Forenkling også et kommunalt ansvar 11. Forenkling på dagtilbudsområdet På dagtilbudsområdet er der mange små institutioner, hvilket er en udfordring, når mange administrative opgaver decentraliseres. Kommunerne har på forskellig vis forsøgt at imødegå udfordringerne, bl.a. ved indførelse af områdeledelse. Igennem de seneste år har staten indført en række nye redskaber bl.a. pædagogiske læreplaner og sprogvurderinger. Her skal kommunerne passe på, at der ikke sker en overimplementering af de statslige initiativer. 146
11. Forenkling på dagtilbudsområdet Dagtilbudsområdet er kendetegnet ved, at der sammenlignet med andre sektorområder er relativt få statslige regler der regulerer arbejdet. De statslige regler vedrører bl.a. tilsyn, pædagogiske læreplaner (indført fra 2004), sprogvurderinger (indført fra 2007), børnemiljøvurderinger og krav til sammenlignelig brugerinformation. En af de store administrative udfordringer på dagtilbudsområdet er, at der er mange små institutioner. Det kan være små vuggestuer eller børnehaver eller det kan være dagplejere. Fælles for de små institutioner er, at de typisk ikke har administrativt personale ansat. Samtidigt har daginstitutionerne som følge af decentraliseringsbølgen fået lagt flere og flere opgaver ud. Det gælder ift. økonomi, personale, administration af modulordninger mv. Meget pædagogisk uddannet personale har svært ved denne type opgaver eller de synes ikke, at det er spændende. Særligt på dagtilbudsområdet er decentraliseringen således en udfordring. I de senere år er der i en række kommuner gennemført en reorganisering af dagtilbudsområdet, bl.a. er mange gået over til områdeledelse. Her samles et antal traditionelt ledede institutioner under én leder, der har det overordnede ansvar for området, mens der på de enkelte institutioner er en daglig leder. Daginstitutionsområdet har været omfattet af det nationale afbureaukratiseringsprojekt. I foråret 2009 færdiggøres en skanning af dagtilbudsområdet, hvor lokale ledere og medarbejdere har været med til at identificere konkrete forenklingsforslag. Endvidere gennemføres en kortlægning og måling af ledernes og medarbejdernes tidsforbrug på administration. 147
Forenkling også et kommunalt ansvar Forenkling på dagtilbudsområdet: Find en løsning på de små dagtilbuds særlige administrative udfordringer Deling af administrativt personale mellem daginstitutioner Deling af administrativt personale mellem skoler og dagtilbud Områdeledelse Færre administrative opgaver til de små institutioner Differentiering af tilsyn Sammentænk tilsyn og kvalitetsudvikling Mindre administration i forbindelse med pladsanvisningen Lean i håndteringen af private pasningstilbud Pædagogiske læreplaner gør dem ikke for bureaukratiske Børnemiljøvurderinger undgå overimplementering Forenkling af sprogvurderinger Integration af virksomhedsplaner og læreplaner mv. Gør ikke modulordninger/familiefleksordninger for bureaukratiske Lean i dagtilbud Pengene-følger-barnet -modeller en svær administrativ opgave for institutionerne Forenkling i arbejdet med børn med særlige behov Find en løsning på de små dagtilbuds særlige administrative udfordringer Kommunerne og institutionerne har igennem de senere år på forskellig vis forsøgt at finde løsninger på de administrative udfordringer, der opleves på dagtilbudsområdet som følge af institutionernes begrænsede størrelse. 148
11. Forenkling på dagtilbudsområdet Deling af administrativt personale mellem daginstitutioner For at nedbringe den økonomiske belastning af den enkelte institution har man i nogle kommuner valgt at lade en administrativ medarbejder servicere flere institutioner på samme tid. Medarbejderen kan fx have base på en institution, men servicere 2-3 andre institutioner også. Udfordringen ved at dele medarbejdere vil være, at der kan være usikkerhed i forhold til den andel af lønnen som betales og den andel af arbejdskraften man får. Endvidere kan der være usikkerhed i forhold til ansættelsesforholdet: hvem referer den administrative medarbejder til? hvem prioriterer opgaverne? hvem tager stilling til ferie? Og hvor deltager vedkommende i personalemøder etc. Deling af administrativt personale mellem skoler og dagtilbud Enkelte kommuner har valgt at lade det samme administrative personale bistå både skole og daginstitutioner i det samme område. De administrative medarbejdere kan have fast arbejdsplads på skolen og udføre opgaverne herfra, eller de administrative medarbejdere kan tage ud i institutionerne og udføre opgaverne her i noget af deres arbejdstid. Fordelene ved begge modeller vil være, at daginstitutionslederne vil blive aflastet for nogle af de administrative opgaver, samt at de medarbejdere som varetager opgaverne vil have en administrativ faglighed. Endvidere vil de administrative medarbejdere, hvis skolen og dagtilbudsområdet er stort nok, være en del af et administrativt fællesskab. Udviklingen af den administrative faglighed i fællesskabet vil være større, hvis de administrative medarbejdere en del af deres arbejdstid sidder samlet. Til gengæld vil indsigten i dagtilbudsområdet og samarbejdet med dagtilbudslederen vil være begrænset, hvis medarbejderen fysisk er placeret på skolen. 149
