DLO SELVEJENDE DAGINSTITUTIONER STATUS OG FREMTID 07/12-2011 RAMMEUNDERSØGELSEN FOR SELVEJENDE DAGINSTITUTIONER OG ANALYSE AF KONKURRENCE PÅ DAGTILBUDSOMRÅDET
STRUKTUR 1. Kort om rammeundersøgelsens formål og temaer 2. Hovedkonklusioner 3. De særlige konklusioner for privatinstitutioner 4. Scenarier 5. Input til analyse af konkurrence på dagtilbudsområdet 6. Spørgsmål er velkomne undervejs!
RAMMEUNDERSØGELSEN
UNDERSØGELSENS FORMÅL Formål: Undersøgelsen skal belyse vilkår og rammebetingelser for selvejende daginstitutioner i sammenligning med privatinstitutioner og kommunale daginstitutioner, med det formål at efterprøve lovgivers intentioner om at give muligheder for variation, konkurrence og frit valg på dagtilbudsområdet, herunder i hvilket omfang intentionen realiseres i praksis. Undersøgelsen har til formål, at: Etablere valid og fyldestgørende viden om lovmæssige såvel som praksisrelaterede rammebetingelser og vilkår for de driftsformer, der er gældende for daginstitutionsområdet. Vurdere og sammenligne de enkelte driftsformers muligheder og barrierer for at bidrage til konkurrence, frit valg og variation. Give viden om hvilke parametre forældre lægger vægt på ved valg af dagtilbud, herunder om etableringsformen har selvstændig betydning. Præsentere de overvejelser og eventuelle anbefalinger undersøgelsens resultater giver anledning til i forhold til at understøtte variation, konkurrence og frit valg på dagtilbudsområdet, herunder en vurdering af de enkelte overvejelser og anbefalinger i forhold til undersøgelsens overordnede ramme.
LEDER OVER I TRE HOVEDSPØRGSMÅL Tre hovedspørgsmål Giver de lovgivningsmæssige vilkår og rammebetingelser anledning til forskelsbehandling eller barrierer for variation, konkurrence og frit valg? Medfører kommunernes fortolkning og udmøntning af loven forskelsbehandling eller barrierer for variation, konkurrence og frit valg? Er der andre praksisrelaterede forhold, som leder til forskelsbehandling eller barrierer for variation, konkurrence og frit valg? -> Hvad er da den samlede status for lovgivningens intention? Analysens 15 temaer Dagtilbudsområdets karakter Etableringsvilkår for selvejende og kommunale daginstitutioner samt privatinstitutioner Driftsaftaler herunder indhold, vilkår, opsigelse mv. Anvendelsen af depositum og driftsgarantier ved godkendelse af privatinstitutioner Kommunale budgetmodeller Tilskud til de forskellige ejerformer for daginstitutioner Vilkår og mulighed for egen administration samt kommunens administrationstilskud Bygningstilskud Vedligehold og ejerforhold til bygningerne Muligheder og barrierer i forhold til at praktisere selvstændig profil Områdeledelse og andre organisationsformer Det (kommunale) tilsyn Forældreindflydelse og arbejdet i selvejende daginstitutioners bestyrelser Forældres valg af dagtilbud Forældrebetaling
OG DISSE HOVEDKONKLUSIONER 1. Lovgivningen er generelt formuleret med henblik på at sikre ens behandling af lige tilfælde, men der er få eksempler på forskelsbehandling. Disse afspejler tilstedeværelsen af modsatrettede hensyn. Området er ikke omfattet af Konkurrencelovens bestemmelser. 