Afgørelse i sagen om Odder Kommunes tilvejebringelse af kommuneplantillæg nr. 35 for detailhandel i Odder Kommune.

NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: 3395 5700 Fax: 3395 5769 X.400: S=nkn; P=sdn; A=dk400; C=dk E-mail: nkn@nkn.dk 21. marts 2005 J.nr.: 03-33/700-0225 MJE Afgørelse i sagen om Odder Kommunes tilvejebringelse af kommuneplantillæg nr. 35 for detailhandel i Odder Kommune. Odder Kommune har den 9. august 2004 endeligt vedtaget et kommuneplantillæg nr. 35 for detailhandel i Odder Kommune. Med kommuneplantillægget har kommunen udvidet afgrænsningerne af de centrale byområder i Odder By og i Hov. De samvirkende Købmænd har påklaget kommuneplantillæggets tilvejebringelse for så vidt angår det heri fastsatte for Odder By. Sagens baggrund I det tidligere gældende kommuneplantillæg nr. 24 fra 2001 for detailhandel er Odder Bys centerområde afgrænset i bymidten som et område, der fra nord til syd er ca. 1 km og fra øst til vest ca. 500 m. Uden for det afgrænsede centerområde kunne efter dette kommuneplantillæg kun placeres mindre butikker, der alene skulle betjene en begrænset del af byen, mindre butikker til salg af egne produkter i tilknytning til en virksomheds produktionslokaler samt butikker, som forhandlede særligt pladskrævende varegrupper. I kommuneplantillæg nr. 35 er centerområdet for Odder By udvidet betydeligt, således at centerområdet nu efter tillægget er forlænget mod nord op til byens udkant ved Knudsminde. Det nyudlagte areal strækker sig fra den oprindelige centerområde (som fortsat er omfattet af centerafgrænsningen) på begge sider af Rådhusgade/Århusvej, og det nyudlagte areal er ca. 1,3 km fra syd til nord. Arealet er på det første

2 stykke fra det oprindelige centerområde smalt, men nord for Bisgårdsvej har det en bredde på op til ca. 400 m. Det er i kommuneplantillæggets redegørelsesdel bl.a. anført, at der har været pres på at etablere detailhandelsbutikker uden for centerafgrænsningen i kommuneplantillæg nr. 24. Presset har især været fra dagligvarebutikker, kædebutikker og lign. Butikkernes ønske om en placering uden for detailhandelsafgrænsningen har især været begrundet med manglende rummelighed i bymidten, kundeparkering ved butikkerne og de trafikale forhold i bymidten. Det er videre anført, at Odder By har godt 10.000 indbyggere, og at Århus og Horsens handelsmæssigt er den største trussel mod opretholdelse og udvikling af Odder som handelsbyen for kommunens borgere og turister. For at modvirke en dalende lokalindkøbsandel finder kommunen det nødvendigt at udvide Odder Bys detailhandelsområde med arealer, der er tilgængelige. Der er fastsat generelle rammebestemmelser (for lokalplanlægningen) for det nye udvidede centerområde. Der er fastsat en samlet ramme for nybyggeri indenfor området på 12.000 m 2 og med en maksimal butiksstørrelse på 3.000 m 2 for dagligvarebutikker og 1.000 m 2 for udvalgsvarebutikker, idet der dog kan være 2 udvalgsvarebutikker på op til 1.500 m 2. Der kan efter rammebestemmelserne placeres butikker med særlige pladskrævende varegrupper indenfor området, hvis der er god tilgængelighed for alle trafikarter, og sådanne butikker må højst være 5.000 m 2. Der er herefter i de generelle rammebestemmelser anført følgende: I centerområdet uden for bymidten må der kun etableres dagligvarebutikker og detailhandelsbutikker, som forhandler særlig pladskrævende varegrupper. Det forudsættes, at butikkerne ikke kan indplaceres i bymidten, og at det ikke er muligt at etablere de nødvendige parkeringsfaciliteter i tilknytning til butikkerne der. Der er herudover fastsat specielle rammebestemmelser for enkelte delområder indenfor det udlagte centerområde. Klagen Klageren har anført, at kommuneplantillægget er tilvejebragt i strid med planlovens 5d, hvorefter arealer til butiksformål skal udlægges i den centrale del af en by. Klageren har i den forbindelse henvist til

