Odder Byråd Rådhusgade 3 8300 Odder 09-12- 2010 TILSYNET Om nyheder mv. på Odder Kommunes hjemmeside Journalist A, Horsens Folkeblad, har den 9. december 2009 henvendt sig til Statsforvaltningen Midtjylland, der fører det statslige tilsyn med kommunerne i Midtjylland 1. A har i sin henvendelse rejst spørgsmål om indholdet af nyheder på Odder Kommunes hjemmeside. A har spurgt, om det er lovligt, at kommunen på sin hjemmeside bringer en række nyheder, som ikke i snæver forstand vedrører Odder Kommune som organisation, og som brugere af nyhederne alternativt måtte søge i den lokale presse. Med henblik på stillingtagen til, om statsforvaltningen skulle rejse en tilsynssag, anmodede statsforvaltningen Odder Kommune oplyse om kriterier for, hvilke emner der behandles på kommunens hjemmeside. Kommunen svarede ved en redegørelse den 21. april 2010. Statsforvaltningen har herefter besluttet at rejse en tilsynssag, jf. styrelseslovens 48 a. Det er statsforvaltningens opfattelse, at kommunen lovligt kan drive hjemmesiden OdderNettet med information og nyheder om kommunal service mv., myndighedsinformation, oplysninger om kommunens organisation og om påtænkte og trufne politiske beslutninger. Hjemmesiden kan også lovligt omfatte information og nyheder om kommunen som geografisk og befolkningsmæssig enhed. Derimod er det efter statsforvaltningens opfattelse i strid med kommunalfuldmagtens grænser, hvis der på hjemmesiden bringes oplysninger og nyheder uden relevans i forhold til kommunen som organisation og uden sammenhæng med STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: 151 6950 RINGKØBING JOURNAL NR.: 2009-613/608 SAGSBEHANDLER: TIMMID DIREKTE TELEFON: 7256 8575 TELEFON: 7256 8575 TELEFAX: 9732 4517 GIRO: 887 3747 EAN- NR. 5798000362314 midtjylland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk TELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: 09.00-15.00 TORSDAG: 12.30-17.00 FREDAG: 09.00-12.00 EKSPEDITIONSTID: MANDAG- ONSDAG 09.00-15.00 TORSDAG 09.00-17.00 FREDAG 09.00-12.00 1 Jf. styrelsesloven, lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 om kommunernes styrelse med senere ændringer.
opgaver, kommunen løser, ville kunne løse eller yde støtte til løsning af. Det er efter statsforvaltningens opfattelse lovligt, at kommunens hjemmeside tillige rummer et debatforum med henblik på, at borgere, herunder kommunalpolitikere, kan give deres mening til kende om kommunale anliggender. Her følger en nærmere redegørelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagsfremstilling Følgende fremgår af Odder Kommunes redegørelse af 21. april 2010: Kommunens hjemmeside (www.oddernettet.dk) i sin nuværende udformning blev oprettet i 1998. Dens formål var at gøre forvaltningen mere åben og mere effektiv. Byrådet valgte udtrykkeligt imellem, om OdderNettet i sit indhold skulle være rent kommunal, eller om der også skulle omtales ikke-kommunale emner. Byrådet valgte sidstnævnte mulighed, og turistbureauet og erhvervsrådet indgik i OdderNettet som en integreret del. I 2006 fastlagde Odder Kommune en it-strategi, der satte hjemmesiden ind i en strategisk sammenhæng. Kommunen ville etablere it-baseret service og selvbetjening, som var førende blandt landets kommuner. OdderNettet skulle være kommunens digitale omdrejningspunkt og ansigt udadtil. For at opnå dette og tillige brugerinddragelse tilstræbtes mange besøgende på hjemmesiden. Dertil skulle bl.a. tjene, at hjemmesiden kom til at omfatte daglige, lokale nyheder, debat og inddragelse, god serviceinformation, godt og bredt udvalg af selvbetjeningsløsninger og jobannoncer. Der tilstræbtes et højt nyhedsflow med flere daglige, journalistisk bearbejdede nyheder. Nyhederne måtte godt gå ud over den kommunale verden for at få så mange besøg på hjemmesiden som muligt. Foreninger og borgere skulle på hjemmesiden kunne profilere deres foreninger, arrangementer og hjemmesider. Kommunens selvbetjeningsprojekt har været en succes i sammenligning med andre kommuner. OdderNettets debatforum er formentlig landets mest benyttede. Hjemmesiden var i 2009 landets bedst besøgte kommunale hjemmeside, i forhold til befolkningstal. Om ikke-kommunale nyheder oplyses i kommunens redegørelse: Hvilke ikke-kommunale nyheder bliver bragt på Oddernettet? Det er typisk nyheder fra den kulturelle verden, i SIDE 2
