God økonomistyring i kommunerne

Transkript

1 Finansministeriet Økonomi- og Indenrigsministeriet KL God økonomistyring i kommunerne - sammenfatning Juni 2013

2 1. Indledning Nyt kapitel 1.1 Dansk økonomi er fortsat udfordret Den økonomiske krise og efterfølgende konsolidering af Danmarks økonomi forudsætter en balanceret udvikling i det offentlige forbrug de kommende år. Det stiller krav om en løbende omstilling og effektivisering af den offentlige sektor, så de knappe ressourcer anvendes effektivt og målrettet. Kommunerne har i den sammenhæng påtaget sig et stort ansvar i forhold til konsolideringen af de offentlige finanser og omstillingen af offentlige serviceydelser, men de smalle økonomiske rammer i kommunerne nødvendiggør en god økonomistyring, der løbende videreudvikles. Det er i den sammenhæng vigtigt, at kommunerne har overblik over og indsigt i økonomien for herigennem at kunne synliggøre det strategiske prioriterings- og handlerum i kommunerne. Kommunerne er politisk styrede organisationer, der varetager en bred vifte af velfærdsopgaver med mange organisationslag til følge. Kommunerne har således en lang række mellemstore og små decentrale institutioner som fx skoler, daginstitutioner og plejecentre. Den decentrale organisationsform, hvor det økonomiske ansvar typisk er sammenkoblet med driftsansvaret hos de decentrale ledere, stiller høje krav til økonomifunktionen og den samlede økonomistyring i den enkelte kommune Kommunernes økonomistyring Kommunerne har de senere år været igennem store omstillingsprocesser, hvor de har tilpasset og effektiviseret den kommunale opgaveløsning. Samtidig har kommunerne arbejdet aktivt med at forbedre deres økonomistyring. Det drejer sig særligt om den finansielle del af økonomistyringen, hvor fokus er på budgetoverholdelse. Kommunerne har siden 2009 reduceret serviceudgifterne med mere end 12 mia. kr. En stor del af reduktionen er sket gennem løbende effektiviseringer og bedre ressourceudnyttelse. Det skyldes blandt andet, at alle niveauer i kommunerne har udvist ansvar og vilje til at arbejde med økonomistyringen, herunder ikke mindst i forhold til budgetoverholdelse. Kommunerne har de senere år udvist både vilje og evne til at styre udgiftsniveauet stramt. Dette er ikke mindst sket gennem et fokus på rammestyring, der har været det centrale redskab i kommunernes arbejde med at reducere udgifterne. Rammestyringen skal også fremadrettet udgøre udgangspunktet for kommunernes økonomistyring, men de stigende krav om 1

3 Kapitel 1 Indledning en helhedsorienteret prioritering af de knappe ressourcer på tværs af kommunen gør det nødvendigt at supplere rammestyringen. Det er i den sammenhæng væsentligt at være opmærksom på, at de danske kommuner har forskellige udfordringer i deres økonomistyring og derfor et forskelligt udgangspunkt for arbejdet med yderligere udvikling af økonomistyringen. Budgetoverholdelse er udgangspunktet for økonomistyringen, men god økonomistyring indebærer mere end det. God økonomistyring handler om at vide, hvad en opgave koster, og hvad man får for pengene og ikke mindst, at man følger op på den løbende udvikling i både priser og aktiviteter. I den forbindelse indebærer god økonomistyring blandt andet: Rettidig planlægning, som tager udgangspunkt i hvilke opgaver, der skal løses. Detaljeret budgettering, der specificerer og tager udgangspunkt i hvad de enkelte opgaver koster og hvornår på året opgaverne gennemføres. Tæt opfølgning på både udgifter og aktiviteter, der synliggør hvor mange penge, der anvendes, og hvad der kommer ud af dem. Klar styring, incitamenter og stærkt ledelsesfokus, der er baseret på klare principper for styring, budget, opfølgning og delegation på alle niveauer såvel centralt som decentralt. Med afsæt i økonomiaftalen for 2013 har Finansministeriet, KL og Økonomi- og Indenrigsministeriet derfor i efteråret 2012 igangsat en kortlægning af kommunernes nuværende økonomistyringspraksis. Kortlægningen af kommunernes økonomistyring er foretaget på baggrund af fire vurderingskriterier for god økonomistyring. Vurderingskriterierne afspejler, hvorvidt den nuværende økonomistyring i kommunerne: Giver et retvisende styringsgrundlag og overblik over sammenhænge imellem kommunens økonomi, ressourcer, opgaver, mål og effekter. Synliggør den politiske og administrative ledelses reelle prioriteringsrum på det aktuelle tidspunkt, kort og længere sigt samt mulighederne for at øge dette. Skaber grundlag for en tværgående prioritering og effektivisering i den enkelte institution og på tværs af koncernen. Sikrer en helhedsorienteret styring i den samlede koncern og i den enkelte institution med fokus på effektiv udnyttelse af midler på tværs af kommunen. Kortlægningen af kommunernes nuværende økonomistyringspraksis er gennemført af et konsortium af eksterne konsulenter og baseret på en gennemgang af 10 kommuner, jf. afsnit Målbillede for god økonomistyring Med afsæt i hovedkonklusionerne opstilles der et langsigtet målbillede for god økonomistyring i kommunerne. Formålet med målbilledet er at tydeliggøre, at økonomistyring er et helt centralt indsatspunkt i effektiviseringen og moderniseringen af den offentlige sektor. 2

