Notat Den 18-10-2012 Aarhus Kommunes deltagelse i Økonomistyringsprojekt tilrettelagt af KL, Finansministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet. Aarhus Kommune Borgmesterens Afdeling Som led i økonomiaftalen mellem regeringen og KL er det besluttet, at igangsætte et et projekt om kortlægning og vurdering af økonomistyringen i kommunerne. Aarhus Kommune er af KL anmodet om at deltage i projektet, og har sagt ja tak. I alt deltager 10 kommuner, hvoraf Aarhus er den eneste af 6-by kommunerne. I økonomiaftalen står der følgende: MBA 8100 Aarhus C Sagsnr. 12/013329-2 Journalnr. Sagsbeh. Peter Pedersen Styrket økonomistyring God økonomistyring er en forudsætning for kommunernes udgiftsstyring og bidrager samtidig til at skabe overblik og gennemsigtighed i, hvad de offentlige ressourcer anvendes til. Der er derfor igangsat et arbejde, der skal forbedre økonomistyringen markant i hele den offentlige sektor. I staten er der fra 2012 gennemført en række initiativer, som skal understøtte bedre statslig økonomistyring på koncern- og institutionsniveau. Det er ligeledes med økonomiaftalen for 2012 aftalt, at der skal rettes fokus på styrket økonomistyring i kommunerne. Telefon 8940 2000 Direkte telefon Fax E-mail peped@aarhus.dk www.aarhus.dk Regeringen og KL er i forlængelse heraf enige om i efteråret 2012 at gennemføre en kortlægning af kommunernes økonomistyring, der blandt andet skal fokusere på den konkrete praksis for styring, budgettering, opfølgning samt kobling mellem økonomi og aktivitet. Kommissorium og opgavebeskrivelse er vedlagt som bilag. KL og konsulenterne er naturligvis opmærksomme på, at Aarhus Kommune er væsentligt større og dermed også med en mere kompleks organisatorisk struktur end de øvrige deltagende kommuner. Der er derfor allokeret et konsulentteam alene til Aarhus, hvor de andre konsulentteams hver skal dække to-tre kommuner. Konsulenterne gennemgår i ugerne 42-45 skriftligt materiale om økonomistyringen i Aarhus, og afholder desuden en lang række gruppeinterviews og individuelle interviews. Repræsentanter for opdragsgiver-
ne (Finansministeriet, herunder Moderniseringsstyrelsen, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL ) deltager som observatører i nogle af interviewene. Interviewene forudsætter ikke forberedelse. På baggrund af interviewene bliver der lavet en afrapportering af konsulenternes observationer og konklusioner om økonomistyringen i Aarhus Kommune, ligesom der udarbejdes en samlet rapportering for projektet.
Finansministeriet Kommunernes Landsforening Økonomi- og Indenrigsministeriet Kommissorium for analyser af økonomistyring i kommunerne 15. maj 2012 Baggrund og formål Konsolideringen af den danske økonomi skærper kravene til overholdelse af de fastsatte økonomiske rammer i den offentlige sektor. En række udviklingstræk tilsiger, at der i de kommende år vil være et øget behov for at sikre rum til prioriteringer og effektiviseringer inden for stadigt mere snævre økonomiske rammer. En stram økonomistyring er afgørende for fremtidens udgiftsstyring og bidrager til at skabe overblik og gennemsigtighed i økonomien. Samtidig skal stram økonomistyring medvirke til at synliggøre det strategiske prioriterings- og handlerum for henholdsvis det politiske og administrative ledelsesniveau på kort, mellemlangt og lang sigt. Det er ambitionen at forbedre økonomistyringen markant i den offentlige sektor. Det er samtidig ambitionen, at økonomi i endnu højere grad skal være en integreret del af den samlede styring i den offentlige sektor. Dette skal sikre, at de stramme ressourcemæssige rammer udnyttes bedst muligt. Kommunerne er nået langt med økonomistyringen, men styringen kan og skal fortsat udvikles med henblik på at sikre, at de overordnede forbrugs- og vækstrammer for den offentlige sektor kan overholdes. Kommunerne er politisk styrede organisationer og kendetegnet ved at varetage et bredt fagligt opgavefelt med mange organisationslag til følge herunder en lang række store og små decentrale institutioner som eksempelvis skoler og daginstitutioner. Den decentrale organisationsform, hvor det økonomiske ansvar er koblet sammen med driftsansvaret hos de decentrale ledere, stiller høje krav til den samlede økonomistyring i kommunerne. Budgettet er et centralt element i kommunernes styring og udgør et grundlæggende pejlemærke, som er udgangspunktet for styringen. Budgetoverholdelse er således en indikator på god økonomistyring, men budgetoverholdelse er ikke ensbetydende med god økonomistyring, idet økonomistyringen også indeholder en række andre elementer. God økonomistyring indebærer således, at man ved, hvad en opgave koster, og hvad man får for pengene og ikke mindst, at man følger op på den løbende udvikling i både priser og aktiviteter. I den forbindelse indebærer god økonomistyring blandt andet: - Rettidig planlægning, som tager udgangspunkt i hvilke opgaver, der skal løses. - Detaljeret budgettering, der specificerer og tager udgangspunkt i hvad de enkelte opgaver koster og hvornår på året opgaverne gennemføres.
