D E T S A M F U N D S V I D E N S K A B E L I G E F A K U L T E T Ø k o n o m i s k I n s t i t u t K Ø B E N H A V N S U N I V E R S I T E T BA-projekt Niels Juul Steengaard Spektrum allokering Spectrum allocation Vejleder: John Frederiksen Studieordning 2008, 15 ECTS Afleveret den: 03/05/2013
Abstract The government has struggled to strike a balance with the private sector on the allocation of the spectrum rights and their social responsibility to provide the highest overall social utility from what is seen to be a common scarce resource. The challenge of properly and responsibly allocating these rights forces the government to balance both the administrative and market based method. This paper investigates the way that governments handle the allocation and assignment of spectrum rights using these two methods. The procedure of beauty contests to assign spectrum rights as an efficient method fails in many ways, predominantly due to the asymmetric information problem between the principal and the agent. The market based method is analyzed using the fundamental revenue equivalence theorem by W. Vickrey (1961). It is shown that the assumptions of the theorem do not hold for the specific sector because of common value uncertainty and asymmetries between bidders. This paper finds no unique result to solve the spectrum assignment procedure. The solution is conditional on the government s success criteria at that point in time and the current market structure. There have been tendencies towards market based solutions combined with coverage obligations. The most recent Danish 4G auction is an example of this balanced approach using a combinatorial clock auction which incorporates both the spectrum rights together with transparent performance offerings.
Indholdsfortegnelse 1. INDLEDNING... 1 2. RADIOSPEKTRUM SOM EN KNAP RESSOURCE... 1 2.1. DET ELEKTROMAGNETISKE SPEKTRUM OG DETS EGENSKABER...2 2.2. KNAPHED OG EFFICIENS...2 2.3. STATENS POSITION OG ROLLE...3 3. SPEKTRUM ALLOKERING OG UDDELEGERING... 4 3.1. TO-TRINS PROCEDURE...4 3.2. BEAUTY CONTEST...5 3.3. AUKTIONER...6 3.3.1. Åbne og lukkede auktioner...6 3.3.2. Værdiansættelse af objekter...8 3.3.3. Single og multiple auktioner...9 3.3.4. Revenue equivalence thorem...9 4. DISKUSSION AF UDDELEGERINGSPROCEDURERNE... 10 4.1. BEAUTY CONTEST... 10 4.2. AUKTIONER... 11 4.2.1. Independent private value... 11 4.2.2. Symmetri... 12 4.2.3. Risikoneutralitet... 13 4.2.4. Ingen kreditbegrænsninger... 14 4.3. SAMMENLIGNING AF BEAUTY CONTEST VERSUS AUKTION... 14 4.4. AUKTIONSTYPER... 15 5. 800 MHZ AUKTIONEN I DANMARK... 16 5.1. DEN DANSKE 800 MHZ AUKTION... 16 5.2. COMBINATORIAL CLOCK AUCTION... 18 5.3. DISKUSSION OG RESULTAT... 18 6. KONKLUSION... 20 7. LITTERATURLISTE... 21
1. Indledning Udviklingen inden for mobilteknologien har de seneste år udviklet sig med en enorm hastighed. Denne opgave ser på radiospektrum som en værdifuld ressource for samfundet, en ressource der har udviklet sig i takt med teknologiudviklingen. Radiospektrum er et nødvendigt bindeled for de slutbrugerprodukter vi benytter. I denne opgave er der fokus på uddelegeringen af frekvenskanaler til levering af mobilbredbånd. De første år var statens opgave blot administrativt at undgå interferens mellem brugerne af det elektromagnetiske bånd. Siden begyndelsen er der med udviklingen og den stigende forbrugerefterspørgsel sket betydelige ændringer i metoden og teorien omkring denne regulation af radiospektrummet. En dårlig uddelegeringsproces kan forsinke introduktionen af ny teknologi på markedet og dermed bremse væksten i samfundet. Opgavens formål er at undersøge hvordan radiospektrum allokeres og uddelegeres mest efficient. Radiospektrummet defineres som en knap ressource og problemstillingen er, hvordan man ud fra økonomisk teori kan opnå størst mulig efficiens af denne knappe ressource. Opgaven analyserer hvilke metoder staten bruger for at uddelegere radiospektrum, herunder sammenlignes den administrative og markedsbaserede løsningsmetode. Problemstillingen belyses ud fra auktionsteori, hvor der tages udgangspunkt i Vickreys (1961) fundamentale Revenue Equivalence Theorem og dets antagelser. Opgaven viser, at antagelserne ikke holder for radiospektrumauktioner hvilket gør, at den markedsbaserede løsningsmetode ikke nødvendigvis giver et efficient resultat. Teorien benyttes sluttelig til at give en indsigt i og diskussion af den danske radiospektrumauktion for 4G mobilbredbånd fra sommeren 2012. Opgaven er struktureret på følgende måde: I næste afsnit redegøres der for radiospektrummet som knap ressource for samfundet. Dette gøres ved at forklare egenskaberne ved spektrum, specielt inden for telekommunikationssektoren, samt hvilke problemstillinger disse egenskaber medfører. I afsnit 3 opstilles løsningsmetoden til problemstillingen, herunder hvilke uddelegeringsprocedurer staten har mulighed for at benytte med fokus på beauty contest og auktion. Afsnit 4 diskuterer uddelegeringsprocedurerne. Afsnit 5 gennemgår den seneste 800 MHz auktion i Danmark fra sommeren 2012 og afsnit 6 konkluderer. 2. Radiospektrum som en knap ressource Dette afsnit præsenterer problemstillingen ved spektrum allokering. Dette sker ved en gennemgang af de tekniske egenskaber for det elektromagnetiske bånd samt hvordan disse egenskaber medfører at radiospektrummet er en knap ressource. Til sidst forklares statens rolle i forhold til problemstillingen. 1