form af foromtaler af fx foredrag, udstillinger, mm. Der kan også blive omtalt særlige sportsbegivenheder, fx medaljer ved VM, EM Og DM, op- og nedrykninger fra landsdækkende divisioner o. lign. Kort sagt kan det siges, at snittet ligger ved kommercielle begivenheder, og samtidig skal nyhederne have en væsentlig interesse for brugerne af hjemmesiden. I december måned 2009 har OdderNettet bragt disse nyheder, der kan rubriceres som ikke-kommunale: 1/12 I Godt Selskab for 16. Gang (Odder Museum/lokalarkivet)* 7/12 Historiske fotos på Odder Museum (selvejende institution)* 15/12 Juleaften i Odder Kirkecenter 17/12 Bæltekøretøj til Odder 18/12 Julelukket på Lokalarkivet (selvejende instituti on)* 20/12 Nisseløb på Torvet (Handelsstandsforening, Odder Atletik) 22/12 Nyt ansigt på Odder Museum* 23/12 Juletravetur på Gyllingnæs (Museet)* 29/12 Nytårsmarch i skoven Nytårsdag (Hjerteforenin gen) I alt har OdderNettet således bragt ni ikke-kommunale nyheder i december. Dette skal sammenholdes med det totale antal nyheder på OdderNettet i december måned ca. 80. Der er også lavet en opgørelse over nyhederne i november måned, og denne viser et tilsvarende forhold mellem kommunale og ikke-kommunale nyheder ca. 85 i alt, heraf 11 ikke-kommunale. Ikke-kommunale nyheder i november: 12/11 Fodboldlandsholdet træner i Odder** 12/11 Hou Revy mens vi venter (foreningsarrange ment) 13/11 Vandland til brugere af kørestole (Egmont Høj skolen) 14/11 Lokalhistorisk arkiv lukket på valgdagen* 16/11 Odder Sognekirke søger juleaftensværter 17/11 Michael Jackson-film til Odder (Biffen fore ningsejet) 17/11 Mange hundrede så fodboldlandsholdet træne** 20/11 Ny fortælleaften på museumsskibet Anna (mu seet)* 21/11 Julemarked på Hadruplund (selvejende special institution) SIDE 3
25/11 Sommerhusejere får mere ud af udlejning fra 2010 (turistbureauet)*** 30/11 Tre Odderelever vandt lommefilmkonkurrence (Rathlouskolen, privat skole) De i alt syv nyheder om Odder Museum og Lokalhistorisk Arkiv er medtaget i oversigten for at vise, hvor hårfin balancen nogle gange kan være mellem at opfatte noget som kommunalt eller ikke-kommunalt. De to institutioner er ikke kommunale, men omvendt modtager de kommunale tilskud, og som sådan kan man derfor argumentere for, at nyhederne er kommunale. ** Nyhederne om fodboldlandsholdet er medtaget som ikke-kommunal, men der kan i allerhøjeste grad argumenteres for sammenhæng med Odder Kommune, idet træningen foregik på Spektrum Odder, som modtager store kommunale tilskud, og hvor banerne i øvrigt blev klargjort af kommunens folk. *** Det er Odder Kommunes officielle strategi at tiltrække flere sommerhusturister til kommune, og derfor har denne nyhed interesse for kommunen, og for lokale sommerhusejere. Begrænset antal Antallet af ikke-kommunale nyheder er således meget begrænset i forhold til det totale antal nyheder, og som det fremgår af listen herover er der for langt de fleste teksters vedkommende tale om nyheder, der i en eller anden grad er med til at markedsføre Odder Kommune, og som dermed lever op til den oprindelige målsætning for OdderNettet. OdderNettets ikke-kommunale nyheder svarer for det meste til det, man i avisverdenen vil kalde noter. Det er væsentligt at notere sig, at OdderNettet ikke omtaler en lang række sager, som man normalt kan læse om i avisen (kriminalstof, trafikulykker, portrætter af personer og virksomheder, sportsreferater, og andre almindelige avisartikler). Samtidigt må det pointeres, at OdderNettet ikke omtaler egentlige politiske nyheder (bortset fra referater fra byrådsmøder). Hvad der i øvrigt bliver fremsat af politiske forslag og modforslag vil man ikke kunne finde omtalt i journalistisk form på OdderNettet. Her er banen overladt til de lokale aviser. Konklusion. Samlet må det konkluderes, at de ikkekommunale nyheder på Odder Kommune, dels i kraft af deres indhold (petit-journalistik), dels i kraft af det me- SIDE 4
