7. semester speciale Bygningskonstruktøruddannelsen

7. semester speciale Bygningskonstruktøruddannelsen Af Emil Schjødt Hamelsvang Vejleder: AMHE - Anne Marie Herforth VIA University College, Campus Aarhus Dato for aflevering: 27.03.2015

TITELBLAD RAPPORT TITEL: OPP- Den offentlige og private parts erfaringer VEJLEDER: AMHE - Anne Marie Herforth FORFATTER: Emil Schjødt Hamelsvang DATO/UNDERSKRIFT: 27.03.2015 Emil S. Hamelsvang STUDIENUMMER: 179829 OPLAG: 2 SIDETAL (à 2400 anslag): 30 GENEREL INFORMATION: All rights reserved - ingen del af denne publikation må gengives uden forudgående tilladelse fra forfatteren. BEMÆRK: Denne rapport er udarbejdet som en del af uddannelsen til bygningskonstruktør alt ansvar vedrørende rådgivning, instruktion eller konklusion fraskrives!

Forord Som en del af det syvende og afsluttende semester på bygningskonstruktøruddannelsen, skal vi udover vores bachelorprojekt ligeledes aflevere et speciale på maks. 30 sider. De følgende sider er mit speciale, og det overordnede emne er OPP Offentlig Privat Partnering. Arbejdsmetodikken og specialets indhold er udformet i henhold til den samfundsvidenskabelige metode-og videnskabsteori. Jeg vil desuden gerne takke Peter Sahl fra Skanderborg Kommune og Jens Skinnebach fra A. Enggaard for deres store bidrag til specialet. 2

Abstract Due to my experiences during my internship, I have chosen that my thesis on our 7 th semester be about PPP Public-Private Partnership. During my internship at Friis & Moltke Architechts, I was a part of a team, whose task as a subconsultant, was to draw the new police station in Holstebro as a PPP-project. The PPP contract was between the Danish Building and Property Agency and A. Enggaard. In my thesis, my goal has been to investigate what the experiences with PPP in Denmark are. PPP is a comprehensive subject, and it has therefore been necessary to do thorough limitation of the subject. My problem statement has been: What are the Municipality of Skanderborg and A. Enggard s experiences with PPP, and are they in accordance with the PPP guidelines? To investigate my problem statement I have chosen the PPP guidelines from the Danish Competition and Consumer Authority as my theory. To highlight this theory with practical experience, I have chosen a qualitative approach through interviews with employees at the Municipality of Skanderborg and A. Enggaard, who have had practical experience with PPP. I have chosen a qualitative approach instead of a quantitative approach, because the proliferation of PPP in Denmark is limited. There are not enough public or private parties, who have experience with PPP, to justify a quantitative approach. My analysis will therefore depend on the experiences from the two specific respondents. My thesis has showed that the two respondents have had very different experiences with PPP. A. Enggaard have conducted many PPP-projects, and are through their experiences from these previous PPP-projects, able to conduct a PPP-project where they reap all the PPP benefits in accordance to the PPP guidelines. The Municipality of Skanderborg have only had experience with one PPP-project, and due to their lack of experience with PPP, they have not been able to reap all the benefits of PPP in accordance with PPP guidelines. 3

Indholdsfortegnelse 1. Indledning... 6 1.1 Problemformulering... 8 1.2 Afgrænsning... 8 1.3 Valg af teoretisk grundlag og kilder... 9 1.4 Valg af metode og empiri... 10 1.5 Rapportens struktur og argumentation... 11 2. Hovedafsnit... 11 2.1 Skanderborg kommune: Daginstitution i Hørning 2011... 12 2.2 A. Enggaard: Bygherre på flere store OPP-projekter... 12 2.3 OPP-Standardmodellen for nyanlæg... 12 2.3.1 Fase 1: Beslutning om OPP... 13 2.3.1.1 Hvad er OPP... 13 2.3.1.2 Fordele ved OPP... 13 2.3.1.2.1 Erfaringer med OPP-fordelene hos Skanderborg Kommune... 14 2.3.1.2.2 Erfaringer med OPP-fordelene hos A. Enggaard... 15 2.3.1.2.3 Analyse af OPP-fordelene... 16 2.3.1.3 Ulemper ved OPP... 17 2.3.1.3.1 Erfaringer med OPP-ulemperne hos Skanderborg Kommune... 18 2.3.1.3.2 Erfaringer med OPP-ulemperne hos A. Enggaard... 19 2.3.1.3.3 Analyse af OPP-ulemperne... 20 2.3.1.4 OPP-vurdering... 20 2.3.1.4.1 Erfaringerne med OPP-vurdering hos Skanderborg Kommune... 21 2.3.1.4.2 Analyse af OPP-vurderingens formål... 21 2.3.1.5 Det danske leverandørmarked... 21 2.3.1.5.1 Erfaringer med det danske leverandørmarked hos Skanderborg Kommune... 22 2.3.1.5.2 Erfaringer med det danske leverandørmarked hos A. Enggaard... 22 2.3.1.5.3 Analyse af det danske leverandør marked... 23 2.3.1.6 Deponeringsreglerne... 23 2.3.1.6.1 Erfaring med deponeringsreglerne i Skanderborg Kommune... 24 2.3.1.6.2 Analyse af deponeringsreglernes formål... 25 2.3.2 Delkonklusion af fase 1... 26 2.3.3 Fase 2: Strukturering af et OPP-projekt... 26 4