2.1. Det elektromagnetiske spektrum og dets egenskaber Radiospektrummet er en unik ressource og har nogle udsædvanlige egenskaber, der adskiller sig fra alle andre ressourcer og er derfor ikke et substituerbart gode. Radiospektrummet defineres som et elektromagnetisk spektrum der strækker sig i et bånd, der kan opdeles i bølgelængder (frekvenser) og afgrænses fra 3000 Hz til 3000 GHz. Generelt gælder det, at radiospektrummet er ikke-homogent således at forskellige dele af spektrummet egner sig bedst til forskellige formål. Radiospektrummet er en uudtømmelig ressource, der konstant er til rådighed i samme form uden at ændre karakteristika. Ligeledes gælder det at radiospektrummet ikke kan lagres til senere brug. Det elektromagnetiske spektrum bruges til en lang række servicer: Kommunikation for private og offentlige, herunder sikkerhedsmæssige opgaver for det offentlig som for eksempel forsvar, politi, nødkald og fly kontrol i lufthavne, samt broadcasting servicer som AM- og FM Radio og satellit TV. Forskellige servicer skal benytte forskellige frekvenser for at undgå elektromagnetisk interferens. Ved at benytte samme frekvens kan en service påføre en negativ eksternalitet på en anden service i form af støj. Det vil sige at radiospektrummet er en fælles ressource 1. Det gælder at forskellige frekvenser har forskellige egenskaber, således at høje frekvenser har en kort rækkevidde, men kan bære meget information, det vil sige stor kapacitet. Omvendt gælder det at lave frekvenser har en lang rækkevidde og en god gennembrydningskraft til for eksempel at kunne give en indendørs dækning, men en lav kapacitet. Med andre ord gælder der et trade-off mellem rækkevidde og kapacitet for signaler inden for det elektromagnetiske spektrum. 2.2. Knaphed og efficiens Radiospektrummet er en knap ressource på to måder. For det første er båndet i sig selv defineret og afgrænset fra 3000 Hz til 3000 GHz. For det andet og i højere grad er kun visse dele af spektrummet egnet til bestemte formål. På den måde er der kun en afgrænset del af radiospektrummet der er egnet til netværk inden for mobiltelefoni, hvorfor mobilnetværk betegnes som en knap ressource. Ud fra økonomisk teori gælder det om at udnytte denne knappe ressource mest efficient. Som ressource har radiospektrummet både en teknisk og økonomisk dimension og det er muligt at skelne mellem teknisk efficiens og økonomisk efficiens (Blackman and Strivastava, 1 En fælles ressource er karakteriseret ved, at man ikke kan udelukke nogen fra at forbruge den (ikke ekskluderbar), men at dette forbrug begrænser andres forbrug af godet (rivaliserende). 2
2011, p. 95). Teknisk efficient brug af spektrummet implicerer fuld udnyttelse af den tilgængelige mængde spektrum, der kan måles ud fra belægningstid eller dataforbrug. Altså enten hvor konstant brugen af spektrum er over tid eller hvor meget data og information der overføres indenfor et givent mængde spektrum. Økonomisk efficient brug af spektrummet nyttemaksimerer outputtet genereret ud fra den tilgængelige mængde spektrum. Der er problemer ved de to tekniske metoder til at måle efficiensen af radiospektrummet. Ved dataforbrug ser man på udnyttelse af en given mængde spektrum, ved at se på hvor meget data der bliver flyttet. Problemet er, at metoden ikke tager højde for værdien af det indhold af informationen der flyttes har. Således er det inefficient at have en given uddelegeret mængde spektrum der flytter en stor mængde information, hvis den information har ligegyldigt indhold og altså ingen nytte for slutbrugeren. Ligeledes giver det et inefficient brug af spektrum, at se på belægningstiden af brugen inden for en given mængde spektrum, eftersom at en del samfundsmæssig, essentiel, brug af spektrum kun benyttes lejlighedsvis. For eksempel kommunikation i lufthavne mellem fly og kontroltårn, hvor belægningstiden ikke er konstant, det vil sige der er tid med ikke-brugt spektrum, men denne tid er ikke spildt, da den lejlighedsvise brug har en utrolig høj værdi. Det antages her, at det ikke er muligt at dele det givne frekvensområde med en anden service i den ikke-brugte tid, for at fastholde en interferens fri frekvens og dermed have en sikker forbindelse. Dette medfører at tekniske metoder til at måle efficient brug af radiospektrummet giver mindre mening, da de ikke knytter sig til værdien af brugen. Løsningen for at opdele den knappe ressource bliver således efficient i det øjeblik, hvor marginalnytten af radiospektrummet er ens inden for hver service i hele det elektromagnetiske bånd. 2.3. Statens position og rolle Som udgangspunkt råder staten over luftrummet og derfor også over radiospektrummet inden for det geografisk definerede Danmark, hvorfor radiospektrummet er offentligt ejet. Det er en fælles knap ressource og statens opgave er at varetage denne knappe ressource således at radiospektrummet allokeres på bedste vis for at opnå størst samfundsnytte. Som tidligere nævnt er der en lang række servicer som er offentlige for eksempel militær, forskning, nødkald osv. Her er statens rolle at allokere spektrummet, så disse offentlige ydelser kan fungere gnidningsfrit. Telekommunikationssektoren er privatiseret og eftersom radiospektrummet initialt er offentligt ejet, har staten til opgave at allokere båndpakker og uddelegere disse til private aktører. Spektrumpolitik skal muliggøre anvendelsen af nye teknologiske servicer og være med til at fremme innovation inden for telekommunikationssektoren. 3
