekendtgørelse nr. 639 af 21. august 1998, og lov om afgift af spildevand, jf. lovbekendtgørelse nr. 636 af 21. august 1998. Forbrugsbidraget vedrørende spildevand fastsættes af kommunalbestyrelsen i medfør af loven om betalingsregler for spildevandsanlæg m.v. (betalingsloven), jf. lovbekendtgørelse nr. 281 af 22. marts 2007. Ved udskillelse af Nordfyns Kommunes spildevandsforsyning til et selvstændigt selskab skal det afklares, hvem der fremover skal forestå opkrævning og inddrivelse af statsafgifter og forbrugsbidrag vedrørende spildevandsforsyningen og i den forbindelse, hvilke retlige rammer lovgivningen fastsætter. 1.1 Hvem er opkrævningsberettiget? a. Statsafgift af ledningsført vand, der IKKE leveres fra et alment vandforsyningsanlæg Lov om afgifter om ledningsført vand fastslår, at ejere af ejendomme, der forsynes med ledningsført vand, som IKKE leveres fra et alment vandforsyningsanlæg, også skal betale statsafgift. Statsafgiften opkræves ifølge loven af den kommune, hvori ejendommen er beliggende. Betalingsforpligtelsen vedrørende denne type statsafgift påhviler dermed kommunen. Der er ikke lagt op til at ændre på dette forhold i forbindelse med vandsektorloven. Det vil sige, at Nordfyns Kommune således forsat vil skulle opkræve statsafgift fra de ejendomme, som ikke forsynes at det almene vandforsyningsanlæg. b. Statsafgift af spildevand, der afledes til spildevandsanlæg, hvortil der er tilsluttet mere end en ejendom Af lov om afgift af spildevand fremgår det, at der skal betales statsafgift af spildevand, som udledes til et anlæg, hvortil der er tilsluttet mere end en ejendom. Afgiften indbetales af spildevandsanlægget. Betalingspligtig i forhold til afregning af denne type statsafgift er dermed spildevandsanlægget, som tilsvarende har retten til at foretage opkrævning af afgiften hos de tilsluttede forbrugere. 3/10
Ved udskillelse af spildevandsaktiviteterne fra Nordfyns Kommune til det kommende selskab vil betalingsforpligtelsen og opkrævningsadgangen vedrørende statsafgiften derfor automatisk overgå til selskabet. c. Statsafgift af spildevand, der udledes uden om spildevandsanlæg med mere end en ejendom Af loven om afgift af spildevand fremgår det endvidere, at også ejere af ejendomme, der ikke er tilsluttet et spildevandsanlæg med mere end 1 bruger, skal betale statsafgift. Statsafgiften opkræves i henhold til loven af den kommune, hvori ejendommen er beliggende. Betalingsforpligtelsen vedrørende denne type statsafgift påhviler dermed kommunen. Der er ikke lagt op til ved ny lovgivning at ændre på dette forhold i forbindelse med selskabsgørelsen af spildevandsområdet. Nordfyns Kommune vil således fortsat skulle opkræve statsafgift af spildevand, der udledes udenom spildevandsanlægget. d. Forbrugsbidragene på spildevandsområdet Forbrugsbidragene på spildevandsområdet fastsættes i medfør af sektorlovene af kommunalbestyrelsen. Når den nye sektorlovgivning træder i kraft, vil der ikke længere blive tale om en fastsættelse, men blot en godkendelse i kommunalbestyrelsen af de pågældende bidrag. Bidragene tilkommer i overensstemmelse med hvile-i-sig-selv-princippet forsyningsvirksomheden og opkræves i overensstemmelse hermed af denne. Ved udskillelse til selskabsdrift af spildevandsområdet i Nordfyns Kommune, vil retten til bidragene samt adgangen til at opkræve dem derfor automatisk overgå til selskabet. e) Sammenfatning vedrørende opkrævningsberettigelse Som det fremgår af ovenstående, kan der vedrørende opkrævningsberettigelse sammenfattende konstateres følgende fordeling efter selskabsgørelsen: Selskabet er opkrævningsberettiget vedrørende: statsafgift af spildevand, udledt til selskabets spildevandsanlæg forbrugsbidrag vedrørende spildevand, udledt til selskabets spildevandsanlæg 4/10
