Daginstitution og ledelse

PROFESSIONSHØJSKOLEN UCC Daginstitution og ledelse Om ledelse i netværk i selvejende daginstitutioner Søren Smidt 01-04-2013 2. Udgave

1 INDLEDNING 2 1. DAGINSTITUTIONER SOM VELFÆRDSINSTITUTIONER 3 STØRRE ENHEDER 4 ET NYT LANDSKAB AF INSTITUTIONER 4 DET SELVEJENDE OMRÅDE 6 HVILKE PROBLEMER SKAL LØSES? 7 LEDELSE I FOKUS 8 FORÆLDREBESTYRELSEN 9 NEW PUBLIC MANAGEMENT 12 TENDENSER I UDVIKLINGEN AF NYE LEDELSESFORMER 13 OPGØR MED KOLLEKTIVE LEDELSESFORMER 14 KOMMUNALE MÅLSÆTNINGER SOM STYRINGSREDSKAB 14 FRA ADMINISTRATION TIL LEDELSE 16 LEDERNETVÆRK 17 SAMMENFATNING: NYE LEDELSESFORMER 18 2. LEDELSE PÅ DET SELVEJENDE OMRÅDE 20 DET VI HAVDE I GÅR, HAR VI IKKE I DAG 21 TEMATISERING AF BESTYRELSEN OG FORÆLDRENE 23 FOKUS PÅ PÆDAGOGIKKEN 27 3. HVAD ER SELVEJET EGENTLIG? 29 FREMTIDEN 32 4. NETVÆRK I FORANDRING 34 EN VANSKELIG START 34 ET STØRRE BLIK FOR NETVÆRKENES MULIGHEDER 36 IDEER OG PRAKSIS I NETVÆRKSARBEJDET 38 KAMPFELT: NETVÆRKSKOORDINATOREN 40 AFSLUTNING: NETVÆRKSDANNELSE OG DIALOG ER FREMTIDEN 43 LITTERATUR 45 BILAG 1 47

2 Indledning Denne rapport er blevet til som en del af Udviklingsprojekt for netværk i selvejende institutioner, som er et projekt gennemført af UCC for Københavns Kommune. Projektet har bestået af to diplommoduler i henholdsvis Netværksledelse og Institutionsledelse, et coachingforløb for nogle af de deltagende netværk og en opstart samt en afslutningsdag. Inden diplomforløbene har deltagerne udført et mindre feltarbejde med egen indsamling af data. Som del af dette projekt har der også været en videnskabelsesdel, som denne rapport er resultatet af. Den er finasieret af Københavns Kommune og BUPL København. Videnskabelsen har haft et dobbeltformål: Dels at skal den bidrage til at skabe grundlag for at kvalificere de pædagogiske tilbud til børnene gennem udvikling, styrkelse og kvalificering af ledelsesarbejdet. Dels at indsamle og analysere data, som kan bidrag til at generere læring i en vekselvirkning mellem praksisfeltet og teori. Rapporten er baseret på forskellige former for data: 1) En spørgeskemaundersøgelse, som 45 deltagere har besvaret (Bilag 1). 2) Dokumenter i form af alle deltagernes eksamensopgaver i diplomforløbene. 3) Interview af centrale aktører fra henholdsvis Københavns Kommune og Frie Børnehaver. 4) Der er afholdt et tolkningsseminar, hvor deltagere har haft mulighede for at bidrage til tolkningen af data. Det har været en udfordring at bruge eksamensopgaverne som data, fordi henvisning til litteratur og oplæg i undervisningen har fyldt forholdsvis meget i forhold til deltagernes egne data og analyser af deres data. Rapporten indleder med en generel analyse af det ledelsesmæssige rum på daginstitutionsområdet i lyset af de senere års udvikling i styringen og organiseringen af den offentlige sektor, og de mange organisations- og ledelsesforandringer, det har ført med sig. Derefter følger tre afsnit, som bygger på de indsamlede data og som beskæftiger sig med selvejet, ledelse af selvejende daginstitutioner og netværksledelse blandt selvejende institutioner. Tak til bidragyderne af data og til studentermedhjælp Astrid Lavlund Krogh. Søren Smidt UCC April 2013

3 1. Daginstitutioner som velfærdsinstitutioner Med dagtilbudsområdets placering, som en del af velfærdssamfundets ydelser til borgerne, er fulgt en øget anerkendelse, forstået på den måde, at det betragtes som en selvfølgelighed, at børn skal i daginstitution, på samme måde som det er selvfølgeligt, at børn skal gå i skole. Der er i dag en generel folkelig, forvaltningsmæssig og politisk konsensus om daginstitutionernes eksistensberettigelse, og enighed om, at kvaliteten er høj i danske dagtilbud sammenlignet med andre lande, og de tilbagevendende tilfredshedsundersøgelser viser en høj grad af brugertilfredshed (Lind, Pedersen og Smidt, 2011). På den anden side betyder denne placering som velfærdstatsydelse også, at daginstitutionsområdet indgår i kampen om fordelingen af ressourcerne til og mellem de forskellige velfærdsydelser. Det er sjældent, at daginstitutionsområdet som helhed udsættes for grundlæggende kritik i den offentlige debat, i modsætning til folkeskolen eksempelvis, som til stadighed er i fokus med forskellige forslag og tanker, som foregiver at kunne gøre skolen bedre. Et centralt element i skiftet i opfattelsen af daginstitutionerne fulgte med Dagtilbudsloven 1. Denne lov samlede for første gang alle love om dagtilbud, og med den blev der gjort et forsøg på at tage hensyn til både den arbejdsmarkedspolitiske vinkel på daginstitutionerne og den pædagogiske. I formålsparagraffen fremhæves dagtilbuddenes opgave med at fremme børn og unges trivsel, udvikling og læring ( 1. 1.), men også hensynet til at give familien fleksibilitet og valgmuligheder med hensyn til typer af tilbud og tilskud, så familien så vidt muligt kan tilrettelægge familie- og arbejdsliv efter familiens behov og ønsker, indgår i formålsparagraffen ( 1. 2.), ligesom det forbyggende aspekt er nævnt ( 1. 3.). Endelig nævnes sammenhæng, kontinuitet og overgange ( 1. 4.). Hvor punkt 1. i formålsparagraffen har fokus på den pædagogiske opgave i dagtilbuddet, tematiserer punkt 2. for forældrene vigtigheden af, at deres børn bliver passet, mens de er på arbejde. Hensynet til familien er skrevet meget frem i paragraffen, men arbejdslivets rytme sætter ofte sine klare aftryk i hverdagen i børnefamilierne 2. Samtidig med, at daginstitutionerne er blevet en etableret og selvfølgelig velfærdydelse, og der ikke i samme grad som tidligere stilles spørgsmålstegn ved institutionernes legitimitet og den pædagogiske faglighed, så er daginstitutionerne også inddraget i de politiske prioriteringer og i de mange omstillinger og strukturforandringer i den offentlige sektor. Der udspiller sig en konstant økonomisk prioriteringskamp, både mellem de faglige forvaltninger, men især også i forhold til økonomiforvaltningerne i kommunerne, om hvilke områder, der skal prioriteres. Og her er 1 Lov om dag-, fritids- og klubtilbud mv. til børn og unge, Lov nr. 501, af 06.06.07. Se især 1,7,8 samt Vejledning om dagtilbud, fritidshjem og klubtilbud 2009, Vejledning nr. 31 af 06.05.2009. 2 Det skal også i denne forbindelse nævnes, at Dagtilbudsloven er et udtryk for, at forældrebestyrelsens indflydelse formelt er blevet indskrænket. Bestyrelsen skal stadig godkende principperne for daginstitutionernes arbejde og anvendelse af budgetrammen, men hvor bestyrelsen tidligere (I medfør af Serviceloven) skulle godkende og evaluere den konkrete udformning af de pædagogiske principper i læreplanen, så skal bestyrelsen ifølge dagtilbudsloven inddrages i udarbejdelse, evaluering og opfølgning af læreplanen.

