Sagsnr. 24492-1 Udkast 2. september 2009 NOTAT OM KOMMUNERS MULIGHEDER FOR AT UDFØRE AR- BEJDE FOR VAND- OG SPILDEVANDSFORSYNINGEN SOM FØLGE AF VANDSEKTORLOVEN
INDHOLDSFORTEGNELSE 1. Indledning... 3 2. Formål... 3 3. Sammenfatning... 3 4. Baggrund og formål med vandsektorloven... 4 5. Etablering af et kommunalt 60-fællesskab til varetagelse af administrative opgaver... 6 6. Etablering af et kommunalt aktieselskab - administrationsselskab... 8 7. Problemkatalog i forbindelse med overvejelser om selskabsdannelse...11 Side 2 af 13
1. Indledning Kommunalt EntreprenørForum har bedt Bender von Haller Dragsted om at udarbejde et oversigtsnotat, som skitserer mulighederne for, at kommunerne fortsat kan levere ydelser til vand- og spildevandsforsyningsområdet efter vedtagelsen af lov nr. 469 om vandsektorens organisering og økonomiske forhold (i det følgende benævnt vandsektorloven ), med ikrafttrædelse 1. juli 2009. Notatet skal anvendes som inspiration til medlemskommuners tilrettelæggelse af den fremtidige struktur for kommunernes vand- og spildevandsforsyningsselskaber (i det følgende benævnt forsyningsselskaber ) i overensstemmelse med vandsektorloven. De deltagende kommuner, vil i det følgende benævnes Kommunen. 2. Formål Formålet med notatet er at redegøre for, hvorledes og i hvilket omfang Kommunen fortsat kan udføre opgaver for forsyningsselskaberne, og disse selskabers muligheder for at udføre opgaver for Kommunen. Punkt 3 indeholder en sammenfatning der kort angiver kravene i vandsektorloven og Kommunens begrænsede mulighed for at udføre opgaver for forsyningsselskaberne. Dernæst redegøres for baggrunden for og formålet med vandsektorloven, samt hvilke mulige organiseringsformer vandsektorloven giver i forhold til Kommunens forsyningsselskaber. Efterfølgende redegøres for, hvilke muligheder Kommunen har for fremtidigt at organisere administrationsopgaver og driftsopgaver i forhold til Kommunens forsyningsselskaber og det skattefinansierede område i et selvstændigt selskab, samt om Kommunen, ud fra betragtninger om overskudskapacitet, kan løse disse opgaver for et sådant selvstændigt selskab, herunder om selskabet tillige vil kunne løse opgaver for Kommunen. Afslutningsvist er angivet et problemkatalog, der angiver en række overvejelser der bør foretages i forbindelse med en selskabsdannelse. 3. Sammenfatning Vandsektorloven kræver at der foretages en adskillelse mellem Kommunens skattefinansierede myndighedsudøvelse og vandsektorens brugerfinansierede aktiviteter. Adskillelsen skal ske gennem en selskabsdannelse af de kommunale forsyningsaktiviteter. Idet omfang en sådan adskillelse allerede er gennemført ved udskillelse fra den kommunale forvaltning i aktie- eller anpartsselskab, 60- fællesskab eller et privat vandselskab, opfyldes lovens krav. Loven giver derudover Kommunen mulighed for at oprette enten et kommunalt fællesskab i henhold til 60 i lov om kommuners styrelse eller et kommunalt aktieselskab, som står for varetagelse af administrative opgaver for forsyningssel- Side 3 af 13
