STYRELSEN FOR ARBEJDSMARKED OG REKRUTTERING IMPLEMENTERINGSGUIDE 3.0 MARTS 2016
Indhold 1. Implementering i STAR... 3 1.1. Pejlemærker for implementeringen... 4 2. Implementeringsprocessens fire faser... 5 2.1. Forberede implementeringen... 6 2.2. Planlægge implementeringen... 6 2.3. Indledende implementering... 9 2.4. Afsluttende implementering... 10 3. Implementeringsgreb... 11 3.1. Viden om effektive implementeringsgreb... 11 2
1. Implementering i STAR En kerneopgave i Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering (STAR) er at understøtte, at landets kommuner og a-kasser implementerer beskæftigelsespolitiske reformer og indsatser i tråd med de politiske intentioner. Det gør vi ud fra den erkendelse, at en reforms succes ikke alene afhænger af det rette indhold. For at opnå de forventede resultater skal medarbejdere og ledere i kommuner og a-kasser være klædt på til at ændre praksis. Samtidig skal borgerne og virksomhederne forstå de nye krav og muligheder i reformen for at kunne agere efter dem. Figuren nedenfor viser sammenhængen mellem den indsats, der skal implementeres (implementeringsgenstand), kommunerne og a-kassernes forudsætninger (implementeringskontekst), implementeringsaktiviteter, i hvor høj grad indsatsen er blevet gennemført i overensstemmelse med de politiske intentioner (implementeringsgrad/fidelitet), samt reformens resultater. Modellen og dens begreber vil være gennemgående i implementeringsguiden. Formålet med guiden er at give STARs medarbejdere en fælles forståelse for reformprocessen og de redskaber, som vi bruger i implementeringsarbejdet. Figur 1. Model for implementeringsarbejdet 3
1.1. Pejlemærker for implementeringen I STAR har vi opstillet tre pejlemærker for implementeringsprocessen: Transparens STARs implementeringsarbejde skal være præget af åbenhed over for kommuner og a-kasser. Det indebærer dels, at vi er åbne om de mål, vi sigter efter i implementeringen. Dels at kommuner og a-kasser har let adgang til information om reformernes indhold, lovgrundlag og implementeringsaktiviteter. Eksempelvis skal implementeringsindikatorer kunne trækkes på jobindsats.dk, og vores hjemmeside skal altid indeholde opdateret materiale om reformerne og information om, hvilken service kommunerne kan forvente fra STAR. Involvering Vi inddrager eksperter og praktikere i alle reformens faser. Der kan fx afholdes reformværksteder i opstartsfasen, mens organisationer, kommuner og a-kasser kan inddrages i netværk og arbejdsgrupper. Vi besøger også kommuner og indhenter eksempler fra praksis, som kan hjælpe andre. På den måde sikrer vi, at implementeringsarbejdet er målrettet målgruppernes behov og tilpasset den kontekst, hvor indsatsen skal implementeres. Prioritering For hver reform fastsætter STAR sigtelinjer og implementeringsindikatorer, der afspejler reformens intentioner og kerneelementer. Ved at følge udviklingen i sigtelinjer og implementeringsindikatorer kan vi vurdere, om reformimplementeringen er på sporet. På den baggrund kan vi prioritere implementeringsarbejdet omkring de reformelementer, der er afgørende for at nå de forventede resultater. Sigtelinjer og implementeringsindikatorer Sigtelinjer og implementeringsindikatorer gør det tydeligt, hvad der skal opnås med reformen, og hvad der skal til, for at reformerne kan siges at være implementeret. Sigtelinjer er indikatorer for, om de ønskede resultater eller intentioner med en reform opnås. Eksempelvis er sigtelinjen for Beskæftigelsesreformen, at antallet af personer på a-dagpenge reduceres varigt. Implementeringsindikatorer er indikatorer for, om implementeringen er på sporet. De beskriver det, kommuner, a-kasser og STAR skal levere for at realisere intentionerne og sigtelinjerne, fx at kommunerne benytter de centrale redskaber, eller at der kan observeres den ønskede adfærd blandt borgere, virksomheder og sagsbehandlere. Eksempelvis er en implementeringsindikator for Beskæftigelsesreformen, at flere dagpengemodtagere får et virksomhedsrettet tilbud. Sigtelinjer og implementeringsindikatorer kan trækkes på jobindsats.dk Fra 2. kvartal 2016 modtager kommunerne kvartalsvise benchmarking-rapporter. I rapporterne kan den enkelte kommune følge, hvordan implementeringen går i forhold til andre kommuner. 4