4 daginstitutionsområdet i direkte konkurrence med skolen, ældreområdet, handicapområdet og bevillinger til udsatte børn og specialområdet. Desuden er daginstitutionsområdet blevet inddraget i de mange forandringer af ledelsesstrukturer og organisation, som kendetegner den offentlige sektor. Vi kan således her i indledningen konstatere, at: 1) På den ene side er der udbredt konsensus om dagtilbudsområdets eksistensberettigelse, politisk interesse for feltet og generel tilfredshed med kvaliteten på daginstitutionsområdet, og området er blevet mere anerkendt end tidligere. 2) På den anden side er området også delagtiggjort i både prioriteringskampen mellem de forskellige velfærdsområder og i de mange organisations- og ledelsesforandringer i den offentlige sektor. Større enheder Et gennemgående element i de mange forandringer på dagtilbudsområdet er, at institutionerne nu bliver organiseret i større enheder, med alle de konsekvenser det har for ledelse, organisation og struktur. Med de større enheder på dagpasningsområdet tegner sig en udvikling, som svarer til udviklingen indenfor mange andre områder, både i den offentlige og private sektor. Det er oplagt at trække ligheder til de forandringer, der eksempelvis er sket i kommunerne med Kommunalreformen i 2007, hvor antallet af kommuner blev ændret fra 271 til 98. Vi ser ligeledes den samme udvikling i uddannelsessektoren, hvor tidligere selvstændige uddannelser er blevet sammenlagt til større enheder, eksempelvis foregår uddannelse af pædagoger på professionshøjskoler, hvor også lærer, sygeplejersker og andre faggrupper uddannes. Generelt set satses på større enheder i den offentlige sektor, ud fra et ønske om at sikre større effektivitet, færre omkostninger og mere fleksibilitet. I øvrigt er fusioner og sammenlægninger til større enheder også et udbredt fænomen i private firmaer og organisationer. Et nyt landskab af institutioner Sammenlægningerne er nogle steder et led i en områdestruktur, hvor dagpasningstilbud i kommunen opdeles i nogle områder med en fælles ledelse. Lederen af et sådant område har således ansvaret for, hvad der tidligere udgjorde flere selvstændige enheder og alt efter kommunens størrelse, vil antallet af selvstændige enheder på dagpasningsområdet blive reduceret betydeligt. Desuden vil størrelsen af dagpasningstilbud, som økonomiske enheder og målt efter børnetal og antal ansatte, være betydelig større, end det tidligere har været kendt i Danmark.

5 Sammenlægninger og samdrift af dagtilbud foregår også, og ofte samtidig med etablering af større enheder eller netværk, i en udgave, hvor dagtilbud bliver gjort til fælles enheder ved at to eller flere tidligere institutioner bliver etableret som en fælles organisation. Typisk bliver to eller tre daginstitutioner, som fysisk ligger tæt ved hinanden, gjort til en økonomisk enhed. Også dette resulterer i, at dagtilbudsenhederne bliver større, målt på børnetal og dermed personale. Denne form for sammenlægning har været kendt i mange år, og har ofte været båret af lokalt opståede problemer, fx ledelsesproblemer, eller at børnehaver og vuggestuer beliggende tæt på hinanden er blevet lavet til 0-6 års institutioner. Disse sammenlægninger er nogle gange sket med udgangspunkt i personalets og forældrenes egne ønsker og som logiske løsninger på konkrete problemer, men tendensen går i retning af, at de kommunale forvaltninger satser på at mindske antallet af små enheder som er mindre fleksible, økonomisk omkostningsfulde og dyrere. Samtidig kan de små enheder ofte have svært ved at have tilstrækkelige personalemæssige ressourcer til at leve op til de øgede opgaver og krav, eksempelvis om dokumentation, som ligger i dagtilbudsloven og som følger af de generelle forandringer i den offentlige sektor. Dagpasningsfeltet har været under konstant udvikling de sidste 30 år. Først og fremmest fordi området har været under opbygning og konstant udbygning. Dagplejen har eksisteret med varierende antal pladser, men institutionstyperne har ændret sig fra en opdeling i vuggestue, børnehave og fritidshjem til en struktur, hvor institutionstyperne i dag går i retning af at være opdelt i 0-5/6 års institutioner og skolefritidsordninger for børn i skolealderen. Imidlertid bevæger udviklingen i disse år sig i retning af større enheder, både i form af sammenlægninger af enheder og strukturer hvor enheder organiseres i områder, eller klynger, enten i form af fælles organisatoriske enheder, eller i forskellige former for netværk. Der bliver stadig færre kommuner med selvstændige (små) institutioner med egen leder og souschef, som det var almindelig udbredt for år tilbage. Der tegner sig også et billede af, at organisationsstrukturer og ledelsesformer er under stadig forandring. Således, at der ikke er tale om et statisk billede. Tværtimod kendetegnes situationen ved, at der fortsat forandres, justeres og udvikles på ledelse og organisation. Denne udvikling drives ikke mindst af jagten på at mindske forbruget af økonomiske ressourcer effektiviseringer, men også af ønsket om at højne kvaliteten og fleksibiliteten i dagtilbud. Man kan skematisk (Væksthus for Ledelse, 2008) opstille følgende oversigt over forskellige former for ledelsesmæssig organisering på dagtilbudsområdet: Traditionel institutionsledelse som udøves af en leder i samarbejde med en souschef typisk i en mindre enhed: vuggestue, børnehave eller aldersintegreret institution. Institutionen har desuden en forældrebestyrelse. Sammenlagt institutionsledelse som konsekvens af institutionssammenlægninger af to eller flere institutioner til større enheder. Ledelse bestående af leder og souschef og eventuelt afdelingsledere. Ofte aldersintegrerede institutioner, som har en forældrebestyrelse.