4 Målbilledet vil derfor være retningsgivende for videreudviklingen af den kommunale økonomistyring. I målbilledet beskrives en række konkrete punkter for, hvad der forstås ved god økonomistyring i kommunerne. Målbilledet for kommunernes økonomistyring har sammenhæng til målbilledet for den samlede offentlige sektor. Målbilledet skal desuden medvirke til, at den kommunale økonomistyring understøtter statens samlede udgiftspolitiske styring af den offentlige sektor. 1.3 Arbejdets organisering Arbejdet med kortlægning, analyse og vurdering af økonomistyringen i kommunerne har været ledet af en styregruppe bestående af repræsentanter fra Moderniseringsstyrelsen (formand), Finansministeriets departement, KL og Økonomi- og Indenrigsministeriet. Der har ligeledes været nedsat en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter fra Moderniseringsstyrelsen (formand), Finansministeriets departement, KL og Økonomi- og Indenrigsministeriet. Arbejdsgruppen har tilset det daglige arbejde og sekretariatsbetjent styregruppen. Selve kortlægningen af kommunernes økonomistyringspraksis er gennemført af et konsortium af eksterne konsulenter bestående af BDO, DEVO-team og KORA. Kortlægningen er baseret på en gennemgang af økonomistyringspraksissen i følgende 10 kommuner: Favrskov Kommune Fredensborg Kommune Glostrup Kommune Haderslev Kommune Lolland Kommune Mariagerfjord Kommune Roskilde Kommune Svendborg Kommune Viborg Kommune Århus Kommune 1.4 Opbygning Kapitel 2 sammenfatter kortlægningen af kommunernes nuværende økonomistyringspraksis. Kapitlet er opdelt i fem underafsnit om: Økonomisk politik og målsætninger, styringsprincipper og budgetansvar Budget og budgetlægning Budgetopfølgning Økonomistyrings integration i strategier politikker og mål Ledelsesinformation I kapitel 3 uddybes hovedkonklusionerne samt det langsigtede målbillede for god økonomistyring i kommunerne. 3

5 Kapitel 2 Sammenfatning 2. Sammenfatning Nyt kapitel Kommunerne har de seneste år arbejdet aktivt med at forbedre deres økonomistyring. Fokus har især været på at sikre budgetoverholdelse, hvilket er et vigtigt udgangspunkt i forhold til at forbedre økonomistyringen. Kommunernes arbejde med at styrke økonomistyringen er sket inden for den eksisterende mål- og rammestyring og betyder, at der i dag er et godt udgangspunkt for at videreudvikle kommunernes økonomistyring. 2.1 Sammenfatning af kortlægningen af 10 kommuners økonomistyring I det følgende sammenfattes kortlægningen af 10 kommuners nuværende økonomistyringspraksis. Sammenfatningen er opdelt i fem delafsnit, som behandler forskellige aspekter af kommunernes økonomistyringspraksis, jf. afsnit Økonomisk politik, styringsprincipper og budgetansvar En kommunes økonomiske politik sætter rammerne for økonomistyringen, mens økonomistyringsprincipperne udgør kommunens interne økonomiske spilleregler. Økonomistyringsprincipperne anviser blandt andet, hvornår der skal gribes til handling og hvem, der har ansvaret for at reagere på for eksempel større udsving mellem budget og forbrug. Økonomisk politik Kortlægningen viser, at de fleste kommuner tager afsæt i en økonomisk politik eller nogle overordnede økonomiske målsætninger, når det økonomiske handlerum vurderes i budgetprocessen. Langt hovedparten af kommunerne har en målsætning for størrelsen af kommunens gennemsnitskassebeholdning (jf. kassekreditreglen). Hovedparten af kommunerne har desuden en målsætning for det ordinære driftsresultat, ligesom de fleste kommuner har målsætninger for, hvor stort anlægsniveauet skal være. Nogle af kommunerne har endvidere sat tidsfrister for, hvornår målet skal være nået. Det gælder fx i forhold til målsætninger om gældsnedbringelse og niveauet for kassebeholdningen. Kortlægningen viser samtidig, at den økonomiske politik eller de overordnede økonomiske målsætninger i flere af kommunerne udgør et centralt pejlemærke for budgetprocessen, og at der er kendskab til kommunens økonomiske målsætninger på alle niveauer i den administrative organisation. I andre kommuner har de overordnede økonomiske målsætninger en mindre styrende rolle. 4