2. Implementeringsprocessens fire faser Reformarbejdet følger typisk en række spor med hver sit faglige fokus: Policy- og lovgivning, økonomi, IT, implementering, mv. Implementering er ikke en begivenhed, men en løbende proces. Formålet med dette kapitel er at vise sammenhængen mellem policy- og implementeringsarbejdet, herunder hvordan implementering indtænkes fra starten og løbende i reformprocessen. Figur 2. Implementeringsprocessen I det følgende beskrives reformprocessen med udgangspunkt i implementeringsprocessens fire faser. Figuren nedenfor viser en pixi-oversigt over STARs fokusområder i reformprocessen det fulde overblik findes i bilag 1. Figur 3. Fokusområder i reformprocessens (pixi-version) 5
2.1. Forberede implementeringen Reformprocessen begynder, når ministeren og regeringen ønsker at reformere et område. Det er centralt, at policy- og implementeringsarbejdet kører parallelt fra starten og løbende i reformprocessen. Det betyder blandt andet, at der fra begyndelsen er fokus på dataudfordringer- og behov, it-understøttelse og administrationsmodel samt effektiv kontrol sideløbende med policy-udformningen. Implementeringssporet omfatter desuden: Identificere eventuelle implementeringsbehov og -udfordringer gennem dialog med praktikere, netværksmøder og udarbejdelse af en implementerbarhedsanalyse, jf. boksen nedenfor Vurdere behovet for ressourcer til implementeringen Implementerbarhedsanalyse Der er stor forskel på, hvor lette eller svære de enkelte initiativer i en reform er at implementere. Formålet med implementerbarhedsanalysen er at skabe overblik over, hvor omfattende og kompleks implementeringen forventes at være. Under forberedelsen af implementeringen (fase 1) giver analysen mulighed for at belyse eventuelle implementeringsudfordringer og behovet for økonomi til implementeringsunderstøttende aktiviteter. I fasen for indledende implementering (fase 3) kan implementerbarhedsanalysen understøtte udvælgelsen af relevante implementeringsgreb. Hvem gør hvad: Implementeringskontoret (IMPL) tager initiativ til udarbejdelse af implementerbarhedsanalysen Det reformansvarlige kontor, Digitalisering og Support (DOS), arbejdsmarkedskontorerne (AMK), øvrige relevante kontorer samt praktikere involveres aktivt i analysen. 2.2. Planlægge implementeringen Planlægningsfasen starter så snart reformudspillet offentliggøres. Der udarbejdes lovforslag, når der er indgået en politisk aftale, og bekendtgørelser og vejledninger, når loven er vedtaget. I denne del af reformprocessen har kommunerne typisk fokus på at klæde medarbejderne på til at håndtere den nye lovgivning og planlægge nye arbejdsgange. Der skal derfor altid udarbejdes en juridisk startvejledning og indgås dialog med praktikere, så vejledningen adresserer kommunernes udfordringer. Startvejledningen skal være klar før loven træder i kraft. I planlægningsfasen er der desuden fokus på god IT-implementering, jf. boksen nedenfor. 6
IT-implementering STAR er forpligtet til at sikre, at lovforslag og bekendtgørelser er udformet på en måde, så de er digitaliseringsklare, jf. Digitaliseringsstyrelsens vejledning herom. I forbindelse med planlægningsfasen er det derfor væsentligt, at der sikres et tilstrækkeligt fokus på de digitale hensyn. STAR har udviklet koncepter og tjeklister som konkrete værktøjer til at håndtere disse hensyn. For at sikre den bedst mulige implementering i kommuner og a-kassers it-systemer, og dermed minimere risikoen for driftsforstyrrelser, er Digitalisering og Support (DOS) i tæt dialog med kommuner og a-kasser, samt deres respektive it-leverandører, i forløbet