skaberne. Som det beskrives nedenfor, er der forskel på hvilke opgaver, der kan varetages efter de to selskabsformer. Forskellen skyldes det forhold at et kommunalt 60-fællesskab opfattes som en specialkommune, der er underlagt den offentligretlige regulering, herunder reglerne i styrelsesloven. Et kommunalt administrationsselskab følger derimod reguleringen i aktieselskabsloven, og betragtes således ikke som en del af den offentlige forvaltning. Kommuner, der hidtil har udført opgaver for forsyningsselskaber, hvad enten opgaverne bestod i administrationsopgaver eller driftsopgaver, vil efter vandsektorlovens ikrafttræden og adskillelse af de skattefinansierede aktiviteter efter betragtninger om overskudskapacitet, have mulighed for at varetage såvel administrative opgaver som driftsopgaver for forsyningsselskaberne, såfremt betingelserne for overskudskapacitet er opfyldt. 4. Baggrund og formål med vandsektorloven Vandsektorlovens 1 angiver: Loven skal medvirke til at sikre en vand- og spildevandsforsyning af høj sundheds- og miljømæssig kvalitet, som tager hensyn til forsyningssikkerhed og naturen og drives på en effektiv måde, der er gennemsigtig for forbrugerne. Bemærkningerne til vandsektorloven angiver endvidere, at hensigten med vandsektorloven er, at få en klarere adskillelse mellem Kommunens skattefinansierede myndighedsudøvelse og vandsektorens brugerfinansierede aktiviteter, således at bestiller- og udfører-rollerne synliggøres. Der fokuseres på driften af forsyningsselskaberne, med henblik på at opnå en større gennemsigtighed og effektivitet. Mantraet er, at brugerne alene skal betale for de ydelser der modtages. Der er endvidere fokus på opnåelse af synergieffekter ved sammenlægning af funktioner i forsyningsselskaberne. Loven indeholder regler for vand- og spildevandsforsyningsselskaber, og for administrationsselskaber som varetager administrative opgaver for ovennævnte forsyningsselskaber samt eventuelt andre forsyningsselskaber. I det følgende gennemgås relevante bestemmelser i loven. 4.1. Vandsektorlovens 15 - organisering Med vedtagelsen af vandsektorloven gøres det til et lovkrav, at Kommunen skal udskille deres vand- og spildevandsforsyninger i et aktie- eller anpartsselskab. I den forbindelse præciseres, at Kommunen alene må modtage aktier som vederlag for udskillelsen. Side 4 af 13
Kommunalfuldmagtsreglernes hovedregel om, at én kommune som udgangspunkt ikke må have bestemmende indflydelse i et selskab fraviges således efter 15. Af bemærkningerne fremgår desuden, at lov nr. 548 af 8. juni 2006 om kommuners udførelse af opgaver for andre myndigheder mv. ikke gælder for forsyningsselskaber omfattet af 15. Dette giver Kommunen mulighed for et direkte ejerskab af vand- eller spildevandsforsyninger. Ejerskabet kan ligeledes være indirekte gennem et holdingselskab, ligesom ejerskabet kan deles mellem flere kommuner. Der er tillige mulighed for privat ejerskab. 4.2. Vandsektorlovens 18 - Aktiviteter Loven regulerer hvilke aktiviteter - ud over egentlige vand- og spildevandsaktiviteter som forsyningsselskaberne kan varetage. Der opstilles i den forbindelse et krav om, at der kun kan udøves en såkaldt sideordnet aktivitet, hvis aktiviteten har en nær tilknytning til forsyningsaktiviteten, og aktiviteten udøves på kommercielle vilkår i et selvstændigt selskab. Kravet om, at aktiviteten skal udøves i et selvstændigt selskab, gælder dog kun, hvis aktiviteten indebærer en omsætning på mere end 2 mio. kr. årligt (beløbet reguleres årligt). Med begrebet nær tilknytning menes, at der er tale om en aktivitet som udspringer af en aktivitet omfattet af forsyningsselskabet. Miljøministeren vil i efteråret 2009 udarbejde en bekendtgørelse, som opregner, hvad der betragtes som tilknyttede aktiviteter. I bemærkningerne til vandsektorloven fremgår dog allerede, at der tænkes på udlejning eller salg af overskudskapacitet, i de tilfælde, hvor der ikke sker en væsentlig forarbejdning af aktiviteten. 