2.3.3.1 Privat finansiering... 26 2.3.3.1.1 Erfaringer med privat finansiering hos Skanderborg Kommune... 27 2.3.3.1.2 Erfaring med privat finansiering hos A. Enggaard... 27 2.3.3.1.3 Analyse af den private finansierings formål... 28 2.3.3.2 Risikodeling... 28 2.3.3.2.1 Erfaringer med risikodelingen i Skanderborg Kommune... 29 2.3.3.2.2 Erfaring med risikodelingen hos A. Enggaard... 29 2.3.3.2.3 Analyse af risikodelingens formål... 30 2.3.3.3 Betalingsmekanismen... 30 2.3.3.3.1 Erfaringerne med betalingsmekanisme hos Skanderborg Kommune... 30 2.3.3.3.2 Erfaringer med betalingsmekanismen hos A. Enggaard... 31 2.3.3.3.3 Analyse af betalingsmekanismens formål... 31 2.3.4 Delkonklusion af fase 2... 32 2.3.5 Fase 3: Udbud og kontrakt... 32 2.3.5.1 Tilbudsgiverne... 32 2.3.5.2 Udbudsformerne og udbudsmaterialet... 33 2.3.5.2.1 Erfaringer med udbudsformene og udbudsmaterialet hos Skanderborg Kommune 33 2.3.5.2.2 Erfaringer med udbudsformene og udbudsmaterialet hos A. Enggaard... 34 2.3.5.2.3 Analyse af udbudsformene og udbudsmaterialet... 34 2.3.6 Delkonklusion af fase 3... 35 2.3.7 Fase 4: Anlægs og drift... 35 2.3.7.1 Anlægsfasen og driftsfasen... 35 2.3.7.1.1 Erfaring i anlægs-og driftsfasen hos Skanderborg Kommune... 36 2.3.7.1.2 Erfaringer i anlægs-og driftsgasen hos A. Enggaard... 36 2.3.7.1.3 Analyse af anlægs- og driftsfasen... 36 2.3.8 Delkonklusion af fase 4... 37 3. Konklusion... 38 3.1 Kritisk vurdering... 38 4. Kildeliste... 39 5. Bilag... 40 5

Billedeliste Side Figur 1: Forside billede Illustration af samarbejde Forside Figur 2: Totaløkonomisk tabel 13 Figur 3: Exitmodel ved privat finansiering 27 6

1. Indledning Igennem mit studieforløb er jeg flere gange stødt på udtrykket OPP eller offentlig-privat partnering. Mit kendskab til OPP var i lang tid meget begrænset, og det var først i forbindelse med min praktik, at jeg fandt ud af, hvad OPP egentlig er. Her fik jeg mulighed for at arbejde med OPP i praksis, og lysten til at skrive et speciale om emnet stammer således der fra. Jeg var i praktik hos Friis & Moltke A/S, hvor jeg var med til at projektere den nye Hovedpolitistation i Holstebro som et OPP-projekt. Det var med stor forundring, da jeg første gang deltog i et projekteringsmøde, og A. Enggaard blev refereret til som bygherren, og at Bygningsstyrelsen, som jeg hele tiden havde opfattet som bygherren, i stedet blev omtalt som bestilleren. Det jeg troede, jeg vidste om OPP, viste sig at være langt fra virkeligheden. Heldigvis blev jeg sat godt ind i projektet og organisationsstrukturen. Det var her, min interesse for OPP blev vakt. Jeg opfangede hurtigt de åbenlyse fordele ved OPP i et projekterings øjenmed. Samtidig kunne jeg dog fornemme, at de på tegnestuen havde svært ved at vænne sig til, at entreprenøren også agerede bygherre. Det betød, at der tit var store uoverensstemmelser til projekteringsmøderne, men at A. Enggaard fik det sidste ord indført stort set uanset hvad, da de i det her tilfælde også var bygherren. Det var til frustration for mange af mine kollegaer, da de følte, at deres rolle og færdigheder som arkitekter blev undermineret. Med min nuværende viden omkring OPP forstår jeg nu, hvorfor A. Enggaard opførte sig som de gjorde. De sad formentlig og tænkte 25 år ud i fremtiden og forholdt sig til, hvordan de kunne minimere deres drift og vedligeholdelsesomkostninger. De var nødt til at se på vores arbejde som tegnestue med helt andre briller end normalt. Jeg oplevede, hvordan OPP bidrog til et meget gennemarbejdet projektmateriale. Min første indskydelse var, at jeg på baggrund af de erfaringer, jeg havde gjort mig på tegnestuen, og de konflikter jeg havde været vidne til, ville skrive omkring en tegnestues rolle som underrådgiver i et OPP-projekt. Jeg gik i gang med at søge efter informationer, vejledninger og rapporter vedrørende OPP, for at supplere mine egne praktiske erfaringer. Mit oprindelige ønske, om at fokusere på en underrådgivers rolle i et OPP-projekt, faldt hurtigt til jorden. I takt med at jeg fik en større indsigt i, hvordan et OPP-projekt er struktureret, og hvordan det rent organisatorisk er skruet sammen, blev min interesse skubbet i en anden retning. Det gik op for mig, at den reelle offentlige-private partering foregår mellem en offentlig part og en privat part, som typisk vil være en entreprenør. Underrådgiveren har i princippet ikke noget med det offentlige at gøre i et OPP-projekt, da de refererer til bygherren, som jo i disse tilfælde er entreprenøren. Når jeg samtidig tænkte på den generelle forfatning af de danske sygehuse og folkeskoler, var jeg overbevist om, at OPP netop var hvad, de offentlige byggerier havde brug for. 7