Side 2 af 3 - Tæt opfølgning på både udgifter og aktiviteter, der synliggør hvor mange penge vi bruger og hvad vi får for dem. - Klar styring, incitamenter og stærkt ledelsesfokus, der er baseret på klare principper for styring, budget, opfølgning og delegation på alle niveauer såvel centralt som decentralt. Analyserne Som grundlag for at kunne anvise nye løsninger og yderligere forbedre økonomistyringen i kommunerne er der behov for dybdegående viden om den eksisterende økonomistyring. Finansministeriet igangsætter i samarbejde med KL og Økonomi- og Indenrigsministeriet en kortlægning og vurdering af den eksisterende økonomistyring i en række udvalgte kommuner. I tillæg hertil gennemføres en temperaturmåling af økonomistyringen i alle kommuner. 1. Kortlægning og vurdering af den eksisterende økonomistyring Kortlægningen skal være dækkende for kommunernes økonomistyring fra den politiske og administrative topledelses integration af økonomi i den samlede styring til de løbende processer, aktiviteter og systemer, der skaber grundlaget herfor. På baggrund af kortlægningen udarbejdes en samlet vurdering af den eksisterende økonomistyring, der går på tværs af de analyserede kommuner. Det vurderes, hvorvidt økonomistyringen sikrer tilstrækkelig og retvisende gennemsigtighed i økonomien på kort og længere sigt som grundlag for at sikre budgetoverholdelse. Det vurderes endvidere om økonomistyringen understøtter, at der kan træffes strategiske ledelsesbeslutninger og løbende driftsbeslutninger om nødvendige tilpasninger, omprioriteringer og effektiviseringer både politisk og administrativt. Vurderingen skal endvidere indeholde overvejelser om, hvilke elementer der kan bidrage til at styrke økonomistyringsindsatsen i kommunerne. 2. Temperaturmåling af økonomistyringen Med afsæt i kortlægningen skal der foretages en temperaturmåling af økonomistyringen i de 98 kommuner. Målingen skal vise kommunernes nuværende økonomistyringspraksis på en række fokuserede, konkrete, målbare punkter. Målingen skal endvidere gøre det muligt i de kommende år at følge op på udviklingen i kommunernes økonomistyring. Målbillede for god økonomistyring i kommunerne Med afsæt i kortlægningen opstilles et flerårigt målbillede for god økonomistyring i kommunerne. Målbilledet vil efterfølgende være retningsgivende for initiativer som udvikler den kommunale økonomistyring således, at det styringsmæssige grundlag for såvel de strategiske som de løbende driftsmæssige beslutninger styrkes. I målbilledet beskrives i en række konkrete punkter, hvad der forstås ved god økonomistyring i kommunerne. Målbilledet skal have sammenhæng til målbilledet for den samlede offentlige sektor herunder hensynet til statens udgiftsstyring af den samlede offentlige sektor.
