Politikerne på knæ for brugerne

Politikerne på knæ for brugerne» Præsidenter, ministre og embedsmænd har behov for brugernes hjælp til at opnå de politiske mål. Lande som Storbritannien og USA har taget hul på brugerrevolutionen og slået dørene ind til embedsmændenes lukkede kontorer. Også i Danmark er det offentlige ved at vende styringsmodellen på hovedet. Vi starter med brugerne og deres oplevelser, fordi det skal virke for dem, hvis vi skal have løst vores udfordringer så godt som muligt, siger vicedirektør i Erhvervsstyrelsen, Anders Hoffmann Den britiske premierminister, David Cameron, og USA s præsident, Barack Obama, har sat gang i en revolution, der rækker helt ind i hjertet af deres egen magtbase. Det er en revolution, der gør brugerne, brugernes adfærd og brugernes behov til det centrale omdrejningspunkt i et nyt paradigme for politik, regulering og offentlig service. I stedet for at forstå love og bekendtgørelser som resultatet af en en top-down-proces er man begyndt at erkende, at lovenes kvalitet og virkningskraft bliver langt bedre, hvis brugerne involveres tidligt i politikudviklingen. Også i Danmark er brugerrevolutionen på vej. Flere ministerier har søsat initiativer, hvor brugernes behov og adfærd tænkes med fra starten, allerede inden ministrene har sat embedsmændene i gang med at udforme konkrete forslag. Miljøministeriet og Erhvervsministeriet er to af de ministerier, der vil tage brugerne mere med på råd, men på hele Slotsholmen er departementerne ved at nytænke deres rolle. De ellers så regelrette embedsmænd skal udfordres, så de bliver mere eksperimentelle i deres tilgang. De skal udvikle nye redskaber, der kan påvirke borgernes eller virksomhedernes adfærd det, der i sidste ende er formålet med al politisk regulering. Og de skal lære at inddrage brugerne i processen. Regeringer, ministre og embedsmænd er begyndt at involvere borgere og virksomheder langt tidligere og langt mere helt fra de første diskussioner af en mulig regulering., siger Carsten Greve, professor ved Department of Business and Politics på CBS. Det nye fokus på at involvere brugerne i politikudviklingen, handler også om at styrke det civile samfund og mobilisere nationens skjulte ressourcer. Det mener David Halpern, der er chefrådgiver for den britiske premierminister David Cameron i Downing Street nummer 10. DEN SMARTE REGERING Cameron har opstillet et løfte om at skabe smarter government. Ifølge David Halpern peger dette slagord på én gang bagud mod den forrige regering og frem mod en ny måde at regulere det britiske samfund på. Sloganet om den smarte regering er et opgør med de traditionelle redskaber, regeringer og ministre over hele verden betjener sig af, når de vil skabe en forandring: love og regler. Men hvis man ønsker det opgør, må man også have alternativerne klar, siger David Halpern til Mandag Morgen. 22 Innovation by Communication

NYE MULIGHEDER BREVE FÅR BRITER TIL AT BETALE BØDER Andel af briter, der betaler deres bøder, pct. Ingen påmindelse Standardbrev Standardbrev med navn FIGUR 1 En personlig påmindelse får markant flere briter til at betale deres forfaldne bøder. Kilde David Halpern / Behavioural Insights Team. Selv om Halpern er chefarkitekten bag Camerons brugerrevolution, er han en af de meget få politisk udpegede chefrådgivere, der med integriteten i behold har kunnet betjene regeringer af forskellig observans. Fra 2001 til 2007 var Halpern chefrådgiver for Tony Blairs reform-regering. Fra den konservative David Camerons valgsejr i 2010 er Halpern igen rykket ind i magtens centrum. De tre år mellem Blair og Cameron benyttede Halpern til at fortsætte sin akademiske karriere på Universitetet i Cambridge samt skrive bogen The Hidden Wealth of Nations om styrken i det civile samfund og de netværk mellem borgere, der kitter et samfund sammen. Det er på dette punkt, at forskeren og rådgiveren for alvor smelter sammen. Det er, siger han, helt i skoven, når moderne briter ikke beder hinanden om hjælp, når de har brug for det. 0 5 10 15 20 25 30 35 DOVNE BRITER ISOLERER LOFTET Andel af briter, der isolerer loftet, pct. Med tilskud Med tilskud og rabat fra leverandør Med tilskud, rabat fra leverandør og oprydning FIGUR 2 Flere briter får isoleret