op til idriftsættelse af nye it-funktionaliteter. Fokus vil i høj grad ligge på løbende optimering af de tværgående testprocedurer end-to-end, men også på fælles eller afstemt kommunikation omkring releasens indhold, eventuelle fejlrettelser, mv. Herudover skal reformens indhold og intentioner formidles til de relevante målgrupper, fx sagsbehandlere, teamledere og fagkonsulenter. De vigtigste kommunikationskanaler er dialogen med a-kasser og jobcentre, som især varetages af de tre regionale arbejdsmarkedskontorer, samt styrelsens hjemmeside. Der oprettes en reformside på star.dk, når lovgivningen fremsættes eller sendes i høring. Reformsiden informerer blandt andet om kommende it, vejledninger, bekendtgørelser og implementeringsaktiviteter. Indhold på reformsider på star.dk Forside med reformens intentioner, seneste nyt, implementeringsindikatorer og nøgletal samt den politiske aftale (link til bm.dk) Tal om reformen (data, link til benchmarking, mv.) Viden om indsatsen Love, vejledninger og bekendtgørelser (link til retsinformation, mv.) o Lovforslag, vejledninger og bekendtgørelser o Orienteringsskrivelser o Overgangsregler Implementering o Aktiviteter (tidsplan, mv.) o Redskaber (håndbøger, tjeklister, mv.) o Publikationer (analyser og evalueringer) IT (link til dfdg.dk) Spørgsmål/svar Samtidig med lancering af reformsiden fastsættes styrelsens serviceniveau over for kommuner og a-kasser. Der skal blandt andet tages stilling til, om der i forbindelse med lovens ikrafttræden, skal være en kortere svarfrist for henvendelser end standardfristen på 14 dage. Alle kommunikationsaktiviteterne indgår i implementeringsplanen eller der udarbejdes en separat kommunikationsplan, jf. boksen nedenfor. Implementeringssporet omfatter: Udarbejde implementeringsplan og risikolog Kommunikere til kommuner og a-kasser, herunder afholdelse af ledelses-, tema- og netværksmøder, individuelle jobcenterbesøg samt oprettelse af reformside på star.dk Nedsætte styre- og implementeringsgruppe og evt. kommunenetværk Fastsætte sigtelinjer og implementeringsindikatorer 7
Udarbejde en plan for opfølgning og evaluering Overveje brugen af implementeringsgreb og nudging Kommunikationsplan Kommunikationsplanen giver et overblik over hvilke budskaber, der skal kommunikeres til hvilke målgrupper (fx jobcentermedarbejde og borgere), hvad formålet er med kommunikationen (fx kendskab til ny lovgivning), hvilke kanaler der benyttes (fx netværksmøder, pjecer eller hjemmeside), timing for kommunikationen, og hvem der har ansvaret for den. Hvem gør hvad: Kommunikationsplanen udarbejdes af implementeringsgruppen eller en arbejdsgruppe for kommunikation Kommunikationsaktiviteterne gennemføres af de ansvarlige kontorer Styregruppe Styregruppen består af en repræsentant fra STARs direktion, direktørerne fra arbejdsmarkedskontorerne (AMK), kontorchefer fra det reformansvarlige kontor, relevante fagkontorer og implementeringskontoret (IMPL), Digitalisering og Support (DOS), Viden og Analyse (VOA) samt repræsentanter fra departementet. Økonomi og Ressourcestyring (ØR), m.fl. deltager efter behov. Styregruppen skal sikre en fælles linje for reformen på tværs af STAR. Styregruppen tager de overordnede beslutninger i implementeringsarbejdet på baggrund af opfølgning på reformens mål, indsatser og risici. Det reformansvarlige kontor er ansvarligt for styregruppen. Implementeringsgruppe I komplekse reformer nedsættes en implementeringsgruppe, der sikrer et aktivt, systematisk og tværfagligt arbejde med implementering i hele reformprocessen. Arbejdet sker med udgangspunkt i reformens sigtelinjer og implementeringsindikatorer. Implementeringsgruppen består af faste repræsentanter fra det reformansvarlige kontor, relevante fagkontorer, AMK erne, DOS, VOA og IMPL. Andre relevante kontorer deltager ved behov. Medarbejderne i implementeringsgruppen forventes at have en aktiv rolle i implementeringen af reformen. IMPL er