6 Kapitel 2 Sammenfatning Kortlægningen viser endvidere, at forpligtende økonomiske målsætninger i flere kommuner bidrager til en mere fokuseret prioritering af kommunens midler. Samtidig er der en tendens til, at kommuner med en politisk vedtaget økonomisk politik allerede i opstarten af budgetprocessen foretager en målrettet prioritering. Det opleves i et vist omfang at værende mere retningsgivende for budgetprocessen, når den økonomiske målsætning konkretiseres i et bestemt nøgletal eller beløb. Kortlægningen viser, at flere kommuner kobler deres målsætninger med en tidsfrist for, hvornår målsætningen skal være realiseret. Økonomistyringsprincipper Uanset om kommunerne har en økonomisk politik eller ej, viser kortlægningen, at alle kommunerne har fastlagt et sæt af overordnede styringsprincipper for økonomistyringen. Der er en række fællestræk for styringsprincipperne på tværs af kommunerne. De væsentligste er: Overholdelse af servicerammen Ikke at give ufinansierede tillægsbevillinger At de kommunale udgifter er styrbare At de decentrale enheder har overførselsadgang af mer-/mindreforbrug. Kortlægningen viser desuden, at bevillingsniveauet i kommunerne som regel er fastlagt på enten udvalgsniveau eller politikområde. Gældende for de fleste kommuner i kortlægningen er, at de enkelte fagudvalg kan omprioritere mellem deres underliggende sektorområder uden kommunalbestyrelsens godkendelse. Der kan dog være fastsat begrænsninger fx i forhold til mulighederne for at omprioritere mellem serviceudgifter og overførselsudgifter. Samtidig er det hovedreglen, at de enkelte udvalg er forpligtet til selv at forsøge at løse eventuelle budgetskred inden økonomiudvalget involveres. Kortlægningen viser også, at mens der inden for det enkelte fagudvalg typisk sker en løbende omprioritering af midlerne, så omprioriteres der i mindre grad på tværs af fagudvalgsområderne. Det reducerer en samlet koncernstyring. Generelt er omprioriteringer i løbet af budgetåret uanset om de sker inden for eller på tværs af fagudvalgsområder kendetegnede ved, at de oftere er udtryk for løsning af akutte budgetproblemer end udtryk for en målrettet omprioritering. Det er kendetegnende for kommunerne i kortlægningen, at økonomistyringsprincipperne er kendt af de fleste budgetansvarlige, men der er variation med hensyn til dybden og bredden af dette kendskab. Ligeledes er det normen, at de kommunale udgifter generelt betragtes som styrbare uanset hvilket område der er tale om. Alle kommunerne i kortlægningen opererer med muligheden for at overføre mere- og mindreforbrug mellem årene, men de konkrete betingelser for adgangen varierer. Typisk er der fastlagt procentsatser for hvor stor en del af budgetrammen, der kan overføres til det efterfølgende år. Nogle af kommunerne har indført restriktioner i overførselsadgangen. Fx har en kommune valgt at indføre en forsinkelse på et år ved overførsel af mindreforbrug. Restriktionerne er typisk indført med henvisning til behovet for at kunne overholde den samlede ramme for udgifterne. 5

7 Kapitel 2 Sammenfatning Kommunerne giver generelt udtryk for, at overførselsadgangen er central for at sikre optimal ressourceudnyttelse og hensigtsmæssig økonomisk adfærd. Men overførselsmulighederne udfordres af kravet om, at kommunens udgifter skal være i balance hvert år. Budgetansvar Kortlægningen viser, at de budgetansvarlige er meget bevidste om deres ansvar i rollen som budgetansvarlige. Især er der meget stor bevidsthed om, at rollen indebærer et stort fokus på økonomi generelt og budgetoverholdelse. De budgetansvarlige har i alle ti kortlægningskommuner en pligt til at foretage budgetopfølgninger, og såfremt disponeringen af dele af budgettet er uddelegeret til medarbejdere, har den budgetansvarlige pligt til at føre ledelsestilsyn. I nogle af kommunerne indebærer budgetansvaret endvidere fokus på målstyring, resultater og/eller serviceniveau uden at det dog integreres i den løbende styring. Flere af de interviewede budgetansvarlige ledere giver udtryk for, at de har en forpligtelse til at tage initiativ til, eller anvise, korrigerende handlinger, hvis der er udsigt til en afvigelse i forhold til budgettet. Kortlægningen viser, at de budgetansvarlige primært fokuserer på deres respektive ansvarsområder, mens fokus på kommunens økonomi som helhed er forankret i de højere ledelsesniveauer Budget og budgetlægning De kommunale budgetter udgør en central del af grundlaget for økonomistyringen i kommunerne. Budgetterne afspejler de økonomiske konsekvenser af de politiske og administrative prioriteringer. Budgettet er således et afgørende styringsmæssigt pejlemærke både centralt i kommunen og decentralt på den enkelte institution. Det stiller krav til såvel budgetlægningsprocessen som budgettets indhold og detaljeringsniveau. Synliggørelse af kommunens økonomiske handlemuligheder Kommunerne har de senere år gennemført store omstillingsprocesser med optimering og tilpasning af den kommunale virksomhed. Disse processer synes i høj grad drevet af et generelt pres på kommunernes økonomi. Kortlægningen tyder imidlertid på, at presset for effektivisering er aftaget i takt med, at kommunerne har fået skabt en bedre økonomisk balance. Synliggørelse af de økonomiske handlemuligheder og dermed kommunens manøvrerum er en central del af budgetlægningsprocessen. Kortlægningen viser, at der blandt kommunerne er forskel på, hvor konsekvent og hvor tidligt i processen der etableres et økonomisk råderum. I flere kommuner etableres viden om råderummet først relativt sent. I andre kommuner arbejdes med uformelle forvarsler til politikere og budgetansvarlige om de økonomiske udsigter eller der fastsættes i foråret et råderumsbeløb, og der igangsættes en fast procedure for at tilvejebringe effektiviserings- og besparelsestiltag. 6