2. Kommunerne tilstræber at fortolke og udmønte loven i overensstemmelse med denne, dvs. på en måde, der behandles lige tilfælde ens. Der er eksempler, hvor kommunerne misfortolker konkrete regler eller med afsæt i andre hensyn vælger at anlægge en ikke-lovlig tolkning. Kommunerne kan med loven i hånd de facto vælge at reducere i antallet af selvejende dagsinstitutioner, hvilket i det mindste i én optik (variation i ejerformer) er et udtryk for mindre variation og konkurrence. 3. Området, herunder lovgivning og kultur, er præget af en tradition for et tæt samarbejde mellem kommuner og de selvejende, som ikke fuldt matcher parternes syn på og oplevelse af hinanden i dag. Dette er ikke i sig selv en forskelsbehandling eller en barriere. Området er parallelt med dette karakteriseret ved fravær af skarp og opdateret regulering af parternes gensidige rettigheder og forpligtelser man betjener sig af driftsaftaler og vedtægter, som er udarbejdet for mange år siden og som kun bliver aktiveret i konfliktsituationer De selvejende daginstitutioner står med en sårbar retsstilling
DELKONKLUSIONER LIDT FLERE DETALJER
DELKONKLUSIONER SAMSPIL MELLEM KOMMUNERNE OG DE SELVEJENDE Dagtilbudsområdets karakter, etableringsvilkår og driftsaftaler Kommunal forsyningsforpligtelse og pasningsgaranti Kommunale dagtilbudschefer ønsker ikke at ændre på sammensætningen af kommunale daginstitutioner, selvejende institutioner og privatinstitutioner. Ingen etableringsret forhandlinger om driftsaftaler opleves ikke ligeværdige Selvejende institutioner adskiller sig ikke væsentligt fra de kommunale daginstitutioner og ses derfor som en mellemform, hvor kommunen har ringere styringsmulighed. Privatinstitutioner opleves i højere grad som et alternativ. Områdeledelse, andre organisationsformer og autonomi i forhold til adm. Indeholder ofte et potentielt dilemma mellem kommunale ønsker om økonomiske rationaliseringer og styrket faglighed, og selvejende daginstitutioners ønske om at opretholde selvbestemmelse. De selvejende daginstitutioner opleves at udgøre en særlig udfordring Områdeledelse indebærer ikke økonomisk forskelsbehandling mellem kommunale og selvejende daginstitutioner men der kan ske ændringer i budgetmodellen til ulempe for små daginstitutioner. Indførelse af områdeledelse er blevet grebet meget forskelligt an. Hjemtagelse af administration har tidligere ført til konflikter Konfliktpotentialet kan reduceres, hvis parterne er villige til at gå i dialog
DELKONKLUSIONER FORÆLDRENES VALG OG FORSTÅELSE AF EJERFORMERNE Forældres valg af dagtilbud Dagtilbuddets afstand fra hjemmet og afstanden til søskendes skole. Egne eller bekendtes erfaringer med dagtilbudet, samt pædagogikken og fysiske rammer. Dagtilbuddets ejerform tillægges af størstedelen af forældrene ingen selvstændig værdi mange kender ikke ejerformen men nogle forældre knytter visse værdier til de forskellige ejerformer (forældreindflydelse (selvejende og privat) og stordriftsfordele (kommunal)). Ejerform opleves som særlig vigtig for forældre til børn i privatinstitution. Forældrebetalingen i privatinstitutioner er for 21 pct. af privatinstitutionernes vedkommende højere end den kommunale takst; 16 pct. har sat taksten lavere og 59 pct. opkræver samme takst som kommunen. Muligheder og barrierer i forhold til at praktisere selvstændig profil Daginstitutionerne ser generelt positivt på muligheder for at praktisere en selvstændig pædagogisk profil. Privatinstitutionerne vurderer i særlig høj grad muligheden for at lave en idébaseret eller religiøs profil som værende til stede og vigtig!