3 et notat af 30. april 2002 udarbejdet af Miljøministeriets Landsplanafdeling og af miljøministeren forelagt Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg under behandlingen af den senere lov nr. 383 af 6. juni 2002 om ændring af lov om planlægning og lov om Hovedstadens Udviklingsråd. Klageren har henvist til, at den centrale del af en by i notatet er defineret som bymidten, og har på denne baggrund anført, at kommuneplantillæggets bymidteafgrænsning ikke er sammenfaldende med udstrækningen af Odders reelle bymidte, heller ikke selvom der gives kommunen et vist råderum. Klageren har anført, at der ikke klages over den del af det udlagte centerområde, der udgøres af det eksisterende detailhandelsområde i bymidten. Klageren mener herudover, at bymidten formentlig ville kunne udvides et lille stykke mod nord langs Rådhusgade til Parkvej, hvorimod den videre udvidelse til Knudsminde i nord, hvor selve Odder ophører, efter klagerens opfattelse ikke kan betragtes om den centrale del af byen, bymidten. Klageren har i den forbindelse anført, at en bys yderste grænse i sagens natur ikke samtidig kan være den centrale del af byen, hvorfor området fra Knudsminde og til Ballevej/Rude Havvej helt klart ikke er beliggende centralt i byen. Området mellem Parkvej og Ballevej/Rude Havvej er præget af aktiviteter, der typisk er placeret uden for bymidten, såsom en kirkegård, et stort idrætsanlæg, et stadion, en hal samt et industriområde. I området fra Parkvej til Bisgårdsvej er ca. 15 husstande, og i området nord for Bisgårdsvej er der udelukkende industri samt enkelte forhandlere af særligt pladskrævende udvalgsvarer (2 bilforretninger, 1 forretning med tæpper/møbler, en benzintank samt en butik med hårde hvidevarer). Området nord for den eksisterende bymidte og i hvert fald nord for Parkvej er således efter klagerens opfattelse ikke en del af Odder Bymidte og kan derfor ikke høre til det centrale byområde. Kommunen vil med kommuneplantillægget muliggøre opførelse af dagligvarebutikker op til 3.000 m 2 indenfor hele kommuneplantillæggets område også uden for bymidten, hvilket er i strid med planlovens 5d, stk. 1. Der er ikke tale om nogen af de undtagelser, der er nævnt i planlovens 5d, stk. 2, og den nordlige del af området kan i øvrigt ikke betragtes som en bydel, da der ikke er tale om boligområder.