8 Kapitel 2 Sammenfatning Typisk fastlægges det endelige økonomiske råderum efter sommerferien, når kommunen har kendskab til tilskuds- og udligningsbeløbene samt konsekvenserne af økonomiaftalen mellem regeringen og KL. Der er endvidere forskel på, hvordan kommunerne arbejder med at tilvejebringe råderum. Det kan fx ske ved fastlæggelse af en effektiviseringsstrategi, som kortlægningen viser flere kommuner arbejder med. En effektiviseringsstrategi er ikke i sig selv tilstrækkelig til at skabe et øget prioriteringsrum, men kan med den rette ledelsesmæssige opmærksomhed sætte fokus på effektiviseringsbehovet både centralt og decentralt i kommunen. Kortlægningen viser samtidig, at effektiviseringsstrategien typisk er bredt ud på samtlige kommunens områder. Budgetlægning Omfanget og indholdet af det budgetmateriale, der indgår i det politiske og administrative budgetarbejde, varierer både mellem de kortlagte kommuner og mellem de enkelte sektorområder i kommunerne. Det gælder særligt i forhold til brugen af budgetforudsætninger og enhedspriser. Typisk lægges væsentlige dele af budgettet ved at fremskrive de eksisterende historiske rammer. I budgetgrundlaget udgøres budgetforudsætningerne typisk af mængdeforudsætninger. Der er generelt mest eksplicitte forudsætninger om mængder på områder, hvor der enten anvendes ressourcefordelingsmodeller, eller områder hvor der er en direkte kobling mellem et konkret antal brugere og et antal ydelser. Kortlægningen viser samtidig, at kommunernes budgetgrundlag ikke systematisk indeholder en beskrivelse af budgetområdernes væsentligste udgiftsdrivere dvs. de forhold eller årsager, der har væsentlig betydning for budgetområdets økonomi. I alle ti kortlægningskommuner indarbejdes en række tekniske korrektioner som følge af bl.a. pris- og lønfremskrivning, lovændringer, demografi- og budgetmodeller, kontoplansændringer mv. i basisbudgettet. Det er derimod forskelligt, om de tekniske korrektioner foretages automatisk, eller om de er genstand for drøftelse og prioritering i enten direktion eller byråd. Der er forskel på anvendelsen af demografi- og budgetmodeller i kommunerne. Alle de 10 kortlægningskommuner anvender budgetmodeller på dagtilbuds- og skoleområdet til at regulere den samlede ramme for området og til fordeling af midler mellem institutioner. I nogle kommuner kører reguleringerne som følge af ændringer i demografien/målgrupper stort set automatisk, mens der nogle steder også er forskelle på, om modellerne systematisk budgetregulerer ved såvel stigninger som fald i befolkningen/målgrupperne. Kortlægningen viser, at kommunernes demografi- og budgetmodeller er i varierende omfang forankret politisk og genstand for løbende evaluering. Indholdsmæssigt er der også relativt store variationer i kommunernes demografi- og budgetmodeller, herunder i hvilken udstrækning modellerne fx i lyset af den demografiske eller teknologiske udvikling opererer med forskellige dækningsgrader, faldende marginalomkostninger mv. Der er enkelte eksempler på budgetmodeller på ældreområdet, der via anvendelse af data fra omsorgssystemet tager højde for, at befolkningens sundhedstilstand generelt forbedres, og at udgiften pr. borger i aldersgrupperne dermed reduceres. 7

9 Kapitel 2 Sammenfatning Kortlægningen viser, at forpligtende økonomiske målsætninger bidrager til en mere fokuseret prioritering af kommunens midler. Samtidig kan en mere systematisk beskrivelse af de forskellige budgetområders væsentligste udgiftsdrivere bidrage til, at flerårige budgetter kan bruges som et styringsredskab Kortlægningen viser endvidere, at kommunerne ikke systematisk anvender periodisering af aktiviteter og opgaver som redskab i budgetteringen, hvilket begrænser kommunernes indblik i den økonomiske udvikling henover året og reducerer muligheden for en tidlig identificering af et eventuelt mer- eller mindreforbrug. Forskellene kommunerne imellem kan tilskrives, at kommunerne har forskellige administrative traditioner og praksis samt oplever forskellige styringsudfordringer. Udmøntningen af budgettet Kortlægningen viser, at der typisk er store frihedsgrader i kommunernes decentrale enheder til detailudmøntningen af budgettet, og at der mellem kommunerne i nogle tilfælde også inden for den enkelte kommune er varierende praksis for, hvorledes de decentrale enheder konkret udmønter deres budgetrammer. Således har kortlægningen både afdækket eksempler, hvor udmøntningen af budgettet sker meget detaljeret og specifikt i forhold til den forventede anvendelse, og eksempler hvor udmøntningen af budgettet i højere grad sker på få overordnede konti. Den centrale økonomifunktions indsigt i de decentrale enheders præcise økonomiske situation varierer således både inden for og på tværs af kommunerne. Kortlægningen viser også, at kommunernes grundlag for beregning af enhedspriser varierer. Nogle kommuner fremskriver blot et historisk fastsat beløb, mens andre tager udgangspunkt i det faktiske forbrug. I alle de kortlagte kommuner er der en række bevillinger, hvortil der kun sjældent er knyttet detaljerede forudsætninger om mængder og enhedspriser Budgetopfølgning Kommunernes budgetopfølgning udgør et centralt element i økonomistyringen og bidrager til at give et billede af, om målsætninger for året kan indfris, herunder om planlagte aktiviteter kan gennemføres indenfor den aftalte ramme. Fokus for opfølgninger Kortlægningen viser, at alle kommunerne har fokus på budgetoverholdelse og foretager systematiske budgetopfølgninger på både politisk og administrativt niveau. I de fleste af kommunerne foretager økonomifunktionen månedlige budgetopfølgninger på alle områder. De månedlige opfølgninger indeholder typisk oversigt over: Det vedtagne og korrigerede budget Det forventede resultat for året Aktuelt forbrug og forbrugsprocent på opfølgningstidspunktet 8