På grund af de eksternaliteter brugen af spektrummet kan medføre i form af interferens mellem frekvenser, er statens rolle derfor konkret at koordinere frekvenserne nationalt og i forhold til udlandet i grænseområderne. For uddelegeringsprocessen af radiospektrummet kan staten opstille forskellige succeskriterier, herunder to hovedsucceskriterier, at sikre konkurrence mellem mobiloperatører og efficient uddelegering, så brugsrettigheder gives til de mobiloperatører som værdiansætter rettigheden højst. Konkurrence mellem mobiloperatører er vigtig, da konkurrence mellem flere operatører vil skabe kamp om kunderne på parametre som pris og kvalitet af service, hvilket gavner forbrugerne. Et tredje succeskriterium kan være dækningsgrad; hvor stort et område af landet er servicen tilgængelig. Da mobiloperatører som udgangspunkt typisk vil have lille indtjening i tyndt befolkede områder, eller ingen indtjening, og derfor muligvis undlade at dække disse landområder. Staternes succeskriterier varierer fra stat til stat. Nogle stater vil for eksempel have som målsætning at skabe størst mulig indtjening til statskassen ved uddelegeringen af spektrum, som det vigtigste succeskriterium. Eftersom der ikke er et dødvægstab ved licensindtægter sammenlignet med almindelig skatteopkrævning, vil der være et incitament for at tjene penge på radiospektrum til finansiering af andre offentlige udgifter. Indtægter fra licenser er lumpsum betalinger og har derfor ikke en forvridende effekt som almindelige progressive skatteindtægter. Ved nøje at vælge den rigtige uddelegeringsproces vil staterne kunne forbedre sandsynligheden for at opnå et resultat der opfylder deres succeskriterier. Sluttelig har staten til opgave at varetage kontrol og overvåge at alle institutioner og virksomheder der benytter radiospektrummet ikke bevæger sig uden for deres licensrettigheder. 3. Spektrum allokering og uddelegering Dette afsnit har fokus på statens allokerings og uddelegerings problemstilling. Først forklares hvorfor der er tale om en to-trins proces ved privatisering af spektrumrettigheder. Herefter præsenteres de to mest benyttede uddelegeringsprocedurer beauty contest og auktion. 3.1. To-trins procedure Der skelnes generelt imellem en allokeringsproces og en uddelegeringsproces. Først og fremmest er det fra statens side nødvendigt, for at øge efficiensen i brugen af radiospektrummet, at allokere radiospektrummet i frekvensbånd, der refereres til som kanaler eller frekvensblokke. Således at man definerer bestemte frekvensområder til bestemte servicer, da forskellige servicer egner sig bedst til bestemte frekvenser. Ydermere skal der tages beslut- 4
ninger om størrelsen, hvor stor en mængde spektrum en type service skal benytte. Endvidere stopper radiobølger ikke automatisk ved landegrænser, så der er ligeledes behov for international koordinering af hvilke type servicer der skal knyttes til en bestemt båndpakke. Dette udgør staternes allokeringsopgave. Når staten har besluttet en allokering af en bestemt frekvenspakke til en service, findes der flere uddelegeringsprocedurer at vælge imellem. Der skelnes i praksis mellem administrative procedurer og markedsbaserede procedurer. Inden for administrative procedurer er der igennem tiderne blevet brugt tre forskellige tilgange; først-til-mølle princippet, lotteri og beauty contest. De to første uddelegeringsprocesser har meget små administrationsomkostninger og er hurtige at gennemføre for staten. Dog er de alt for tilfældige og eftersom radiospektrummet har udviklet sig til at være en yderst værdifuld ressource for samfundet, vil licenserne kunne ende i hænderne på inefficente operatører, hvorfor de to første ikke længere benyttes. Den markedsbaserede uddelegeringsprocedure er auktionsformen, hvorunder der er en række forskellige måder at designe auktioner på. Overdragelse af spektrum til de private aktører kan ses som en to-trins proces: 1. Allokering; staten bestemmer hvilket og hvor meget spektrum der skal allokeres til en bestemt type service. 2. Uddelegering; staten skal benytte enten en administrativ eller markedsbaseret uddelegeringsproces. Hvor allokeringsstadiet, som nævnt, må koordineres og løses internationalt og hvor uddelegeringsprocessen er et national anlæggende (Gruber, 2005, p. 223-226). 3.2. Beauty contest Den administrative uddelegering ved en beauty contest er ofte blevet benyttet og specielt blevet brugt i de tidlige uddelegeringer af spektrumlicenser, for eksempel til uddelegering af 2G licenser i Europa og til uddelegering af 3G licenser i flere store lande som eksempelvis Sverige, Spanien og Frankrig (Gruber, 2007). Fremgangsmetoden er som følger: Statens enhed for spektrum management (regulator) allokerer og offentliggør de frekvenspakker som der ønskes uddelegeret. Desuden defineres licensrettighederne specifikt; hvor mange år licensen gælder, geografiske rettighedsområder og tekniske detaljer. Det observeres af de private aktører og de kan efterfølgende indlevere en businessplan med deres argumenter for, hvorfor rettighederne netop skal tilfalde dem og hvorfor de skal vælges som licensholdere. Inden mobiloperatørerne indleverer en businessplan, offentliggøres der typisk flere kvalifikationskriterier og vinderkriterier sammen med offentliggørelsen af hvilke frekvensbånd der ønskes 5
uddelegeret. Kvalifikationskriterier såsom finansielle kriterier, har virksomheden kapital, og tekniske kriterier der skal sikre at det ønskede netværksservice efterfølgende er mulig for mobiloperatøren at udrulle. Der kan opstilles mange forskellige vinderkriterier; typisk er disse parametre servicens territoriale udstrækning og kvaliteten af servicen. Derefter vælger komiteen de vindere der ud fra deres vurdering har indleveret den bedste businessplan. For at give bedre gennemsigtighed i udvælgelsesprocessen kan komiteen vælge at give en pointscore, hvor de ansøgende operatører får point inden for de forskellige kriterier, og eventuelt også ud fra yderligere samfundsnyttende parametre for eksempel, hvor mange arbejdspladser deres businessplan vil skabe i landet. Der er desuden typisk en lumpsum betaling involveret ved en beauty contest, som skal betales ved overdragelsen af spektrumrettighederne (Majumdar, Vogelsang and Cave, 2005, p. 251). 3.3. Auktioner Auktionsformen er den markedsbaserede uddelegeringsproces. Efter at staten har allokeret hvilke frekvenspakker der ønskes videregivet, offentliggøres det sammen med hvilke kvalifikationskriterier der gælder for at kunne byde i aktionen. Den generelle idé ved en auktion er, at retten gives til den som værdiansætter brugsmuligheden højest og derfor bruger den mest efficient. 