4 Kommunens udtalelser Kommunen har anført, at man med kommuneplantillægget har ønsket at fremme en strategi om at arbejde for at skabe plads til større detailhandelsbutikker uden for den eksisterende afgrænsning. Kommunen har henvist til planlovens 5c, hvori det er anført, at planlægning til butiksformål skal fremme et varieret butiksudbud i mindre og mellemstore byer, sikre at arealer til butiksformål udlægges, hvor der er god tilgængelighed for alle trafikanter, herunder den gående, cyklende og kollektive trafik, og fremme en samfundsmæssigt bæredygtig detailhandelsstruktur, hvor transportafstandene i forbindelse med indkøb er begrænsede. Detailhandelsstrukturen i Odder er under stort pres fra de omliggende store bysamfund, og bl.a. for at opretholde og understøtte en decentral handelsstruktur, hvor Odder fortsat kan være en god handelsby, har kommunen vedtaget en helhedsplan for den ældre del af byen. Formålet hermed har været at skabe et attraktivt og oplevelsesrigt område med detailhandel, liberale erhverv, boliger og lejlighedsvise arrangementer, og at gøre området mere tilgængeligt for svage trafikanter. I fortsættelse heraf er der behov for at ændre detailhandelsområdets afgrænsning, så byens handelsliv kan opretholdes og udvikles i konkurrence med de omkringliggende byer. Kommuneplantillægget er udarbejdet således, at udvidelsen af detailhandelsområdet sker i tilknytning til byens hovedfærdselsåre, hvor der er god tilgængelighed for alle trafikarter, og hvor der kan etableres nødvendige parkeringsfaciliteter. Trafikbelastningen i den ældre bydel mindskes, hvilket gør området mere oplevelsesrigt og vil prioritere de bløde trafikanter. Udvidelsen af detailhandelsområdet er sket ud fra planlægningsmæssige ønsker om byomdannelse og en vurdering af de realistiske muligheder for butiksetablering. Kommunen har videre anført, at Landsplanafdelingens ideer til vejledning om afgrænsning af bymidter alene er ideer og generelle betragtninger, der ikke tager hensyn til lokale forhold. Der er ikke tale om bindende bestemmelser, og kommunen finder, at der bør tages rimelige hensyn til lokale forhold ved administration af planlovens detailhandelsbestemmelser for at opretholde en regional decentral handelsstruktur, hvor detailhandelen i byer som Odder med godt 10.000 indbyggere kan overleve i konkurrencen med de store omliggende byer som Århus og Horsens.

5 Kommunen har om planlovens 5d henvist til, at det i den kommenterede planlov om bestemmelsen er anført, at afgrænsningen af den centrale del af en by kan omfatte et større område end den traditionelle bymidte (strøggaderne), således at der bl.a. kan tages hensyn til forskellige butikkers placeringsbehov og huslejeevne. Kommuneplantillægget tager netop hensyn til placeringsbehov og huslejeevne. Der må uden for bymidten kun etableres dagligvarebutikker og herudover detailhandelsbutikker, som kræver særlige pladskrævende varegrupper. Det forudsættes, at butikkerne ikke kan placeres i bymidten, og at det ikke er muligt at etablere de nødvendige parkeringsfaciliteter i tilknytning til butikkerne der. Der er derved sket en afgrænsning, således at specialbutikker og udvalgsbutikker skal placeres inden for den tidligere bymidteafgrænsning, mens dagligvarebutikker, der opfylder bestemmelserne i tillæggets bestemmelser side 15 (d.v.s. ikke kan indplaceres i bymidten og ikke mulighed for etablering af de nødvendige parkeringsfaciliteter i tilknytning til butikkerne der) og butikker, der forhandler særlige pladskrævende varegrupper, kan placeres uden for. De nye områder, der i kommuneplantillægget er inddraget i bymidteafgrænsningen, er under forandring. Erhvervslivet er under tilbagegang, og områderne er en naturlig udvidelse af bymidteafgrænsningen. Områderne indeholder bl.a. forskellige former for detailhandel som bilforhandler, benzin/kiosk, købmand, havecenter, køkkenelementer m.v. Områderne var tidligere i kommuneplanen udlagt til henholdsvis erhverv og boliger, men med kommuneplantillægget ændres denne anvendelse for dele af områderne. Kommunen finder det således naturligt at udvide detailhandelsafgrænsningen med disse områder og skabe mulighed for etablering af dagligvarebutikker, der ikke kan indpasses i bymidten, og hvor det ikke er muligt at etablere de nødvendige parkeringsfaciliteter i tilknytning til butikkerne. Naturklagenævnets afgørelse I sagens afgørelse har deltaget 8 af Naturklagenævnets 10 medlemmer: Mikkel Schaldemose(formand), Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Martin Glerup, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Poul Søgaard og Jens Vibjerg. Der er i planlovens kap. 2b fastsat bestemmelser om planlægning til butiksformål, og der er i 5d fastlagt konkrete krav til planlægningen. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