6 Netværksledelse som betyder, at der etableres et samarbejde mellem ledere på tværs af forskellige institutioner og nogle gange også institutionstyper (dagtilbud, SFO, skole). Netværksledelse har forskellig grad af forpligtelse, men den enkelte institutionsledelse er ansvarlig for sin egen enhed. Hver institution bevarer også sin egen forældrebestyrelse. Områdeledelse betyder etablering af en fælles ledelse for ensartede institutionstyper, eksempelvis daginstitutioner. De tidligere selvstændige institutioner bliver i denne organisation afdelinger eller enheder i en ny fælles områdeinstitution. Sædvanligvis udøves ledelsen af en områdeleder i samarbejde med de daglige ledere fra de enkelte enheder i områdeinstitutionen. Områdeinstitutionen har en forældrebestyrelse og et samlet budget. Distriktsledelse betyder fælles ledelse af forskellige tidligere selvstændige institutionstyper, eksempelvis skoler og dagtilbud. Ledelse udøves af en distriktsleder i samarbejde med de daglige ledere fra de forskellige enheder eller afdelinger. En fælles forældrebestyrelse og et samlet budget. Det har været kendetegnet for udviklingen at der etableres større enheder, men også, at der løbende sker ændringer af ledelsesstrukturen i kommunerne og at der i de større kommuner kan være tale om, at flere forskellige ledelsesmodeller tages i anvendelse. Det selvejende område Der er forskellige former for organisering af ejerforholdene: Nogle institutioner er kommunale, andre er selvejende institutioner og atter andre er private. For de sidste to ejermodellers vedkommende, indgås en driftsoverenskomst med kommunen om kommunens betaling og institutionens ydelser. Disse forskellige former for ejendom rejser nogle særlige problemstillinger i forbindelse med sammenlægninger og etableringer af større enheder, fordi de selvejende og private institutioner generelt set ønsker at bevare deres selvstændighed. De mange strukturforandringer har også betydet, at nogle institutioner har ændret ejerform: Nogle kommunale institutioner er blevet selvejende eller private og der er også sket en kommunalisering af nogle daginstitutioner. I den selvejende institution er bestyrelsen arbejdsgiver i forhold til ledelse og personale, og den part, der indgår samarbejdsaftaler med den kommunale forvaltning. Den selvejende daginstitution ejer sig selv i juridisk og økonomisk forstand, og det udmønter sig blandt andet i fire forskelle mellem de kommunale og selvejende institutioner: Institutionsbestyrelsen: Er lejer eller ejer af daginstitutionens bygning. Har det økonomiske ansvar. Skal sikre, at institutionen lever op til formålet i institutionens formålsparagraf.

7 Har arbejdsgiveransvaret for institutionens personale. Bestyrelsen - som både kan bestå af forældre, men også andre repræsentanter med interesse for området - lægger den overordnede linje, men det er lederen eller ledelsen, som skal føre beslutningerne ud i livet. På denne måde har ledelsen i den selvejende daginstitution i samarbejde med bestyrelsen mulighed for at udvikle en særlig pædagogisk profil. Mange selvejende daginstitutioner er med i en paraplyorganisation, som understøtter deres arbejde administrativt og på andre måder. Denne selvstændighed i forhold til de kommunale daginstitutioner er blevet tydeliggjort i de senere år, hvor der er sket mange struktur- og organisationsforandringer indenfor daginstitutionsfeltet. Hvor organisationsforandringer har kunnet gennemføres umiddelbart på det kommunale område, så har forvaltningerne skulle forhandle med hver enkelt selvejende institution i forhold til deres placering og organisering. I Københavns Kommune har det betydet, at de kommunale daginstitutioner indgår i en områdestruktur kaldet klynger, mens de selvejende er organiseret i netværk, som består af selvstændige enheder. I datamaterialet i denne undersøgelse er der fokus på netværksarbejdet og samarbejdet mellem de selvejende institutioner og forvaltningen. Desuden afsøges nogle af de perspektiver det afsætter i det selvejende område indenfor daginstitutionsfeltet. Hvilke problemer skal løses? Ændringerne af dagtilbudsområdet har stået på siden en spæd start ved årtusindeskiftet og har taget til i styrke lige siden, og der er ikke tegn på nogen ændring af dette (Smidt, Malmgren og Ipsen, 2004, Smidt og Malmgren 2006, Væksthus for Ledelse, 2008, Smidt og Malmgren, 2009, Smidt og Malmgren, 2009a, Lind, Pedersen og Smidt, 2011). Ændring og udvikling af strukturen på dagpasningsområdet er således på dagsordenen i de fleste kommuner i dag, både i de nye større kommuner, som er dannet på baggrund af sammenlægninger, og i de store kommuner, som allerede eksisterede før strukturreformen. For at give et indtryk af, hvad det er for nogle problemstillinger, der optager forvaltningerne i forbindelse med sammenlægningerne, kan vi her citere fra et oplæg til en struktur med områdeledelse fra en sjællandsk kommune. De beskriver nogle af de resultater, der sigtes på at opnå ved de vedvarende forandringer af organisation og ledelse: Varetagelse af visse ledelses- og administrative opgaver rationaliseres, så en større del af personaleressourcerne anvendes direkte på børnene. Lederen på den enkelte institution får bedre mulighed for at fokusere på pædagogisk ledelse og personaleledelse.

8 Den enkelte medarbejder oplever bedre muligheder for kvalitet i det pædagogiske arbejde. Der skabes relationer mellem medarbejderne, der rækker ud over den enkelte institution til gavn for dynamikken i den pædagogiske udvikling og debat. Der skabes baggrund for, at institutionerne i hver gruppe kan trække på hinandens ressourcer. Øget samarbejdet mellem 0-6 års institutionerne og fritidshjem/klub. Det første punkt drejer sig om den tanke, at større enheder kan give en mere rationel ledelse af institutionerne. Det er først og fremmest et synspunkt om, at lederne i de små enheder bruger for meget tid til administrative opgaver og derfor har mindre ressourcer til at beskæftige sig med den pædagogiske udvikling og personaleledelse. Kort sagt ønskes at mindske ledelsens tid til administrativ og økonomisk ledelse, samt styrke indsatsen i forhold til strategisk ledelse, personaleledelse og faglig ledelse, plus styrke de eksterne samarbejdsrelationer. Det bliver fremhævet, at hvis ledelsen kan sætte større fokus på det pædagogiske indhold, vil det også kunne give den enkelte medarbejder en større oplevelse af at kunne fokusere på det pædagogiske arbejde. Desuden peges på nogle af de stordriftsfordele, der kan følge med større enheder. Det er i princippet lettere under en fælles ledelse at skabe relationer på tværs af institutionerne, men også at trække på hinandens ressourcer. Her er det ikke udspecificeret hvad det betyder, men tanken er den, at det giver nogle ledelsesmæssige redskaber at kunne betragte flere institutioners personalegrupper som en helhed, hvor ressourcerne kan fordeles på den mest hensigtsmæssige måde set fra et fælles styringsperspektiv. Det sidste punkt der fremhæves, er samarbejdet med andre daginstitutioner. Det kan blive mere overskueligt at samarbejde, når der er færre ledelsesmæssige instanser, der skal indgå. At skolen ikke nævnes i forbindelse med samarbejdet med andre institutioner er atypisk, da der i de fleste kommuner er meget stort fokus på overgangen mellem daginstitution og skole. Ledelse i fokus En undersøgelse i kommunerne afdækkede hvilke begrundelser der lå til grund for de omfattende ledelses- og strukturforandringer på dagpasningsområdet, og det afdækkedes også hvilke begrundelser der lå bag strukturændringerne, og her var de mest udbredte begrundelser: Ønsket om nye ledelsesformer, pædagogisk udvikling, ønsket om øget fleksibilitet, specielt de små institutioner som problem, styring af dagpasningsområdet, økonomiske besparelser og tilpasning til børnetallet (Smidt, Malmgren og Ipsen 2004: 12-13). Ønsket om nye ledelsesformer er helt centralt og betragtes også som det vigtigste redskab til at opnå de andre ønsker. En stærk drivkraft i forandringsprocesserne er det faktum, at der stilles andre krav til ledelse af daginstitutioner i dag end tidligere. Opgavemængden er blevet større, fordi en række opgaver er