get ringe omfang, ikke kan udgøre en væsentlig, hvis overhovedet nogen, konkurrence for den lokale presse. Statsforvaltningen har den 23. november 2010 registreret, hvilke nyheder der var optaget på OdderNettet i perioden siden 1. november 2010. Udskrift af en oversigt vedhæftes denne udtalelse. Statsforvaltningen har desuden registeret, hvilke indlæg der fandtes på OdderNettets debatforum fra 5. til 23. november 2010. Udskrift af oversigt vedhæftes denne udtalelse. Retsgrundlag for statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører det statslige tilsyn med kommunerne i Midtjylland. Det sker med hjemmel i kapitel VI i styrelsesloven. Tilsynet tager sigte på, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. styrelseslovens 48, stk. 1. Til denne lovgivning hører uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger og praksisskabte regler, f.eks. de såkaldte kommunalfuldmagtsregler 2. Kommunalfuldmagtsreglerne hjemler, at kommuner på visse områder kan disponere uden udtrykkelig hjemmel i skreven lov, og sætter grænserne for sådanne dispositioner. At der er tale om et legalitetstilsyn betyder, at statsforvaltningen ikke kan tage stilling til, om en kommunalbestyrelses dispositioner eller undladelser er hensigtsmæssige eller rimelige, hvis de sker inden for lovgivningens rammer. Der findes ikke skrevne, generelle regler, som hjemler eller afskærer kommuner fra at drive informationsvirksomhed, herunder ved at drive kommunale hjemmesider. Der findes heller ikke skrevne, generelle regler, som sætter grænser for, hvad der kan være indholdet af sådan virksomhed. Love på enkeltområder foreskriver eller forudsætter, at kommuner informerer offentligheden. Det gælder f.eks. styrelseslovens regler om information til offentligheden om kommunalbestyrelsens møder, budget mv. og den kommunale valglovs regler om information forud for valg. Det gælder også planlovens regler om vedtagelse af kommune- og lokalplaner. Lov om social service foreskriver, at kommuner skal offentliggøre kvalitets- og priskrav til private leverandører af service til ældre. Lov om erhvervsfremme giver hjemmel for kommunal information som led i erhvervsservice. 2 Se om disse regler f.eks. Karsten Revsbechs Kommunernes Opgaver, 2010, navnlig side 25 ff. SIDE 5
Kommunalfuldmagtsreglerne giver kommuner adgang til uden udtrykkelig lovhjemmel at stille ydelser af forskellig art til rådighed for borgerne. Information kan være et eksempel på sådanne ydelser. Kommunens dispositionsadgang i henhold til kommunalfuldmagtsreglerne er afgrænset af det såkaldte almennyttekriterium 3. De opgaver, kommunen løser, skal have et generelt sigte og skal være rettet til borgerne i almindelighed. De skal imødekomme relevante behov i det fællesskab, kommunen udgør, og der skal være fri og lige adgang for borgerne til de pågældende ydelser. Det antages, at kommunalbestyrelser som led i deres almindelige virksomhed kan informere om de tilbud og servicer, de stiller til rådighed for borgerne. En række love om kommunale tilbud, servicer og reguleringer ville forpasse deres formål, hvis ikke kommunen informerede aktivt om dem. Informationsformen annoncer i massemedier, husstandsomdelt information, borgermøder, information på internettet vælges af kommunalbestyrelsen. Valget skal være sagligt motiveret, dvs. være egnet til at opnå det tilsigtede informationsformål og ikke tilstræbe kommunalt ulovlige formål, f.eks. at forfordele (enkelte) aviser med annoncer eller bestemte leverandører af ældreservice. Informationen må ikke have til formål at favorisere bestemte politikere, partier eller politiske holdninger. Lige som kommunen kan informere om kommunale tilbud og servicer, må det antages, at den også kan informere om tilbud og arrangementer, der etableres med kommunal støtte af foreninger og private. Det samme gælder foreninger, tilbud og arrangementer, som i øvrigt opfylder lovlige kommunale formål uden kommunal støtte i øvrigt, f.eks. på det kulturelle, skolemæssige, miljømæssige, sociale eller sundhedsmæssige område. Det er en forudsætning, at den kommunale information sker ligeligt og ikke påfører andre iværksættere illoyal konkurrence. Der er fast praksis for, at kommuner kan gøre reklame for kommunen, over for sine borgere og over for omverdenen, f.eks. med henblik på at tiltrække tilflyttere, nye virksomheder og turister. Det kan ske i samvirke med f.eks. et lokalt erhvervsråd eller erhvervs-, turist- og naturorganisationer. Den kommunale information må ikke virke konkurrenceforvridende i forhold til det private erhvervsliv; f.eks. må information ikke ske med henblik på at begunstige enkelte erhvervsvirksomheder eller at frem- 3 Se f.eks. Karsten Revsbechs Kommunernes Opgaver, 2010, side 51 ff. SIDE 6