6 5d. Arealer til butiksformål skal udlægges i den centrale del af en by. I store byer og i sammenhængende byområder i hovedstadsområdet kan der udlægges arealer til butiksformål i de centrale områder af en bydel. Stk. 2. Uden for den centrale del af en by eller en bydel, jf. stk. 1, kan der dog udlægges, 1. mindre arealer til butikker, der alene skal betjene en begrænset del af en ny eller en bydel, et sommerhusområde eller lignende. 2. arealer til butikker, som alene forhandler særlig pladskrævende varegrupper, der ikke kan indpasses i de centrale områder af en by eller en bydel. 3. arealer til mindre butikker til salg af egne produkter i tilknytning til en virksomheds produktionslokaler og 4. arealer til butiksformål, i det omfang det af hensyn til et bevaringsværdigt bymiljø ikke er muligt at udlægge tilstrækkelige arealer i den centrale del af byen. Stk. 3. Særlig pladskrævende varegrupper er grupper af varer, som i sig selv er store eller som kræver store udstillingsarealer, som for eksempel biler, tømmer, byggematerialer, planter og havebrugsvarer, møbler og køkkenelementer. Bestemmelsen i 5d indeholder således et forbud mod at udlægge arealer til butiksformål uden for den centrale del af en by, medmindre der er tale om en situation, der falder ind under de 4 undtagelser. Det er derfor væsentligt at søge fastslået, hvad der skal forstås ved den centrale del af en by. Selve lovteksten indeholder ikke nogen definition heraf. Bestemmelsen blev indføjet i planloven med lov nr. 324 af 14. maj 1997. Efter denne lov skulle afgrænsningen af den centrale del af en by ske i regionplanen (og altså foretages af regionplanmyndigheden og ikke af kommunen). I bemærkningerne til 5d er det bl.a. anført: Den centrale del af en by kan omfatte et større område end den traditionelle bymidte, der typisk udgøres af butiksstrøgene. Afgræsningen af den centrale del af en by kan således give flere placeringsmuligheder end de, der er på butiksstrøgene. Ved afgrænsningen kan der således tages hensyn til butikker med forskellige placeringsbehov og huslejeevne. Det er denne bemærkningstekst, som er citeret i den kommenterede planlov (fra 2002), og som kommunen i sin udtalelse har henvist til. Planlovens detailhandelsregler blev imidlertid på ny ændret ved lov nr. 383 af 6. juni 2002 (ændringen er af tidsmæssige årsager - ikke medtaget i den kommenterede planlov fra samme år). Med denne ændring blev regionplanmyndighedens indflydelse svækket, idet afgrænsningen af den centrale del af en by ikke længere skulle ske i regionplanen, men deri

7 mod i kommuneplanen og altså af kommunen. Selve bestemmelsen i 5d, stk. 1, blev ikke ændret, men efter ønske fra S, V, KF, SF, RV og KRF blev der som bilag til den betænkning af 15. maj 2002, som Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg afgav over lovforslaget, optrykt et notat af 30. april 2002 fra Miljøministeriets Landsplanafdeling, som indeholder ideer til vejledning om afgrænsningen af bymidten. Notatet der bl.a. indeholder en definition af den centrale del af en by - må således betragtes som en væsentlig del af lovmotiverne, og det heri anførte skal derfor lægges til grund af kommunerne i forbindelse med kommune- og lokalplanlægning til butiksformål. Notatet indeholder bl.a. følgende afsnit: Definition af den centrale del af en by-bymidten Den centrale del af en by bymidten er ofte sammenfaldende med den historiske bykerne og kendetegnes af høj og tæt bymæssig bebyggelse, mange forskellige servicefunktioner og et højt aktivitetsniveau. Det er her, handelsgaden evt. gågaden med de mange eksisterende butikker ligger. Centrum afgrænses ofte af barrierer som havne- og erhvervsområder, jernbane, store vejanlæg, strukturen i bebyggelse og gadenet, større parker og pladser. Centrum har en betydelig overvægt af funktioner som handel, service og anden næringsvirksomhed, offentlige og private institutioner. Centrum er også transportknudepunkt for vej og jernbane/stog/bus mod et større opland. Centrum er ofte klar læsbar i byplanen. Afgrænsningen af bymidten kan ændres over tid. Ved eventuelle udvidelser af det centrale handelsområde bør planlægningen lægge vægt på at opnå god funktionel tilknytning til eksisterende butikker i bymidten og til eksisterende og planlagte knudepunkter for den kollektive trafik. Hvis de nye butikker placeres langt fra de eksisterende butikker i bymidten, vil de ikke støtte det eksisterende handelscentrum. Der sondres i kommuneplantillæggets tekst mellem selve bymidten og de nyudlagte øvrige områder indenfor centerområdet, men uden for bymidten. Denne sondring er i sig selv i strid med den i notatet og dermed i lovmotiverne givne definition, hvor den centrale del af en by i relation til planlovens 5d er synonymt med bymidten. Det er i notatet endvidere anført: Kommunerne må naturligvis have et vist råderum til at afgrænse bymidten. Men arealer, der efter en almindelig vurdering ikke kan betragtes som dele af det centrale byområde, kan ikke inddrages under afgrænsningen. Kommunernes afgrænsning af bymidten er et retligt spørgsmål, der kan påklages til Naturklagenævnet.