Min egen erfaring havde jo vist mig, at projektmaterialet i et OPP-projekt var utroligt gennemarbejdet, og havde henblik på langsigtede løsninger. Vinkel: Med denne nye indgangsvinkel til specialet, er jeg nu kommet frem til, at jeg vil belyse erfaringerne hos en offentlig part og en privat part. Jeg vil se på, hvad de to hovedaktører i et OPPprojekt har af erfaringer med OPP. Hypotese: Min hypotese er, at det kræver et godt erfaringsgrundlag, hvis man ønsker at strukturere et velfungerende OPP-projekt. 1.1 Problemformulering Hovedspørgsmål: Hvad er erfaringerne med OPP hos Skanderborg Kommune og A. Enggaard, og stemmer de overens med standardmodellen for OPP? Underspørgsmål: Hvad er deres erfaringer med OPP fordelene? Hvad er deres erfaringer med OPP ulemperne? Hvad er deres erfaringer med OPP-vurderingen? Hvad er deres erfaringer med det danske leverandør marked? Hvad er deres erfaringer med deponeringsreglerne? Hvad er deres erfaringer med privat finansieringen af et OPP-projekt? Hvad er deres erfaringer med risikodelingen i et OPP-projekt? Hvad er deres erfaringer med betalingsmekanismen i et OPP-projekt? Hvad er deres erfaringer med udbudsformene og udbudsmaterialet? Hvad er deres erfaringer med anlægs- og driftsfasen? 1.2 Afgrænsning OPP er et stort og meget kompleks emne. Det har derfor været nødvendigt at lave en grundig afgrænsning af emnet. Der er en naturlig afgrænsning i forhold til teorien, da den bedst anvendelige teori i Danmark er standardmodellen for OPP ved Nyanlæg fra 2014, af Konkurrence-og Forbrugerstyrelsen. 8

Standardmodellen er lang, og omfatter i alt fire faser. Hele standardmodellen for OPP vil ikke blive anvendt som teoretisk grundlag for specialet. Mit speciale vil ikke behandle følgende punkter fra standardmodellen for OPP til nyanlæg: Fase 1 beslutningen om OPP: Ydelserne i et OPP-projekt herunder basisydelserne og accessoriske ydelser Fase 2 strukturering af et OPP-projekt: Offentlig finansiering Skat og moms i forhold til finansieringen af et OPP-projekt De lovmæssige afgrænsninger af OPP-kontrakterne Genudbud og markedstjek Synergi og kommercielle elementer Samarbejde med andre myndigheder Fase 3 udbud og kontrakt: OPP som koncession Fase 4 anlæg og drift: Situationer hvor et OPP-projekt afsluttes inden kontraktperioden løber ud. BEK nr. 1179 af 04/10/2013 om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri vil ikke blive anvendt. Specielt vil ikke berøre struktureringen af øvrige entrepriseformer herunder totalentreprise, hovedentreprise og fagentreprise. 1.3 Valg af teoretisk grundlag og kilder Teoretisk grundlag: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen; September 2014 Standardmodel for offentligeprivate partnerskaber ved nyanlæg (OPP) Det teoretiske grundlang vil i specialet blive omtalt som standardmodellen. Formålet med denne standardmodel er, at gøre det nemmere for den offentlige part at beslutte sig for om deres projekt egner sig til OPP. Standardmodellen opsætter ligeledes en vejledning for struktureringen af et OPP-projekt, hvad udbuddet og kontrakten bør indeholde, og hvordan anlægs- og driftsfasen bør forløbe. Standardmodellen er mest af alt forbeholdt den offentlige part, og er en vejledning, til hvordan denne bør strukturerer et OPP-projekt. 9