loftet, når isoleringsfirmaet samtidig tilbyder oprydning på loftet. Kilde Halpern / Behavioural Insights Team. 0 5 10 15 20 25 30 Derfor skal vi designe vores samfund, så vi hjælper hinanden. Ud over rådgiverrollen er Halpern direktør for Camerons Behavioural Insights Team, der arbejder med at udvikle nye former for regulering, som gør det nemmere for borgerne at foretage de rigtige valg. Det handler om, at borgere og virksomheder træffer bedre valg i deres hverdag. Vi tror ikke på, at alle valg sker på et rationelt grundlag, sådan som man hidtil er gået ud fra. Hvis vi kan udvikle en mere avanceret forståelse af, hvordan folk træffer deres beslutninger, så kan vi også påvirke både borgere og virksomheder mere præcist, siger David Halpern. DEN INTELLEKTUELLE VINDTUNNEL I kontrast til love og bekendtgørelsers høje abstraktionsniveau, interesserer Halpern og hans folk sig for meget konkrete detaljer. Som en enkelt formulering i et brev fra de offentlige myndigheder. Det er f.eks. lykkedes at få langt flere briter til at betale deres bøder ved at sende dem en påmindelse. Udformes påmindelsen som et personligt brev, betaler endnu flere. Se figur 1. Halpern og hans team afprøver den slags ændringer over for 5.000 borgere for at finde den mest effektive metode at henvende sig til briterne på. Halpern arbejder systematisk med nudging det forsigtige puf, der får folk til at flytte sig i den rigtige retning. Halpern kalder selv sin eksperimentelle arbejdsform for en intellektuel vindtunnel med henvisning til bilproducenterne, der tester deres nye modeller i en vindtunnel, før de finpudser de aerodynamiske detaljer. Halpern og hans folk har f.eks. undersøgt, hvorfor briterne ikke i større omfang fik isoleret deres lofter, trods klare økonomiske gevinster og klækkeligt økonomisk tilskud fra regeringen. Regnestykket er virkelig indlysende. Så når folk alligvel ikke fik isoleret deres lofter, måtte de have gode grunde til det. Det viste sig, at det havde de også. De orkede ikke at få ryddet op på loftet og udsatte derfor hele tiden beslutningen, siger Halpern. Ved at udarbejde en pakkeløsning, hvor private virksomheder tilbød både at rydde op på loftet og bagefter gennemføre isoleringen, fik tre gange så mange briter isoleret deres lofter. Se figur 2. Erfaringerne viser ifølge Halpern, at de helt små detaljer har stor betydning, men en af trumferne i spillet om borgernes adfærd, er det sociale kort. Selv om langt de fleste borgere opfatter sig som individualister, så, påvirkes borgernes adfærd i meget høj grad af, hvordan andre opfører sig. Det viser sig f.eks., når briterne skal betale deres skat. Der er ikke kildeskat som i Danmark de britiske skattemyndigheder sender opkrævninger ud til borgerne, og langt de fleste, 90 pct., betaler med det samme. De sidste 10 pct. skal så have en ryk- 20. juni 2012 mm23 23

SOCIALE NORMER PÅVIRKER BRITERS ADFÆRD Betaler skat til tiden Betaler ikke skat til tiden Før Betalingsvilje ved... Efter 10 67,5 pct. 72,5 pct. 83,0 pct. 1,7 90 pct. 8,3 pct. 90... traditionel rykker... henvisning til andre (nationalt)... henvisning til andre (hjemby) 98,2 pct. af briterne har betalt deres skat til tiden eller efter en enkelt rykker FIGUR 3 Langt de fleste briter (90 pct.) betaler skat til tiden. Når myndighederne rykker og samtidig gør opmærksom på, hvor mange der allerede har betalt, stiger betalingsviljen. Det gælder særligt, når der henvises til den lokale adfærd i kommunen. Kilde Halpern / Behavioural Insigths Team. ker, og her viser Halperns test, at flere betaler, hvis de samtidig får at vide, at de øvrige 90 pct. allerede har betalt deres skat. Fortæller man desuden, hvor mange borgere i deres egen by, der har betalt, stiger betalingsviljen endnu et hak. Se figur 3. PÅ PRÆSIDENTENS ORDRE I USA nærer præsident Obama tilsvarende forhåbninger om,. at amerikanernes adfærd kan reguleres med langt enklere midler end lovgivning og bekendtgørelser. Obama har udnævnt en af adfærdsøkonomiens fremmeste fortalere, Cass Sunnstein, til regulerings-zar, dvs. leder af The Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), der siden Reagans præsidentår har været på jagt efter administrativt bøvl og overflødig lovgivning. Som Halpern er Sunnstein akademiker. Sammen