Statsforvaltningens brev til en borger 2015-78948 Dato: 26-05-2016 Henvendelse vedrørende Københavns Kommunes afgørelse om aktindsigt Du har den 7. december 2015 klaget til Københavns Kommune over kommunens afgørelse af 2. december 2015 om delvist afslag på aktindsigt i sagen om Grøndalsvænge. Københavns Kommune har den 8. december 2015 oversendt sagen til Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Københavns Kommune har truffet en lovlig afgørelse om at undtage akt nr. 273 fra aktindsigt efter forvaltningslovens 12, stk. 1. Statsforvaltningen har lagt vægt på, at dokumentet er et udkast, der ikke er afgivet til udenforstående, og som har dannet grundlag for udfærdigelsen af et endeligt dokument, der efter det oplyste er offentliggjort på kommunens hjemmeside. Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2015-78948 SAGSBEHANDLER: Merete Paasch Telefon: 7256 7000 EAN-Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk ÅBNINGS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/kontakt Det er endvidere Statsforvaltningens opfattelse, at Københavns Kommune har truffet en lovlig afgørelse om at undtage akt nr. 10 fra aktindsigt efter forvaltningslovens 12, stk. 1. Statsforvaltningen har lagt vægt på, at dokumentet indeholder en beskrivelse af sagens faktum samt overvejelser af foreløbig karakter, der skal tjene som grundlag for myndighedens interne beslutningsproces. Statsforvaltningen lægger endvidere vægt på, at der ikke er oplysninger i sagen, der giver anledning til at antage, at dokumentet er afgivet til udenforstående, men alene er udvekslet inden for samme myndighed. 1
Statsforvaltningen har gennemgået de akter, der efter det oplyste indeholder korrespondance med kommunens advokat i forbindelse med retssager og finder på det foreliggende grundlag ikke anledning til at tilsidesætte Københavns Kommunes vurdering af, at korrespondancen mellem Københavns Kommune og kommunens advokat kan undtages efter forvaltningslovens 14, stk. 1, nr. 3. Statsforvaltningen lægger vægt på, at de undtagede akter indholdsmæssigt angår juridiske tvivlsspørgsmål vedrørende såvel allerede anlagte som afsluttede sagsanlæg, og at muligheden for, at Københavns Kommune inddrages i yderligere sagsanlæg ikke på det foreliggende grundlag kan afvises, når henses til sagens indholdsmæssige karakter. Herudover har det dannet baggrund for Statsforvaltningens vurdering, at den omstændighed, at en retssag er afsluttet eller at myndighedens overvejelser er endt med, at der ikke skal føres sag ikke medfører, at brevvekslingen bliver undergivet aktindsigt. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Det fremgår af sagens oplysninger, at du ved e-mail af 7. november 2015 anmoder om aktindsigt i Grøndalsvænge, Behandling i BR samt underliggende udvalg/sagsbehandling ifm. Statsforvaltning m.m. Du oplyser, at din anmodning ligeledes omfatter de af kommunens advokat udarbejdede notater. Ved afgørelse af 2. december 2015 imødekommer kommunen delvist din anmodning om aktindsigt. Kommunen giver dig ved afgørelse afslag på aktindsigt i følgende: [ ] Der er nogle dokumenter, som jeg har holdt tilbage: I sag nr. 2014-0012594 drejer det sig om akt nr. 273, 281-283 og 308. Nr. 273 (Foreløbigt referat fra BR-møde) er et internt arbejdsdokument, der tilbageholdes efter bestemmelsen i forvaltningslovens 12, stk. 1. Den endelige udgave af referatet er tilgængelig på nettet. De øvrige akter er korrespondance med advokaten i forbindelse med retssager, som tilbageholdes i henhold til forvaltningslovens 14, stk. 1, nr. 3. I sag nr. 2015-0187099 drejer det sig om akt nr. 10, 17, 20, 21, 25, 28, 29, 31, 32, 36, 41 og 42. Nr. 10 (Orientering af TMU om statsforvaltningens afgørelse) er et internt arbejdsdokument, der tilbageholdes efter bestemmelsen i forvaltningslovens 12, stk. 1. Dokumentet indeholder ikke faktiske oplysninger om sagen, der ikke fremgår af andre dokumenter. De øvrige akter er korrespondance med advokaten i forbindelse med retssager, som tilbageholdes i henhold til forvaltningslovens 14, stk. 1, nr. 3. Du har i mail fra 7. november 2015 særligt anmodet om Hortens notat af 10. september 2015 om konsekvenserne af statsforvaltningens afgørelse. Det notat tilbageholdes også efter bestemmelsen i forvaltningslovens 14, stk. 1, nr. 3, da det er udarbejdet af advokaten i forbindelse med retssager. Bestemmelsen har til formål at sikre, at det 2