Standardmodellen vejleder også i, hvad udbudsmaterialet bør indeholde, og hvordan anlægs- og driftsfasen bør forløbe. Den er derfor også en vejledning i, hvordan samarbejdet i et OPP-projekt bør forløbe, og kan derfor også bruges til i henhold til at belyse den private parts erfaringer. Det skal bemærkes, at standardmodellen er fra 2014, og at den indsamlede empiri beror på OPPprojekter der ligger før 2014. Standardmodellen er dog stadig anvendelig som teoretisk grundlag i specialet. Den vejleder i hvordan et godt OPP-projekt bør være skruet sammen, og er derfor oplagt til at belyse årsagerne til respondenternes erfaringer. At respondenterne ikke har haft muligheden for at anvende den på deres egne projekter, er derfor ikke til hindring for at bruge den til at belyse årsagerne til deres erfaringer. Begge respondenter har kendskab til standardmodellen, og anerkender den. 1.4 Valg af metode og empiri Der er kendskab til 20 danske OPP-projekter, dog er fem projekter i udbud og flere i forberedelsesfasen. Ud af de 20 kendte OPP-projekter er 8 af dem udbudt i kommunalt regi af 8 forskellige kommuner, 4 er udbudt af regionerne af henholdsvis Region Midtjylland og Region Sjælland. De resterende 8 er udbudt statsligt af Bygningsstyrelsen og Vejdirektoratet. (Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen; Oktober 2013 Barrierer for OPP ved kommuner og regioners bygge-og anlægsprojekter). Jeg har valgt at anvende en kommune til at belyse den offentlige parts rolle. Det beror på, at OPP er mest udbredt i kommunerne og på statsligt niveau. Jeg har ikke ønsket at anvende et statsligt OPP-projekt, da ovenstående rapport fra Konkurrence-og Forbrugerstyrelsen er lavet på baggrund af kommunernes og regionernes erfaringer med OPP. Det fremgår ligeledes af rapporten, at en af disse kommuner er Skanderborg Kommune den har jeg valgt at sætte fokus på. Jeg har personlig erfaring med A. Enggaard som OPP-leverandør. A. Enggaard vil derfor blive brugt til at belyse den private parts rolle i et OPP-projekt. For bedst at kunne svare på min problemformulering, vil jeg gå kvalitativt til værks i form af interviews. Det skyldes at OPP er begrænset til 8 kommuner. Udbyttet af empiri vil være mere fyldestgørende ved at gå kvalitativt til værks - gennem interviews og en mere dybdegående indsigt i en offentlig parts erfaringer. Det samme gælder for den empiriske data, jeg vil indsamle hos den private part. Her er det ligeledes et fåtal af private aktører, der har erfaring som OPP-leverandør. Skaren af offentlige og private aktører, der har erfaring med OPP-projekter, er ikke stor nok til, at kunne være repræsentativ for en kvantitativ undersøgelse i form af eksempelvis spørgeskemaer. Min empiri vil være mere fyldestgørende, hvis jeg udvælger én offentlig aktør og én privat aktør, og dykker ned i deres konkrete erfaringer. Formålet er derfor ikke, at generalisere, men at analysere på de udvalgte aktørers erfaringer. 10

Empirien fra min interviews vil være det primære data og den bærende del af mine analyser. Mine interview spørgsmål er afledte af min problemformulering og underspørgsmål. I afsnit 2.3.1.2.3 vil jeg i forbindelse med min analyse af OPP-fordelene anvende Erhvervs- og Byggestyrelsens rapport Bedste Praksis-manuel om totaløkonomi fra oktober 2009, som sekundært data til at supplere min egen analyse. I afsnit 2.3.1.6.2 vil jeg i forbindelse med min analyse af deponeringsreglernes formål anvende Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens rapport Barrierer for OPP ved kommuner og regioners bygge- og anlægsprojekter fra december 2013, som sekundært data til at supplere min egen analyse. 1.5 Rapportens struktur og argumentation For at kunne sikre mig den nødvendige videnskabelige tilgang til specialet, har min Pentagon 1 fra dag ét været min vejviser, således at jeg har været i stand til at fastholde en rød tråd og sammenhæng i den 3-delte rapport struktur. Rapporten er struktureret i henhold til den 3-delte struktur, som der henvises til i Rapportguiden for Bygningskonstruktøruddannelsen. I indledningen har formålet været at give læseren et indblik i, hvorfor jeg har valgt at skrive om OPP, afgrænsningen af emnet, begrundelse for valg af respondenter og valg af metode til indsamling af empiri. I hovedafsnittet vil der være en introduktion til hver af de to respondenter, som er henholdsvis Skanderborg Kommune og A. Enggaard. Specialets hovedafsnit vil være opbygget efter standardmodellens fire faser. Empirien vil komme til udtryk i form af erfaringer fra de to respondenter. Hvert punkt af den udvalgte teori fra standardmodellen, vil blive efterfulgt af respondenternes erfaringer. Jeg vil derefter i henhold til Den videnskabelige Model 2 være i stand til at analysere og tolke på disse. Til hver af de fire faser fra standardmodellen vil der være en afsluttende delkonklusion. I min konklusion vil jeg svare på min problemformuering og hypotese samt lave kritisk vurdering af mit speciale. 2. Hovedafsnit Følgende hovedafsnit vil være den teoretiske og analytiske del af specialet. Først vil der være en gennemgang af den udvalgte teori, som dernæst vil blive suppleret med de indsamlede erfaringer. Disse vil derefter blive bearbejdet i form af analyser. 1 Se Bilag 1 2 Se Rapportguiden for Bygningskonstruktøruddannelsen s. 6 11