10 Kapitel 2 Sammenfatning Udover de månedlige opfølgninger gennemfører kommunerne også større budgetopfølgninger tre til fire gange årligt. De større budgetopfølgninger indeholder udover de samme elementer som månedsopfølgningerne typisk også overordnede koncernoversigter over kommunens samlede udgifts- og likviditetsudvikling, det samlede forventede regnskab samt oversigt over udviklingen i drifts- og anlægsudgifter sammenholdt med kommunens drifts- og anlægsramme mv. Kortlægningskommunerne udtrykker generelt, at de i de senere år er blevet bedre til at lave prognoser for det forventede regnskab, men også at der fortsat er visse vanskeligheder forbundet med at udarbejde et præcist forventet regnskab i løbet af året, bl.a. fordi de budgetansvarlige mange steder er tilbageholdende med at indmelde et forventet mindreforbrug tidligt på året. Det skyldes dels, at der typisk ønskes en buffer, som kan sikre budgetoverholdelse, og dels en forventning om, at en overskridelse af en udmeldt prognose vil blive opfattet som et problem også selvom regnskabet holder sig inden for budgettet. Budgetopfølgningerne giver således i mindre grad økonomifunktionen et koncernoverblik over det samlede prioriteringsrum i kommunen. Kortlægningen viser, at kommunerne i begrænset omfang forholder sig systematisk til budgetafvigelser. Indholdsmæssigt varierer formen og stringensen i kommunernes budgetopfølgninger ligeledes. Mens budgetopfølgningen i nogle kommuner forholder sig til, om eventuelle afvigelser mellem budget og forbrug skyldes ændringer i ydelserne eller priserne, er budgetopfølgningen i andre kommuner i højere grad fokuseret på tidsmæssige forskydninger i aktiviteterne. Sammenhæng mellem økonomi og aktivitet Kortlægningen viser, at flere kommuner på et overordnet niveau skaber en kobling mellem budgettet og mængdeforudsætningerne (for eksempel antallet af børn og ældre i kommunen) i form af budgetmodeller. Koblingen mellem opgaver og aktiviteter er imidlertid mindre udtalt i de decentrale budgetter. Der er således ikke altid konkret viden om de opgaver og aktiviteter, som forudsættes løst i forhold til den afsatte økonomiske ramme. Kortlægningen viser herudover, at det ikke altid tydeligt kan identificeres, hvad der bruges penge på og hvad kommunen får for pengene. Der er således stor variation i, hvordan de økonomiske rammer og de aktivitetsmæssige forudsætninger indgår i budgetopfølgningerne og i dialogen med de budgetansvarlige. De enkelte områders forventninger om overholdelse/ikke-overholdelse af budgettet relateres således ikke i særlig stor grad til den aktuelle og forventede udvikling i de aktivitetsmæssige forudsætninger Økonomistyringens integration i strategier, politikker og mål Kommunernes politiske og strategiske styringsgrundlag er kendetegnet ved en stor kompleksitet og forskellighed på tværs af forvaltningerne. Politikkerne og strategierne er retningsgivende for kommunernes indsatser, men ikke alle politikker og strategier er integreret i økonomistyringen. Der findes i de fleste kommuner ikke en klar praksis for, hvordan den løbende budgetopfølgning kobles til opfølgningen på mål for den faglige styring. Generelt sker opfølgningen på aktivitetsmål ikke med samme frekvens som opfølgningen på finansielle mål. 9

11 Kapitel 2 Sammenfatning Kommunerne har i en årrække arbejdet med at underopdele de kommunale service- og kvalitetsmål i konkrete målbare størrelser. Kortlægningen viser, at enkelte kommuner udvikler koncepter for hvordan kommunens politikker og øvrige styringsdokumenter, herunder det kommunale budget, skal ses i sammenhæng. I en af kortlægningskommunerne arbejdes der med masterplaner, der kobler politik og økonomi sammen på de indsatsstyrede områder på en måde, så det fremgår, hvad der skal til for at reducere udgifterne på et område. Der findes imidlertid i de fleste kommuner ikke en klar praksis for, hvordan den løbende budgetopfølgning kobles til opfølgningen på mål for den faglige styring Ledelsesinformation Kommunerne har et stort fokus på ledelsesinformation, og kortlægningen viser en generel tilfredshed med ledelsesinformationen internt i de kommunale organisationer. Kortlægningen viser desuden, at benchmarking anvendes på flere styringsniveauer og i flere sektorer med henblik på at identificere besparelsespotentialer, men at der kan være behov for en mere systematisk brug af nøgletal, der også kan anvendes til benchmark og inspiration mellem kommunerne. 10

