Ringkøbing-Skjern Kommunalbestyrelse Rådhuset Ved Fjorden 6 6950 Ringkøbing 30-09- 2010 TILSYNET Ringkøbing-Skjern Kommunes sagsnr. 2007101176A X har ved brev af 3. februar 2009 rettet henvendelse til Statsforvaltningen Midtjylland, som i medfør af 47 i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 med senere ændringer) fører tilsynet med kommunerne i Region Midtjylland. STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: 151 6950 RINGKØBING JOURNAL NR.: 2009-613/470 SAGSBEHANDLER: MKLAAR DIREKTE TELEFON: 7256 8555 Det er Xs opfattelse, at beboere på plejehjem i Ringkøbing-Skjern Kommune ikke modtager den hjælp efter serviceloven, som de er visiteret til, idet Ringkøbing-Skjern Kommune ved normeringen af personale til kommunens plejehjem benytter en normeringsbrøk, som ikke tager hensyn til beboernes samlede tildelte tidsramme. TELEFON: 7256 8575 TELEFAX: 9732 4517 GIRO: 887 3747 EAN- NR. 5798000362314 midtjylland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Statsforvaltningen udtaler, at i det omfang Ringkøbing- Skjern Kommune ikke normerer kommunens plejehjem således, at også beboere på plejehjem kan få den hjælp efter servicelovens 83, som de er visiteret til og har et retskrav på, handler Ringkøbing-Skjern Kommune i strid med loven. TELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: 09.00-15.00 TORSDAG: 12.30-17.00 FREDAG: 09.00-12.00 EKSPEDITIONSTID: MANDAG- ONSDAG 09.00-15.00 TORSDAG 09.00-17.00 FREDAG 09.00-12.00 Statsforvaltningen anmoder Ringkøbing-Skjern Kommune om at redegøre for, hvorledes kommunen fremover sikrer, at beboere på kommunens plejehjem, der er visiteret hjælp efter servicelovens 83, modtager den hjælp de er visiteret til, og som de har et retskrav på at modtage. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagsfremstilling
X har anført, at Ringkøbing-Skjern Kommunes personalenormering af kommunens plejehjem ikke sker i forhold til de enkelte plejehjembeboeres individuelle visitering af hjælp, men at kommunen har fastsat et normeringstal (1:0,75) hvorefter der for hver beboer på plejehjemmet er normeret 0,75 personale. Personalenormeringen på plejehjemmene skal fastsættes ud fra beboernes samlede tidsramme og ikke ud fra en tilfældig tildelingsbrøk, som ikke tager hensyn til plejetyngden. X anfører videre, at personalet ud fra denne normering skal dække personalets sygefravær og uddannelse. Det betyder i praksis, at personalet har svært ved at give beboerne den nødvendige hjælp og omsorg. X anfører, at Ringkøbing-Skjern Kommune i forhold til beboerne på kommunens plejehjem forsømmer at visitere individuelt og give skriftlig afgørelse om den tildelte hjælp og den afsatte tidsramme. Endelig er X af den opfattelse, at kommunen skal oplyse borgere, der modtager hjælp efter servicelovens 83, om den afsatte tidsramme af hensyn til betaling til evt. privat leverandør og til borgerens ret til at vælge fleksibel hjælp inden for den afsatte tidsramme. Herudover anfører X, at lovgivningen om friplejehjem synliggør Ringkøbing-Skjern Kommunes normeringsmådes mangler, idet lovgivningen om friplejehjem efter Xs opfattelse kræver en individuel visitering og angivelse af visiteret tid af kommunen, da kommunens betaling for opholdet på friplejehjem fastsættes herudfra. Da friplejehjemmene kan sælge ekstra ydelser til beboerne, må beboerne vide præcist, hvilke ydelser kommunen har betalt for og hvilke ydelser beboerne selv skal betale for. Ligeledes må den tildelte tidsramme oplyses, da beboerne på friplejehjem også har ret til fleksibel hjælp. Ringkøbing-Skjern Kommune har til statsforvaltningen oplyst, at der i forbindelse med visitation til plejebolig sker en visitation