2.1 Skanderborg kommune: Daginstitution i Hørning 2011 Skanderborg Kommune er i specialet repræsenteret af Peter Sahl. Peter Sahl er projektleder på anlægsopgaver i kommunen, herunder det udvalgte OPP-projekt, og er uddannet bygningskonstruktør. Skanderborg Kommune valgte i 2011, at opføre deres nye daginstitution i Hørning som et OPP-projekt med privat finansiering. De havde brug for en daginstitution, der kunne huse 250 børn. Der eksisterede tre daginstitutioner i Hørning. To af dem var i lejede bygninger. Den sidste var i dårlig stand, i flere etager og lå centralt i Hørning midtby og dermed uden mulighed for udbygning. En af direktørerne i Skanderborg Kommune havde erfaringer med OPP. På baggrund af hans anbefalinger gik Skanderborg kommune i gang med at undersøge, om en ny daginstitutionen kunne laves som et OPP-projekt. Anlægssummen blev estimeret til 42 mio. kr. og blev udbudt sammen med driften af daginstitutionen i 30 år. Det var Risskov Tømrer- og Snedkerforretning, der fik opgaven med en samlet pris på 59 mio. kr. Af de 59 mio. kr. var 42 mio. kr. til anlæg og 17 mio. kr. til driften 3. 2.2 A. Enggaard: Bygherre på flere store OPP-projekter A. Enggaard er i specialet repræsenteret af Jens Skinnebach. Jens Skinnebach er projektleder på flere af A. Enggaards OPP-projekter. A. Enggaard har stor erfaring med OPP. De har opført retsbygningerne i Herning, Holstebro, Kolding og Holbæk som OPP. Derudover har de opført vestre landsret i Viborg, og er i gang med hovedpolitigården i Holstebro. De er desuden i gang med at projektere et kontorhus på Kalvebod Brygge i København på 41.000 m 2 også som OPP. A. Enggaard vurderer selv, at de er en af cirka fem leverandører på OPP-markedet 4. Samtlige af deres OPP-projekter har været med privat finansiering. 2.3 OPP-Standardmodellen for nyanlæg Standardmodellen gennemgår fire faser. De fire faser er: Beslutning om OPP Strukturering af et OPP-projekt Udbud og kontrakt Anlæg og drift 3 Se Bilag 2 4 Se Bilag 3 s. 6 linje 26 12

2.3.1 Fase 1: Beslutning om OPP Det er her den offentlige part, skal tage stilling til, om de ønsker at udbyde et projekt som OPP. Markedet undersøges, projektets OPP-egnethed bedømmes, og fordele og ulemper betragtes. 2.3.1.1 Hvad er OPP OPP eller offentlig privat partnering er en samarbejdsform, som det offentlig har muglighed for at anvende både i statslig, regionalt og kommunalt regi. Et OPP-samarbejde omfatter en kontrakt, hvor den private part varetager hele pakken, det vil sige design, projektering, etablering, drift-og vedligehold. Det er den private part, der er bygherren i hele kontraktens længde, som typisk er 15-25 år. I kontraktperioden har det offentlige rollen som bestiller, og er først efter kontraktens udløb reelt set bygherren. 2.3.1.2 Fordele ved OPP Standardmodellen opstiller følgende fire fordele ved OPP-projekter: Totaløkonomi Projekter, der er færdige til tiden og til den aftale pris Et fokus på funktioner i stedet for processer En grundlæggende risikodeling Totaløkonomi i et OPP-projekt Totaløkonomi betyder, at man inddrager alle fremtidige udgifter, og allokere ressourcer fra driftsfasen til design- og anlægsfasen, med henblik på at minimere driftsomkostningerne. I andre entrepriseformer hvor anlægs-og driftsfasen varetages særskilt, vil koblingen mellem de to være forholdsvis svag. I et OPP-projekt tilskyndes denne kobling, ved at begge faser varetages af en enkelt privat leverandør. Denne kobling og kontrakternes længde på 15-25 år sikrer, at der etableres et stærkt totaløkonomisk incitament hos den private part. Projekterne bliver færdige tiden og til den aftalte pris Betalingerne i et OPP-projekt er struktureret således, at den offentlige part først påbegynder at betale den private part ved ibrugtagningen af anlægget 5. Den private parts incitament til at være færdig til tiden øges således, da en eventuel forsinkelse kan medføre tab. Hvis projektet bliver dyrere end forventet, vil det kun påvirke den private part, da den offentlige part kun betaler den aftalte pris. Disse tiltag er med til at tilskynde, at den private part holder sig indenfor både tidsrammen og den økonomiske ramme. Fokus på funktioner i stedet for processer Den offentlige part slipper for at tænke processer og teknikker ind i anlægget. 5 Se Standardmodellen s. 8 13