9 blevet udlagt fra forvaltningerne, men der er også kommet flere opgaver i kraft af central statslig lovgivning og som følge af aftalerne i overenskomsterne. Kravene til personaleledelse er blevet større og lederne skal i dag udover det daglige samarbejde med forskellige samarbejdsparter i enkeltkommunens regi (forvaltningsafdelinger, skole, PPR (Pædagogisk Psykologisk Rådgivning) osv. forholde sig til ny løn, gennemføre medarbejdersamtaler, betjene forældrebestyrelsen og stå for udarbejdelsen af virksomhedsplaner, foretage lønsumsstyring, ansætte og afskedige personale, udarbejde kompetenceudviklingsplaner, gennemføre sygefraværssamtaler og sørge for vedligeholdelse af bygningerne (BKF 2004: 2-3). Der skal udarbejdes læreplaner, sprogvurderinger og børnemiljøvurderinger. Denne ændring og forøgelse af opgaverne til lederne er ikke et fænomen der specielt knytter sig til daginstitutionsområdet, men skal ses i sammenhæng med den generelle udvikling af organisering og styring af den offentlige sektor (Sehested 2003, Hjort 2004, Sehested 2005). På et overordnet niveau er der tale om forskellige tendenser i styringen af den offentlige sektor, startende i midten af 1980 erne, hvor det hierarkiske forvaltningsstyre blev reformeret ved, at en lang række funktioner blev decentraliseret til institutionsniveauet. Det betød, at institutionslederne fik et betydeligt større ansvar og større mulighed for selv at styre, både på det økonomiske, personalemæssige og i forhold til indholdet i det pædagogiske arbejde. Denne autonomi har i øvrigt langt hen været kendetegnende for daginstitutionsområdet, og det har været almindeligt, at institutionerne har været stærkt knyttet til lederne og den faste stab af medarbejdere. Dette har også været understøttet af, at området, sammenlignet med andre eksempelvis skoler og plejesektoren, har været kendetegnet ved mange små enheder. Derfor var decentraliseringen, med den større mulighed for selvstyring, på mange måder i forlængelse af traditionen indenfor området, selv om det betød større og ændrede krav til lederne. I samme bevægelse blev ledelsen udvidet og betragtet som et team, idet den tidligere stedfortræderstilling for lederen blev ændret til en souschefstilling, og indgik således mere direkte i ledelsesarbejdet. Souschefstillingen forsvinder dog i takt med indførelse af områdeinstitutioner, hvor ledelsen varetages af en områdeleder og daglige ledere eller pædagogiske ledere i de enkelte enheder under områdelederen. Forældrebestyrelsen Vender vi tilbage til den generelle udvikling i styringen af den offentlige sektor, er udviklingen fortsat med nye reformer i 1990 erne, som en del af en bevægelse i en retning hvor institutionernes selvstyre er blevet indskrænket, set i forhold til den autonomi, som blev udviklet og styrket af decentraliseringen.

10 Det gælder indførelsen af brugerbestyrelser, som blev indført for at give borgerne og brugere demokratisk indflydelse på de offentlige institutioner, hvilket på daginstitutionsområdet har været ensbetydende med etableringen af de såkaldte forældrebestyrelser i 1993 (Smidt 1998, Smidt 2005). Pointen er, at børnene som brugere skal repræsenteres af deres forældre. De senere år har betydet en udvikling, hvor børn i lovgivningen i mindre grad betragtes som demokratiske aktører. De ses i stedet som lærende individer, der skal gøres parat til skole, uddannelse og arbejdsmarked. Politisk blev forældrebestyrelserne begrundet med ønsket om at gøre op med velfærdstatens formynderi og give borgerne og brugerne indflydelse på de kommunale serviceydelser. I styringen af de forskellige dele af den offentlige sektor skelner man nu mellem det overordnede politiske niveau, som fastsætter de generelle retningslinjer, og det lokale niveau, som udmønter retningslinjerne i praksis. I Dagtilbudsloven udstikkes rammerne for kommunernes organisering af dagtilbud til børn herunder forældrebestyrelserne. Her fastsættes rammerne for uddelegering af kompetencer og det fastsættes, hvilke procedurer, de forskellige niveauer skal træffe beslutninger efter. Ud fra dette lovgrundlag udstikker kommunerne rammer for det konkrete arbejde i forældrebestyrelserne i det enkelte dagtilbud. Indførelsen af virksomhedsplaner, målfastsættelse, kontraktstyring, læreplaner og kvalitetsudvikling mm. har på mange områder af dagtilbuddenes praksis skabt en tættere sammenkobling mellem det centrale og decentrale niveau i kommunerne. Forældrene i forældrebestyrelserne er med denne udvikling blevet egentlige aktører i den politiske og styringsmæssige proces omkring dagtilbuddene. Bestyrelserne betragtes i stigende grad som politiske dialogpartnere til forvaltning og kommunalbestyrelse, og forældrene får derved en mere aktiv position i udviklingen af dagtilbudsområdet. Forældrene betragtes ikke blot som brugere, der skal give udtryk for deres behov, ønsker og forventninger, men de inddrages i dialogen omkring de vedtagne politikker og den ønskede kvalitetsudvikling som formelle samarbejdspartnere (Hagemann i Smidt 2003:71). Det sker eksempelvis ved, at der oprettes råd på tværs af dagtilbuddene, som repræsenterer forældrebestyrelserne i den enkelte kommune. Sådanne råd kan sammensættes forskelligt med forældrebestyrelsesmedlemmer, kommunalpolitikere, embedsmænd og medarbejderrepræsentanter og de kan både have til opgave at være debat- eller dialogforum eller være rådgivende i forhold til politiske udvalg. Det er karakteristik, at kommunalpolitikere generelt opfatter disse fora for dialog som væsentlige, fordi dagtilbudsområdet har en vigtig politisk prioritet. Imidlertid er dagtilbudsloven også et udtryk for, at forældrebestyrelserne ikke tillægges den samme kompetence som tidligere. Det kan illustreres i forhold til forældrebestyrelsens opgaver i relation til læreplanen. Tidligere skulle både kommunalbestyrelsen og forældrebestyrelsen godkende planen, mens forældrebestyrelsen også havde til opgave at evaluere planerne en gang