3.3.1. Åbne og lukkede auktioner Der findes mange forskellige typer og variationer i måden at afholde en auktion på, som udgangspunkt skelnes der mellem lukkede og åbne auktioner. Den klassiske stigende english auction eller den alternative nedadgående dutch auction er åbne auktioner. Den åbne engelske auktion er kendt af de fleste, hvor auktionarius begynder ved at udråbe en lav begyndelsespris, hvorefter prisen bydes op, typisk i små spring, indtil der kun er én budgiver tilbage der så vinder auktionen. Den måske mindre benyttede dutch åbne auktion er omvendt i forhold til den engelske auktion. Her starter auktionarius med at udråbe en ekstrem høj begyndelsespris, hvor ingen budgiver er villig til at betale den høje pris. Herefter sænkes prisen gradvist og aktionen stopper så snart en budgiver signalerer til auktionarius og budgiver betaler prisen hvor auktionen stoppes. De to mest benyttede lukkede auktioner er first-price sealed bid og second-price sealed bid. Ved first-price sealed bid indgiver budgiverne deres bud i en lukket konvolut og vinderen er den budgiver med højeste budte pris og som betaler det beløb der er indgivet til auktionarius. Ved second-price sealed bid indgiver budgiverne ligeledes deres bud i en lukket 6
konvolut til auktionarius og vinderen er den med det højeste bud, der efterfølgende ikke betaler sit eget højeste bud, men auktionens næsthøjeste bud (Krishna, 2010, p. 2). Der er sammenhæng mellem åbne og lukkede auktioner, da strategierne for budgiverne ligner hinanden. First-price sealed bid auktionen er ækvivalent med den åbne dutch auktion. Så for hver strategi i first-price sealed bid auktionen er der en ækvivalent strategi i den åbne dutch auktion som giver det samme resultat. Selvom dutch auktionen er åben bidrager den ikke med nogen nyttig information til budgiverne. Første gang en budgiver fremviser et signal er ved at acceptere den udbudte pris og herved slutter auktionen. Dermed svarer den åbne dutch auktion overens med first-price sealed bid auktionen. Under antagelsen om independent private values (forklares i næste afsnit) er den åbne engelske auktion ækvivalent med second-price sealed bid auktionen. For en budgiver, i en engelsk åben auktion, er det aldrig optimalt at blive i auktionen når prisen overstiger ens betalingsvillighed, da det vil give et netto tab. Ligeledes vil det aldrig være optimalt at forlade auktionen når prisen er under ens betalingsvillighed, da der potentielt er en mulig gevinst for budgiveren. I en second-price sealed bid auktion er det optimale bud at byde sin egen betalingsvillighed. Således er den optimale strategi i de to auktioner ens, enten ved at byde sin betalingsvillighed i den lukkede auktion eller at blive i den åbne auktion indtil prisen når ens betalingsvillighed. Disse to auktionsformer er baseret på en second-price regel, der illustreres nedenfor i figur 1. Vinderen betaler ikke sit eget vindende bud, men betaler alternativomkostningen 2 svarende til det bedste alternativ der er lig med det næsthøjeste bud i auktionen, der igen er lig med betalingsvilligheden for den tabende budgiver. Den optimale strategi for budgiverne er at byde sin sande betalingsvillighed uanset hvad andre budgivere byder, hvilket betegnes som Vickrey priser. Resultatet af auktioner med en second-price regel er, at hverken taber eller vinder er utilfredse. Vinderen betaler en pris under sin egen betalingsvillighed og taberen ser auktionen gå til vinderen til en pris der er lig sin egen betalingsvillighed, således misunder taberen ikke vinderen. Figur 1 viser to budgivere med en vurdering på henholdsvis 80 og 100 mio. kr. Taberen vil misunde vinderen af auktionen så frem prisen er under 80 mio. kr. Ved en auktionspris der er lig eller større end taberens betalingsvillighed vil taberen ikke klage over resultat, hvilket gør at både taberen og vinderen af auktionen er glade (Maldoom, 2012). 2 Alternativomkostning = værdien af det bedste alternativ, som man må afgive for at gennemføre en handling. 7
Figur 1: Alternativomkostning. Gengivet efter Maldoom (2012) p. 11. Ud over de fire nævnte standard auktionsformer, findes der adskillige variationer og hybrider inden for auktionsteori (Krishna, 2010, p. 4). 3.3.2. Værdiansættelse af objekter Auktioner benyttes til at sælge objekter, typisk eftersom at sælger er usikker omkring værdien af objektet. Men det er heller ikke altid tilfældet at køber er sikker på sin vurdering af værdien for objektet. Neden for præsenteres to forskellige begreber der beskriver budgivers værdiansættelse af et objekt. Independent private value bruges hvis værdien af objektet er kendt for budgiver. Således at hver budgiver kender deres egen værdi af objektet på auktionen, men er usikker på værdien de andre budgivere tillægger objektet. De andre budgiveres bud har ikke indflydelse på budgiverens egen værdiansættelse. Eksempelvis har en budgiver en vurdering af et maleri sat til salg på en åben auktion. Hvis andre budgiver finder maleriet attraktivt og begynder at byde højt, vil det ikke ændre budgiverens initiale vurdering af maleriet. Med andre ord ændres værdiansættelsen under auktionen ikke af, at budgiveren modtager information fra andre budgivere. Common value uncertainty bruges når værdien af objektet er ukendt for alle budgivere når auktionen starter. Eksempelvis hvis rettigheden til en ædelstensmine sættes på auktion, så vil budgiverne kunne have forskellige estimater af hvad minen er værd, men den endelige sande værdi er ukendt og kan først vides efter hvor mange ædelstene der senere udvindes fra minen. 8