4.3. Vandsektorlovens 19 udskillelse af administrationsopgaver Idet formålet med vandsektorloven netop er at segmentere en adskillelse mellem den skattefinansierede myndighedsudøvelse og de brugerfinansierede aktiviteter, således at forbrugerne ikke indirekte kommer til at betale for en ydelse, de ikke modtager, angiver vandsektorlovens 19, stk. 3, at servicefunktioner for vandselskaber kan varetages i et selvstændigt selskab. Loven giver derudover mulighed for etablering af et administrationsselskab som betjener samtlige forsyningsselskaber i Kommunen, med henblik på at opnå den bedst mulige synergi samt rationalisering. Udgangspunktet efter kommunalfuldmagtsreglerne om, at en kommune ikke må have bestemmende indflydelse i et selvstændigt selskab fraviges således også i vandsektorlovens 19, stk. 3. Disse selskaber er heller ikke omfattet af lov nr. 548 om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber. Side 5 af 13
4.4. Vandsektorlovens betydning for Kommunen De administrative opgaver, kan efter vandsektorloven organiseres på to måder: Enten ved at etablere et kommunalt 60-fællesskab eller ved at oprette et kommunalt aktieselskab. Vandsektorloven regulerer ikke driftsopgaver, hvorfor der skal tages stilling til hvorledes organiseringen varetages fremadrettet, herunder om disse kan varetages af et kommunalt 60-fællesskab eller et kommunalt aktieselskab. Som en overgangsordning anføres i 37, at Miljøministeren kan fastsætte regler om, at en kommune kan varetage visse administrative opgaver for visse forsyningsselskaber i en overgangsperiode. Det kan udledes, at bestemmelsen alene omfatter nogle begrænsede opgaver, og at ordningen alene vil være gældende for nogle mindre vandselskaber, hvor vandmængden vil blive anvendt som afgrænsningskriterium. I tillægsbetænkningen til vandsektorlovforslaget angives, at opgaverne vil være for eksempel lønbogholderi og administrative it-opgaver. Miljøministeriet har i den forbindelse oplyst, at der forventes vedtaget en bekendtgørelse herom i løbet af efteråret 2009. 5. Etablering af et kommunalt 60-fællesskab til varetagelse af administrative opgaver i forsyningsselskaber 5.1. Administrationsopgaver Af betænkning 2008/BTL 150 og L151 til vandsektorloven fremgår, at administrationsopgaver i forbindelse med drift af kommunale forsyningsselskaber, vil kunne varetages ved oprettelse af et kommunalt 60-fællesskab efter lov om kommuners styrelse, idet servicefunktionerne i form af administrative opgaver, betragtes som faktisk forvaltningsvirksomhed. Af bemærkningerne til loven fremgår, at administrative opgaver betragtes som fælles tegnestue, projekteringsafdeling, maskinpark, it-systemer, driftspersonale, biler, opkrævningsfunktioner og andre administrative funktioner, herunder administrationsbygninger, som er nødvendige for at udøve serviceaktiviteter. Det angives endvidere, at Kommunen med fokus på synergieffekter, kan lade et 60-fællesskab udføre samtlige administrative opgaver for Kommunens forsyningsselskaber. For at oprette et 60-fællesskab, skal Kommunen finde en anden kommune som samarbejdspartner. For at etablere et 60-administrationsfællesskab, skal der overlades kompetence til administrationsfællesskabet til selvstændigt at varetage de to kommuners anliggender vedrørende de administrative opgaver. Kompetenceoverførslen til administrationsfællesskabet skal medføre en indskrænkning i kommunalbestyrelsernes beføjelser. Dette vil være tilfældet, når der oprettes et særligt administrationsfællesskabsorgan (f.eks. en bestyrelse), som tillægges kompetence til at træffe beslutninger, der forpligter begge kommuner i såvel op- Side 6 af 13