DELKONKLUSIONER - TILSKUD Tilskud til de forskellige ejerformer for daginstitutioner Der er betydelig grad af variation i udregningen af BDU (bruttodriftsudgiften), særligt omkring poster som konsulentbistand, centrale puljer og PPR Variationerne giver ikke anledning til forskelsbehandling af større økonomisk betydning. Bygningstilskud og vedligehold samt ejerforhold til bygninger Kommunerne betaler de selvejende daginstitutioners faktiske udgifter til husleje, renter og afdrag samt vedligehold (samme beløb som kommunale daginstitutioner modtager). Størrelsen af bygningstilskuddet er ikke tilstrækkeligt til at dække etablering af en daginstitution, hvilket opleves som en væsentlig barriere for etablering af flere privatinstitutioner. Spørgsmålet om ejendomsret og særligt formueopbygning giver ikke giver anledning til konflikter i det daglige, men stor usikkerhed om retstilstanden på området. Alle parter ønsker afklaring. Man oplever en lav vedligeholdelsesstandard
DELKONKLUSIONER ETABLERING AF PRIVATINST. Privatinstitutioners etablering Kommunalbestyrelsen kan stille krav om driftsgaranti (og gør det i væsentligt omfang) typisk de tre måneder Depositumkrav i tilsvarende omfang Generel tilfredshed med godkendelsesprocesser, men ønske om mere vejledning og enkelte eksempler på lange ansøgningsrunder Dagplejens indregning i bruttodriftsudgifterne kan påvirke driftsgrundlaget for privatinstitutioner Størrelsen af bygningstilskuddet er ikke tilstrækkeligt til at dække etablering af en daginstitution, hvilket opleves som en væsentlig barriere for etablering af flere privatinstitutioner. Ejendomsret og særligt formueopbygning kan være en barriere for overgang fra selveje til privatinstitution. -> Alle parter ønsker afklaring.
OPSAMLING OG PERSPEKTIVER
RESULTATERNE GIVER ANLEDNING TIL AT FORMULERE 7 PERSPEKTIVER/OPSAMLINGER 1. Et højt organisatorisk konfliktniveau, manglende opdatering af rettigheder fungerer bedst i fredstid 2. Ejerform har begrænset betydning for forældrene men SI og ikke mindst PI oplever at kunne differentiere sig og forældrene lægger stor vægt på pædagogik! 3. Kommunalt ansvar for økonomi og udvikling har indebærer centralisering og mere styring -> vilkårene bliver stadigt mere specifikke 4. Barrierer for etablering af privatinstitutioner 5. Barrierer for overgang fra selvejende til privatinstitution 6. En uklar retsstilling 7. Hjemtagelse af administration som illustration
HVOR SKAL VI HEN?...5 SCENARIER Kontraheringspligt Status quo Partnerskaber Det rene snit Øget markedsdannelse
DE FIRE ØVRIGE SCENARIER 1. Kontraheringspligt Kommunerne pålægges en kontraheringspligt, svarende til etableringsretten Må formodes at fastholde og/eller udvide andelen af selvejende Rejser spørgsmål som: Gælder det for alle selvejende, også de eksisterende? Hvilke krav kan kommunerne stille? Hvad betyder det for det frie valg? Og for kommunernes økonomi og forsyningsforpligtelse? Hvad sker der for privatinstitutionerne? 2. Status quo Det grundlæggende set-up er godt men der kan eks. arbejdes med: Tydeliggørelse af reglerne vedrørende beregning af bygningstilskud. Fastlæggelse af tydeligere rammer omkring vejledning og tilsyn. Sikring af en mere klar og hurtigt fungerende klageadgang. Afklaring af hensigtsmæssige rammer for vejledning af kvalificerede interessenter omkring mulighederne for etablering af daginstitutioner.
SCENARIERNE 4. Det rene snit Fra 3 til 2 driftsformer afskaf de selvejende! Vil kræve en overgangsperiode Kan kombineres med afknopning (overgang til privatinstitution) 3. Partnerskaber Samarbejdet fungerer flere steder ikke og det er ikke lykkedes i tilstrækkelig grad for de selvejende at nå igennem til forældrene med det særlige bidrag til variation, frit valg og konkurrence Situationen er ikke holdbar vi vil og kan gøre det bedre! Derfor: Vi skal ikke være ens, men blive bedre til at udnytte hinandens styrker Første skridt: At definere de fælles, langsigtede udviklingsmålsætninger samt at søge ned i de positive erfaringer, der kendes i mange kommuner -> udvikling af lokale partnerskaber med respekt for begge parters situation Næste skridt: Lokale og nationale bud på, hvordan den frivillige sektor kan bidrage til udvikling af dagtilbudsområdet? 5. Øget markedsdannelse Fra institutionel regulering til markedskræfter -> fra godkendelseskriterier til konkurrence på pris og kvalitet og ikke mindst forældrenes ønsker Øget fokus på at skabe et marked /et forretningsområde Kan gennemføres via kommunale udbud Rejser spørgsmål som: Hvordan undgås det, at det bliver administrativt dyrt? Kan de selvejende byde ind i konkurrence med store virksomheder? Hvad er konsekvenserne for den kommunale forsyningsforpligtelse? Hvordan skabes Skal der være en udbudspligt?