3.3.3. Single og multiple auktioner Der skelnes mellem single og multiple auktioner, altså om der auktioneres ét objekt eller flere relaterede objekter i kombination. Ved multiple relaterede objekter er der forskellige sammenhænge imellem objekterne. Objekterne kan være komplementer eller substitutter. Ved komplementære objekter er værdien af to relaterede objekter højere end værdien af objekterne enkeltvis, eksempelvis en højre og venstre sko. Ved substitutter falder marginalnytten ved at have yderligere et relateret objekt, summen af værdierne for de to objekter er større hver for sig end værdien ved at have begge objekter. Der er mange måder at auktionere relaterede objekter på fra sælgers side. Hvert objekt kan auktioneres enkeltvis, hvor der er en separat auktion for hvert objekt og de sælges sekventielt efter hinanden. Eller objekterne kan auktioneres samlet i en enkelt auktion, og sælges simultant. 3.3.4. Revenue equivalence thorem En auktion siges at være standard, når reglerne for aktionen medfører at den budgiver der byder højest vinder auktionen. Vickreys (1961) Revenue Equivalence Theorem siger at alle auktionsformer (både for single- og multiple relaterede objekter) giver samme højest mulige indtjening uanset auktionsformen, givet at en auktion er standard og givet at payoff til tabende budgivere er nul samt disse fire nøgle antagelser: 1. Independent private value 2. Symmetri 3. Risikoneutralitet 4. Ingen kreditbegrænsninger Dette implicerer, at enhver auktion giver et efficient resultat, eftersom auktionen vindes af den budgiver der giver den højest mulige indtjening, altså den budgiver med den højeste vurdering. Første antagelse, er tidligere beskrevet, som siger, at en budgiver kender værdien af objektet og at denne værdiansættelse er uafhængig af andre budgiveres bud. Anden antagelse om symmetri siger, at værdiansættelserne af alle bud er trukket fra den samme tæthedsfunktion, der er kendt for alle budgiverne. Tredje antagelse om risikoneutralitet siger at alle budgivere ønsker at maksimere deres forventede profit. Sidste antagelse om ingen kreditbegrænsninger siger, at budgiverne har tilstrækkelig kapital til at betale bud op til deres værdiansættelse (Krishna, 2010, p. 26, 37, 206). Som udgangspunkt kan det virke overraskende at alle auktionsformer vil give samme resultat, da auktionsformerne varierer meget fra hinanden. I en first-price sealed bid auktion skal budgiver afgive ét bud, buddet er strengt under budgivers betalingsvillighed, for 9
potentielt at kunne opnå profit ved deltagelse i auktionen. Der er for budgiver således et tradeoff mellem at sænke det optimale bud i forhold til betalingsvilligheden, for dermed at opnå en større indtjening og holde det optimale bud tæt opad sin betalingsvillighed for at opnå en større sandsynlighed for at vinde auktionen. Graden af denne skygge mellem det optimale bud og budgivers betalingsvillighed afhænger af antallet af konkurrerende budgivere samt budgiverens betragtning af de konkurrerende budgiveres betalingsvilligheder. I en åben engelsk auktion betaler den vindende budgiver prisen svarende til betalingsvilligheden for den anden stærkeste budgiver i auktionen. I gennemsnit er denne pris lig med det vindende optimale bud i en first-price sealed bid auktion, således er indtjeningen fra begge auktioner den samme givet antagelserne (Maldoom, 2012). 4. Diskussion af uddelegeringsprocedurerne Dette afsnit diskuterer de to uddelegeringsprocedurers risiko for et inefficient resultat. Herefter sammenlignes fordele og ulemper ved de to procedurer og afslutningsvis diskuteres forskellige auktionstyper. 4.1. Beauty Contest For at diskutere hvilke af de to uddelegeringsprocedurer der overordnet performer bedst ses der på de to metoders ulemper. Ved en beauty contest er det sandsynligt at regulator vælger de forkerte kandidater, hvilket giver et inefficient resultat. Det er sandsynligt, at komitéen ikke har høje nok kompetencer til, gennem en administrativ proces, at skelne hvilke kandidater der vil bruge frekvensrettighederne mest efficient. Derudover hviler der et kæmpe pres på de offentlige personer der træffer den endelige beslutning omkring hvilke operatører der skal vinde beauty contest en. Konsekvensen for de tabende parter kan have fatale følger, muligvis om virksomheden vil overleve eller ej. Dette gør tilsammen at der fra virksomhedernes side vil være et stort incitament til lobbyisme og sågar bestikkelse for at påvirke beslutningen. Ved en beauty contest vil der således for den tabende part blive krævet en forklaring på udfaldet af skønhedskonkurrencen. Eftersom der ved en beauty contest typisk vil være meget lille gennemsigtighed, er det svært for den tabende part at forstå hvorfor de netop ikke blev valgt. Her kan det for regulators side være en fordel, at uddele point i kategorier, der kan fremme gennemsigtigheden for hvad der ligger til grund for den afgørende beslutning. Endvidere kan selve afgørelsen være en langsommelig proces, da regulator skal læse alle indsendte forslag igennem og efterfølgende diskutere hvilke mobiloperatører der skal have rettighederne, hvilket kan medføre forsinkelse i udrulningen af nye services og dermed bremse væksten i samfundet. 10
Den største ulempe ved at vælge en beauty contest relateres til den asymmetriske information imellem budgiver og regulator. Beauty contest kan ses i lyset af principal-agent problemstillingen ved ugunstig udvælgelse (adverse selection) idet varens kvalitet er ukendt. Det er svært for principalen (regulator) at vide om fremsendte businessplan fra agenten (kandidaten) er troværdig, da der kan være en skjult egenskab og den ene part har bedre information end den anden part. For at opnå troværdighed kan kandidaten understøtte sin ansøgning ved at vedlægge dokumentation fra tidligere opnåede resultater, men kan ikke på nogen måde dokumentere estimater for fremtiden i sin businessplan. Med andre ord kan en mobiloperatør love godt om fremtiden uden at regulator på nogen måde kan vide om dette er troværdigt eller ej på grund af den asymmetriske information. 