11 om året. Ifølge Dagtilbudsloven er forældrebestyrelsens formelle opgaver og kompetence blevet indskrænket, samtidig med, at lederens funktion og kompetence er blevet tydeliggjort. I dag skal lederen inddrage forældrebestyrelsen i udarbejdelsen, evalueringen og opfølgningen af den pædagogiske læreplan. Det er ikke sikkert, at dette har den helt store konkrete betydning i bestyrelsesarbejdet, men ændringerne i forhold til tidligere gør lederen mere central på det formelle plan, mindsker bestyrelsen formelle indflydelse og gør den enkelte leders fortolkning af, hvordan man skal forstå inddragelse, helt afgørende for bestyrelsens arbejde med den pædagogiske læreplan. Beskrivelsen af lederens opgaver i forhold til læreplanen er i sig selv udtryk for den øgede tilskrivning af ledelsen betydning, som løber som en rød tråd gennem de mange forandringer på dagtilbudsområdet. Udover at inddrage forældrebestyrelsen, præciseres det i Dagtilbudsloven at alle centrale funktioner i forhold til læreplanen er en del af lederens ansvarsområde: Udarbejdelse, offentliggørelse, evaluering og målopfyldelse. Hvor denne beskrivelse af lederens funktioner og kompetencer i forhold til forældrebestyrelsen er det generelle billede i Dagtilbudsloven, så er bestemmelsen om, at forældrebestyrelsen har den afgørende indflydelse på indførelse af madordninger i institutioner, et element som peger i en anden retning. En sandsynlig forklaring på dette er, at den politiske situation omkring indførelsen af madordninger i daginstitutionerne var meget kompliceret og speget for den siddende regering, som derfor nåede frem til denne løsning på et prekært politisk problem, hvor der var meget modstand blandt daginstitutionsforældre til det oprindelige forslag på området. Et andet aspekt ved forældrebestyrelsesarbejdet i relation til forandringer af organisation og ledelse er, at de større organisatoriske og økonomiske enheder gør arbejdet i bestyrelserne mere komplekst og omfattende. Desuden er der blevet færre forældrebestyrelser end tidligere, selv om der i mange områdeinstitutioner vælges et såkaldt forældreråd for de enkelte enheder. Forældrerådet har ingen formel kompetence, men kan fungere som et lokalt samarbejdsorgan omkring den enkelte enhed og medlemmer til forældrebestyrelserne rekrutteres ofte her. I forhold til det konkrete arbejde i bestyrelsen, er det mest udbredte perspektiv som også loven foreskriver at inddrage forældrene i bestyrelsens arbejde i forhold til de principielle forhold, og det er vigtigt, at bestyrelsens perspektiv på sit arbejde tager udgangspunkt i en pædagogik for alle børnene og hele institutionen. Og når udgangspunktet er den pædagogiske faglighed, er det oplagt, at lederen forbereder møderne med oplæg om de udvalgte temaer og også, at hun anbefaler nogle løsninger på de problemstillinger og temaer, som bliver taget op. Der stilles i virkeligheden store krav til sådanne oplæg til diskussion i forældrebestyrelsen. Oplæggene skal helst give medlemmerne af bestyrelsen indsigt og information om de pædagogiske holdninger og fremlægges på en måde, så der skabes en dialog hvor forældrene oplever lydhørhed overfor deres overvejelser og forslag. Det er erfaringen (Smidt, 2005), at helt åbne debatter, hvor der ikke er noget oplæg fra lederen, gør det sværere for forældrene at deltage og bidrage. Hvilket svarer til forældrenes forventninger om, at indgå i en dialog om det pædagogiske indhold ud fra et fagligt begrundet udgangspunkt, hvor lederen lægger de pædagogiske tanker og ideer åbent frem.

12 I bestyrelsesarbejdet møder lederen de aktive forældre, som ikke sjældent har direkte kendskab til området og ofte bruger deres faglige viden fra deres egen faglige erhvervskarriere i arbejdet, både i forældrebestyrelsen og i forhold til kommunes politik på dagpasningsområdet. Det kan være forældre med en pædagogisk uddannelse, studerende, forældre ansat indenfor det offentlige eller beslægtede områder. Derfor stilles der ofte store krav til lederen om at skulle inddrage forældre, som har store forventninger til deltagelse i beslutningsprocesserne og som også har store forventninger til de oplæg og fremlæggelser både mundtlige og skriftlige som kommer fra lederens hånd. New Public Management Ændringerne af organisation og ledelse indenfor dagtilbudsområdet hænger sammen med den generelle udvikling indenfor den offentlige sektor, hvor de stadigt fortløbende reformer blev sat i gang i 1990 erne, inspireret af New Public Management tankerne, som er en samlet betegnelse for en række reformer og organisationsændringer af den offentlige sektor, der har været sat i gang i de seneste årtier. New Public Management henter sin teoretiske inspiration fra traditionel ledelsesteori og økonomisk teori om organisation og beslutning, den såkaldte "New Institutional Economics", som anvender perspektivet om aktørers handlen ud fra nyttemaksimering til de politiske og forvaltningsmæssige områder (Greve, 2007). De mange forandringer af den offentlige sektor har haft særlig fokus på ledelse og etablering af større organisationer og kendetegner udviklingen i velfærdsinstitutionerne generelt, men strukturreformen i forhold til kommunerne og fusioner i det private erhvervsliv er udtryk for samme tendens. Forandringerne på daginstitutionsområdet har således på den ene side en konkret betydning for det pædagogiske arbejde i daginstitutionerne, men er på den anden side også udtryk for en generel tendens, en super standard som den norske organisationsforsker Kjell Arne Rørvik (1998) 3 kalder det. Rørvik har beskæftiget sig med hvorledes bestemte ideer og opskrifter til organisationsudvikling bliver meget udbredte og har tendens til at blive såkaldte superstandarder som bliver indført i mange forskellige organisationer, ikke bare indenfor samme land eller geografiske område, men over flere kontinenter. Og denne drift mod større enheder en af vor tids helt toneangivende udviklingstendenser. I New Public Management perspektivet betragtes institutionerne som selvstændige virksomheder, der styres ledelsesmæssigt med professionel management indenfor rammerne af de overordnede kommunale retninger, eksempelvis en børne- og ungepolitik eller delpolitik på daginstitutionsområdet. Med New Public Management konceptet gøres op med en traditionel udviklingsmodel inden for dagpasningsområdet, som har været kendetegnet ved at være en 3 Rørvik (1998) beskæftiger han sig med udbredelsen af medarbejdersamtaler, målstyring og Total Quality Mannagement og sætter kritisk fokus på den modsætning at effekten af disse standardkoncepter ofte er meget lidt dokumenteret samtidig med, at de forekommer at give meningsfulde svar, på de problemer beslutningerne har.