Kommunen er opkrævningsberettiget vedrørende: statsafgift af ledningsført vand, der ikke leveres fra almene vandforsyningsanlæg. statsafgift af spildevand, der udledes uden om selskabets (eller andres) spildevandsanlæg med mere end en ejendom tilsluttet 1.2 Kan opkrævning for selskabet varetages af kommunen? Der ses ifølge sektorlovgivningen på området intet til hinder for, at selskabet kan overlade selve opkrævningen af statsafgifter og forbrugsbidrag til en ekstern part. Selskabet vil imidlertid fortsat være betalingspligtigt over for staten for afregningen af statsafgifterne, uanset at en sådan udlægning af opkrævningen måtte ske. For aftaler, som indgås af kommunale forsyningsvirksomheder, gælder der ifølge den såkaldte stoplov, jf. lov nr. 534 af 6. juni 2007, et krav om, at aftalen skal være på markedsvilkår, ligesom den skal foreligge i skriftlig form på aftaletidspunktet. Dette gælder også for aftaler mellem kommunen og et af kommunen ejet spildevandsselskab. Hvis aftalen mellem selskab og kommune om at foretage opkrævning af forbrugsbidrag og afgifter har en værdi, der overstiger tærskelværdien i EU s udbudsdirektiv vil aftalen formentlig være udbudspligtig. Aftalen vil næppe kunne anses som værende omfattet af inhousereglen, idet selskabet ikke har kontrol med kommunen og kommunens opgaver er ikke primært at løse opgaver for selskabet. Hvis værdien af aftalen mellem kommune og selskab, derimod er under tærskelværdien i EU s udbudsdirektiv vil aftalen ikke være udbudspligtig. Der skal desuden på baggrund af kommunalfuldmagtsreglerne m.v. foretages en vurdering af, hvorvidt kommunen lovligt kan påtage sig at udføre opgaver for selskabet. Ifølge kommunalfuldmagten må kommuner som udgangspunkt ikke producere og sælge varer og tjenesteydelser, med mindre der kan påvises en særlig hjemmel herfor, hvilket ikke er tilfældet i nærværende sammenhæng. Til dette udgangspunkt gælder visse modifikationer som f.eks. retten til at afsætte biprodukter fra kommunal virksomhed og herunder know-how samt retten til at udnytte kommunal overskudskapacitet til varetagelse af opgaver, der normalt ikke er kommunale. Udførelse af sædvanlige administrative opgaver, som ikke kræver særlig sagkundskab eller lignende, vurderes dog ikke at kunne henføres under kategorien biprodukt, endsige som knowhow. For så vidt angår muligheden af, at kommunen kan påtage sig opkrævningsarbejde for selskabet med henvisning til, at der er tale om udnyttelse af overkapacitet, gælder den vanskelighed, at overkapacitet 5/10
foruden at være opstået tilfældigt og utilsigtet i forbindelse med varetagelsen af lovlige kommunale opgaver skal afvikles, med mindre den er nødvendig af hensyn til den fortsatte varetagelse af lovlige kommunale opgaver. Afhængigt af, hvor mange hele og/eller halve administrative stillinger, der konkret måtte være behov for at kunne trække på i kommunen, kan disse betingelser således være problematiske at leve op til i praksis. Det er derfor tvivlsomt, hvorvidt der i henhold til kommunalfuldmagten kan påvises en lovlig hjemmel til, at kommunen kan påtage sig at udføre opkrævningsarbejde for selskabet. I det omfang, kommunen måtte påtage sig at løse sådanne opgaver for selskabet, skal man sikre sig, at de opkrævede beløb ikke indgår til kommunen, men direkte til konti tilhørende selskabet, så at der ikke kan rejses tvivl om, hvorvidt der i form af disse midler sker udlodning fra selskabet til kommunen. Grunden til at sikre sig imod en sådan tvivl er, at udlodning til selskabet i henhold til stoploven er registreringspligtig og vil medføre modregning i kommunens bloktilskud. 1.3 Kan opkrævning for kommunen varetages af selskabet? Det er en forvaltningsretlig grundsætning, at delegation af myndighedsudøvelse til andre myndigheder eller private kræver udtrykkelig lovhjemmel. Et fremtidigt spildevandsselskab i Nordfyns Kommune vil i denne sammenhæng være at sidestille med en privat part og vil således ikke uden særlig lovhjemmel som ikke kan påvises i sammenhængen - kunne varetage myndighedsudøvelse for kommunen. På den anden side gælder det, at en kommune har fri adgang til at uddelegere såkaldt faktisk forvaltningsvirksomhed. Afgørende for spørgsmål om, hvorvidt selskabet kan påtage sig opkrævningsopgaver for kommunen er derfor, om disse