Side 3 af 3 Som led i formuleringen af målbilledet inddrages kommunale erfaringer og eksempler på en række konkrete områder med relation til kortlægningen. Det er afgørende, at der er tale om eksempler, der er medvirkende til at fokusere økonomistyringen samt bidrager til et korrekt og oplyst beslutningsgrundlag for såvel det administrative som det politiske niveau. I eksempelsamlingen kan ligeledes indgå styringselementer eller -værktøjer, som er under udvikling. Det er således ikke en nødvendighed, at der for hvert eksempel kan fremvises præcise resultater for værdien af det konkrete styringselement eller -værktøj. Der kan ligeledes inddrages erfaringer fra andre dele af den offentlige sektor eller fra økonomistyringen samt den private sektor, hvor disse har relevans for kommunernes styring og sigtet med denne. Formålet med målbilledet er at tydeliggøre, at økonomistyringen er et helt centralt indsatspunkt i effektiviseringen og moderniseringen af den offentlige sektor. Specifikt i forhold til kommunerne skal målbilledet om god styring bidrage til at udvikle den kommunale økonomistyring således, at det styringsmæssige grundlag for såvel de strategiske som de løbende driftsmæssige beslutninger styrkes. Dette skal medvirke til at tydeliggøre det politiske og administrative rum til effektivisering, omprioritering og omstilling, som er nødvendigt at holde fokus på i en tid med meget stramme økonomiske rammer. Organisering og tidsplan Der nedsættes en styregruppe bestående af repræsentanter fra Moderniseringsstyrelsen (formand), Finansministeriets departement, Økonomiog Indenrigsministeriet og KL. Endvidere nedsættes en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter fra Moderniseringsstyrelsen (formand), Finansministeriets departement, Økonomiog Indenrigsministeriet og KL. Arbejdsgruppen forelægger konklusioner på baggrund af analyserne til styregruppen. Endvidere udarbejder og forelægger arbejdsgruppen målbillede samt initiativer til udvikling af økonomistyringen i kommunerne til styregruppen. Eksterne konsulenter anvendes i det omfang, det er relevant. Der nedsættes en følgegruppe til projektet, bestående af en række kommuner. Følgegruppen vil løbende blive inddraget som sparringspartner. Derudover vil der i forbindelse med kortlægningsanalysen blive etableret en analysefølgegruppe, bestående af de involverede kommuner. Analyserne gennemføres i efteråret 2012 og resultater forventes klar i foråret 2013.
Finansministeriet Økonomi- og Indenrigsministeriet Kommunernes Landsforening Opgavebeskrivelse for analyser af økonomistyring i kommunerne 14. august 2012 Analyse 1: Kortlægning og vurdering af den eksisterende økonomistyring 1. Kortlægning af eksisterende økonomistyring: Formålet med kortlægningen er, at afdække de væsentligste udfordringer og potentialer i kommunernes samlede økonomistyring. Kortlægningen skal derfor være dækkende for kommunernes økonomistyring fra den politiske og administrative topledelses integration af økonomi i den samlede styring til de løbende processer, aktiviteter og systemer, der skaber grundlaget herfor. Kortlægningen skal omfatte formelle processer, regler og styringsredskaber, men også den praktiske udmøntning, efterlevelse og anvendelse heraf. Kortlægningen skal således også afspejle de konkrete produkter samt de konkrete handlinger og adfærd relateret til styringen. Kortlægningen skal målrettes i forhold til analysens tre genstandsfelter: 1) Det kommunalpolitiske niveau, 2) Det administrative niveau herunder både det centrale og decentrale organisatoriske niveau og 3) Samspillet mellem det kommunalpolitiske og administrative niveau. Kortlægningen skal blandt andet omfatte følgende temaer: Rettidig planlægning, som tager udgangspunkt i hvilke opgaver, der skal løses. Beskrivelse af fastlæggelse af de overordnede strategiske mål både i budgettet og i forskellige politikker mv. herunder hvordan de strategiske mål er styrende for opgavevaretagelsen og hvordan det organisatoriske målhierarki kan genfindes i styringen. Detaljeret budgettering, der specificerer og tager udgangspunkt i hvad de enkelte opgaver koster og hvornår på året opgaverne gennemføres. Beskrivelse af budgetlægning for den samlede kommune, herunder proces, budgetteringsforudsætningernes klarhed og entydighed, budgetternes detaljeringsniveau i relation til organisatoriske og konkrete aktiviteter, periodisering, involvering af decentrale organisatoriske enheder, sammenhæng til opgaver og mål og systemunderstøttelse. Beskrivelse af hvordan der sker en kobling mellem opgaver og udgifter både centralt i organisationen, når rammer til de organisatoriske enheder beregnes og tildeles, og decentralt når de organisatoriske enheder udmønter de tildelte rammer. Beskrivelsen skal endvidere afdække den centrale og decentrale administrative ledelses kendskab til opgaver og aktiviteters enhedsudgifter og væsentligste udgiftsdrivere.