13 fremadskridende proces, hvor der gradvist er blevet opbygget et dagpasningssystem. Tempoet har været svingende i nogle år har der været råd til at indvie flere nye institutioner, men man har måttet bremse op af økonomiske årsager i andre år. Med New Public Management er igangsat en udvikling, som er kendetegnet ved at være radikal og forandrende. Forandringerne er i forhold til tidligere mere omfattende, og i stedet for det langsomt fremad groende er der nu en større forandringshastighed, blandt andet fordi omfattende forandringer, eksempelvis af institutionsstrukturen, ikke kan forblive et uafklaret spørgsmål i alt for lang tid uden at det virker kontraproduktivt. Desuden er omfattende forandringer i sig selv tidskrævende, hvilket stiller krav om en vis hastighed i forandringsprocessen, hvis det skal fremstå meningsfuldt og troværdigt. Forandringerne er rettet mod dagpasningsområdet som helhed, som anskues ud fra en fælles styringsmæssig synsvinkel med udgangspunkt i at integrere mål, forestillinger og visioner om fremtidens dagpasning som et samlet system. I modsætning til en mere langsomt groende udviklingsproces bygger udviklingen i dag på forestillinger og visioner om fremtidens dagpasning som et samlet system. Der tænkes i større udstrækning i sammenhæng med andre dele af den kommunale service, eksempelvis skolen og familiearbejdet i bistandsafdelingen. Desuden lægger en udvikling af dagpasningsområdet op til en mere målrettet og gennemarbejdet forståelse af styring og ledelse af området som helhed. Det vil som tendens være en mere centralistisk udviklingsmodel, fordi ledelsen af dagpasningsområdet samles på færre hænder med den begrundelse, at det vil give et betydeligt mere arbejdsdygtigt ledelsesteam, som i samarbejde med forvaltningen vil kunne styre dagpasningsområdet mere rationelt. Tendenser i udviklingen af nye ledelsesformer Set fra et forvaltningssynspunkt er der forskellige rationaler i forandringerne af organisation og ledelse på daginstitutionsområdet, som det fremgår af data fra seks kommuner vi har fulgt gennem en årrække. Det er kommuner som har gennemgået forskellige udviklingsforløb med forskellig struktur, fra en kommune som har haft en distriktsledelsesstruktur, hvor både skole og daginstitution var sammen i en organisatorisk enhed, over kommuner med forskellige udgaver af områdeledelse til en kommune, som udelukkende har satset på sammenlægninger af daginstitutioner også i nogen grad i fysisk forstand uden nogen områdeinddeling. Alle steder har organisationsforandringer betydet ændringer af ledelserne og forandrede krav til lederne og ledelsesformerne er stadig under forandring. Vi vil I dette afsnit beskrive nogle af de væsentlige overvejelser, der kan være med til at drive udviklingen og forandringerne af ledelsesformerne.

14 Opgør med kollektive ledelsesformer Det første iøjnefaldende træk er ønsket om at gøre op med den ledelsesform, som tidligere har været udbredt på daginstitutionsområdet. Det er et opgør med en kollektiv tankegang, hvor ledere tidligere blev rekrutteret internt i institutionen og betragtet som en lidt mere kvalificeret ligemand blandt andre fagkolleger. Strukturændringerne og det større fokus på organisationen og de faglige opgaver bygger erfaringsmæssigt på en sammenligning mellem de små og de store daginstitutioner, som allerede kendes fra de fleste kommuner. Der ligger i forandringerne ønsket om at effektivisere og sætte mere fokus på den faglige opgave. Det betyder et opgør med den traditionelle og mere ligeværdige leder i forhold til personalet. I denne tankegang er lederen placeret udenfor personalegruppen, som den der holder fast i formålet med det pædagogiske arbejde og ser på institutionen ud fra dette perspektiv. Der lægges op til, at ledelse drejer sig om at kunne holde fast i det faglige perspektiv og inddrage medarbejderne og lægge op til beslutninger her ud fra. Derfor tales der ikke først og fremmest i demokratiske termer, men om at stille krav og uddelegere opgaver. Lederen skal kunne drage nytte af de samlede ressourcer i personalegruppen og udnytte organisationens størrelse, som et led i fordelingen af arbejdsopgaver. Det lægger op til, at lederen besidder faglige kompetencer, men også til at udvikle andre mere personlige kompetencer, som eksempelvis at kunne give tillidsfuld sparring, at have relationel forståelse, at kunne insistere på at uddelegere opgaver, men også at kunne tage konfrontationer, hvis det vurderes som nødvendigt. Kommunale målsætninger som styringsredskab Frem for lederens fokus indad mod de kollektive og demokratiske processer i egen institution, skal lederne på daginstitutionsområdet forstå og handle ud fra, at institutionerne er organisationer, der som selvstændige virksomheder skal følge de retningslinjer og mål, som er vedtaget af kommunalbestyrelsen og sat i værk af forvaltningen. Der er altså tale om en bevægelse fra ledelsesfokus på interne kollektive arbejdsprocesser til styring efter politisk vedtagne mål. Dette stiller krav til ledernes deltagelse i arbejdet med at føre den øverste kommunale ledelses politik ud i livet, og det stiller krav til, at lederne arbejder loyalt indenfor de rammer, der er udstukket oppefra. Eksempelvis når forvaltningen sender forslag til høring blandt lederne, er forventningen, at lederne kan bidrage til at kvalificere og videreudvikle forslaget, frem for at sætte selve rammen for forslaget til diskussion. Loyalitet i denne forståelse betyder ikke blot, at lederne gennemfører det, som er vedtaget af politikerne og formidlet videre af den forvaltningsmæssige instans. Med til loyaliteten hører også at indgå aktivt og udviklende i dialog omkring at udfylde de rammer, der er sat, og som fortsat er