Forenkling også et kommunalt ansvar Områdeledelse En række steder har man valgt at sammenlægge daginstitutioner for på den måde at skabe en større volumen til de administrative opgaver. Hermed kan de løses mere professionelt. Det kan f.eks. ske ved at indføre distriktsledelse eller områdeledelse. Typisk er der så en daglig leder på de enkelte institutioner. Læs mere om erfaringer med nye ledelsesformer i dagtilbud i bogen Ledelse af dagtilbud under forandring, Væksthus for Ledelse, 2008. I rapporten beskrives kommunale erfaringer med 5 forskellige ledelsesformer: traditionel institutionsledelse, sammenlagt institutionsledelse, netværksledelse, områdeledelse og distriktsledelse. Færre administrative opgaver til de små institutioner Nogle kommuner differentierer den support institutionerne får. Små institutioner får således mere hjælp til de administrative opgaver end de store institutioner det kan fx være i forhold til opgaverne på løn- og personaleområdet og i forhold til økonomiopgaverne. Der er også opgaver, som de evt. helt kan friholdes for. F.eks. er der kommuner, der undtager dagplejere for at skulle lave institutionsaftaler der laves i stedet en aftale fælles for alle dagplejere i kommunen eller dagplejere indenfor hvert distrikt. Forenkling af forvaltningens administration på dagtilbudsområdet På forvaltningsniveau er den store administrative opgave for det første pladsanvisningen, der skal sørge for, at forældre får deres ønsker til dagtilbud opfyldt og sikre, at kapaciteten i kommunen udnyttes optimalt. For det andet er det de pædagogiske konsulenters arbejde, der omfatter tilsyn og rådgivning af institutionerne, bl.a. om særlig støtte til børn med sociale problemer eller handicap. En tredje opgave, der fylder i forvaltningen er administrationen af private pasningstilbud. 150
11. Forenkling på dagtilbudsområdet Differentiering af tilsyn Alle kommuner er forpligtet til at føre tilsyn ifølge dagtilbudsloven, og de er forpligtet til at offentliggøre rammerne for tilsynet. Der er brede rammer for, hvordan kommunerne kan udføre tilsynene, og de udføres derfor på vidt forskellige måder rundt omkring i landet. Der kan med fordel kastes et kritisk blik på kommunens udførelse af tilsyn. Bl.a. kan tilsynenes hyppighed og karakter med fordel varieres efter, om der er tale om en velfungerende institution eller en institution med store udfordringer. Sammentænk tilsyn og kvalitetsudvikling Tilsyn kan med fordel sammentænkes med kvalitetsudviklingen af dagtilbuddene. Tilsynene kan således handle om dialog, sparring og udvikling snarere end kontrol og påbud. En kommune har fx valgt at bruge omkring fem timer per institutionsbesøg hvert andet år, og hvert andet år kun to timer. Det lange institutionsbesøg giver mulighed for en dybere dialog med institutionsledelsen og medarbejdere og observationer i forhold til dagligdagen i institutionen. Det prioriteres endvidere, at der gives grundig mundtlig feedback til institutionen som supplement til tilsynsrapporten. Dialogen i forbindelse med besøg samt den efterfølgende kontakt har fokus på strategi og udvikling af kvaliteten. Se også forslag i kapitlet om forenkling på ældreområdet om faglig fokusering i de kommunale tilsyn på tværs af sektorområder. 151