til hjælp efter servicelovens 83. Visitationen til hjælp sker ud fra en konkret individuel vurdering. Der udfærdiges en skriftlig og begrundet afgørelse, ligesom der forud for afgørelsen foretages en funktionsbeskrivelse, der ligger til grund for afgørelsen. Funktionsbeskrivelsen svarer til det skema, der skal udarbejdes efter serviceloven. Funktionsbeskrivelsen sikrer og synliggør den individuelle tilrettelæggelse af hjælpen. Der er efter Ringkøbing-Skjern Kommunes opfattelse ikke et krav om, at den afsatte tidsramme oplyses i afgørelserne. Det er endvidere kommunens opfattelse, at borgeren ikke afskæres fra at benytte sig af muligheden for fleksibel hjemmehjælp efter servicelovens 94a, da den vejledende tids- SIDE 2
ramme vil blive oplyst, hvis borgeren ønsker at benytte sig af muligheden for fleksibel hjemmehjælp. Kommunen oplyser videre, at der, når borgeren er flyttet ind på plejehjemmet, sker en konstant vurdering og tilpasning af hjælp ud fra borgerens individuelle behov. Vurderingen fremgår af de individuelle handleplaner, og borgerens behov kan være forskelligt fra dag til dag. Personalet på plejehjemmet tilrettelægger og planlægger arbejdet ud fra borgerens individuelle behov og ud fra den medarbejderramme, der er til rådighed. Er der tilfælde med særligt plejekrævende beboere, således at plejehjemmet har behov for ekstra personale, kan plejehjemmet søge om ekstra timer. Det er efter Ringkøbing-Skjern Kommunes opfattelse vigtigt, at hjælpen kan tilrettelægges fleksibelt, således at det i det konkrete tilfælde er muligt for medarbejderen på stedet at skønne, om der er behov for mere eller mindre hjælp. For så vidt angår personalenormeringen, oplyser kommunen, at den har valgt at bemande plejeboliger med en fast normeringsbrøk pr. plejebolig. Den kommunale service er fastsat ud fra en harmonisering i de 5 gamle kommuner. Politikerne følger løbende normeringen. Til Xs bemærkning vedrørende lovgivningen om friplejehjem anfører Ringkøbing-Skjern Kommune, at der i medfør af loven er udstedt en bekendtgørelse 1 om afregning mellem friplejeboligleverandøren og kommunalbestyrelsen m.v. Ifølge denne skal kommunen i forbindelse med kommunens visitation til friplejebolig tage stilling til beboerens behov for personlig og praktisk hjælp inden for 3 tidsmoduler. De tre tidsmoduler er angivet som: 1) op til 35 timer pr. 4 uger, 2) 35-106 timer pr. 4 uger og 3) mere end 106 timer pr. 4 uger. Der er efter kommunens opfattelse et stort tidsmæssigt spænd i modulerne ligesom det er kommunens opfattelse, at vurderingen alene sker af hensyn til afregningen mellem kommunen og leverandøren. X har i forhold til Ringkøbing-Skjern Kommunes svar anført, at såfremt kommunen ønsker at ændre på serviceniveauet, skal der ske en ændring af kvalitetsstandarden først. Det er Xs opfattelse, at borgeren ved visitation af hjælp tildeles en ydelse, der beskrives i en afgørelse. Denne afgørelse skal omsættes til et samlet timeforbrug fordelt på hver enkelt visiteret ydelse. Det skal ske, uanset om bor- 1 Bekendtgørelse nr. 751 af 3. juli 2008 om afregning mellem friplejeboligleverandøren og kommunalbestyrelsen og om procedurer for velfærdsministerens meddelelse af tilsagn om kvotetildeling. SIDE 3