offentlige på samme måde som en modpart har mulighed for at søge fornøden sagkyndig bistand uden, at en modpart skal have adgang til indsigt i sådanne responsa. Det skønnes, at notatet fra kommunens advokat i lyset af dets risikovurderende formål og indhold er omfattet af forvaltningslovens 14, nr. 3 og derfor er undtaget fra retten til aktindsigt. Jeg har overvejet, om de dokumenter og oplysninger, som er undtaget efter forvaltningslovens 12 og 14, nr. 3, burde udleveres til dig efter princippet om meroffentlighed i forvaltningslovens 10. Jeg har i den forbindelse foretaget en afvejning af på den ene side de hensyn, der ligger til grund for bestemmelsen i forvaltningslovens 10 (herunder kommunens interne beslutningsproces), og på den anden side den berettigede interesse, du som part i sagen har i at få akterne udleveret. Jeg har ikke på den baggrund fundet grundlag for at udlevere de interne dokumenter og oplysninger til dig i videre omfang end sket. Ved e-mail af 7. december 2015 klager du over kommunens afgørelse, idet du blandt andet anfører følgende: [ ] Jeg er ikke enig i den vurdering der er lagt til grund for at der tilbageholdes dokumenter i sagen. For det første er der jo ikke nogen sag omhandlende Grøndalsvænge længere! Statsforvaltningen er jo kommet med en klar og tydelig udtalelse i sagen omhandlende min klage, og kommunens håndtering af sagen. Københavns Kommune har efterfølgende også valgt at følge Statsforvaltningens udtalelse, og således aflyst samtlige skødedeklarationer. Den 8. december 2015 fastholder kommunen afgørelsen og oversender sagen til Statsforvaltningen. Foranlediget af dine bemærkninger i klagen oplyser kommunen følgende: [ ] I lyset af det i klagen anførte skal det bemærkes, at henvisningen til 14, stk. 1 nr. 3 ikke angår den afgjorte klagesag ved Statsforvaltningen. Når vi tilbageholder dele af korrespondancen med advokaten er det først og fremmest af hensyn til den retssag, der er anlagt af Grøndalsvænge mod kommunen, og hvor retten mangler at tage stilling til omkostningsspørgsmålet. Derudover var der anlagt ca. 90 andre retssager som udløbere af sagen. Man kan ikke se bort fra, at kommunen evt. bliver inddraget i en eller flere af disse andre sager. Som det også er nævnt i afgørelsen, er formålet med bestemmelsen i 14, stk. 1 nr. 3, at det offentlige på samme måde som en modpart har mulighed for at søge fornøden sagkyndig bistand uden, at en modpart skal have adgang til indsigt i sådanne responsa. Der er givet aktindsigt i de processkrifter, der foreligger i endelig form, men ikke i udkast og drøftelser af udkast. Kommunen har den 23. maj 2016 telefonisk oplyst, at der fra tidspunktet for anmodningen om aktindsigt den 7. november 2015 og til afgørelsen foreligger den 2. december 2015 har været kommunikation mellem dig og kommunen, og at du den 13. november 2015 har fået en del af dokumenterne udleveret. Det oplyses også, at akt nr. 273 er et foreløbigt referat fra borgerrepræsentationens møde den 8. oktober 2015. Dokumentet indeholder håndskrevne noter, der skrives på stedet, hvorfor der kan være oplysninger, der ikke forefindes i det endelige referat som er tilgængeligt på internettet. Referater fra møder i borgerrepræsentationen kan indeholde fejlagtige oplysninger, der først kan berigtiges efter mødet. 3
Den 24. maj 2016 oplyser kommunen, at din anmodning om aktindsigt er behandlet efter regler i forvaltningsloven da det er kommunens vurdering, at du som tidligere andelshaver og formand for andelsforeningen Grøndalsvænge er part i sagen om Grøndalsvænge. Det oplyses endvidere, at der i sagen bliver eller er truffet afgørelse om håndhævelse af servitutter, der har direkte betydning for dig. Sagen Grøndalsvænge vedrører Københavns Kommunes håndhævelse af skøder indeholdende forbud mod fortjeneste ved videresalg af andele i Andelsboligforeningen Grøndalsvænge med henblik på, at de pågældende boliger kan vedblive med at være billige haveboliger. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Statsforvaltningens udtalelse Det følger af forvaltningslovens 9, stk. 1, at den, der part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Retten til aktindsigt er dog bl.a. begrænset af forvaltningslovens 12 og 14, nr. 3, der har følgende ordlyd: 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående. Stk. 2. Dokumenter omfattet af stk. 1, der afgives til udenforstående, mister deres interne karakter, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde. 14. Retten til aktindsigt omfatter ikke: [ ] 3) Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres. Efter 14, nr. 3, omfatter retten til partsaktindsigt ikke myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelser af, om retssag bør føres. Bestemmelsen svarer til offentlighedslovens 27, nr. 4, og har til formål at sikre, at det offentlige på samme måde som en modpart har ret til som grundlag for sine overvejelser at søge fornøden sagkyndig vejledning, uden at sagens parter skal have adgang til at gøre sig bekendt med sådanne responsa, jf. Forvaltningsloven med kommentarer af Niels Fenger, 1. udgave, 2013, side 415. Offentlighedslovens 27, nr. 4, er identisk med den tidligere gældende offentlighedslovs 10, nr. 4. Om bestemmelsens nærmere anvendelsesområde henvises der i forarbejderne til bestemmelsen til 4