Forenkling også et kommunalt ansvar Mindre administration i forbindelse med pladsanvisningen Der er flere muligheder for forenkling i forhold til pladsanvisningen. Der er en række komplicerede statslige regler om pladsanvisning bl.a. i forhold til frit valg over kommunegrænsen, som medfører meget administration. Der kan her med fordel tænkes i optimering af arbejdsgange og god praksis i opgaveløsningen. Kommunerne oplever også et stort pres ift. henvendelser fra forældre, der gerne vil vide, hvornår de kan forvente at få en institutionsplads. Det anbefales her at lægge ventelisterne på nettet, hvilket mange kommuner også gør. Det er vigtigt at forsyne ventelisterne med forklaringer, så forældrene kan forstå, at deres barn fx kan ryge ned ad listen, når der kommer børn med akutte behov. Ellers vil tilgængelige ventelister ikke forebygge antallet af borgerhenvendelser. De fleste kommuner har en digital selvbetjeningsløsning til når borgerne skal ansøge om institutionsplads. Med de nuværende systemer er det en udfordring, at det ikke er muligt at ansøge om plads før barnet er født fordi der endnu ikke er et cpr-nummer på barnet. Det vil være optimalt, hvis det bliver løst, fordi forældrene før fødslen har bedre overskud til kommunikation med det offentlige. Lean i håndteringen af private pasningstilbud Forældre har på dagtilbudsområdet mulighed for at få børn passet ved en privat pasningsordning, hvor forældrene selv ansætter en passer. Der er mange arbejdsgange i forbindelse hermed bl.a. vejledning af forældre, sagsbehandling af ansøgninger og godkendelse af hjem til pasning. Flere kommuner har haft held med at effektivisere disse arbejdsgange ved hjælp af lean. 152
11. Forenkling på dagtilbudsområdet Forenkling af statslige kvalitetstiltag: pædagogiske læreplaner, sprogvurderinger og børnemiljøvurderinger I de sidste år er der fra statslig side indført en række nye kvalitetstiltag bl.a. pædagogiske læreplaner og sprogvurderinger. Kommunerne skal være opmærksomme på ikke at overimplementere de statslige tiltag. Pædagogiske læreplaner gør dem ikke for bureaukratiske Der blev i 2004 indført pædagogiske læreplaner i dagtilbud. Læreplanerne er generelt blevet godt modtaget i kommunerne. Kommunerne har fuld metodefrihed i forhold til læreplanerne blot de dækker 6 centralt definerede overordnede temaer. Der er derfor også stor forskel på, hvordan forskellige kommuner har implementeret læreplanerne. I nogle kommuner udarbejdes der centralt ret stramme retningslinier for, hvordan der skal udarbejdes læreplaner og der er typisk en fast skabelon. I andre kommuner er der større frihedsgrader for institutionerne. Fordelen ved faste skabeloner er, at institutionerne hjælpes på vej, og at det er nemmere at sammenligne institutionerne på tværs af kommunen. Omvendt betyder en større metodefrihed, at institutionerne måske tager større ejerskab til læreplanerne i deres kvalitetsudvikling. Nogle kommuner har ansat en udviklingskonsulent, der skal hjælpe institutionerne med at lave læreplaner bl.a. så planerne ikke opleves som en for stor administrativ byrde. Der er ikke krav om, at læreplanerne udarbejdes for hver enkelt dagplejer der kan udarbejdes en samlet læreplan for hele kommunens dagpleje under ét. Kommunen kan også vælge at lave en pædagogisk læreplan pr. område/distrikt. Kommunerne bør være opmærksomme på, at dagplejernes administrative arbejde i forhold til læreplanerne begrænses. 153
Forenkling også et kommunalt ansvar Børnemiljøvurderinger undgå overimplementering Der skal for hver enkelt institution udarbejdes en børnemiljøvurdering og handleplaner for både det psykiske, det fysiske og det æstetiske børnemiljø. Der er stor metodefrihed for kommunerne i forhold til, hvordan børnemiljøvurderingerne skal gennemføres. Kommunerne kan med fordel kritisk gennemgå, om arbejdet med børnemiljøvurderinger er gjort for omfattende set i forhold til lovens minimumskrav. Forenkling af sprogvurderinger Med den ny dagtilbudslov fra 1. august 2007 blev kommunerne forpligtet til at tilbyde sprogvurdering til alle 3-årige børn samt opfølgende sprogunderstøttende aktiviteter efter behov. Det er frivilligt for forældrene, om de vil tage imod tilbuddet. Det er et stort arbejde at gennemføre disse vurderinger, og i mange kommuner vil både forberedelse, gennemførelse og efterbearbejdelse af vurderingen, kontakten til forældrene og den efterfølgende opfølgning være uddelegeret til dagtilbuddene og pædagogerne på de enkelte stuer. Danmarks Evalueringsinstitut (EVA) er ultimo 2007 udkommet med et hæfte, der samler op på konkrete erfaringer fra fem foregangskommuner, der har tilbudt sprogvurderinger i flere år altså før det blev lovpligtigt. Hæftet er tænkt som inspiration til kommunerne og formålet er "at bidrage til at kommunerne foretager et informeret valg af, hvordan de vil håndtere opgaven med at tilbyde sprogvurderinger". Der gøres opmærksom på, at hæftet udelukkende bør ses som inspiration, da flere af anbefalingerne kan virke ressourcedrivende og ligger udover den kompensation, der er givet på baggrund af lovkravene. Kommunerne er derfor ikke forpligtet til at følge EVA's anbefalinger. 154