geren bor på friplejehjem, kommunalt plejehjem eller i egen bolig. Borgeren har et retskrav på den ydelse og den dertil svarende tidsramme, som der er visiteret til. Retsgrundlag 3, stk. 1, 4, 83, stk. 1 2, 88, stk. 1 og 2, 89 3, 90 og 173 i lovbekendtgørelse nr. 941 af 1. oktober 2009 om social service er sålydende: 3, stk. 1. Kommunalbestyrelsen træffer afgørelse om tilbud efter denne lov. 4. Kommunalbestyrelsen skal sørge for, at der er de nødvendige tilbud efter denne lov. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen opfylder sit forsyningsansvar efter stk. 1 ved brug af egne tilbud og ved samarbejde med andre kommuner, regioner eller private tilbud. 83. Kommunalbestyrelsen skal tilbyde 1) personlig hjælp og pleje og 2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet. 88. Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om tildeling af personlig hjælp og pleje m.v. efter dette kapitel. Kommunalbestyrelsen skal behandle anmodninger om hjælp efter 83 ved en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre. Ved vurderingen af behovet for hjælp skal kommunalbestyrelsen tage stilling til alle anmodninger om hjælp fra ansøgeren. Stk. 2. Tilbuddene om hjælp efter 83 skal bidrage dels til at vedligeholde fysiske eller psykiske færdigheder, dels til at afhjælpe væsentlige følger af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer. Tilbuddene skal løbende tilpasses modtagerens behov. 89. Afgørelsen skal meddeles ansøgeren skriftligt og skal være ledsaget af en skriftlig begrundelse. Af afgørelsen skal det fremgå, hvilke af ansøgerens anmodninger om hjælp kommunalbestyrelsen har kunnet eller ikke har kunnet imødekomme, jf. 88, stk. 1, samt hvilke krav der stilles til leverancesikkerheden i forbindelse med effektueringen af afgørelsen, jf. 90, stk. 1. 2 Som gældende frem til 1/7 2010. 3 Som gældende fra 1. januar 2009 til 1. juli 2010. SIDE 4
Stk. 2. Til brug for afgørelsen efter stk. 1 udarbejder kommunen et skema. Skemaet skal som minimum indeholde oplysninger om, hvilke opgaver hjælpen omfatter, formålet med hjælpen, og for hvilken periode hjælpen gives. Skemaet udfyldes i samarbejde med ansøgeren og udleveres til ansøgeren som supplement til afgørelsen. Stk. 3. For beboere i plejehjem m.v., jf. 192, lejere i plejeboligbebyggelser, der er omfattet af lov om almene boliger m.v. eller lov om boliger for ældre og personer med handicap, og lejere i tilsvarende boligenheder skal skemaet efter stk. 2 endvidere indeholde oplysninger om den samlede plan for pleje- og omsorgsindsatsen for ansøgeren. 1. pkt. omfatter alene de beboere og lejere i de nævnte boligformer, der modtager kommunale serviceydelser. Skemaet udfyldes i samarbejde med ansøgeren, nærmeste pårørende eller anden nærtstående og eventuelt ansøgerens egen praktiserende læge. Skemaet udleveres til ansøgeren i forbindelse med afgørelsen. Stk. 4. Kommunalbestyrelsen skal i forbindelse med afgørelsen om hjælp efter 83 oplyse om, hvilken person der kan kontaktes på myndighedens vegne, hvis modtageren af hjælpen har spørgsmål vedrørende den personlige og praktiske hjælp, eller hvis den tildelte hjælp ikke leveres i overensstemmelse med afgørelsen, jf. 90. 90. Hjælp efter 83 og 86 skal leveres i overensstemmelse med den afgørelse, kommunalbestyrelsen har truffet efter 88 og 89. Kommunalbestyrelsen skal sørge for, at den tildelte hjælp efter 83 leveres inden for en rimelig frist, hvis leverandøren ikke kan overholde de aftaler, der i forbindelse med afgørelsen efter 88, stk. 1, er indgået om levering af hjælpen. 173. Kommunen afholder endeligt udgifterne efter denne lov. 32 i lovbekendtgørelse nr. 786 af 18. august 2009 om friplejeboliger er sålydende: 32. Til afregning mellem kommunen og friplejeboligleverandøren udarbejder socialministeren et landsdækkende plejebehovsrelateret modulsystem til brug for konvertering af kommunalbestyrelsens afgørelse om service og pleje. Stk. 2. Socialministeren fastsætter i en bekendtgørelse regler om det landsdækkende plejebehovsrelaterede modulsystem, herunder om et nationalt takstsystem til afregning mellem kommu- SIDE 5