opgaver skal kategoriseres som myndighedsudøvelse eller som faktisk forvaltningsvirksomhed. Justitsministeriet og statsforvaltningen har haft lejlighed til at beskæftige sig med sondringen i en sag vedrørende varetagelse af opgaver på området for parkeringskontrol m.v., (jf. Statsamtet i Århus afgørelse af 1. marts 2006 vedr. Vejle Kommune, og jf. forarbejderne til lov nr. 303 af 19. april 2006 om ændring af færdselslovens 122a m.fl.) Af de nævnte myndigheders tilkendegivelser fremgik det, at man anså følgende opgaver som henhørende under myndighedsudøvelsen: udførelse af parkeringskontrol, pålæggelse af standsnings- og parkeringsafgift, pålæggelse af rykkergebyrer samt behandlingen af klager. Som faktisk forvaltningsvirksomhed ansås den rene opkrævning af de af myndigheden pålagte afgifter og gebyrer. Det er på denne baggrund min opfattelse, at grundsætningerne om delegation ikke vil være til hinder for, at selskabet kan påtage sig at udføre rene opkrævningsopgaver for kommunen. 6/10
Det gælder også i denne forbindelse, at en eventuel aftale herom skal indgås på markedsvilkår og skal foreligge skriftligt, jf. stoploven. Aftalen vil dog kunne være udbudspligtig efter EU s udbudsregler. Særligt hvis opkrævningen foretages af et datterselskab til spildevandsselskabet, jf. nedenfor om sideordnet aktivitet. Selskabets opkrævning af statsafgifter for kommunen er ikke en spildevandsforsyningsaktivitet og efter vandsektorlovforslaget vil selskabet alene kunne påtage sig opkrævningsopgaven, hvis opgaven er en opgave, der som sideordnet aktivitet har nær tilknytning til vand- og spildevandsforsyning. 2. Inddrivelse På vandområdet er det som udgangspunkt den tinglyste ejer af ejendommen, der hæfter for betalingen af bidragene, inklusiv indregnede afgifter, men der er ved opsætning af separate målere mulighed for at etablere et direkte kundeforhold mellem bruger og vandforsyningen. Ifølge spildevandslovgivningen er det ejeren af ejendommen, der hæfter for betalingen. Behovet for inddrivelse bliver aktuelt i de tilfælde, hvor betaling ikke sker efter ordinær opkrævning. Spørgsmålet er i denne forbindelse for det første, om der foreligger et umiddelbart (tvangs-) inddrivelsesgrundlag, eller et sådant først skal erhverves ved dom, og for det andet, hvilken myndighed, der har (tvangs-) inddrivelseskompetencen. 2.1 Inddrivelsesgrundlaget Bidrag til offentlige spildevandsanlæg er ifølge betalingslovens 10, jf. 1, ligeledes tillagt udpantningsret og kan inddrives ved indeholdelse i løn m.v. efter reglerne for inddrivelse af personlige skatter i kildeskatteloven. Bidragene påhviler desuden den faste ejendom som pante- og fortrinsret, svarende til de kommunale skatter, der hviler på fast ejendom. Bestemmelsen antages ifølge ordlyden og forarbejderne m.v. kun at omfatte bidrag til offentlige spildevandsforsyningsanlæg i modsætning til anlæg, der er ejet af private. Spørgsmålet er herefter, hvorvidt et spildevandsforsyningsanlæg, der ejes af et selskab, som ejes af kommunen, kan anses som offentligt. I forbindelse med Odense Kommunes etablering af bl.a. Odense Vandselskab A/S udarbejdede Justitsministeriet et notat om selskabets adgang til at inddrive brugsafgifter ved udpantning. Justitsministeriet konkluderede, jf. Justitsministeriets journal nr. 1995-740-0102, følgende: 7/10
Selvom det må anses for tvivlsomt, finder Justitsministeriet det mest nærliggende at antage, at der også i henholdsvis spildevandsanlægsloven og vandforsyningsloven er hjemmel til udpantning for de forbrugsafgifter vedrørende vandforsyning og spildevandsafledning, der tilkommer Odense Vandselskab A/S. Østre Landsret har i en kendelse af 29. marts 2005, (publiceret i MAD 2005.204) taget stilling til, om Fåborg Spildevand A/S kunne anses for et offentligt spildevandsanlæg i betalingslovens forstand, og hvorvidt selskabet dermed kunne inddrive skyldige bidrag hos den hæftende part i henhold til den særlige bestemmelse om udpantningsret i betalingsloven. Østre Landsret nåede frem til, at et kommunalt ejet aktieselskab, der