gavemæssig som økonomisk henseende. Kommunalbestyrelserne kan dermed ikke nedlægge veto mod beslutninger truffet af organet, og dette medfører, at kommunerne fritages for ansvar i forhold til administrationsområdet, i det fællesskabsorganet bliver ansvarligt herfor. Kommunerne bevarer dog indirekte kontrol med organets beslutninger, idet organets medlemmer vælges af de to kommunalbestyrelser, ligesom det kan fastlægges, at visse beslutninger kræver godkendelse på kommunalbestyrelsesniveau. Administrationsfællesskabet vil skulle godkendes af statsforvaltningen, som varetager tilsynet med kommunerne. Fællesskabet kan etableres som et interessentskab og et andelsselskab, men ikke som aktieselskab eller anpartsselskab, idet det antages at reglerne i selskabslovgivningen om sådanne selskaber ikke er forenelige med de offentligretlige regler, som et kommunalt fællesskab også skal fungere i henhold til. Administrationsfællesskabet vil være et offentligretligt organ, og således være omfattet af offentlighedsloven og forvaltningsloven mv. Der vil skulle udarbejdes en samarbejdsaftale samt vedtægter som regulerer administrationsfællesskabets kompetencer og beføjelser. I den forbindelse bemærkes, at administrationsfællesskabet alene vil kunne kræve kostprisen for de administrationsydelser der leveres i henhold til bemærkningerne til vandsektorloven. Vandsektorloven indeholder et krav om, at aktiviteter forbundet med vand- og spildevandsforsyning skal holdes regnskabsmæssigt adskilt fra andre typer af forsyningsvirksomhed. Samme princip gælder, hvis et administrationsfællesskab varetager administrationsopgaver for flere kommuner. Ved etableringen af administrationsfællesskabet overføres medarbejderne, således at medarbejderne ansættes i administrationsfællesskab. 5.1.1. Kan Kommunen udføre administrationsopgaver for administrationsfællesskabet? Såfremt Kommunen har et større produktionsapparat end den selv kan udnytte, kan der være adgang til at sælge kapaciteten til andre enheder. I den foreliggende situation er spørgsmålet, om Kommunen kan varetage administrationsopgaver for administrationsfællesskabet i medfør af en betragtning om overskudskapacitet. Udgangspunktet efter de uskrevne kommunalfuldmagtsregler er, at det er et krav at kommunal overskudskapacitet skal afvikles. Hvis der foreligger tilfældig overskudskapacitet, som er opstået i forbindelse med Kommunens produktion af tjenesteydelser til eget brug, kan den overskydende kapacitet dog afsættes på markedet. Betingelsen herfor er, at denne overskudskapacitet ikke kan afskaffes. Der er en række betingelser for anvendelse af overskudskapacitet. For det første må den overskydende kapacitet ikke kunne afvikles. Der skal således foreligge en Side 7 af 13
god grund til at overskudskapaciteten ikke kan afvikles. For det andet er den en betingelse, at kapaciteten ikke er opbygget med henblik på at betjene andre enheder. Det er endvidere antaget, at overskudsandelen ikke må udgøre mere end 50 %. Endvidere må en privat aktør må ikke fortrænges fra opgaven. Kommunen vil kunne sælge overskydende kapacitet til administrationsfællesskabet, hvad enten der er tale om overskydende tid hos medarbejderne eller maskiner. 5.1.2. Kan 60-administrationsfællesskabet udføre administrationsopgaver for Kommunen (det skattefinansierede område)? Administrative opgaver i relation til det skattefinansierede område vil ligeledes kunne udføres af det kommunale administrationsfællesskab, i det der også her er tale om faktisk forvaltningsvirksomhed. Det skal dog bemærkes, at muligheden for, at administrationsfællesskabet udfører administrative opgaver for Kommunen umiddelbart strider mod formålet med vandsektorloven, som jo netop er at få en klar adskillelse mellem kommunale administrative opgaver og opgaver i forsyningsselskaberne. Vi anbefaler derfor, at der foretages en afklaring heraf ved en forespørgsel hos tilsynsmyndighederne. 