ner og friplejeboligleverandører, om konvertering af kommunalbestyrelsens afgørelser og om afregningsperioder m.v. Stk. 3. Socialministeren fastsætter i en bekendtgørelse regler om takster for friplejeboligbeboeres betaling for tilbud efter kapitel 16 i lov om social service. 1, stk. 1 og 2, stk. 1 og 2 i bekendtgørelse nr. 751 af 3. juli 2008 om afregning mellem friplejeboligleverandøren og kommunalbestyrelsen og om procedurer for velfærdsministerens meddelelse af tilsagn om kvotetildeling er sålydende: 1, stk. 1. Kommunalbestyrelsen afregner friplejeboligleverandørens levering af personlig og praktisk hjælp, jf. 83 og 87 i lov om social service, til beboere i friplejeboliger, som er visiteret til en friplejebolig, og som har indgået lejeaftale herom (herefter benævnt lejeren), med:1) op til 251,00 kr. pr. døgn, hvis lejeren modtager færre end 35 timers personlig og praktisk hjælp pr. 4 uger, 2) op til 768,00 kr. pr. døgn, hvis lejeren modtager 35-106 timers personlig og praktisk hjælp pr. 4 uger, og 3) op til 1.660,00 kr. pr. døgn, hvis lejeren modtager flere end 106 timers personlig og praktisk hjælp pr. 4 uger. 2, stk 1. Til brug for afregning mellem kommunalbestyrelsen og friplejeboligleverandøren skal den kommunalbestyrelse, der har visiteret borgeren til en friplejebolig, omsætte sin afgørelse efter lov om social service til et timeforbrug fordelt på hver enkelt ydelse, jf. 1, som lejeren er visiteret til. Stk. 2. Friplejeboligleverandøren opgør krav om betaling en gang månedligt. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i styrelsesloven. Statsforvaltningens tilsyn er et legalitetstilsyn. Det vil sige, at statsforvaltningens prøvelse omfatter en stillingtagen til sagens retlige spørgsmål og sagens faktum samt eventuelle faglige vurderinger, i det omfang dette er nødvendigt for at kunne tage stilling til lovligheden af en kommunal disposition. Statsforvaltningen kan derimod ikke tage stilling til rimeligheden eller hensigtsmæssigheden af en kommunal beslutning, eller til spørgsmål vedrørende SIDE 6
kommunens skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Statsforvaltningen har således i denne sag undersøgt, om Ringkøbing-Skjern Kommunalbestyrelse kan antages generelt at tildele ydelser efter servicelovens 83 i overensstemmelse med de regler, der gælder for sådan tildeling, og om kommunalbestyrelsens tilmåling af personale til plejehjem sker på en måde, så de konkrete tildelingsafgørelser kan virkeliggøres i den daglige virksomhed, og sådan, at der er den ved lovgivningen foreskrevne gennemsigtighed for brugere og leverandører af sådanne ydelser. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til konkrete visitationsafgørelser, som Ringkøbing-Skjern Kommune træffer. Over sådanne afgørelser kan brugeren klage til det sociale nævn. Retsvirkningen af den enkelte afgørelse kommunens opfyldelse heraf. Det følger af servicelovens 3, stk. 1, at det er kommunalbestyrelsen, der træffer afgørelse om tilbud efter loven. Det følger videre af 4, stk. 1, at det er kommunalbestyrelsen, der skal sørge for, at der er de nødvendige tilbud efter loven. 4, stk. 2, bestemmer hvorledes kommunalbestyrelsen kan opfylde sit forsyningsansvar. Dette kan ske ved brug af egne tilbud og ved samarbejde med andre kommuner, regioner eller private tilbud. Det er endelig efter 173 kommunen, der afholder udgifterne efter loven. Det er således den enkelte kommunalbestyrelse, der har det samlede ansvar for at træffe afgørelser efter loven, ligesom det er kommunalbestyrelsen, der har ansvar for at sikre, at der er de relevante tilbud til borgerne og den hermed forbundne finansiering. Kommunens ansvar gælder uanset, om brugeren