med en professorkollega har han skrevet Nudge Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness en bog, der er blevet en af de helt centrale inspirationskilder i brugerevolutionen. Her diskuterer Sunstein i detaljer, hvordan menneskers adfærd kan påvirkes med alternativer til regulering og kontrol, nemlig ved at give borgerne bedre mulighed for at træffe de ønskede beslutninger. Som en del af næste års finanslovsforslag foreslår den amerikanske regering nu, efter inspiration fra Sunnstein, at amerikanske arbejdsgivere som udgangspunkt skal indskrive deres ansatte i en pensionsordning. Medarbejderne kan så, hvis de ønsker det, vælge at træde ud igen. Modsat de gængse økonomiske modeller, godtager Sunnstein ikke, at menneskers valg er fuldt ud rationelle. Især ikke når der er tale om en afvejning af kortsigtede og langsigtede gevinster, sådan som det f.eks. er tilfældet, når en borger skal give afkald på nutidige forbrugsmuligheder til fordel for opsparing til alderdommen. Ved at ændre den grundlæggende beslutningssituation fra et tilvalg til et fravalg regner Sunnstein og Obama med, at mange flere amerikanere vil spare op til deres egen pension. Ud fra samme filososfi har den britiske regering besluttet, at briterne ikke længere selv skal etablere en pensionsordning efter eget valg, men aktivt sige nej tak, hvis arbejdsgiveren tilbyder dem en pensionsordning. Hvis bare regeringen vedtager en lov, der f.eks. pålægger borgerne at spare en bestemt del af deres indkomst op til pension, kan det være meget kontroversielt. Men ved at åbne diskussionen om pensionerne endte det med at offentligheden så at sige gav tilladelse til, at man vendte beslutningen om, så briterne nu aktivt skal fravælge indbetalingen til pensionerne. siger Halpern. EFTER MIN DØD Et andet eksempel på, hvordan ændringer af den grundlæggende beslutningssituation kan ændre brugernes adfærd, er organdonation. For at øge tilgangen af donorer til det britiske donorregister, ville Halpern og hans enhed helt som med pensionerne vende grundlaget om, så borgerne ikke aktivt skulle tilmelde sig som donorer, men aktivt skulle melde sig ud af det britiske donorregister. Det blev afvist efter en hidsig debat i medierne og resultatet blev i stedet, at briterne skal tage stilling til, om de vil være organdonorer, når de første gang søger om at få et kørekort. 24 Innovation by Communication

NYE MULIGHEDER Den grundlæggende problemstilling er nøjaftig den samme herhjemme: Meningsmålinger viser, at mellem 70 og 80 pct. gerne vil være organdonorer. Men kun de færreste får meldt sig til donorregisteret. Se figur 4. Vi er nødt til at tage danskerne alvorligt og undersøge, hvorfor de ikke får sig skrevet op, når de nu har en positiv indstilling til at være organdonor, siger Pelle Guldborg Hansen, adfærdsforsker og direktør for The Initiative for Science, Society and Policy ved Syddansk Universitet. Det store gab mellem danskernes holdning og reelle adfærd forklarer han bl.a. med, at man aktivt skal melde sig til som organdonor. Det er meget menneskeligt at udskyde beslutningen til i morgen, fordi den har en meget ubehagelig kerne. Vi kan jo først donere vore organer, når vi er døde. Der er en fuldt forståelig psykologi, der arbejder mod en aktiv stillingtagen, siger Pelle Guldborg Hansen. Sammen med den radikale folketingspolitiker Camilla Hersom har han med inspiration fra Storbritannien udarbejdet et forslag om, at danskerne skal tage stilling til organdonation, når de søger om et kørekort. Det er dog indtil videre blevet afvist af sundhedsminister Astrid Krag. VIRKSOMHEDER RÅDGIVER EMBEDSMÆND I Erhvervs- og Vækstministeriet er man gået et skridt længere og har sat brugerrevolutionen på dagsordenen. DANSKERE TØVER MED ORGANDONATION Andel af danskerne, der...... gerne vil donere organer... har meldt sig som donorer FIGUR 4 Danskerne vil gerne være organdonorer, men får ikke meldt sig som donorer. 