Side 2 af 4 Tæt opfølgning på både udgifter og aktiviteter, der synliggør hvor mange penge vi bruger og hvad vi får for dem. Beskrivelse af tilrettelæggelse og indhold af den løbende budgetopfølgning/controlling på politisk og administrativt niveau, herunder frekvens, hastighed i opfølgning, brug af periodiserede budgetter og periodiserede regnskaber som grundlag for sammenligning af planlagt og realiseret forbrug, med videre. Beskrivelse af regnskabsaflæggelse såvel den løbende som for halvåret og for året herunder proces og anvendelse i den fremadrettede strategiske styring. Beskrivelse af den løbende prognosticering for året, herunder tilvejebringelse, detaljeringsniveau, frekvens og anvendelse både politisk og administrativt. Beskrivelse af anvendelsen af risikoanalyser i den løbende budgetopfølgning samt i prognosticeringen, herunder metode og kvalitet. Beskrivelse af den centrale økonomifunktions grundlag og forudsætninger for opfølgning på kommunens samlede økonomi, herunder decentrale organisatoriske enheders økonomi og opgavevaretagelse. Det skal i den forbindelse beskrives, hvilken rolle kommunens økonomifunktion har i forhold til controlling og rådgivning af de budgetansvarlige ledere. Beskrivelse af hvordan kommunerne anvender de autoriserede oversigter i økonomistyringen, herunder især i den politiske og administrative budgetopfølgning. Klar styring, incitamenter og stærkt ledelsesfokus, der er baseret på klare principper for styring, budget, opfølgning og delegation på alle niveauer såvel centralt som decentralt. Beskrivelse af beslutningsprocesser for omprioriteringer og dispositioner med økonomiske konsekvenser, herunder beslutningsgrundlag, beslutningsfora, involvering af økonomifunktion/-chef samt fagudvalg, økonomiudvalg og kommunalbestyrelse, eventuelle forelæggelsesgrænser og andre formelle krav til beslutningsoplæg. Beskrivelse af koncernstyringen/den tværgående styring og grundlag for tværgående prioriteringer og omprioriteringer på tværs af koncernen i målformuleringen, budgetteringen og den løbende styring. Beskrivelse af ledelsesinformation (koncernfælles og i de decentrale organisatoriske enheder), herunder tilvejebringelse, anvendelse, detaljeringsniveau, styringsrelevans og synliggørelse af aktuelt råderum.
Side 3 af 4 Beskrivelse af den organisatoriske placering af økonomiansvar og økonomifunktion og sammenhæng mellem økonomiansvar og beslutningskompetence. 2. Vurdering af den eksisterende økonomistyring På baggrund af kortlægningen udarbejdes en samlet vurdering af den eksisterende undersøgte økonomistyring. Det vurderes, hvorvidt økonomistyringen sikrer tilstrækkelig gennemsigtighed i økonomien på kort og længere sigt som grundlag for at træffe strategiske ledelsesbeslutninger om nødvendige tilpasninger, fokuseret opgavevaretagelse og effektiviseringer. Det skal blandt andet vurderes, hvorvidt den nuværende økonomistyring i kommunerne: giver et retvisende styringsgrundlag og overblik over sammenhænge imellem kommunens økonomi, ressourcer, opgaver, mål og effekter. synliggør den politiske og administrative ledelses reelle prioriteringsrum på aktuelt tidspunkt, kort og længere sigt og mulighederne for at øge dette. skaber grundlag for tværgående prioritering og effektivisering i institutionen og på tværs af koncernen. sikrer en helhedsorienteret styring i den samlede koncern og i den enkelte institution med fokus på effektiv udnyttelse af midler på tværs af kommunen. Med afsæt i vurderingen udarbejdes anbefalinger til forbedring af økonomistyringen. God praksis samt barrierer, udfordringer og mangler for god økonomistyring identificeres og beskrives, ligesom årsager til barrierer, udfordringer og karakteren af disse analyseres. Barrierer opfattes i denne forbindelse både som interne barrierer i de enkelte kommunale organisationer og som eksterne barrierer i form af eksempelvis uhensigtsmæssige formkrav, som ikke bidrager konkret til kommunernes styring eller til statens styringsmæssige behov. På baggrund af vurderingen undersøges det endvidere, om det vil være givende for kommunernes økonomistyring og statens styring af kommunernes samlede økonomi, såfremt en eller flere procedurer fremover tilrettelægges anderledes herunder om der kan ske en yderligere automatisering af adgang til regnskabsdata mv. Organisering og tidsplan Analyserne gennemføres i et samarbejde mellem Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL, involverede kommuner samt eksterne konsulenter.
Side 4 af 4 Analysen afrapporteres til Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL. Der etableres en følgegruppe hvor Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL og de deltagende kommuner er repræsenteret. Konsulenterne skal forelægge delresultater med videre for Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL. De deltagende kommuner skal have mulighed for at validere kortlægningen og beskrivelsen af den eksisterende økonomistyring. Vurdering af økonomistyringen afrapporteres direkte til Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL. Der lægges vægt på størst mulig deling og overdragelse af viden mellem de eksterne konsulenter, Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL og de involverede kommuner. Således skal Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL have mulighed for at deltage i indsamling og analyse af data, for eksempel ved interview, besøg med videre. Endvidere overdrages konsoliderede data og viden til deltagende kommuner, Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL. Analysearbejdet påbegyndes september 2012 og resultaterne afrapporteres december 2012.