INPUT TIL ANALYSE AF KONKURRENCE PÅ DAGTILBUDSOMRÅDET
FORMÅL Formålet med analysen var at kortlægge udgifterne for drift af daginstitutioner for børn mellem 0-6 år i hhv. offentligt og privat regi i Danmark og Sverige, samt institutionernes forældretilfredshed og øvrige relevante parametre såsom sygefravær, graden af uddannet personale, lukkedage, belægningsprocent, personaleomsætning, børn pr. fuldtidsansat, etc. Kortlægningens resultater skulle anvendes som input i en samlet analyse af konkurrence på daginstitutionsområdet, herunder en vurdering af effekten af henholdsvis offentlig og privat drift af daginstitutioner.
NØGLETAL De kommunale institutioner er større end privatinstitutionerne Færre med pædagogisk uddannelse i privatinstitutioner Lavere sygefravær i privatinstitutioner Udgifter pr. barn lavere i privatinstitutionerne v. 3 % overhead (Gns.) Kommunale institutioner Privatinstitutioner Antal børn i alt 56 40 Antal ansatte i alt 11 8 Antal børn pr. ansat 5,3 5,2 Åbningstid, timer pr. uge 48 52 Antal lukkedage 7 8 Pædagogisk uddannelsesgrad 62,9 49,9 Medarbejderomsætning 10,8 11,3 Sygefravær 4,4 2,7 Gns. udgifter pr. barn (1.000 kr.) 76,9 70,9 Note: Grå baggrund indikerer, at forskellen mellem de kommunale institutioner og privatinstitutioner er statistisk signifikant. Kilde: Rambøll stikprøve blandt kommunale institutioner og privatinstitutioner i Danmark.
UDGIFTER PR. BARN Samlet set: Udgifterne pr. barn 70.900 kr. i privatinstitutioner og 76.900 kr. i kommunale institutioner. Antages en overhead på ca. 3 procent hos de kommunale institutioner er udgifterne pr. barn signifikant højere end i privatinstitutionerne. Børnehaver: Udgifterne pr. barn 64.600 kr. i privatinstitutioner og 69.500 kr. i kommunale institutioner. Antages en overhead på ca. 2 procent hos de kommunale institutioner er udgifterne pr. barn signifikant højere end i privatinstitutionerne. Integrerede institutioner Udgifterne 77.300 kr. i privatinstitutioner og 83.300 kr. i kommunale institutioner. Antages en overhead på ca. 10 procent hos de kommunale institutioner er udgifterne pr. barn signifikant højere end i privatinstitutionerne. Udgifterne pr. barn er stærkt varierende for både privatinstitutioner og kommunale institutioner, dog relativt mest for de kommunale institutioner. Samlet set varierer udgifterne pr. barn med en faktor 3-4
FORÆLDRETILFREDSHEDSUNDERSØGELSER Forældretilfredsheden er signifikant højere i privatinstitutioner Note: Grå baggrund indikerer, at forskellen mellem de kommunale og private institutioner er statistisk signifikant. Det er kun kategorien "Meget tilfreds/ tilfreds", der er blevet testet. Kilde: Rambøll stikprøve blandt kommunale og private daginstitutioner i Danmark.
TAK FOR OPMÆRKSOMHEDEN MARTIN HAANING RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING 51617842 mha@r-m.com