16 pct. af danskerne over 18 år eller mere end 750.000 borgere er organdonorer. Alligevel venter 497 borgere på at få et organ. Note 1 73 pct. af 1.041 adspurgte siger ja til donation af organer eller krop. Kilde Experimentarium / Scandiatransplant. I ti år har ministeriet systematisk trimmet love og bekendtgørelser for at reducere administrativt bøvl uden at få megen ros for indsatsen. Siden 2001 er den tid, virksomheder bruger på administrativt bøvl, ellers faldet med næsten 25 pct. Se figur 4. Vi ved nu, at tidsforbruget ikke nødvendigvis er afgørende for brugerne. Hvis vi beder om oplysninger på en måde, der kan indgå som en naturlig del af deres virksomhed, er det ikke så irriterende, siger Anders Hoffmann, vicedirektør i Erhvervsstyrelsen. 73 % 16 % Han fremhæver, at djævelen også på dette område gemmer sig i detaljen. I Danmark skal en kommende virksomhedsejer f.eks. registrere sin virksomhed i overensstemmelse med de branchekoder, bl.a. Erhvervsstyrelsen og Danmarks Statistik anvender. Det lyder som en lille ting, men praksis viser, at det langtfra er tilfældet. Når en tømrer, frisør eller ingeniør skal indtaste deres branchekoder, ringer de ofte til Erhvervsstyrelsen for at høre, hvad de skal gøre. Det bliver til 11.500 telefonopkald om året for at få Jeg forsøgte at få hjælp til at finde min branchekode ved hjælp af en eller anden chatfunktion, som ikke virkede, og så søgte jeg lidt rundt og fandt et eller andet 70-nummer, som jo er til det offentlige. Så kom jeg til at tale med en, som vist ikke engang arbejdede med branchekoder, men bare var sød at hjælpe. EJER AF NETBUTIK 20. juni 2012 mm23 25

hjælp til at udfylde bare dette enkelte felt i rigtigt. Andre indtaster selv en kode, men 20-35 pct. af indtastningerne er der fejl i, og så ender iværksætternes problemer inde i ministeriet, der skal afsætte tid og ressourcer til at rette fejlene. Efter samtaler og interviews med borgere i målgruppen, har Anders Hoffmann og hans embedsmænd skrevet deres vejledninger igennem endnu en gang. Vi starter med brugerne og deres oplevelser, fordi det skal virke for dem, hvis vi skal have løst vores udfordring så godt som muligt, siger Anders Hoffmann. Den lille revolution har afskaffet ord og formuleringer, der før var hentet fra embedsmandens univers, så teksten fremover skal tage udgangspunkt i hverdagssproget og den måde, borgerne selv beskriver deres virksomhed på. Se tekstboks. Erhvervs- og vækstminister Ole Sohn har som et næste skridt nedsat et virksomhedsforum, der skal fortælle embedsmændene, hvor de skal sætte ind for at reducere det administrative bøvl. Det er her, virksomhederne kan gøre opmærksom på, hvor regulering kan være et særligt problem. Embedsmændene skal så følge op og løse problemet. Kan de ikke det, skal deres afslag fremlægges for de centrale ministre i regeringens økonomiudvalg. En proces, der forpligter ministre til at reagere på opfordringerne fra brugerne. Reformen kan blive en win-win situation for både os og brugerne. Hvis brugerne anvender for meget tid på at indberette noget, hvor der er for mange fejl, bruger vi også meget tid på at rette fejlene, så jo mere vi får udviklet systemer, hvor det bliver nemmere at gøre det rigtige og sværere at lave fejl, des flere ressourcer kan vi spare, siger Anders Hoffmann. MINISTER UDFORDRER EMBEDSMÆND I Miljøministeriet er man gået et skridt videre. Her har man invitere brugerne helt ind i maskinrummet for at hjælpe med at udvikle nye politiske løsninger. FARVEL TIL DET VÆRSTE BØVL Administrative byrder 2001-2010, mio. kr. IVÆRKSÆTTERBØVL I DANMARK Singapores og Danmarks placering på Verdensbankens Ease of Doing Business Index, 2011. Singapore Danmark Fødevareministeriet Beskæftigelsesministeriet Økonomi- og erhvervsmin. 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 FIGUR 5 Virksomhedernes administrative omkostninger i forbindelse med love og bekendtgørelser er faldet med ca. 25 pct. siden 2001. Det sparer virksomhederne for omkring 7,5 mia. kr. i udgifter. Kilde amvab.dk. Skatteministeriet Samlet placering Etablering Byggetilladelser Tilslutning af el Registrering af ejendom Opnåelse af kredit Beskyttelse af investorer Skattebetaling Import-eksport Håndhævelse af kontrakter Regler ved insolvens FIGUR 6 Singapore og Danmark ligger højt på Verdensbankens liste over, hvor det er nemmest at drive forretning. Kilde World Bank: Doing Business, 2012. 3.825 2.503 Det er nemt at tidsfæste erkendelsen af, at Danmark havde brug for en sammenhængende klimatilpasningsstrategi. 2. juli 2011 faldt der i løbet af halvanden time 100-150 mm regn over København svarende til den normale nedbørsmængde for hele juli måned. Skaderne var omfattende. Veje, jernbaner og kældre stod under vand. 3.996 2.931 1 4 3 5 14 8 2 4 1 12 2 7.881 7.424 2001 2010 5 31 10 13 11 24 29 14 7 32 9 9.707 10.587 Og DMI kunne tørt konstatere, at skybruddet ikke var en undtagelse, men et forvarsel om en permanent vådere fremtid de næste 50 til 100 år. I marts 2012 kunne brancheorganisationen Forsikring og Pension gøre regnebrættet op. Skybruddet havde kostet forsikringsselskaberne 4,88 milliarder kr. i skadesudbetalin- 26 Innovation by Communication