8 Det fremgår af sagen, at størstedelen af det med kommuneplantillægget udlagte nye centerområde består af industriområder, idrætsanlæg, kirkegård samt enkelte butikker til særligt pladskrævende udvalgsvarer. Arealet ved Knudsminde, der ligger ved byens udkant, er ubebygget. Selvom en kommune må have et vist råderum til at afgrænse sin bymidteafgrænsning i kommuneplanen med henblik på at udlægge arealer til butiksformål efter planlovens 5d, stk. 1, kan kommunen ikke som i dette tilfælde udstrække bymidten længere ud, end til hvad der efter en almindelig vurdering kan betragtes som dele af det centrale byområde. Der er i notatet medtaget et eksempel på en afgrænsning af en bymidte, der efter almindelig vurdering ikke kan betragtes som en del af det centrale byområde. Dette eksempel minder det om det aktuelle kommuneplantillæg. Efter Naturklagenævnet opfattelse har kommunen således ikke haft hjemmel i planlovens 5d, stk. 1, til at udstrække bymidten så langt ud mod byens nordlige udkant, som det er sket i dette tilfælde med kommuneplantillæg nr. 35. Det bemærkes i den forbindelse, at ingen af de udtømmende - undtagelsesbestemmelserne i 5d, stk. 2, kan gøres gældende for så vidt angår dagligvarebutikker, hvad kommunen da heller ikke har gjort. Det tilføjes, at der ikke fra nogen side er rejst spørgsmål om, hvorvidt den nordlige del af det udlagte centerområde kan betragtes som en bydel. Spørgsmålet synes heller ikke at være relevant dels på grund af byens størrelse og dels på grund af områdets karakter. Kommunen har - som det må forstås som begrundelse for at udstrække bymidten med mulighed for etablering af dagligvarebutikker først og fremmest henvist til gode parkeringsmuligheder for (store) dagligvarebutikker, og dette hensyn er ikke medtaget som en af de udtømmende undtagelser under planlovens 5d, stk. 2. Den del af kommuneplantillægget, der vedrører afgrænsningen af bymidten/centerområdet i Odder By, må herefter ophæves som ugyldigt, hvilket betyder, at det hidtil gældende kommuneplantillæg nr. 24 fortsat er gældende. Hvis kommunen herefter ønsker at ændre den afgrænsning, der er fastsat i kommuneplantillæg nr. 24, må kommunen tilvejebringe et nyt kommuneplantillæg indenfor rammerne af planlovens 5d, idet kommunen må lægge det, der er anført i lovmotiverne, om definition af den centrale del af en by-bymidten, til grund for afgrænsningen. Det bemærkes i den forbindelse, at der ikke med denne afgørelse er taget stilling

9 til, i hvilken udstrækning, den eksisterende afgrænsning af bymidten vil kunne udvides indenfor disse rammer. På Naturklagenævnets vegne Marianne Jensen Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 3. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.