4.2. Auktioner Auktionsteorien bygger grundlæggende på, at den virksomhed som kan udnytte spektrumrettighederne bedst muligt vil have den højeste værdiansættelse og dermed afgive det højeste bud. Givet auktionen er standard, siger revunue equivalence teoremet at dette vil give højeste mulig indtjening uanset auktionsform og dermed også et efficient resultat. Med udgangspunkt i spektrumauktioner diskuteres teoremets antagelser nedenfor. 4.2.1. Independent private value Første antagelse om independent private value er ikke realistisk, da det for virksomhederne er svært at vide hvad den sande værdi af licenserne er. Licensværdien for mobiloperatøren afhænger i høj grad af den fremtidige forbrugerefterspørgsel på de produkter de ville kunne tilbyde ud fra de vundne spektrumrettigheder. Hvilket er svært at kalkulere, eftersom der kan ske pludselige teknologiske ændringer og ændringer i konkurrencen på markedet. Hvordan konkurrenterne responderer, er alt sammen påvirket af efterspørgslen. Det vil sige at budgiver ikke kender den sande værdi og derfor vil værdiansættelsen af spektrumlicensen være et estimat af den sande værdi. Dermed er det ikke sikkert, at den højest bydende der vinder auktionen er den virksomhed med højeste sande værdi, men at virksomheden har overestimeret og dermed giver auktionen et inefficient resultat. Ved auktioner med stor usikkerhed omkring objektets værdi og ved en auktionsform som first-price sealed bid, hvor vinderen betaler sit eget højeste bud, er det derfor nødvendigvis ikke en god nyhed at vinde auktionen. Hvis auktionen vindes på grund af at budgiveren har overestimeret værdien, betegnes som winners curse fænomenet, er den estimerede værdi større end den faktiske værdi, hvorved auktionen er en omkostning for den vindende budgiver. 11
Ydermere er værdiansættelsen formentlig ikke uafhængig, men derimod korreleret med konkurrenternes bud. Der er således inden for denne sektor tale om en ukendt common value vurdering frem for independent private value vurdering. 4.2.2. Symmetri Symmetri mellem budgivere er når budgiverne er lige stærke aktører i en auktion. Antagelsen om symmetri siger, at hvis der er to virksomheder som konkurrerer om en licens i en auktion, så kender hver budgiver ikke rivalens vurdering af licensen, men antager vurderingen er trukket fra samme tæthedsfunktion der er kendt for begge budgivere. I en symmetrisk auktion vil en budgiver antage, at det er ligeså sandsynligt at have en højere vurdering end sin rival, end som at have en lavere vurdering. En tredje part, som ikke kender de to virksomheders vurderinger, vil sige at de to virksomhederne er lige stærke. På mobiloperatørmarkedet er det således ikke sådan at alle mobiloperatørerne står lige stærkt på markedet og der vil derfor typisk være asymmetri mellem budgiverne i en auktion. Stærke etablerede spillere på mobilmarkedet (incumbents), vil typisk have en højere værdiansættelse af en licens ved en auktion end nye spillere på markedet (entrents). Lad os antage at to mobiloperatører skal afgive bud i en first price sealed bid auktion, hvor hver budgiver simultant annoncerer et bud. Her er der et trade-off mellem sandsynligheden for at vinde der stiger med størrelsen på buddet og indtjeningen virksomheden opnår ved at vinde. Lad os antage der er symmetri i vurderingerne mellem de to budgivere, således er de optimale bud givet vurderingerne ens for begge virksomheder og det er således den virksomhed med den højeste vurdering der vinder auktionen, der skaber et efficient resultat. Lad os nu antage, at der er en stærk og en svag budgiver, således at den svage budgivers vurdering er mindre end den stærke budgivers. Da den svage budgiver er klar over dette, vil den svage budgiver øge sandsynligheden for at vinde auktionen ved at øge det optimale bud tættere på dens vurdering. Omvendt vil den stærke spiller være klar over sin position og vide at rivalen har en lavere vurdering, den stærke spiller vil sætte sit optimale bud længere fra sin vurdering for at drage fordel heraf og vinde auktionen til en mindre pris og derved opnå større indtjening. Dermed er der to forskellige forhold mellem budgivernes vurderinger og deres optimale bud. Hvor den svage spiller vil byde tæt på sin vurdering for at øge chancen for at slå den stærke spiller og hvor den stærke spiller vil sænke sit optimale bud, da den stærke spiller ved, at sin vurdering er højere end rivalens og prøve at drage fordel af sin position ved at byde mindre og opnå større indtjening. Hvis disse optimale bud krydser hinanden vil det give et inefficient resultat. I en åben auktion vil resultatet stadig være efficient med asym- 12
metri, da den stærke spiller kan blive ved med at hæve sit bud op til sin betalingsvillighed (Maldoom, 2012). 4.2.3. Risikoneutralitet Når der skal træffes valg under usikkerhed, benyttes begreberne risikoneutrale agenter og risikoaverse agenter. Hvor der sondres mellem middelværdien af pengepræmiebeløbet og middelværdien af nytten. En agent er risikoneutral når der er en lineær sammenhæng mellem nytte og indtjening, det vil sige at middelværdien af nytten er lig med middelværdien af pengepræmiebeløbet. En risikoavers agent vil have en aftagende marginalnytte af større pengepræmiebeløb. Hovedegenskaben ved en auktion med risikoneutrale budgivere er, at de bud budgiverne meddeler i monetære enheder stemmer overens med deres underlæggende præferencer. Og budgiverne maksimerer således deres profit ved at maksimere forskellen mellem den forventede værdi og den forventede betaling. Risikoaverse agenter maksimerer deres profit ved at maksimere den forventede nytte af forskellen mellem den forventede værdi og den forventede betaling. Risikoaverse agenter har en aftagende marginalnytte (konkav nyttefunktion), hvorfor der ikke er en lineær sammenhæng mellem bud og profit. En risikoavers budgiver vil byde højere i en first-price sealed bid auktion end en risikoneutral budgiver, da han køber forsikring for ikke at tabe auktionen. Den