NYE MULIGHEDER MILLIARDREGNING FOR SKYBRUD Skybrudsskader 2006-2011, antal og erstatninger Antal 100.000 5.0 90.000 4.5 80.000 4.0 70.000 3.5 60.000 3.0 50.000 2.5 40.000 2.0 30.000 1.5 20.000 1.0 10.000 0.5 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0 FIGUR 7 Skybruddet over København i 2011 kostede forsikringsselskaberne næsten 5 mia. kr. Kilder Forsikring og Pension 2012 / DMI. Erstatninger, mia. kr ger. Se figur 7. Skybruddet over København blev en øjenåbner for rigtig mange mennesker. Mit ståsted er, at vi skal forebygge i stedet for at rydde op. På den måde kunne de 5 milliarder kr. være brugt væsentligt bedre, siger miljøminister Ida Auken. Hun har nu sat arbejdet med klimatilpasningerne på dagsordenen i sit ministerium og afprøver i den forbindelse en helt ny model for politikudvikling. Det kan i særlig grad give mening, fordi klimatilpasningsplanen bliver Danmarks første. Problemerne skal beskrives fra grunden, løsningerne skal prioriteres, og endelig skal regningen betales efter en model, som interessenterne kan acceptere. Hvor ministerier normalt sender mere eller mindre færdige lovforslag i høring, har Ida Auken inviteret interesserede parter ind i processen fra dag ét endnu inden de politiske prioriteringer er lagt fast. Vi har spurgt deltagerne om, hvad der er vigtigst gå i gang med, når vi skal udvikle en plan for klimatilpasningerne. Her har vi ikke haft nogen færdige svar på forhånd. Det skal være en proces, der udvikler ny politik, siger ministeren. I drejebogen for processen har Ida Auken tildelt helt nye roller til sig selv, sine embedsmænd og ikke mindst de deltagende organisationer. Som minister er det hende, der udpeger det problem, der skal løses. Men midlerne til det og den indbyrdes afvejning mellem de forskellige indsatsområder udformes i et samspil med interessenterne. MÅL FREM FOR DETALJER Jeg tror, at vi kan forbedre vores beslutningsprocesser ved at hente viden ind fra alle vores netværk uden for ministeriet. Et ministerium er nogle gange bange for at tage chancer og mere optaget af ikke at begå fejl undervejs. Hele den kultur udfordrer jeg ved at åbne processerne, siger Ida Auken. Blandt deltagerne er de store interesseorganisationer som DI og KL, men også parcelhusejerne, forsikringsselskaberne, rådgivende ingeniører og Dansk Design Center sidder med ved bordet. DI s miljøpolitiske chef, Karin Klitgaard, vender indtil videre tommelfingeren opad. Vi vil godt kvittere for ministerens åbenhed. For os er det vigtigt at være med tidligt i processen, hvor der er mere åbenhed om, hvordan vi kan nå et godt resultat. Her kan det være lettere at få sine holdninger hørt og få dem inddraget i arbejdet. Det er sværere at komme bagefter og få noget ændret, siger hun. Men hun understreger, at processen stiller krav til ministeren og hendes embedsmænd. Når vi bliver inddraget så tidligt i processen, har vi alle sammen en forventning om, at ministeren og hendes embedsmænd rent faktisk lytter til os. Det kan vi først se, når klimatilpasningsplanen ligger på bordet, siger Karin Klitgaard. Det er altså langtfra sikkert, at en god begyndelse også fører til et godt resultat. Men hvis de inviterede parter føler sig hørt, bliver de også mere motiverede til at bidrage, når planen skal føres ud i livet, som Karin Klitgaard formulerer det. Efter sommer forventer Ida Auken at lade sig inspirere yderligere af de britiske og amerikanske erfaringer. Værktøjer, der på forskellig måde kan puffe til brugernes adfærd, kommer til at indgå i arbejdet med ministeriets kommende ressourcestrategi. Jens Reiermann jre@mm.dk 20. juni 2012 mm23 27