12 Kapitel 3 Konklusioner og målbillede 3. Konklusioner og målbillede Nyt kapitel Dette kapitel uddrager hovedkonklusionerne fra kortlægningen af 10 kommuners nuværende økonomistyringspraksis. Sidst i kapitlet præsenteres et langsigtet målbillede for god økonomistyring i kommunerne. 3.1 Hovedkonklusioner fra kortlægningen Ud fra kortlægningen kan der uddrages følgende hovedkonklusioner, som går på tværs af de fem delafsnit, der behandler forskellige aspekter af kommunernes økonomistyringspraksis, jf. bilag 1. Kommunernes stærke fokus på budgetoverholdelse udgør et solidt fundament for videreudvikling af økonomistyringen Kortlægningen viser, at kommunerne de seneste år har fået opbygget en kultur med et stærkt fokus på budgetoverholdelse. En kultur, som er blevet forstærket efter indførelsen af systemet med sanktioner ved budgetoverskridelser i 2011 og som har bevirket at kommunerne samlet set har overholdt rammen i 2011 og I kommunerne er der således et stort engagement til budgetoverholdelse og en klar forventning om initiativforpligtelse på alle niveauer, hvis budgettet skrider. Opbremsning af udgiftsskred og erkendelse af, at budgetrammer skal overholdes, er grundstenene i at sikre god økonomistyring. Der er derfor i kommunerne et solidt fundament for at videreudvikle den kommunale økonomistyring. Videreudvikling af økonomistyringen sker inden for den eksisterende mål- og rammestyring og har fokus på at understøtte økonomifunktionens arbejde med at styrke indsigten i ressourceanvendelsen Kortlægningen viser, at kommunerne styrer efter mål- og rammestyringen med vægt på rammestyringen. Det viser sig for det første ved, at budgetter typisk lægges som historisk fremskrevne rammer og udmøntes på decentralt niveau efter budgetvedtagelsen. For det andet ved, at de politiske og administrative mål i mange tilfælde spiller en mindre rolle i fastlæggelsen af budgettet.. Det konsekvente fokus på rammestyring betyder, at der decentralt er frihedsgrader til at tilrettelægge brugen af kommunernes midler inden for de rammer, der politisk er vedtaget. Økonomifunktionen har derfor brug for en løbende dialog med de decentrale områder for at sikre tilstrækkelig indsigt i og viden om, hvilke opgaver der forventes gennem- 11

13 Kapitel 3 Konklusioner og målbillede ført, og hvad opgaverne koster. En styrkelse af økonomifunktionens indblik i, hvad de kommunale ressourcer anvendes på, kan derfor medvirke til at understøtte, at kommunale ledere fremadrettet kan basere prioriteringsbeslutninger på et mere oplyst grundlag. Kommunernes arbejde med budgetlægning kan videreudvikles - blandt andet gennem fokus på budgetforudsætninger, de væsentligste udgiftsdrivere og øget anvendelse af periodisering. Kortlægningen viser, at der i kommunernes budgetlægning er forskellig indsigt i og anvendelse af budgetforudsætninger, aktiviteter, udgiftsdrivere og grundlag for beregning af enhedspriser. Brug af periodisering som redskab, herunder baseret på de underliggende aktiviteter, anvendes i begrænset omfang. Det gælder både centralt i økonomifunktionen og i de decentrale enheder. Denne variation har rod i, at kommunerne har forskellige administrative traditioner og praksis og forskellige styringsudfordringer. En øget indsigt i budgetgrundlaget blandt andet gennem fokus på budgetforudsætninger, fokus på de væsentligste udgiftsdrivere og brug af periodisering kan styrke økonomifunktionens muligheder for at prognosticere. Kommunernes demografi- og budgetmodeller kan udformes således, at disse anvendes strategisk for at understøtte det politiske prioriteringsrum Kortlægningen viser, at automatiske demografi- og budgetmodeller har betydning for det økonomiske råderum. Demografi- og budgetmodellerne fungerer oftest ved, at der automatisk prioriteres budgetmidler til bevillingsområderne afhængigt af forskydninger i efterspørgslen pga. demografi m.v. Automatiske demografi- og budgetmodeller anvendes strategisk på baggrund af politiske mål for serviceniveau, økonomisk råderum m.v. Det er derfor naturligt, at modellerne med mellemrum evalueres og korrigeres med henblik på at understøtte de politiske mål Kommunernes arbejde med flerårsperspektiver kan videreudvikles gennem brug af økonomiske målsætninger Kortlægningen viser, at de fleste kommuner tager afsæt i deres økonomiske politik, når de skal vurdere det økonomiske handlerum i budgetprocessen. En flerårig økonomisk strategi understøtter, at de politiske handlemuligheder fastholdes uanset den udgifts- og finansieringsmæssige udvikling. Flerårige mål understøtter endvidere større omstillinger, hvor det økonomiske forbrug skal tilpasses nye løsninger, der implementeres over en flerårig periode jævnfør f.eks. de aktuelle omstillinger vedrørende inklusion på specialområdet og omstillingen på ældreområdet, hvor målet om hverdagsrehabilitering påvirker både økonomi og løsninger i ældreomsorgen. Kommunernes arbejde med den løbende budgetopfølgning kan videreudvikles gennem en tidlig dialog med de decentrale enheder om økonomi og aktiviteter og forventet regnskabsresultat 12