eventuelle højere profit han vil modtage ved at sænke sit optimale bud vil være lavere end profitten hos en risikoneutral budgiver, eftersom at marginalnytten af hans større indtjening er lavere end marginalnytten ved en risikoneutral budgiver (Krishna, 2010, p.38). I en second-price sealed bid auktion er den optimale strategi stadig at byde sin sande værdi uanset om agenter er risikoaverse eller neutrale. Inden for radiospektrum kan antagelsen om, at budgiverne ikke bekymrer sig om risiko ses som plausibel på grund af, at virksomhederne har spredte aktionærer og virksomheden søger at maksimere den forventede profit. Det er dog tidligere observeret ved sekventielle auktioner af identiske licenser, at prisen for licenserne ved de første auktioner er højere, det tyder på risikoaverse budgivere, der gerne vil betale en risikopræmie ved at sikre sig en licens i en af de første auktioner. Det tyder således på at selskaberne til en vis grad har risikoaversion (Gruber, 2005, p. 228). 13
4.2.4. Ingen kreditbegrænsninger Antagelsen om ingen budgetbegrænsninger betyder, at budgiverne har kapital til at byde op til deres respektive værdiansættelser. Det er en nødvendig betingelse for at opnå et efficient resultat, at den budgiver med den højeste vurdering har mulighed for at betale beløbet og dermed få tildelt licensen. Kapitalstrukturen inden for mobiloperatørerne er kompliceret, det kan ikke udelukkes, at der er nogle virksomheder som vil ramme en kapitalbegrænsning når prisen på licenser går højt op i en auktion. Der vil typisk i et kvalifikationsstadie inden en auktion være et likviditetskrav der skal opfyldes for virksomhederne før de kan få lov at deltage i auktionen. Men dette krav sættes moderat og det kan derfor ikke sikrer, at virksomhederne senere i en auktion vil kunne byde op til deres værdiansættelser. 4.3. Sammenligning af beauty contest versus auktion Beauty contest og auktioner har unikke fordele hvilket lægger op til en hybrid af de to procedurer (den danske 800 MHz auktion er et eksempel herpå), men der er også ulemper ved begge procedurer som man samtidigt må afveje. Det er muligt at sammenligne begge på en lang række parameter: Fleksibilitet: Den største fordel ved en beauty contest er fleksibiliteten i de kriterier regulator kan sætte forud, der kan opsættes en bred variation af kriterier de konkurrerende virksomheder vil blive bedømt på. Det er i en auktion begrænset hvor mange krav man kan inkorporere og flere krav gør auktionsformen signifikant mere kompliceret at designe og at forstå for budgiverne. Transparens: En auktion har fuld transparens, hvor en beauty contest har en meget dårlig grad af transparens, der dog kan afhjælpes ved at vægte de forskellige bedømmelseskriterier og på den måde offentliggøre resultat ud fra et scorekort. Behandlingstid og omkostning for procedure: En administrativ proces kræver stor kapacitet hvis der er mange ansøgere og mange licenser der skal uddelegeres. Licenser der skal uddelegeres på regionalt niveau kræver derfor enorm kapacitet ved en beauty contest, hvorimod en auktion er både billigere og hurtigere at gennemføre. Markeds efficiens: Det er muligt at vælge en auktionstype der giver markeds efficiens, så licensen tildeles til den budgiver der værdiansætter den højst, hvor beauty contest lider af asymmetrisk information. Principal-agent problemet med asymmetrisk information i en beauty contest gør, at virksomhedernes estimater om fremtidig udnyttelse af radiospektrum ikke kan verificeres af regulator. Ved en auktion afslører virksomhedernes bud deres estimater for udnyttelsen af radiospektrum for fremtiden, det taler for at benytte auktioner. 14
Desuden er det gældende at prisen for licenser ved en auktion er større end prisen ved en beauty contest (Gruber, 2007). Auktionsprisen overstiger langt de omkostninger regulator har ved at implementere uddelegeringsproceduren og andre udgifter forbundet med efterfølgende kontrol og overvågning af brugen af rettighederne. De store indtjeninger en auktion medfører til staten trækker eventuel economic rent (optjent profit ved monopolistisk markedsstruktur) ud af virksomhederne. Det kan diskuteres om dette er på bekostning af højere slutbruger priser (derved en skjult skat) eller om det er virksomhedernes aktionærer der betaler licenserne. Ud fra økonomisk teori er prisen for licenserne sunk cost for virksomhederne og påvirker derfor ikke slutbruger priserne (Bauer, 2003). Endvidere er den lave lumpsum betaling ved en beauty contest under de tabende parters betalingsvilligheder, således at de tabende parter vil misunde vinderen. For at resultatet af en udelegeringsproces både giver tilfredse vindere og tabere skal der således være en betaling af en betydelig størrelse involveret for vinderen, der er lig eller højere end den tabendes parts betalingsvillighed, hvilket er umuligt at fremtvinge ud fra en administrativ tilgang. Det betyder ligeledes at en stor indtjening til staten er nødvendig for ikke have misundelige tabere af auktionen der ville være villige til at betale den vindendes pris. 4.4. Auktionstyper Eftersom at revenue equivalence teoremets antagelser ikke holder for spektrumauktioner, er det naturligt at diskutere de forskellige auktionstyper. Generelt har åbne auktioner den fordel frem for lukkede auktioner at de mindsker common value uncertainty, budgiverne kan gennem en opadgående åben auktion modtage information fra andre budgivere og dermed gennem auktionen justere deres estimerede vurdering. Det fjerner risikoen for winner s curse, altså risikoen for at overestimere. Ydermere kan common value uncertainty give et inefficient resultat, da en budgiver kan vinde ved at have det højeste estimeret bud og ikke nødvendigvis den højeste sande værdi. Der er også negative egenskaber ved at have transparente åbne auktioner, det åbne forum muliggør tacit collusion (hemmelig karteldannelse) mellem budgiverne. Således kan det i en åben multiple auktion være at virksomhederne bliver enige om et split og derfor deler licensblokkene imellem sig til en meget lav pris og altså ikke byder prisen op mod hinanden. Det gælder derfor for regulator om at designe auktionen således at der er konkurrence for frekvensblokkene ved at fremme entry af nye virksomhederne, undgå predatory behavior og karteldannelse blandt eksisterende virksomheder. 15