6. Etablering af et kommunalt aktieselskab - administrationsselskab 6.1. Administrationsopgaver En anden mulighed er at oprette et kommunalt aktieselskab til varetagelse af administrationsopgaverne i forsyningsselskaberne. Det kommunale aktieselskab vil i det følgende blive benævnt administrationsselskab. Bemærkningerne til vandsektorloven angiver, at det vil være muligt at etablere et administrationsselskab som betjener samtlige forsyningsselskaber i Kommunen. Regnskab for de enkelte forsyningsselskaber skal dog holdes regnskabsmæssigt adskilt. Udgangspunktet efter kommunalfuldmagten er, at Kommunen ikke kan have bestemmende indflydelse i et selskab. Dette udgangspunkt fraviges imidlertid. Kommunen kan således være eneejer af selskabet. Kommunalbestyrelsen kan fastsætte vedtægter for selskabet samt udpege en bestyrelse. Det er herefter selskabsbestyrelsen og ikke kommunalbestyrelsen der varetager ledelse af selskabet. Ved etablering af et administrationsselskab er det vigtigt at holde sig for øje, at selskabet ikke er en del af den offentlige forvaltning, og er således heller ikke omfattet af det kommunale tilsyn. Selskabet følger derimod aktieselskabslovens regler. Side 8 af 13
Af bemærkningerne til vandsektorloven kan udledes, at der ved administrative opgaver forstås tegnestue, projekteringsafdeling, maskinpark, it-systemer, driftspersonale. Biler, opkrævningsfunktioner, samt administrationsbygninger. 6.1.1. Kan Kommunen udføre administrationsopgaver for administrationsselskabet? Udgangspunktet er, at et kommunalt aktieselskab betragtes som en privat enhed. Idet kommunen selv ejer aktieselskabet, opstår spørgsmålet om dette udgangspunkt kan fraviges. Ønsket om at varetage lønadministration, regnskab, bogholderi mv. har endnu ikke været behandlet af tilsynsmyndighederne, men en henvendelse kunne gå på, om Kommune kan varetage administrationsopgaver for administrationsselskabet i medfør af betragtningen om kommunaloverskudskapacitet. Der henvises til betingelserne under punkt 5.1.1. 6.1.2. Kan administrationsselskabet udføre administrationsopgaver for Kommunen? Vandsektorloven afgrænser præcist hvilke administrationsopgaver administrationsselskabet kan varetage, og henset til formålet med vandsektorloven er der ikke adgang til at administrationsselskabet kan udføre administrationsopgaver for Kommunen. Der er herudover ikke lovhjemmel til, at administrationsselskabet tillige kan varetage andre administrative opgaver end de ovenfor nævnte. 7. Varetagelse af driftsopgaver Vurderingen af om varetagelse af en driftsopgave kan foretages af kommunen for forsyningsselskabet, eller om forsyningsselskabet kan varetage en driftsopgave for kommunen, er uafhængigt af om administrationsopgaverne varetaget i et 60 administrationsfællesskab eller et administrationsselskab. 7.1.1. Kan Kommunen udføre driftsopgaver for forsyningsselskaberne? Spørgsmålet er om Kommunen kan varetage driftsopgaver for forsyningsselskaberne i medfør af en betragtning om kommunal overskudskapacitet. Med henvisning til de i punkt 5.1.1. anførte betingelser vil Kommunen kunne sælge overskydende kapacitet til forsyningsselskaberne, hvad enten der er tale om overskydende tid hos medarbejderne eller materiel. 7.1.2. Kan forsyningsselskaberne udføre driftsopgaver for Kommunen? Vandsektorloven regulerer, som anført ovenfor, udførelse af andre opgaver, jf. 18. Der er alene tale om sideordnet aktivitet, aktiviteten der har en nær tilknytning til forsyningsaktiviteten, og at aktiviteten udøves på kommercielle vilkår Side 9 af 13