15 åbne. De vedtagne rammer, mål og retningslinjer skal udfyldes og det overlader et vist råderum for institutionernes selvstændige udfoldelse. For at udføre dette arbejde er projektet gennemført sammen med et længerevarende kompetenceudviklingsprojekt, som netop skulle medvirke til, at ledere og medarbejdere kunne bidrage aktivt til ændringen af strukturen og finde en aktiv, selvstyrende og medudviklende position i forhold de overordnede politisk fastsatte rammer. På denne måde bliver ledelse også til et spørgsmål om at understøtte medarbejderne i deres egne selvstyrede aktiviteter. Desuden bliver det også lagt ud til ledere og medarbejdere, selv at gøre sig klart hvilke kvalifikationer, der er behov for at udvikle, og hvilke kompetencer der skal være til stede hos medarbejderne for at gennemføre de ændringer, der følger med forandringen af institutionernes struktur. I Lemvig Kommune blev der gennemført et projekt, som havde til formål at få institutioner og skoler til at fungere som selvstyrende teams eller grupper. Ønsket var, at et hvilket som helst mål fra målsætningerne efterhånden blev omsat i konkrete handlinger på gulvplan i skoler og institutioner. Desuden var formålet, at dette arbejde skulle dokumenteres og evalueres. Der skulle være konkret beslutninger omkring det arbejde, der blev udført børnene og personalet skulle tage ansvaret for dette arbejde. Et privat konsulentfirma beskrev principperne i arbejdet på følgende måde: 1) Arbejdsvilkårene skal være tydelige, 2) der skal være nogle få enkle indsatsområder, 3) der skal være tydelige kvalitetskriterier, 4) der skal være aftalt handlinger i forhold til hvem der gør hvad hvornår, 5) der skal evalueres. Vurderingen fra forvaltningens side var, at det varierede en del hvad forskellige medarbejdergrupper havde fået ud af projektet og en del medarbejdere havde slet ikke fået noget ud af det. Dette er samtidig en bevægelse væk fra, at de kommunale målsætninger kun fungerer som abstrakte beskrivelser af den retning man ønsker, at institutionernes arbejde skal bevæge sig. Her sættes fokus på, at målene får en direkte sammenhæng med det daglige pædagogiske arbejde. På den måde er ændringen af strukturen ikke bare et spørgsmål om organisering, men også en styringslogik, hvor der overlades meget til, og forventes meget initiativ fra, institutionerne indenfor de udstukne mål og rammer. Dette stiller mange opgaver til lederne af institutionerne. De skal kunne beskrive og afgrænse de centrale opgaver indenfor de givne rammer, igangsætte projekter, støtte og coache medarbejderne og uddelegere kompetence og samtidig øges kravene til samarbejde med andre institutioner.

16 Kravene til den strategiske og analytiske side af ledelsesarbejdet er skærpet. Målsætningerne skal omsættes indenfor de givne rammer. Det kræver analytisk tænkning og at analyserne kan omsættes til en bæredygtig strategi, som både tager sigte mod samarbejdet i forhold til forvaltningen og andre eksterne samarbejdspartnere og som også tager højde for medarbejdergruppens kvalifikationer og sammensætning i øvrigt. Fra administration til ledelse Et andet væsentligt punkt i de kommunale forvaltningers forestillinger om ledelse, drejer sig om det administrative arbejde. Undervejs i moderniseringsbølgen af den offentlige sektor har decentralisering af administrative funktioner været en ledetråd, og med de igangværende omstruktureringerne er det i fokus at gøre den administrative byrde mindre. Ved at eksempelvis at knytte administrationen til områdelederen eller samarbejdet i en netværksledelse kan større dele af arbejdet uddelegeres til administrativt personale, ligesom der kan være stodriftsfordele ved at samle arbejdet. Samarbejde og centralisering af det administrative arbejde kan give flere ressourcer til andre opgaver. Det har været kendt, at ledere af daginstitutionerne har oplevet en betydelig arbejdsbyrde i forbindelse med decentraliseringen, som i stor udstrækning har lagt administrative opgaver ud til institutionsniveauet (Nørregård-Nielsen, 2005: 250 og Klausen, 2006). Som det fremgik af opremsningen af opgaver tidligere er den administrative byrde stor, også i betragtning af, at daginstitutioner før har været små enheder, hvor grundarbejdet med at sætte sig ind i nye lovkrav og retningslinjer fra forvaltninger er lige stor uanset om det drejer sig om en organisation med en lille medarbejderstab eller en større organisation med mange ansatte. I områdestrukturen henlægges store dele af det administrative arbejde til områdelederen, og det betyder, at fokus i den pædagogiske leders arbejde bliver det pædagogiske arbejde og personaleledelse i den enkelte mindre enhed. Det betyder en ændring af ledelsesfunktionerne på dette niveau og ifølge erfaringer fra en af kommunerne betyder det, at de daglige ledere også får direkte arbejde med børnene. De daglige ledere skal have børnetimer og være en del af det pædagogiske arbejde. Den tidligere souschefstilling er forsvundet og de timer, der kommer ud af dette, skal bruges til børnetimer På den måde bliver der mere tid, hvor lederne arbejder direkte med børnene. De fleste af de daglige ledere giver ifølge udsagnene fra forvaltningerne udtryk for, at de er glade for, at der er nogle af de administrative funktioner, de ikke længere har ansvar for. Nogle af de samme muligheder gælder for netværksledelse og distriktsledelse, ligesom de større organisationer, som kommer ved institutionssammenlægninger, også giver mulighed for at effektivisere det administrative arbejde og sikre ressourcer til andre (egentlige) ledelsesopgaver. Denne klarere præcisering af arbejdsfunktionerne vil for nogle være en lettelse, fordi de har haft deres identitet i det pædagogiske arbejde, men erfaringerne viser, at en del ledere har opbygget en identitet knyttet til de administrative funktioner.

17 Det er således en del af strukturforandringerne, at der lægges op til en ændring af lederrollen og et opgør med den traditionelt ligeværdige position i forhold til personalegruppen. Der lægges op til, at lederne henter kollegial hjælp i ledernetværk udenfor institutionen hos andre ledere. Deltagelse i netværk er et af de områder, som i dag kendetegner en del af daginstitutionsledernes arbejde og som til stadighed vil blive meget betydningsfuldt for at opfylde de krav, der stilles til ledernes funktioner. En udvikling som i øvrigt er kendt fra andre sektorer i den offentlige sektor (Sehested, 2003 og Sehested, 2005). Ledernetværk Til hjælp for dette og andre sider af ledelsesarbejdet, betyder de nye strukturer omkring daginstitutionerne, at lederne knyttes til ledernetværk. Ved områdeledelse udgør områdelederen og de pædagogiske ledere et netværk, ligesom områdelederne i samme kommune indgår i et fælles og ofte forpligtende netværk. Under netværksledelse er netværket selve kernen i ledelsesstrukturen. I diskussionen om områdestruktur og netværkssamarbejde er der udtrykt ængstelse fra institutionerne, i forhold til at bevare de enkelte institutioners egenart og særpræg. Hertil gør en medarbejder i en af projektkommunerne sig nogle betragtninger ud fra et forvaltningsperspektiv og sår tvivl om hvorvidt institutionerne nu også er så særegne og forskellige, som det ofte fremstår i den interne diskurs mellem institutionsledere og medarbejdere. Der er en udbredt angst i eksisterende institutioner for at miste det specielle særpræg i den enkelte institution i forbindelse med strukturforandringer og institutionssammenlægninger, men det er ofte en ubegrundet bekymring. Dels er der en tendens til, at institutionerne overdimensionerer forskellighederne og dels betragter forvaltningerne det ofte som en del af deres mission at bevare de enkelte huse og deres særpræg. Det fremhæves, at det netop i en struktur hvor der er et forpligtende netværkssamarbejde, er nemmere at få øje på de forskelle, som der er i husene. Fordi de bliver mere synlige når man kommer i netværk med hinanden og får drøftet for eksempel spørgsmålet om, hvorfor en institution kan rumme de højtråbende drenge eller de stille piger, eller de børn med særlige behov. Det er et væsentligt formål med netværkssamarbejdet, at forskellene bliver tydeligere ved, at de bliver begrebsliggjort gennem fælles faglige diskussioner. Det forpligtende netværkssamarbejde giver lederne på alle niveauer et forum, hvor de indholdsmæssigt kan arbejde med deres ledelsesopgaver, strategi med udgangspunkt i de konkrete problemer i institutionerne. Det fremhæves i en kommune, at det tager tid at få lederne til at indarbejde de forskellige samarbejdsformer og strukturer før det begynder at fremstå meningsfuldt og rationelt for lederne.