Hvis der er stor asymmetri mellem virksomheder og på den måde enkelte stærke eksisterende virksomheder, vil en åben auktionsform afskrække entrents, da stærke budgivere vil kunne byde op til deres værdiansættelser. Stærke budgivere vil have mulighed for at følge en predator strategi, ved at opbygge et renommé for aggressivitet, ved at byde aggressivt tidligt i auktionen, der forstærker deres fordel. Tilsammen blokerer åbne auktioner for entry af svage budgivere og tilskynder muligheden for stiltiende samarbejde mellem stærke budgivere (Klemperer, 2002a). En lukket auktion har den fordel, at det er umuligt at samarbejde for virksomhederne, derfor ses en lukket auktion som en løsning i tilfælde af der er lille konkurrence om licenserne 3. Den største ulempe ved sealed bid auktionen er den afledte effekt af dens fordel, da auktionen fremmer vindersandsynligheden for svage budgivere og dermed tiltrækker entrents med lav vurdering, øges sandsynligheden for et inefficient resultat. Svage budgivere vil således have interesse i, at regulator vælger et sealed bid format. Stærke budgivere vil have en interesse i et åbent auktionsformat med stor transparens, det kan give anledning til lobbyisme. For spektrumauktioner hvor multiple frekvensblokke auktioneres er en simultan auktion at foretrække frem for flere sekventielle auktioner. Det er en fordel at auktionere frekvensblokkene simultant, eftersom budgiverne kan udtrykke værdien for sammenhængen mellem pakker, sammenhængen mellem frekvensblokkene kan have forskellig værdi alt efter om frekvensblokkene er komplementære eller substitutter til hinanden. 5. 800 MHz auktionen i Danmark I dette afsnit præsenteres den danske 800 MHz auktion fra sommeren 2012, herefter diskuteres valget af auktionstype samt auktionens resultat. 5.1. Den Danske 800 MHz auktion 800 MHz auktionen i juni 2012 var en auktion over frekvenserne i frekvensbåndene 791-821 MHz (downlink), parret med 832-862 MHz (uplink), med varighed gældende fra 1. januar 2013 til 31. december 2034. Det danske telekommunikationsmarked reguleres af Erhvervsstyrelsen, hvor to eksterne konsulentvirksomheder DotEcon Ltd. og Analysys Mason har fungeret som rådgivere i forbindelsen med designet af 800 MHz auktionen. 800 MHz auktionen i Danmark skal ses i lyset af en EU-regulering, hvor Europa-Kommissionen i 2010 traf en afgørelse om harmoniserede 3 Den danske 3G auktion (2001) er et kendt eksempel på at bruge sealed bid auktion i et tilfælde med lille konkurrence (der var 4 licensblokke til 4 eksisterende operatører på markedet). Hvor det lykkedes at tiltrække en ny operatør og skræmme eksisterende operatører til at byde højere, resulterende i efterfølgende større konkurrence på 3G markedet (Klemperer, 2002b). 16
tekniske vilkår for anvendelse af 790-862 MHz frekvensbåndet til landbaserede systemer, som kan levere elektroniske kommunikationstjenester i Den Europæiske Union, herunder mobilt bredbånd (Erhvervsstyrelsen, 2012, p. 31). Frigivelsen af frekvensområdet omkring 800 MHz båndet og 2,6 GHz båndet er kommet fra den såkaldte Digital Dividend hvor analoge TV- og radiosignaler er blevet digitaliseret. Ved overgangen til digitale signaler reduceres den anvendte frekvensmængde for TV- og radiokanaler markant, det har givet plads til nye mobilbredbåndstjenester, kendt som 4G. De korte bølgelængder i frekvensområde omkring 800 MHz har den fordel at kunne række langt og har god gennembrudsstyrke til indendørs dækning. Det højere 2,6 GHz område er ideelt til storbyer hvor der er mange simultane brugere på netværket og der derfor kræves en stor kapacitet. Fra 2010 var 4G allerede en tilgængelig service i store danske byer fordelt på 1800 MHz og 2,6 GHz frekvenser, men hvor 800 MHz frekvenser har andre egenskaber og derfor for virksomhederne en højere værdi (DotEcon, 2012). For 800 MHz auktionen opdeles frekvensbåndet 791-821 MHz i to kategorier; kategori A og B (Erhvervsstyrelsen, 2012, p.7). Der udbydes én kategori A frekvensblok på 2x10 MHz, kategori A blokken ligger nederst placeret i frekvensbåndet og er nabo til Digital Terrestrial TV (DTT), der ligger i frekvensområdet 470-790 MHz. For at undgå interferens har der været pålagt en sendestyrkebegrænsning på A-blokken, hvilket har betydet at A-blokken har været mindre værd for budgiverne end tilsvarende B-blok. Der udbydes 4 B-blokke af 2x5 MHz i området 801-821 MHz, de 4 B-blokke antages at have identisk værdi. Auktionen var designet sådan at der til hver licens indebar et specifik dækningsområdekrav, som vindende operatører forpligter sig til at skulle dække (Erhvervsstyrelsen, 2012, p. 12). Dækningskrav sikrer at vindende operatører forpligter sig til at udbyde service også i tyndt befolkede områder. Det var muligt under auktionen at byde på undtagelser til dækningskrav, dog sikrede auktionens design mindst én tilladelsesindehaver uden dækningskravundtagelse i hvert dækningsområde. Således er 800 MHz auktionen et eksempel på hvordan man kan inkorporere specifikke krav i en auktion. Auktionen startede med en mindstepris pr. blok på 50 mio. kr. og en mindstepris pr. dækningsundtagelse på 10 mio. kr. Desuden blev der sat et frekvensloft, en tilladelsesindehaver kunne højst samlet vinde 2x20 MHz frekvensbånd. I 2010 var der fire operatører der kæmpede om danske 4G licenser, i juni 2012 kun 3 operatører; Hi3G, TDC og TTnetværket eftersom Telia og Telenor har fusioneret. 17