hæve dem i forhold til andre, lokale eller uden for kommunen. Det må antages, at en kommune i et vist omfang kan udføre profileringsinformation for den kommunale virksomhed på linje med, hvad andre virksomheder gør. Det kan f.eks. ske med henblik på at markere kommunen som en attraktiv arbejdsplads. Eller formålet kan være at fremme selvbetjening i kommunens servicer for derved at effektivisere den kommunale virksomhed. Kommunalfuldmagtsreglerne indebærer, at kommuner ikke må drive erhvervsvirksomhed i denne sammenhæng ofte benævnt handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed. Det gælder, hvad enten sådan kommunal virksomhed udføres med henblik på overskud eller ej, og uanset om den faktisk fører til overskud for kommunen eller ej. Forbuddet mod kommunal erhvervsvirksomhed anses for (især) at være begrundet i, at visse erhvervsaktiviteter herunder især handel, industri, håndværk og finansiel virksomhed i et økonomisk blandingssamfund som det danske er forbeholdt for den private sektor 4. Desuden anføres, at kommunalt engagement i erhvervsvirksomhed kan skabe konkurrenceforvridning, bl.a. som følge af, at kommunen ikke, som andre erhvervsdrivende foretagender, er nødsaget til at gøre driften rentabel. Endelig begrundes forbuddet ofte med, at kommunalbestyrelsens medlemmer og den ansatte ledelse ikke nødvendigvis er egnede til at drive erhvervsvirksomhed. Udgivelse af aviser må anses for erhvervsvirksomhed og dermed ikke i medfør af kommunalfuldmagtsreglerne en lovlig kommunal opgave. Det samme gælder tv og radio, der delvis drives med særlig lovhjemmel. Mange aviser og andre medier udkommer tillige på internettet med nyheder, debatstof mv. Det er statsforvaltningens opfattelse, at også en sådan nyhedsformidling må karakteriseres som erhvervsvirksomhed i kommunalfuldmagtens sprogbrug handel, håndværk, industri eller finansiel virksomhed. Statsforvaltningens udtalelse Odder Kommune kan lovligt drive en hjemmeside med serviceinformation og nyheder om kommunale ydelser og tilsvarende ydelser, tilvejebragt af andre, med eller uden 4 Citatet er fra Karsten Revsbechs bog Kommunernes Opgaver, 2010, side 102, hvor emnet behandles nærmere, og eksempler fra tilsynspraksis refereres. SIDE 7
kommunal støtte. Informationen kan gives med henblik på, at tilbud bliver kendt og får virkning som tilsigtet. Det er lovligt, at kommunalbestyrelsen har valgt i vidt omfang at give sådan information på internettet og ikke på anden måde med det formål at fremme borgernes tilbøjelighed til at bruge digitale selvbetjeningsløsninger i kontakten med kommunen. Statsforvaltningen forudsætter herved, at nødvendig information, der må forventes ikke at komme modtagerne til kendskab ad denne vej, tillige formidles ad andre tjenlige kanaler. Kommunen kan under samme forudsætninger på hjemmesiden optage den information, den skal give i medfør af f.eks. planloven og styrelsesloven. Visse informationer som f.eks. ifølge styrelseslovens 39, stk. 2, skal udsendes til kommunens beboere eller indrykkes i den lokale presse efter kommunalbestyrelsens bestemmelse. Det hindrer ikke, at kommunen tillige offentliggør dem på sin hjemmeside. Også byrådets og udvalgenes mødeplan, dagsordener og protokollater kan offentliggøres på hjemmesiden. Det samme gælder andre beslutningsoplæg og trufne beslutninger. Sådan information kan have til (lovligt) formål at fremkalde yderligere information eller synspunkter fra borgerne forud for endelig beslutning i kommunalbestyrelsen. Formålet kan også være at fremme udsigten til, at trufne beslutninger bliver kendt og fører til de tilsigtede resultater. Kommunens annoncering, f.eks. af ledige stillinger, kan ske ved optagelse som nyhed eller annonce på kommunens hjemmeside eller på anden måde, afhængig af hvordan budskabet skønnes at komme bedst frem. Herfra gælder dog undtagelse for visse informationer, der