18 Ønsket om de fælles retningslinjer mellem områdeinstitutionens enkelte enheder er sandsynligvis mere konfliktfyldt end dannelsen af et sparringsforum for de pædagogiske ledere, og i ledelsesarbejdet indgår også opbygningen af netværk og samarbejde på tværs af enhederne i området. Dette gælder både ved områdeledelse og netværksledelse. Med netværksledelse af selvstændige enheder behøver kravet til integration blandt personale og børn ikke at stille sig så radikalt. Alligevel er de ovenfor skitserede opgaver og problemer en vigtig del af ledelsesopgaven. Der stiller sig også en ledelsesopgave i at indgå i samarbejde og netværk i forhold til en række andre samarbejdspartnere udenfor daginstitutionens felt. Specielt sigter man i kommunerne på at gøre samarbejdet med skolen betydelig mere integreret og bredspektret end det traditionelt har været. De større enheder på daginstitutionssiden kan være ligeværdige partnere overfor den traditionelt større og mere selvbevidste skole. I kommuner med distriktsledelse er skoler og daginstitutioner en del af samme organisation, men i de fleste kommuner vil der fortsat være tale om et samarbejde mellem to selvstændige enheder. Der er således også en væsentlig ledelsesopgave i at indgå i permanente samarbejdende netværk i forhold til skolen, hvor ikke mindst børns overgang til skolen står højt på dagsordenen. I arbejdet omkring børn med behov for en særlig indsats er det ret udbredt, at der etableres faste teams eller netværk hvor både daginstitutioner, skoler og repræsentanter for socialforvaltning og PPR deltager. På denne måde kan de nye organisations- og ledelsesformer være med til at sikre, at daginstitutionerne får en central placering i den tidlige indsats overfor truede børn og unge. Sammenfatning: nye ledelsesformer Udformningen af de New Public Management inspirerede forandringer af ledelsesarbejdet på daginstitutionsområdet, har således været et opgør med kollektive ledelsesformer og basisdemokratiske organisationsformer, som tidligere har været udbredt på daginstitutionsområdet. Det er et opgør med en tankegang, hvor lederen tidligere ofte blev rekrutteret internt i institutionen og betragtet som en lidt mere kvalificeret ligemand blandt andre fagkolleger. I de nye strukturer er der større fokus på organisationen og de faglige opgaver som styrkes i de større organisationer, som er mere ressourcestærke og har mulighed for at udnytte mulighederne gennem specialisering og arbejdsdeling. Der videreuddannes i dag til en lang række funktioner, eksempelvis pædagoger med særlig viden om sprog, AKT, inklusion osv. Det er et opgør med den traditionelle og mere ligeværdige leder i forhold til personalet. I denne tankegang er lederen placeret udenfor personalegruppen, som den der holder fast i formålet med det pædagogiske arbejde og ser på institutionen ud fra dette perspektiv. Her lægges op til, at ledelse drejer sig om at kunne holde fast i det faglige perspektiv og inddrage medarbejderne og lægge op til beslutninger her ud fra. Derfor tales der ikke først og fremmest i demokratiske termer, men om

19 at stille krav og uddelegere opgaver. Lederen skal kunne drage nytte af de samlede ressourcer i personalegruppen og udnytte organisationens størrelse, som et led i fordelingen af arbejdsopgaver. Et andet væsentligt punkt er centraliseringen og effektiviseringen af det administrative arbejde. Det har været kendt, at ledere af daginstitutionerne har oplevet en betydelig arbejdsbyrde i forbindelse med decentraliseringen, som i stor udstrækning har lagt administrative opgaver ud til institutionsniveauet. I områdestrukturer henlægges store dele af det administrative arbejde til områdelederen, og det betyder, at fokus i den pædagogiske leders arbejde bliver det pædagogiske arbejde og personaleledelse i den enkelte mindre enhed. Endnu et væsentlig træk ved forventningerne til lederne på daginstitutionsområdet knytter sig til omdannelsen af institutionerne til organisationer, der som selvstændige virksomheder skal følge de retningslinjer og mål, som er vedtaget af kommunalbestyrelsen og sat i værk af forvaltningen. Dette stiller krav til ledernes deltagelse i arbejdet med at føre den øverste kommunale ledelses politik ud i livet, og det stiller krav til, at lederne arbejder loyalt, men indenfor de rammer der er udstukket oppefra. Loyalitet i denne forståelse betyder ikke blot, at lederne gennemfører det som er vedtaget af politikerne og formidlet videre af den forvaltningsmæssige instans. Med til loyaliteten hører også at indgå aktivt og udviklende i dialog omkring at udfylde de rammer, der er sat, og som fortsat er åbne. De vedtagne rammer, mål og retningslinjer som skal udfyldes, overlader et vist råderum for institutionernes selvstændige udfoldelse. Dette er samtidig en bevægelse væk fra, at de kommunale (og statslige) målsætninger kun fungerer som abstrakte beskrivelser af den retning, man ønsker, at institutionernes arbejde skal bevæge sig. Her sættes fokus på, at målene får en direkte sammenhæng med det daglige pædagogiske arbejde. På den måde er ændringen af strukturen ikke bare et spørgsmål om organisering, men også en styringslogik, hvor der overlades meget og forventes meget initiativ fra institutionerne indenfor de udstukne mål og rammer. Til hjælp for dette og andre sider af ledelsesarbejdet betyder de nye strukturer omkring daginstitutionerne, at lederne knyttes til ledernetværk, enten i områdeledelse, netværksledelse eller i løsere strukturerede netværk. De forpligtende netværkssamarbejder skaber et forum, hvor lederne indholdsmæssigt kan arbejde med deres ledelsesopgaver, strategi med udgangspunkt i de konkrete problemer i institutionerne. Den lille undersøgelse bygger på data fra Københavns Kommune, som på det kommunale område har indført en områdestruktur, her kaldet klynger, mens der på der selvejende område er indført en netværksstruktur, hvor de selvstændige selvejende institutioner der arbejder sammen har etableret sig i netværk. 4 4 Nogle få selvejende netværk har etableret sig på samme måde som klyngerne, med en leder og fælles økonomi.