11. Forenkling på dagtilbudsområdet Øvrige forenklingsforslag på dagtilbudsområdet Integration af virksomhedsplaner og læreplaner Mange kommuner har virksomhedsplaner på dagtilbudsområdet. Disse planer opleves af mange institutioner som en stor administrativ byrde, og ofte er det et langt og tungt dokument, som kun i begrænset omfang er styrende for dialogen med forvaltning eller med brugerne. Nogle kommuner har med held integreret virksomhedsplaner og læreplaner til et samlet dokument. Andre kommuner har i forbindelse med indførelse af aftalestyring på området helt afskaffet virksomhedsplanerne. Gør ikke modulordninger/familiefleksordninger for bureaukratiske En række kommuner har indført modulordninger på dagtilbudsområdet som indebærer, at forældrene vælger om deres børn skal være der få eller mange timer, og kun betaler derefter. Modulordninger kan være administrativt tunge. Endvidere indebærer modulordningerne en udfordring for pædagoger, når forældre ikke holder sig til de moduler, som de har tilvalgt. Velfærdsministeriet har i 2008 udgivet en rapport om familieflexordninger og i 2009 en mindre håndbog med anbefalinger og vejledning til at indføre og administrere ordningen. I håndbogen findes ligeledes forskellige eksempler på, hvordan familiefleksordningen kan administreres. www.social.dk/media/sm/boern_og_unge/rapport_familiefleksordninger.ht www.social.dk/media/sm/boern_og_unge/bedre_kvalitet_dagtilbud/familiefleksordningen.ht 155
Forenkling også et kommunalt ansvar Af håndbogen og undersøgelsen fremgår blandt andet at der bør være nogle overordnede retningslinier for brugen af familiefleksordningen i dagtilbuddene. Men hvis medarbejdere, ledere og forældrene har indflydelse på tilrettelæggelse af dagligdagen, bliver det muligt at tage hensyn til lokale forskelle og gøre dagligdagen mere fleksibel for stram en administration af ordningen kan medføre større utilfredshed blandt forældrene. Forvaltningen bør være i dialog med ledelsen i dagtilbuddene om, hvorledes en modulordning bedst kan administreres, så der sikres en balancegang mellem dagtilbuddenes planlægningsbehov og forældrenes behov det er nødvendigt med en vis kontrol af timeforbruget, men for meget kontrol frem for tillid kan påvirke forholdet mellem pædagog og forældre negativt. flere dagtilbud har gode erfaringer med at lade dagtilbudslederen og ikke den enkelte pædagog tage en eventuel snak med forældrene, hvis der er problemer i forhold til forældrenes forbrug af timer. Lean i dagtilbud Nogle kommuner arbejder med Lean i dagtilbud, således at de administrative opgaver i hverdagen i mindst muligt omfang tager tid fra børnene, og så der bliver ro omkring det pædagogiske arbejde. Det kan f.eks. handle om at have rutiner for, hvem der har forældrekontakt og hvornår der dokumenteres mv. Det kan også handle om at have computere ude på stuerne, så dokumentation ikke bagefter skal skrives rent. 156
11. Forenkling på dagtilbudsområdet Pengene følger barnet -modeller en svær administrativ opgave for institutionerne I nogle kommuner anvender man pengene-følger-barnet -modeller i budgetterne. Institutionerne budget bestemmes her ud fra en beregning af det gennemsnitlige antal børn, som forventes at skulle passes i den enkelte institution. Og ved budgetårets afslutning sker en regulering af budgettet på basis af det faktisk antal passede børn. Pengene-følger-barnet -modeller komplicerer institutionernes økonomistyringsopgave, fordi udgifterne løbende skal tilpasses til det faktisk antal passede børn. Kommuner med sådanne modeller bør derfor være særlig opmærksomme på, om institutionerne får tilstrækkelig support til at løse økonomistyringsopgaven. Forenkling i arbejdet med børn med særlige behov Arbejdet med børn med særlige behov indebærer nogle bestemte krav til skriftlig dokumentation af aktiviteter, samt kommunikation med specialister og rådgivere uden for daginstitutionen. Kommunerne kan være opmærksomme på, om arbejdsgange og procedurer vedrørende børn med særlige behov er opdaterede og overveje, om arbejdsgangene kan forenkles. Bl.a. kan der sættes fokus på: om det er klart for den enkelte medarbejder, hvem der skal rettes henvendelse til for at bringe eventuelle bekymringer videre om den enkelte medarbejder kender til sagsbehandlingstiden og sagens videre forløb om medarbejdere i dagtilbud generelt har kendskab til den konkrete gennemførelse af kommunens sammenhængende børnepolitik i relation til de instanser, dagtilbuddene kan samarbejde med i kommunen 157