ansvarlig for implementeringsgruppen. Implementeringsgruppen har til opgave at: Udarbejde implementeringsplan og følge fremdriften for centrale initiativer, herunder afklare årsagen til evt. manglende fremdrift Udarbejde risikolog og følge udviklingen i risici, der vedrører sigtelinjer og implementeringsindikatorer, herunder drøfte hvordan de kan forebygges eller afbødes Monitorere udviklingen i sigtelinjer og implementeringsindikatorer Have fokus på, hvordan viden fra kommuner og a-kasser bringes i spil Iværksætte handlinger eller foreslå aktiviteter til styregruppen ved manglende fremdrift 8
Kommunikationsgruppe I mere enkle reformer, fx rene ydelsesreformer, kan man nedsætte en kommunikationsgruppe i stedet for en implementeringsgruppe. Kommunikationsgruppen mødes ad hoc og sikrer en koordineret formidling af reformens indhold og intentioner. IMPL er ansvarlig for kommunikationsgruppen. Implementeringsplan Implementeringsplanen giver et overblik over de implementeringsinitiativer, der knytter sig til de enkelte implementeringsindikatorer, herunder status for initiativernes indhold og fremdrift. Findes der ikke implementeringsindikatorer udarbejdes implementeringsplanen med udgangspunkt i reformens intentioner. Hvem gør hvad: Implementeringsgruppen følger op på om implementeringsinitiativerne forløber som planlagt. Det skal fremgå af oversigten hvilket kontor i STAR, der har ansvaret for initiativet De ansvarlige kontorer giver inden mødet i implementeringsgruppen en status på initiativet Risikolog Formålet med risikologgen er at understøtte et systematisk og proaktivt arbejde med de risikofaktorer, der kan stå i vejen for at indfri reformens mål og intentioner. Er der udarbejdet sigtelinjer og implementeringsindikatorer for reformen skal risikologgen udarbejdes med udgangspunkt i disse. Findes der ikke sigtelinjer eller implementeringsmål er reformens intentioner udgangspunktet for risikologgen. Hvem gør hvad: IMPL tager initiativ til udarbejdelse af første udgave af risikologgen IMPL har ansvaret for at loggen gennemgås og opdateres i implementeringsgruppen Implementeringsgruppen følger udviklingen i risici Implementeringsgruppen iværksætter eller foreslår handlinger til styregruppen 2.3. Indledende implementering Når loven træder i kraft skal kommuner og a-kasser informeres om ny lovgivning og mulighederne for hjælp til lovfortolkning. For kommunerne er den indledende implementering en krævende fase, da de nye indsatser, arbejdsgange og kompetencer skal bringes i spil. Det er derfor vigtigt, at styrelsen får feedback fra praktikerne, følger reformens udvikling og iværksætter implementeringsgreb, der klæder medarbejderne på til ændret praksis, fx vejledninger, håndbøger og netværk. I implementeringsarbejdet er der fokus på, at: Iværksætte implementeringsgreb og nudging-tiltag fx håndbøger, pjecer, mv. eventuelt på baggrund af en opdateret implementerbarhedsanalyse. Indhente feedback fra kommuner og a-kasser på baggrund af netværksmøder, individuelle jobcenterbesøg, mv. Monitorere udviklingen i sigtelinjer og implementeringsindikatorer Udarbejde benchmarkingrapporter Følge udviklingen for aktiviteter og risici 9
2.4. Afsluttende implementering Den afsluttende fase vil typisk være den længste og kan vare flere år. Her igangsættes de planlagte analyser, effektevalueringer og praksisundersøgelser. Hvis der er behov for det justeres lovgivning og indsatser. Hvor kommunerne under den indledende implementering typisk har fokus på at overholde de formelle krav og få volumen i indsatsen, er der nu i højere grad fokus på at få driften på plads og få kvalitet i indsatsen. Det er derfor vigtigt, at styrelsen har fokus på at understøtte praksisændringer i kommuner og a-kasser, fx gennem benchmarking, formidling af best practice og iværksættelse af udbredelsesprojekter. Eksempelvis udbredelse af brobygningsforløb og jobrettet samtale. Implementeringssporet omfatter derfor: Fortsat opfølgning på reformens fremdrift, herunder monitorering af implementeringsindikatorer og sigtelinjer Fortsat dialog med kommuner og a-kasser Justere og iværksætte nye implementeringsgreb og nudgingtiltag Igangsætte udbredelsesprojekter Indsamle og formidle best practice 10