14 Kapitel 3 Konklusioner og målbillede Kortlægningen viser, at der i kommunernes løbende opfølgninger følges systematisk op på udgiftsudviklingen med henblik på at undgå budgetoverskridelser. Det gælder både centralt i økonomifunktionen og i de decentrale enheder. Opfølgningerne forholder sig i mindre grad til sammenhængen mellem udgifts- og aktivitetsudviklingen og forbruget sammenstilles ikke systematisk med et periodiseret budget. Det begrænser den centrale økonomifunktions grundlag for at vurdere og verificere, om der er et råderum til mulig omprioritering eller alternativt en udfordring i forhold til budgetoverholdelse. I tillæg hertil er der en tendens til, at det forventede regnskabsresultat for året over- eller undervurderes, fordi de budgetansvarlige udviser generel forsigtighed i forhold til at indmelde budgetafvigelser. Det gælder aktuelt, når der er tale om mindreforbrug og betyder, at talgrundlaget, som lægges til grund for den samlede opfølgning på kommunens økonomi centralt i økonomifunktionen, risikerer at være anderledes end det talgrundlag, som de decentrale budgetansvarlige styrer efter. I forlængelse heraf viser kortlægningen at der generelt kan arbejdes mere konsekvent med forklaringer på væsentlige afvigelser, herunder at tydeliggøre om budgetafvigelser skyldes ændringer i aktiviteter, priser eller om der er tale om en tidsmæssig forskydning. Dette vil samtidig bidrage til at kvalificere og forankre prognoserne Kommunernes arbejde med årsregnskabet kan understøttes gennem hurtigere regnskabslukning og løbende validering af registreringerne i økonomisystemet Kortlægningen af kommunernes nuværende økonomistyring viser, at der internt i den enkelte kommune i mindre grad er fokus på at lukke regnskabet hurtigt. En hurtigere regnskabslukning og en løbende validering af registreringerne i økonomisystemet vil sikre bedre overensstemmelse mellem det bogførte forbrug og periodens aktivitetsniveau. Det vil give kommunerne et bedre kendskab til deres faktiske forbrug og dermed fremtidige råderum. Kommunernes fokus på og viden om enhedspriser kan styrkes og indarbejdes i den løbende styring Kortlægningen af kommunernes økonomistyring viser, at der er stor variation i måden, hvorpå kommunerne beregner enhedspriser. Samtidig er der variation i opfølgningerne på de budgetterede enhedspriser. I nogle kommuner er den konkrete sammensætning af enhedspriserne for de opgaver, der løbende udføres, ikke klar. Dette kan påvirke præcisionen i kommunernes opfølgning på udgiftsudviklingen og de løbende prioriteringsmuligheder. Opfølgning på udvalgte enhedspriser/kpi er, som forelægges kommunernes topledelse, kan bidrage til at styrke den politiske og administrative opmærksomhed på udgiftsniveauet og udgiftsudviklingen i de leverede opgaver. En øget indsigt i enhedspriser kan endvidere understøtte kommunernes anvendelse af såvel intern som ekstern benchmark af udgiftsniveauer. Kommunernes anvendelse af ledelsesinformation kan videreudvikles yderligere gennem brug af relevante nøgletal, der målrettes de forskellige organisatoriske styringsniveauer internt i kommunen 13

15 Kapitel 3 Konklusioner og målbillede Kommunerne anvender ledelsesinformation til at understøtte såvel økonomifunktionens arbejde med at sikre den samlede styring af kommunen som de budgetansvarliges styring af decentrale institutioner. Den ledelsesinformation, som anvendes, er i især fokuseret på udviklingen i udgifterne og i mindre grad fokuseret på sammenhængen i udgifts- og aktivitetsudviklingen. Kortlægningen har således vist, at der kan være et behov for at understøtte økonomifunktionens arbejde med ledelsesinformation med relevante nøgletal, der kan sikre et mere kvalificeret styringsgrundlag. Relevante nøgletal kan derfor som udgangspunkt være både finansielle nøgletal og resultat- og aktivitetsbetragtninger. Kommunernes arbejde med benchmarking kan styrkes yderligere ved at anvende benchmarking som redskab til at identificere effektiviseringspotentialer og effektive opgaveløsninger Benchmark på baggrund af nøgletal anvendes i varierende grad i kommunerne og sker særligt på de områder, hvor der findes systemunderstøttede muligheder for benchmarking. Arbejdet kan dog styrkes yderligere ved i højere grad at anvende benchmarking som redskab til at identificere effektiviseringspotentialer og effektive opgaveløsninger gennem sammenligning af pris, resultater og effekter internt og mellem kommuner. Kommunernes arbejde med politikker, strategier og mål kan videreudvikles gennem øget integration med den økonomiske styring og opfølgning. Kortlægningen viser, at kommunerne på byrådsniveau opstiller politikker, strategier og mål. Kortlægningen viser også, at det i nogle tilfælde kan være en udfordring at skabe sammenhæng mellem budgettet og mål og strategier. Fremadrettet kan arbejdet styrkes ved, at politikker, strategier og mål i højere grad integreres med budgettet. Der kan i den sammenhæng være både fordele og ulemper ved at formulere målene henholdsvis generelt overordnede eller konkret målbare. Kommunernes arbejde med incitamentsstrukturer, der understøtter god økonomistyring på alle niveauer i kommunen, kan videreudvikles Kortlægningen viser, at overførselsadgang mellem budgetårene, er et centralt økonomistyringsværktøj til at sikre den bedst mulige ressourceudnyttelse og hensigtsmæssig adfærd hos de budgetansvarlige i kommunerne. Kommunerne arbejder derfor i stort omfang med at udvikle og implementere incitamentsstrukturer, der kan understøtte denne indsats. Det er afgørende, at kommunerne fremadrettet fokuserer på at udarbejde og vedtage økonomistyringsprincipper for overførselsadgang mv., der understøtter en hensigtsmæssig incitamentsstruktur for hele den kommunale organisation. 3.2 Fælles målbillede for god økonomistyring Med afsæt i hovedkonklusionerne fra kortlægningen har Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL opstillet et langsigtet målbillede for god økonomistyring i kommunerne. 14