skal presseannonceres, se f.eks. 11 i lov om kommunale valg. Også andre informationer og nyheder om kommunen som myndighed, institution og virksomhed kan optages på kommunens hjemmeside. Det samme må antages at gælde information og nyheder om kommunen som geografisk og befolkningsmæssig enhed. Der kunne f.eks. være tale om oplysninger om befolknings- og beskæftigelsesudviklingen, etablering, udvidelse eller nedlæggelse af en kulturel institution eller erhvervsvirksomhed, en skoles besøg hos en venskabskommune i udlandet, succes eller fiasko for et naturgenopretningsprojekt, eller kongeligt besøg i kommunen. Det forudsættes, at hjemmesiden ikke indeholder stof, som reklamerer for eller på anden måde fremhæver bestemte erhvervsvirksomheder på bekostning af andre i el- SIDE 8
ler uden for kommunen. Sådant stof mv. vil kommunen ikke lovligt kunne bringe på sin hjemmeside. Det gælder uanset, om kommunen modtager betaling for det fra de pågældende virksomheder eller ej. Der er intet til hinder for, at de nyheder, der optages på kommunens hjemmeside, bearbejdes journalistisk, f.eks. af en kommunalt ansat medarbejder. Tilbage står spørgsmålet om ikke-kommunale informationer og nyheder, dvs. informationer og nyheder uden relevans i forhold til kommunen som organisation og uden sammenhæng med opgaver, kommunen løser, ville kunne løse eller yde støtte til løsning af. Det fremgår af Odder Kommunes udtalelse til statsforvaltningen, at snittet i redigeringen af OdderNettet ligger ved kommercielle begivenheder og ved, at nyhederne på hjemmesiden skal have en væsentlig interesse for dens brugere. Det fremgår også, at når kommunens hjemmeside optager nyheder af andet end snævert kommunal relevans, skyldes det ønsket om at gøre hjemmesiden attraktiv for mange, således at den understøtter kommunens bestræbelser på at komme af med dens budskaber samt at fremme selvbetjening og borgerinddragelse. Ønsket om at øge offentliggjort kommunal informations gennemslagskraft og om borgerinddragelse falder i tråd med bestræbelserne i megen lovgivning, f.eks. styrelseslovens 62-62 c og planlovens kapitel 6. Ønsket om at udbygge digitale selvbetjeningsløsninger og dermed effektivisere kommunens virksomhed falder i tråd med f.eks. den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi 2011-2015 som beskrevet den 4. november 2010 på Finansministeriets hjemmeside. For så vidt vil statsforvaltningen altså ikke bestride, at optagelse af ikke-kommunale nyheder tjener et sagligt, kommunalt formål. Selv om kommunen forfølger et sagligt kommunalt formål, må den imidlertid ikke uden udtrykkelig lovhjemmel drive virksomhed, der traditionelt henhører under den private sektor, og dermed påføre privat drevne medier skattefinansieret konkurrence. Derfor finder statsforvaltningen, at Odder Kommune ikke på sin hjemmeside lovligt kan optage nyheder, som ikke vedrører enten kommunen som organisation eller kommunen som geografisk og befolkningsmæssig enhed eller løsningen af kommunale opgaver. Statsforvaltningen har ikke fundet anledning til at tage stilling til, hvorvidt konkret optagne nyheder SIDE 9
stilling til, hvorvidt konkret optagne nyheder måtte falde uden for den beskrevne grænse. Det er efter statsforvaltningens opfattelse lovligt, at kommunen på sin hjemmeside har et debatforum med henblik på, at borgere, herunder kommunalpolitikere, kan give deres meninger til kende om kommunale anliggender. Statsforvaltningen er opmærksom på, at når et sådant debatforum er skabt, vil det næppe være muligt fuldt ud at begrænse ytringer til dem, der omhandler kommunale anliggender. Det er dog efter statsforvaltningens opfattelse et krav, at kommunens hjemmeside lægger op til, at alene sådanne emner gøres til genstand for debat, og at kommunen reviderer hjemmesidens spilleregler, hvis det viser sig, at debatforummet udvikler sig ud over det forudsatte. I modsat fald overskrider kommunen efter statsforvaltningens opfattelse de foran beskrevne grænser for lovlig kommunal virksomhed. Statsforvaltningen foretager sig ikke videre i sagen. Journalist A har modtaget kopi af denne udtalelse. Udtalelse vil desuden snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Torben Sørensen /Martin Basse SIDE 10