driver spildevandsanlæg, har udpantningsadgang efter spildevandsbetalingsloven. Østre Landsret lagde ved kendelsen vægt på, at det efter stiftelsesoverenskomsten fremgik, at selskabets formål var at drive spildevandsforsyning, at salg af aktier krævede godkendelse fra 2/3 af byrådets medlemmer, at afledningsbidragets størrelse blev fastsat af byrådet, og at kommunen kunne foretage ændringen i betalingsvedtægten. Det er på baggrund heraf min vurdering, at der vil være udpantningsret også for de bidrag på spildevandsområdet, som tilkommer det fremtidige spildevandsselskab i Nordfyns Kommune. Udpantningsretten der så at sige erstatter en dom vil være gældende, uanset hvem der på vegne selskabet måtte varetage opkrævningsopgaverne, idet kravets status afhænger af fordringshaveren som er det offentligt ejede forsyningsselskab - og ikke af hvem, der på vegne fordringshaveren søger kravet inddrevet. For så vidt angår inddrivelsen af de statsafgifter, som kommunen jf. sammenfatningen ovenfor - også efter selskabsgørelsen er ansvarlig for opkrævningen af, vil forholdene være som hidtil. 2.2 Inddrivelseskompetencen Afgifter og bidrag på vand- og spildevandsområdet inddrives for nuværende af SKAT, som i henhold til lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer, jf. lov nr. 429 af 6. juni 2005, er restanceinddrivelsesmyndighed for fordringer, der opkræves eller inddrives af det offentlige. 8/10
Dette rejser spørgsmålet, om SKAT efter selskabsgørelsen af spildevandsforsyningsområdet kan varetage inddrivelsen af spildevandsbidrag, som tilkommer et kommunalt forsyningsselskab. Justitsministeriet har i det førnævnte notat vedrørende Odense Vandselskab A/S m.v. udtalt sig herom. I notatet hedder det bl.a.: Efter Justitsministeriets opfattelse må det ved forståelsen af begrebet opkræves eller inddrives af det offentlige være nærliggende at lægge vægt på samme kriterier som ved fortolkningen af den offentlige forvaltning, idet der er tale om en beskrivelse af virksomhed, der udøves af det offentlige. Som beskrevet ovenfor [...], lægges der ved forståelsen af begrebet offentlig forvaltning vægt på, hvorledes den pågældende institution er organiseret, således at aktie- og anpartsselskaber ikke omfattes af begrebet. Det kan derfor efter Justitsministeriets opfattelse næppe antages, at de fordringer, der inddrives af [...] Odense Vandselskab A/S bliver opkrævet eller inddrevet af det offentlige. Justitsministeriet henleder i samme notat opmærksomheden på, at inddrivelsesloven indeholder en bestemmelse om, at udlæg, som ikke foretages af pante- eller toldfogder, skal foretages af fogedretten. Da Justitsministeriet ikke finder, at ydelser, der opkræves af et kommunalt vandselskab, kan opkræves af den kommunale pantefoged, følger det heraf, at inddrivelsen skal foretages af fogedretten, uanset om fordringerne anses som omfattet af inddrivelsesloven eller ej. Denne opfattelse er på linje med den førnævnte kendelse fra Østre Landsret, hvorved landsretten hjemviste sagen til Fåborg fogedret med henblik på foretagelse af udlæg for det omhandlede krav om afledningsafgift for spildevand. Konklusionen på ovenstående er således, at ikke SKAT, men fogedretten er inddrivelsesmyndighed for de udpantningsbelagte fordringer, der tilkommer det fremtidige spildevandsselskab i Nordfyns Kommune. Dette gælder, uanset hvem der på vegne selskabet måtte fremsætte anmodningen om inddrivelse, idet kravets status afhænger af fordringshaveren dvs. selskabet, der ikke er en del af den offentlige forvaltning og ikke af hvem, der på vegne fordringshaveren søger kravet inddrevet. For så vidt angår inddrivelsen af de statsafgifter, som kommunen jf. sammenfatningen ovenfor - også efter selskabsgørelsen er ansvarlig for opkrævningen af, vil forholdene være som hidtil, og det vil således uændret være SKAT som varetager denne opgave. Dette gælder tilsva- 9/10
rende, selvom kommunen måtte udlægge selve opkrævningsopgaven til en ekstern part. Århus, den 23. oktober 2008 Pernille Aagaard Truelsen 10/10