De skal i stedet tænke på, hvilke funktioner det skal have, det kan eksempelvis børnepasning. De opstiller så nogle funktionskrav i forhold til børnepasning. Den private part bearbejder derefter de ønskede funktionskrav, og har frie hænder til at komme frem den bedste løsning, ud fra de ønskede funktionskravs præmisser. Det tillader den private part komme frem til den bedste løsning fra design til drift. Der er her tale om en kompetencedeling. Den offentlige part varetager dét, de er gode til nemlig børnepasning, og overlader den private part til at varetage dét, de er gode til, hvilket er anlæg og drift. En grundlæggende risikodeling Hensigten er her at tilskynde at den part, der er bedst egnet til at varetage en konkret risici forbundet med et område, også er forpligtiget til dette. Det giver projekter et helhedsperspektiv, hvilket også er nødvendigt, når opgaveløsningen skal fordeles over en periode på 15-25 år. Risikodelingen medvirker til et mere sammenhængende projekt, eftersom at de begivenheder der måtte opstå i et projekt, vil blive varetaget af den part, der kan håndtere det bedst og billigst. 2.3.1.2.1 Erfaringer med OPP-fordelene hos Skanderborg Kommune Udbuddet af Hørning daginstitution var udelukkende funktionsbaseret, bortset fra nogle kerneværdier såsom indeklima, der var yderligere konkretiseret i udbudsmaterialet. De funktionsbaserede krav og deres indflydelse på opgaven bliver betegnet positivt af Skanderborg Kommune Lad dem der er gode til noget gøre det. Det vil sige, der er nogen der er gode til at bygge huse og vedligeholde dem, det gør de. Så tager vi os af at passe børnene, og betaler husleje for det 6. På spørgsmålet om hvorvidt Skanderborg kommune har oplevet de totaløkonomiske gevinster forbundet med OPP, er svaret Det kommer an på, hvordan du ser på det. Du kan se på totaløkonomi på mange punkter 7. Peter Sahl siger, at der i projektet har der været fokus på at vælge materialer med en lang levetid, hvilket kommunen også mener, at der er blevet gjort. Han påpeger dog, at samme entreprenør på en senere sag, der ligeledes var en daginstitution bare i totalentreprise, har anvendt de præcis samme materialer. Endnu en af de nævnte fordele fra standardmodellen er, at projekterne er færdige til tiden og til den aftalte pris. Prisen på daginstitutionen blev overholdt, men Skanderborg Kommune erfarede ikke, at OPP tilskyndede, at projektet blev færdigt til tiden. Peter Sahl siger, der gik for lang tid med at få det gjort færdigt 8. Peter Sahl påpeger, at risikodelingen i OPP-projektet ikke var klar nok, hvilket også bidrog til, at anlægget ikke stod færdig til tiden. 6 Se Bilag 2 s. 9 linje 23 7 Se Bilag 2 s. 7 linje 9 8 Se Bilag 2 s. 6 linje 7 14

Der var i projektet flere episoder hvor ting var væltet, der var ikke styr på vinterforanstaltningerne samt episoder med force majeure der gjorde, at flere ting ikke blev udredet til tiden, da det ikke var fastlagt hvem, der skulle udrede tingene 2.3.1.2.2 Erfaringer med OPP-fordelene hos A. Enggaard I forhold til totaløkonomien beretter Jens Skinnebach totaløkonomiske beregninger bliver slet ikke lavet i en totalentreprise. Aldrig. Medmindre bygherren beder om det 9. Han eksemplificere dernæst, hvordan man typisk vil lave dem i et OPP-projekt kontra en totalentreprise. I en totalentreprise modsvarer man bygherrens konkrete ønsker, som er konkretet i form af et budget eller materialer. Man tænker derfor ikke længere end 5-10 år. I et OPP-projekt er der nogle overordnede krav til materialiteten, men man går ind og sondere og finder nogle materialer, som passer til funktionaliteten i et givent rum. Dernæst foretager man den totaløkonomiske beregning. Jens Skinnebach bruger gulvbelægning som et eksempel. Skal man vælge et billigt trægulv, der skal skiftes tre gange i løbet af 25 år eller et dyrt trægulv, der skal slibes syv gange i løbet af 25 år. I dette tilfælde skal man også kigge på dæklaget på det dyre trægulv kan det overhovedet holde til at blive slebet syv gange. Kan det betale sig at vælge et gulvtæppe, der skal skiftes efter 12 år, som er billig at lægge, billig at drive, men dyr at skifte. Jeg spørger Jens Skinnebach lige ud, om deres projekter er færdige til tiden og til den aftalte pris. Her var svaret klart. Det er de 10. Den første betaling falder først, når huset er færdigt. Hvis huset er et halvt år forsinket, så mangler der et halvt års betalinger. Vi snakker om Skanderborg Kommunes erfaringer, og at de netop ikke havde et byggeri, der var færdigt til tiden. Jens Skinnebach siger mig bekendt er det Skanderborg kommunes eneste OPP-projekt 11. Han påpeger, at de må have haft et dårligt erfaringsgrundlag. Jens Skinnebachs erfaring med kommunerne understøtter ligeledes denne antagelse. Han siger, kommunerne er ikke så gode til at håndtere det. De har måske ét OPPprojekt i deres liv. De har simpelthen ikke kompetencerne til at få den fulde gevinst ud af det 12. Jens Skinnebach giver ligeledes standardmodellen ret i, at en grundig risikodeling er en af de klare fordele. Som han siger så får du det billigste byggeri 13, fordi at risikoen ligger hos den part, der bedst kan varetage den. 9 Se Bilag 3 s. 3 linje 36 10 Se Bilag 3 s. 4 linje 26 11 Se Bilag 3 s. 5 linje 6 12 Se Bilag 3 s. 2 linje 3 15