i et selvstændigt selskab. Begrebet nær tilknytning er behandlet i punkt 4.3 ovenfor. Kravet om at aktiviteten skal udøves i et selvstændigt selskab, gælder dog kun, hvis aktiviteten indebærer en omsætning på mere end 2 mio. kr. årligt (beløbet reguleres årligt). 18 tillader således, at forsyningsselskaberne kan sælge overskydende driftskapacitet til Kommunen. Der henvises til sammenfatningen først i notatet, og hvis Kommunalt Entreprenør- Forum eller et medlem har spørgsmål eller ønsker en uddybning af et eller flere punkter i notatet, står vi naturligvis fortsat til rådighed. København, den 2. september 2009 Bender von Haller Dragsted Peter Dann Jørgensen Side 10 af 13
8. Problemkatalog i forbindelse med overvejelser om selskabsdannelse Nedenstående er en oplistning af det elementer og problemstillinger der bør indgå i Kommunes overvejelser i forbindelse med valg af strategi og overvejelser om selskabsdannelse. Fase 1 før etablering af A/S Fase 2 etablering af A/S Fase 3 drift og roller Fase 4 evt. salg Nedenstående overvejelser bør foretages i forbindelse med tilrettelæggelse af den fremtidige strategi i kommunen Fase 1 Før etablering af A/S Fase 2 Må opgaven løses i aktieselskabsform? Hvad er retsgrundlaget for selskabet, og hvilke konsekvenser har det for selskabets aktiviteter? Er der krav om medejere? Må kommunen købe selskabets ydelser uden forudgående udbud? Er der krav om etablering af en koncernstruktur? Hvilke konsekvenser har det, at opgaven skal løses i et aktieselskab, herunder for medarbejdere, skat og moms mv.? Etablering af A/S Analyse af selskabets forretningsgrundlag og udarbejdelse af forretningsplan. Fastlægge hvilke aktiver (herunder faste ejendomme) og passiver, der skal indskydes i selskabet, og ansøge om dispensation fra kravet om udbud af fast ejendom. Side 11 af 13
Undersøge, hvilke kontrakter der er behov for at overføre til selskabet, og indhente samtykke fra kontraktsparterne. Fastlægge, hvilke medarbejdere der skal overføres til selskabet, og afklare hvilke ansættelsesforhold de har. Inddrage kommunens medarbejdere i beslutningsprocessen (og evt. andre interessenter, men dette er frivilligt). Overveje hvordan bestyrelsen skal sammensættes. Udarbejde stiftelsesdokument, udkast til vedtægter og evt. aktionæroverenskomst, hvis der er flere ejere. Udarbejde åbningsbalance. Fase 3 Selskabets drift Selskabets aktiviteter. Selskabets indkøb. Selskabets regnskaber. Selskabets åbenhed. Selskabets bestyrelse. Selskabets direktion og øvrige medarbejdere. Kommunens roller Ejer - Forbuddet mod instruktion - Udveksling af oplysninger - Sekretariatsbetjening - Vederlag - Økonomisk tilsyn - Udbytte - Ejerpolitik Kontraktspart - Kommunens køb af ydelser fra aktieselskabet - Kommunens salg af ydelser til aktieselskabet - Ændring af kontrakter mellem kommunen og selskabet - Forbuddet mod statsstøtte Myndighed - Inhabilitet - Vilkår for løsning af myndighedsopgaver - Tilsynet med aktieselskabet Side 12 af 13
Fase 4 Evt. salg af selskab Forhold der kan lede til, at kommunen overvejer at sælge et kommunalt aktieselskab. De væsentligste konsekvenser af et salg, dels for fremtidige kontrakter med kommunen og dels for medarbejderne. Den interne proces i kommunen. Den eksterne salgsproces. Forhold vedrørende salgsprovenu. Delvist salg. Side 13 af 13