offentlighedskommissionens betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven kapitel 16, afsnit 4.4.3.2. Følgende fremgår heraf: Undtagelsesadgangen efter offentlighedslovens 10, nr. 4, vedrører ikke blot brevveksling med sagkyndige i forbindelse med verserende retssager, men også i forbindelse med overvejelser om, hvorvidt retssag bør føres, jf. betænkning nr. 857/1978, side 240, hvor der bl.a. anføres følgende: Det er givet, at enhver sådan brevveksling om muligheden for en retssag vil være omfattet af bestemmelsen, uanset at sandsynligheden for et sagsanlæg må betegnes som ringe. Det er imidlertid herudover antaget, at også brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål, der ikke har en direkte sammenhæng med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, men hvor dette må underforstås som en nærliggende mulighed i forbindelse med den pågældende sag, vil kunne undtages fra aktindsigt med hjemmel i [offentlighedslovens 10, nr. 4]. Dette har antagelig størst praktisk betydning i forhold til offentlige myndigheders brevveksling med kammeradvokaten eller andre juridisk sagkyndige om en påtænkt foranstaltnings lovlighed [...]. Bestemmelsen i 14, nr. 3, indeholder ingen tidsmæssig begrænsning. Den omstændighed, at en retssag er afsluttet eller myndighedens overvejelser er endt med, at der ikke skal føres sag medfører således ikke, at brevvekslingen bliver undergivet aktindsigt. Forvaltningslovens 12 har til formål at sikre en beskyttelse af forvaltningsmyndighedernes interne beslutningsproces og de offentligt ansattes arbejdsvilkår derved, at de sikres adgang til på en fri og formløs måde at foretage deres overvejelser og udføre det forberedende arbejde uden det pres, som en eventuel senere offentliggørelse af ufærdige eller foreløbige overvejelser kan udgøre. Efter formuleringen af 12, stk. 1, 2. pkt., er det ethvert dokument, der udarbejdes af en myndighed, og som ikke afgives til udenforstående, som skal betragtes som et internt dokument. Det er derfor ikke en betingelse for at undtage et dokument efter 12, stk. 1, at dokumentet indeholder overvejelser af mere foreløbig karakter, eller at det tilsigter at tjene som grundlag for myndighedens interne beslutningsproces. Som interne dokumenter anses dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug og ikke efterfølgende afgives til udenforstående. Typeeksemplet herpå er referater, notater og lignende, der ud over en beskrivelse af sagens faktum typisk kan indeholde den eller de pågældende medarbejderes vurdering af sagen samt forslag til dens afgørelse eller fortsatte behandling. Som andre eksempler kan nævnes udkast til breve til udenforstående, udkast til afgørelse af en sag og udkast til administrative forskrifter, jf. Forvaltningsloven med kommentarer af Niels Fenger, 1. udgave, 2013, side 387 f. Som følge af den ændrede formulering af hvornår der foreligger et internt dokument, som blev gennemført ved offentlighedsloven af 2013, blev formuleringen af 12 ændret, således at afgrænsningen af, hvilke dokumenter der anses som forvaltningsmyndighedens interne dokumenter og derfor kan undtages fra retten til aktindsigt, fortsat i de fleste henseender er den samme efter forvaltningsloven som efter offentlighedsloven. 5
Følgende fremgår af betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, kapitel 16, afsnit 6.1.2: [ ] Det er på den baggrund kommissionens principielle opfattelse, at ethvert dokument, der udarbejdes af en myndighed, og som ikke afgives til udenforstående, skal betragtes som et internt dokument[ ]. I den forbindelse finder kommissionen dog grund til at fremhæve, at det er væsentligt, at forvaltningsmyndighederne i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt er opmærksomme på, om der i det enkelte tilfælde foreligger en reel og saglig begrundelse for at undtage et internt dokument omfattet af lovudkastets 23, stk. 1, fra retten til aktindsigt. Hvis der efter en konkret vurdering ikke foreligger en reel og saglig begrundelse for at undtage det interne dokument