2.3.1.2.3 Analyse af OPP-fordelene Skanderborg Kommune har igennem deres funktionskrav og kompetence indenfor børnepasning sikret sig, at anlægget indeholder de nødvendige funktioner til formålet. OPP-leverandøren har dernæst sørget for anlægget og driften, da det er der, deres kompetence ligger. Her er et godt eksempel på, hvordan den offentlige parts og den privat parts kompetencer udnyttes i overensstemmelse med standardmodellen. Denne kompetencefordeling opleves af Skanderborg Kommune i overensstemmelse med standardmodellen som en fordel ved OPP. OPP-projekter skaber gunstige omgivelser for en totaløkonomisk tilgang, netop fordi at det er én part der varetager alle faserne. Driftsfasen bærer den tungeste post, hvis man kigger på de samlede omkostninger i en bygnings levetid. Driftsfasen udgør 60-80 % af de samlede omkostning, så selve design- og opførselsfasen er samlet set en lav omkostning, hvis man kigger på de samlede omkostning i en bygnings levetid (Erhvervs- og Byggestyrelsen; Oktober 2009 Bedste Praksis-manual om totaløkonomi) 14. Som nedenstående tabel viser, så er det muligt, hvis man tænker totaløkonomisk, at minimere de samlede omkostninger, såfremt man allokere flere ressourcer fra driftsfasen til design- og anlægsfasen. Allokering af ressourcer til design- og anlægsfasen skal især ses i forhold til materialevalg. Her laver man en totaløkonomisk vurdering af, om det på langt sigt er billigere at anvende et dyrere materialer i stedet for et billigt materiale, der skal udskiftes eksempelvis hvert 10 år. (Erhvervs- og Byggestyrelsen; Oktober 2009 Bedste Praksis-manuel om totaløkonomi) 13 Se Bilag 3 s. 3 linje 33 14 Se Bedste Praksis-manual om totaløkonomi s. 8 16

A. Enggaard efterlever den totaløkonomiske tilgang som standardmodellen foreskriver. A. Enggaards totaløkonomiske beregninger stemmer overens med ovenstående tabel, hvor de på sigt minimere deres omkostninger. Det stemmer ligeledes overens med mine egne erfaringer fra min praktik, hvor jeg selv udformede samtlige gulvplaner, og ved hvilke overvejelser og beregninger, der lå til grund for valget af gulv. A. Enggaard har gode erfaringer med at anvende totaløkonomi i henhold til standardmodellen, og gør det samtidig i overensstemmelse med de totaløkonomiske principper der foreskrives. I en totaløkonomisk beregning opstiller A. Enggaard materialerne mod hinanden, og vurderer hvilket materiale der passer bedst til et givent rum prismæssigt, men også i længden. Totaløkonomien på Skanderborg Kommunes daginstitution er svær at få øje på. En daginstitution er et standardiseret projekt, hvor man har stor erfaring med materialer. Man ved igennem erfaringer, hvordan en daginstitution slides samt hvilke materialer, der holder bedst. Det kan ikke udelukkes at OPP-leverandøren har anvendt de totaløkonomiske principper, selvom denne har anvendt de samme materialer på en anden daginstitution i totalentreprise, da materiale valg ikke varierer betydeligt fra daginstitution til daginstitution. Den totaløkonomiske beregning, vil således også foreligge hos OPP-leverandøren og ikke hos Skanderborg Kommune. Skanderborg Kommune har ikke fået indsigt i de totaløkonomiske beregninger, og er derfor ikke i stand til at vurdere, hvorvidt OPP-leverandøren har anvendt de totaløkonomiske principper. At Skanderborg Kommune påbegyndte betalingerne til den private part, inden anlægget stod færdigt, har medvirket at den private parts incitament til at blive færdig til tiden, har været svækket. Dette har betydet, at Skanderborg Kommune er gået glip af en helt klar fordel ved OPP. A. Enggaards OPP-projekter står færdige til tiden og til den aftalte pris. Dette tilskrives, at de udmærket er klar over, at de først vil modtage betaling ved ibrugtagningstidspunktet, hvilket også er helt i overensstemmelse med standardmodellen. 2.3.1.3 Ulemper ved OPP Standardmodellen angiver følgende ulemper ved OPP: Afgivelse af styring Komplekst udbud og kontrakt samt kapacitetskrav Eventuelle omkostninger ved privat finansiering 17