16 Kapitel 3 Konklusioner og målbillede God økonomistyring indebærer, at man ved, hvad en opgave koster, og hvad man får for pengene og ikke mindst, at man følger op på den løbende udvikling i både priser og aktiviteter. God økonomistyring kan understøtte det lokale styrings- og beslutningsgrundlag med gennemsigtighed og ved at tydeliggøre det lokalpolitiske råderum. I den forbindelse indebærer god økonomistyring blandt andet: Rettidig planlægning, som tager udgangspunkt i hvilke opgaver, der skal løses. Detaljeret budgettering, der specificerer og tager udgangspunkt i hvad de enkelte opgaver koster og hvornår på året opgaverne gennemføres. Tæt opfølgning på både udgifter og aktiviteter, der synliggør hvor mange penge, der anvendes, og hvad der kommer ud af dem. Klar styring, incitamenter og stærkt ledelsesfokus, der er baseret på klare principper for styring, budget, opfølgning og delegation på alle niveauer såvel centralt som decentralt. Målbilledet for god økonomistyring i kommunerne er opdelt i fire styringsområder. De fire styringsområder er: Økonomisk politik og målsætninger Budgettering Opfølgning Koncernstyring/ledelsesinformation Hvert af de fire styringsområder er yderligere uddybet gennem et antal konkrete punkter, der er retningsgivende for videreudviklingen af den kommunale økonomistyring. Målbilledet skal endvidere bidrage til, at den kommunale økonomistyring understøtter statens samlede udgiftspolitiske styring af den offentlige sektor. 15

17 Kapitel 3 Konklusioner og målbillede Målbilledet for god økonomistyring i kommunerne er gengivet nedenfor jf. tabel 1. Tabel 1 Målbillede for god økonomistyring i kommunerne Styringsområde Økonomisk politik og målsætninger Budgettering God økonomistyring i kommunerne Udvikling af kommunens økonomistyring sker inden for rammestyring Kommunen har en økonomisk politik med konkrete finansielle målsætninger for udviklingen i kommunens økonomi Kommunens økonomistyringsprincipper understøtter mulighed for prioritering på tværs i kommunen Kommunen fastlægger konkrete mål for arbejdet med effektiviseringer Kommunens budgetlægning har sammenhæng til politikker, strategier og mål Økonomifunktionen sikrer, at der sker løbende vidensudveksling med de decentrale enheder i budgetlægningen og sikrer, at de decentrale enheder hurtigt kender deres budget efter budgetvedtagelsen Kommunen forholder sig til de faktiske realiserede udgifter og har viden om de væsentligste udgiftsdrivere i budgetteringen Kommunens budgetter indeholder klare og realistiske budgetforudsætninger inden for de definerede økonomiske rammer Med afsæt i områdernes styringsbehov periodiseres budgetterne med styringsrelevant frekvens og detaljeringsniveau Opfølgning Økonomifunktionen har processer for opfølgning og løbende prognosticering og forklaringer af væsentlige afvigelser for forbrug. Økonomifunktionens opfølgning indeholder viden om udvikling i økonomi og aktivitet, og giver grundlag for at opdage og reagere på mer- og mindreforbrug hurtigt Økonomifunktionen udarbejder løbende rapporteringer til økonomiudvalget, der understøtter kommunens samlede styringsbehov Kommunens regnskab godkendes hurtigt efter periodens lukning og inddrages aktivt i den løbende styring Kommunen følger i relevant omfang op på politikker, strategier og mål gennem integration af resultatmål og effekter i den løbende styring Koncernstyring/Ledelsesinform ation Økonomifunktionen inddrager relevante nøgletal til kvalificering af budgetlægning og opfølgning Kommunen benytter blandt andet benchmarking til identificering af effektiviseringspotentialer og effektive opgaveløsninger både internt i kommunen og på tværs af kommuner 16