bor i eget hjem, på et plejehjem eller i friplejebolig. En konkret kommunal beslutning om tildeling af ydelser efter servicelovens 83 skal træffes i overensstemmelse med lovgivningens krav. Derudover skal den stemme med den kvalitetsstandard, som kommunalbestyrelsen har vedtaget, jf. 1-2 i bekendtgørelse om kvalitetsstandarder og frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp mv. Herunder skal det være klart for såvel brugeren som for leverandører af sådanne ydelser, præcis hvilken service der er bevilget, og i hvilket omfang. Derimod ses der ikke i lovgivningen at være krav om, at tildelingen sker i form af, at den enkelte bruger tildeles, eller den enkelte ydelse beskrives ved, et fikseret timetal. SIDE 7
Når kommunen har truffet afgørelse om hjælp efter servicelovens 83, kan borgeren støtte ret på den trufne afgørelse. Det betyder, at borgeren, indtil afgørelsen ændres, har krav på fra leverandøren at modtage den hjælp, der ifølge afgørelsen skal ydes, jf. servicelovens 90. En kommune kan ikke uden at træffe ny afgørelse undlade at yde borgeren hjælp i henhold til den trufne afgørelse. En kommune kan således ikke f.eks af ressourcemæssige årsager undlade at efterleve en afgørelse om hjælp efter serviceloven. Kommunen kan dog i visse tilfælde blive nødt til at ændre på tidspunktet, hvor den tildelte hjælp ydes. Herom gælder servicelovens 90. Statsforvaltningen forstår Ringkøbing-Skjern Kommune således, at kommunen træffer afgørelser om hjælp efter servicelovens 83 ud fra konkrete, individuelle vurderinger og i overensstemmelse med servicelovens 88, stk. 1 og 89, stk. 1. Statsforvaltningen har ikke grundlag for at anfægte, at kommunens afgørelser i den henseende opfylder lovens krav, herunder ved enten at være kvantificeret som tildeling af et bestemt antal timer til den enkelte bruger eller beskrevet objektivt i form af nærmere angivne ydelser. Ringkøbing-Skjern Kommune skriver imidlertid herefter, at det er personalet på plejehjemmet, der ud fra borgernes individuelle behov tilrettelægger og planlægger arbejdet ud fra den medarbejderramme, der er til rådighed på det pågældende plejecenter. Statsforvaltningen forstår dette således, at omfanget af den hjælp, der ydes den enkelte beboer på plejehjemmet, i sidste ende beror på medarbejderrammen på det pågældende plejehjem. Herved vil der, som statsforvaltningen opfatter kommunens udtalelse, kunne ske det, at brugeren i enkelttilfælde afskæres fra en ydelse, hvortil han er visiteret, fordi ressourcetildelingen er sket som en ramme til den enkelte institution eller det enkelte område, ikke som summen af de ydelser, hvortil brugerne er visiteret. Det er imidlertid som nævnt statsforvaltningens opfattelse, at borgeren har et retskrav på den af visitationsafgørelsen omfattede hjælp. I det omfang Ringkøbing-Skjern Kommune ikke normerer sine institutioner og områder således, at alle brugere af servicerne kan få den hjælp, de er visiteret til, handler Ringkøbing-Skjern Kommune i strid med loven. SIDE 8
Statsforvaltningen anmoder Ringkøbing-Skjern Kommune om at redegøre for, hvorledes kommunens praksis forholder sig til statsforvaltningens beskrevne retsopfattelse. Statsforvaltningen anmoder om, at svar herpå afgives efter behandling i et møde i kommunalbestyrelsen. Det bedes meddelt, hvis svar ikke kan ventes inden 3 måneder fra i dag. Statsforvaltningen bemærker afslutningsvis, at den del af Xs henvendelse der vedrører kvalitetsstandarder i Ringkøbing-Skjern Kommune endnu ikke er færdigbehandlet ved statsforvaltningen. X modtager til orientering kopi af denne skrivelse. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Martin Basse /Malene Kleist SIDE 9