Afgivelse af styring Den offentlige part giver den private part frie hænder i hele kontraktperioden. Det betyder, at de fravælger retten til at have indflydelse på mere detaljerede beslutninger vedrørende design, materialer, drift og vedligehold. Den offentlige part har selvfølgelig indflydelse på disse ting i form af de funktionsbaserede krav og igennem udbudsprocessen. Det tilskyndes dog at overlade det til den private part at træffe de mere detaljerede beslutninger, hvis fordelene ved OPP skal opnås. Et andet punkt er, at den offentlige part ikke har mulighed for at justere på driften og vedligeholdet i projektet, da dette også er fastlagt i kontrakten. Udgifter forbundet med ændringer i den oprindelige aftale, skal således betales af den offentlige part. I kommunalt regi vil afgivelse af styringen have den politiske konsekvens, at der i løbet af en periode på 15-25 år med vil være skiftende kommunalbestyrelser. De skiftende kommunalbestyrelser vil derfor ikke have prioriteringsret i de midler, der er forbeholdt OPPprojektet. Politikere i en kommune vil derfor ikke kunne tage midler, der er forbeholdt en OPPdaginstitution i kommunen og anvende dem andetsteds. Komplekst udbud og kontrakt Dette punkt skal ses i lyset af kontrakternes længde. En kontrakt der gælder i 15-25 år, og som samtidig dækker design, anlæg- og driftsfasen vil kræve et stort forarbejde i form af en kompleks udbudsproces. Den udbudsproces og kontraktudformning er ressourcekrævende, og medfører høje transaktionsomkostninger 15. Det er især gældende for en offentlig part, der ikke har erfaring med OPP fra tidligere projekter. Manglende erfaring betyder, at de skal indhente dyr advokatbistand og bygherrerådgivning. Eventuelle omkostninger ved privat finansiering Ved privat finansiering skal den offentlige part bide mærke i, at en sådan finansiering af projektet kan være dyrere end en offentlig finansiering af projektet. Det vil typisk være dyrere for den private part at låne pengene, end det vil være for den offentlige part. 2.3.1.3.1 Erfaringer med OPP-ulemperne hos Skanderborg Kommune Skanderborg Kommune er enige i, at afgivelsen af projektstyringen kan være en af ulemperne ved OPP. Som Peter Sahl siger; hvis børnetallet falder drastisk, så kan vi jo ikke bare gå hen at bruge den til noget andet 16. Som det også er angivet i standardmodellen, så er kommunen låst af OPP-projektet. Ligeledes er de midler, som kommunen har afsat til driften- og vedligeholdet. 15 Se Standardmodellen s. 10 16 Se Bilag 2 s. 8 linje 4 18

De midler er låst, uanset skiftende kommunalbestyrelse, men som Peter Sahl siger, vi får jo ikke nogle renoveringsomkostninger på den her overhovedet 17. Skanderborg Kommune er i gang med et nyt rådhusprojekt til 300 mio. kr. Her har OPP også været inde i overvejelserne, men som Peter Sahl siger; Politikerne var ikke til sinds, at ville lave det som OPP. De synes, at det var for meget at lægge fra sig. Det gik for nært hjertet af den centrale drift af kommunen, at lave det som et OPP 18. I tilfældet med det nye rådhus, har Skanderborg Kommune vurderet, at dette konkrete projekt ikke egner sig til OPP netop på grund af at de ikke har ønsket at afgive styringen. I forhold til udbuddets kompleksitet tilkendegiver Peter Sahl, at de ikke ville turde udelukkende forholde sig til standardmodellens standardkontrakt. Der skal indhentes advokatbistand og seriøs bygherrerådgivning på grund af udbuddets og kontraktens kompleksitet. Disse tiltag betegner Peter Sahl ligeledes som en tung ekstra omkostning forbundet med OPP, men påpeger at kompleksiteten og den nødvendige advokatbistand og bygherrerådgivning, også hænger sammen med den manglende erfaring med OPP. Han siger; få kommuner har lavet et OPP-projekt, og hvor sidder den viden henne i dag? 19. Ifølge Peter Sahl er den eneste vidensdeling den, som advokaterne besidder. De har intet incitament til, at det skal blive hver mands eje, når de kan tjene 5000 kr. i timen på advokatbistand i et OPP-projekt. Hvis OPP-erfaringerne blev gængse, så ville det bidrage til at sætte skub i markedet. Jo mere kendt det er, jo mindre er risikoen også, siger Peter Sahl. 2.3.1.3.2 Erfaringer med OPP-ulemperne hos A. Enggaard Den generelle opfattelse hos A. Enggaard er, at det offentlige ikke har svært ved at overdrage styringen på OPP-projekter. Jens Skinnebach tilføjer dog; der er stor forskel på, om det er statsligt, regionalt eller kommunalt. Det statslige er de professionelle 20. Han påpeger, at det statslige har flere OPP-projekter i rygsækken og derigennem også flere erfaringer. I statsligt regi er de bedre til at få skruet kontrakterne sammen, således at der ikke hersker nogen tvivl om det kontraktuelle. De overlader resten til den private part, som selvfølgelig er vejledt af funktionskravene. Han påpeger igen, at udfordringerne hos regionerne og kommunerne er deres manglende erfaring. Det er med til at gøre udbuddet og kontraktforhandlingerne mere komplekse. 17 Se Bilag 2 s. 8 linje 15 18 Se Bilag 2 s. 3 linje 11 19 Se Bilag 2 s. 10 linje 13 20 Se Bilag 3 s. 3 linje 7 19