3. Implementeringsgreb En væsentlig del af STARs implementeringsarbejde består i at iværksætte konkrete implementeringsunderstøttende aktiviteter såsom udarbejdelse af pjecer, vejledninger og benchmarking. Målgruppen vil typisk være chefer og medarbejdere i kommuner og a-kasser. Formålet med grebene er at understøtte, at kommuner og a-kasser gennemfører reformen efter intentionerne, dvs. med en høj implementeringsgrad. Det kan fx være at give medarbejderne viden og kompetencer til at føre samtaler med ledige på en ny måde. Effekten af et implementeringsgreb vil altid afhænge af den situation, man bruger det i. For at vælge og tilrettelægge det rette greb skal man derfor både have viden om effektive greb, den konkrete indsats eller reform (implementeringsgenstand) samt a-kassernes og kommunernes forudsætninger, herunder ledelsens og medarbejdernes motivation, viden og kompetencer (implementeringskontekst). Viden om implementeringsgenstand kan opnås ved hjælp af en implementerbarhedsanalyse, jf. kapitel 2, mens en parathedsanalyse kan give viden om konteksten, jf. boksen nedenfor. Parathedsanalyse Parathedsanalysen giver et overblik over, i hvor høj grad de berørte kommuner eller a-kasser er parate til en kommende forandring. Fx om medarbejderne og ledelsen har den rette viden, kompetencer og motivation. Analysen kan medvirke til at identificere de vigtigste barrierer for implementeringen, iværksætte konkrete implementeringsgreb samt udpege kommuner, der enten har behov for særlig støtte (lav parathed) eller som kan bruges som ambassadører for forandringen (høj parathed). Hvem gør hvad: IMPL tager initiativ til udarbejdelse af parathedsanalysen Viden om effektive implementeringsgreb præsenteres nedenfor. 3.1. Viden om effektive implementeringsgreb STAR følger løbende op på, hvad der virker i implementeringen. I den forbindelse vil styrelsen opbygge en bank over effektive implementeringsgreb. Formålet med implementeringsbanken er at give projekt- og implementeringsgrupperne let adgang til viden om effektive implementeringsgreb, når de skal tilrettelægge implementeringsarbejdet. Det er planen, at bankens indhold løbende skal opdateres i takt med at der indsamles ny viden om effektive greb. Boksen nedenfor viser, hvad der vil kunne indgå i implementeringsbanken. 11
Effektive implementeringsgreb ifølge forskningslitteraturen Monitorering af jobcentrenes indsats og resultater Organisatorisk specialisering kan understøtte et bestemt fokus i implementering Kommunale rekrutteringsstrategier har betydning for (kommende) medarbejderes ageren Samarbejdsstrategier mellem de offentlige aktører på beskæftigelsesområdet kan understøtte implementeringen især ved komplekse reformer Benchmarking med sammenligning af jobcentrenes indsats og resultater Formidling af mål uklarhed om centrale mål eller diskrepans mellem kommunale og statslige mål kan være en barriere for implementeringen Standardisering af metoder og instrumenter kan understøtte en ensartet implementering Kompetenceudvikling kombineret med supervision kan fremme medarbejdernes målforståelse og dermed implementeringen Effektive implementeringsgreb ifølge praktikerne Juridiske vejledninger både juridiske og metodiske vejledninger vurderes at være velegnede til at forstå reformernes indhold og intentioner, men også til at klæde medarbejderne på til at håndtere ny lovgivning Netværk fremhæves som et væsentligt forum for vidensudveksling og sparring om implementeringsarbejdet Metodevejledninger herunder håndbøger, pjecer, tjeklister, mv. Monitorering særligt ved brug af lokale datakilder Tværfagligt samarbejde Reorganisering Kompetenceudvikling 12