f.eks. fordi dokumentet ikke indeholder overvejelser af mere foreløbig karakter eller i øvrigt ikke tjener som grundlag for myndighedens interne beslutningsproces bør forvaltningsmyndighederne efter kommissionens opfattelse i almindelighed give aktindsigt i dokumentet efter meroffentlighedsprincippet[ ]. Statsforvaltningen har forstået Københavns Kommunes oplysninger i sagen således, at du, på baggrund af din tilknytning til Andelsboligforeningen Grøndalsvænge, må anses som part i den sag din anmodning om aktindsigt vedrører, og i overensstemmelse med reglerne herom har Københavns Kommune behandlet din anmodning om aktindsigt efter forvaltningsloven. Undtagelse af akt nr. 273 foreløbigt referat fra borgerrepræsentationens møde Kommunen har undtaget dokumentet efter forvaltningslovens 12, stk. 1, under henvisning til, at det er et arbejdsdokument, der foreligger på internettet i endelig form. Dokumentet er et referat af borgerrepræsentationens møde, der senere renskrives og offentliggøres på internettet. Efter forvaltningslovens 12, stk. 1, gælder det klare udgangspunkt, at ethvert dokument, der udarbejdes af en myndighed, og som ikke afgives til udenforstående, skal betragtes som et internt dokument. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Københavns Kommune har truffet en lovlig afgørelse om at undtage akt nr. 273 fra aktindsigt efter forvaltningslovens 12, stk. 1. Statsforvaltningen har lagt vægt på, at dokumentet er et udkast, der ikke er afgivet til udenforstående, og som har dannet grundlag for udfærdigelsen af et endeligt dokument, der efter det oplyste er offentliggjort på kommunens hjemmeside. Undtagelse af akt nr. 10 - orientering til Teknik- og Miljøudvalget om Statsforvaltningens afgørelse Københavns Kommune har undtaget akt nr. 10, der indeholder forvaltningens orientering af Københavns Kommunes Teknik- og Miljøudvalg om Statsforvaltningens afgørelse i sagen om kommunens håndhævelse af den deklaration, der er pålagt andelsboligforeningen Grøndalsvænge. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Københavns Kommune har truffet en lovlig afgørelse om at undtage akt nr. 10 fra aktindsigt efter forvaltningslovens 12, stk. 1. 6
Statsforvaltningen har lagt vægt på, at dokumentet indeholder en beskrivelse af sagens faktum samt overvejelser af foreløbig karakter, der skal tjene som grundlag for myndighedens interne beslutningsproces. Statsforvaltningen lægger endvidere vægt på, at der ikke er oplysninger i sagen, der giver anledning til at antage, at dokumentet er afgivet til udenforstående, men alene er udvekslet inden for samme myndighed. Undtagelse af akt nr. 281-283 og 308 i sag nr. 2014-0012594 og akt nr. 17, 20, 21, 25, 28, 29, 31, 32, 36, 41, og 42 i sag nr. 2015-0187099 efter forvaltningslovens 14, stk. 1, nr. 3 herunder Hortens notat af 10. september 2015 Kommunen har i begge sager undtaget flere akter, jf. sagsfremstillingen ovenfor, under henvisning til, at dokumenterne er korrespondance med kommunens advokat i forbindelse med retssager. Undtagelsen er sket med henvisning til forvaltningslovens 14, stk. 1, nr. 3. Myndighedens brevveksling med sagkyndige ved overvejelse af om retssag bør føres, er undtaget retten til aktindsigt. Herudover antages det, at brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål kan undtages, hvis en retssag uden at være under konkret overvejelse dog må underforstås som en nærliggende mulighed. Statsforvaltningen har gennemgået de akter, der efter det oplyste indeholder korrespondance med kommunens advokat i forbindelse med retssager og finder på det foreliggende grundlag ikke anledning til at tilsidesætte Københavns Kommunes vurdering af, at korrespondancen mellem Københavns Kommune og kommunens advokat kan undtages efter forvaltningslovens 14, stk. 1, nr. 3. Statsforvaltningen lægger vægt på, at de undtagede akter indholdsmæssigt angår juridiske tvivlsspørgsmål vedrørende såvel allerede anlagte som afsluttede sagsanlæg, og at muligheden for, at Københavns Kommune inddrages i yderligere sagsanlæg ikke på det foreliggende grundlag kan afvises, når henses til sagens indholdsmæssige karakter. Herudover har det dannet baggrund for Statsforvaltningens vurdering, at den omstændighed, at en retssag er afsluttet eller at myndighedens overvejelser er endt med, at der ikke skal føres sag ikke medfører, at brevvekslingen bliver undergivet aktindsigt. Statsforvaltningen foretager sig ikke yderligere i sagen. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Københavns Kommune. Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Merete Paasch 7