Evaluering af Lov om biblioteksvirksomhed Sammenfatning Marts 2004
Evaluering af Lov om biblioteksvirksomhed Sammenfatning Styregruppen for lovevalueringen Fra KL: Kontorchef Jonatan Schloss og Fuldmægtig Helle Kolind Mikkelsen Fra Københavns og Frederiksbergs kommuner: Bibliotekschef Jan Østergaard Bertelsen Fra Finansministeriet: Kontorchef Lise-Lotte Teilmand og fuldmægtig Morten Toft Lynge Fra Biblioteksstyrelsen: Direktør Jens Thorhauge og chefkonsulent Jonna Holmgaard Larsen Fra Kulturministeriet: Afdelingschef Steen Kyed, kontorchef Niels-Jørgen Nielsen og fuldmægtig Anne Mette Risager Pedersen Udgivet i marts 2004 af Biblioteksstyrelsen Nyhavn 31 E 1051 København K Telefon: 33 73 33 73 E-post: bs@bs.dk Hjemmeside: www.bs.dk Layout: Stæhr Reklame & Marketing Tryk: Biblioteksstyrelsen Oplag: 600 ISBN: 87-91115-81-7 ISBN elektronisk: 87-91115-82-5 Publikationen er tilgængelig på Biblioteksstyrelsens hjemmeside Eftertryk tilladt med kildeangivelse 2 Metadata i danske netpublikationer
Indhold Indledning 5 Baggrund 7 Sammenfatning og anbefalinger 9 Det mellemkommunale samarbejde og mellemkommunale betalinger 9 Samarbejde mellem stat og kommune 9 Bibliotekerne og de uddannelsessøgende 10 Økonomi 10 Det udvidede biblioteksbegreb 13 Borgernes brug af biblioteket 13 Lånesamarbejde 14 Kompetenceudvikling 14 Lederuddannelse 14 Nye betalbare ydelser 14 Tværkommunale samarbejder og mellemkommunal betaling 16 Betaling for interurbanlån 17 Andre samarbejder 17 Samarbejde med uddannelsesinstitutioner 17 Samarbejde mellem staten og kommunerne 18 Bibliotek.dk 18 Bibliotekernes andre nettjenester 18 Udvidet samarbejdsforpligtelse for de statslige biblioteker 19 Økonomien og finansieringen af biblioteksloven 20 Metadata i danske netpublikationer 3
Indledning I forbindelse med det lovforberedende arbejde forud for vedtagelsen af Lov om biblioteksvirksomhed (L 340 af 17. maj 2000) blev det aftalt mellem parterne i processen, at loven skulle evalueres efter implementeringsperioden 2000-2002. Denne rapport er resultatet af en evalueringsproces i et samarbejde mellem Kulturministeriet, Finansministeret, Biblioteksstyrelsen og de kommunale parter med det formål at evaluere effekten af Lov om biblioteksvirksomhed (L 340 af 17. maj 2000). Det er evalueringens formål at undersøge om lovens bestemmelser rent faktisk er opfyldt, og om implementeringen er forløbet tilfredsstillende. På den baggrund har Kulturministeriet nedsat en styregruppe med deltagelse fra Finansministeriet, KL, Københavns og Frederiksberg Kommuner og Biblioteksstyrelsen. Styregruppen har igangsat to undersøgelser: en kvantitativ analyse af folkebibliotekernes virksomhed og økonomi 1994-2002 med særligt henblik på evaluering af Lov om biblioteksvirksomhed og en kvalitativ interviewundersøgelse, som er gennemført af Ziirsen Research. Nærværende rapport er i det væsentligste en sammenskrivning af de vigtigste resultater og konklusioner fra de to rapporter. 5
6
Baggrund Lov om biblioteksvirksomhed blev vedtaget den 17. maj 2000 af et bredt flertal i Folketinget. Loven trådte i kraft den 1. juli 2000. Forud var gået et grundigt lovforberedende arbejde, der tog afsæt i rapporten Infosamfundet år 2000 (Forskningsministeriet, 1994), der anbefalede iværksættelse af et udredningsarbejde, der skulle analysere bibliotekernes opgaver og vilkår i lyset af de ændrede betingelser for elektroniske publikationer. Anbefalingen begrundedes i en antagelse om, at bibliotekerne også i fremtiden kan varetage en central formidlingsfunktion med at stille offentliggjort information til rådighed for alle borgere og hjælpe med at navigere gennem den stadig større informationsstrøm. Udredningsarbejdet blev iværksat i 1995 og afsluttet med betænkningen Bibliotekerne i Informationssamfundet (Betænkning nr. 1347, kaldet UBIS-betænkningen) i 1997. Den omfattende udredning foretog en revurdering af biblioteksbegrebet og introducerede et udvidet biblioteksbegreb med adgang til alle typer medier. Betænkningen analyserede desuden biblioteket i lokalsamfundet og bibliotekets rolle i forhold til etablering af et offentligt elektronisk servicenet. Endelig behandledes ophavsretlige, organisatoriske og økonomiske problemstillinger. Forslaget til Lov om biblioteksvirksomhed blev begrundet i behovet for at give folkebibliotekerne bedre rammer for at løse deres informations- og kulturpolitiske opgaver i informations- og videnssamfundet. Lovens sigte er overordnet på den ene side at fastholde biblioteket som et fysisk sted i lokalsamfundet, der udvikles i overensstemmelse med de nye medier og borgernes behov for vejledning, inspiration og rådgivning i informationssøgning i tilknytning til uddannelse, personlig udvikling eller kulturelle aktiviteter. På den anden side sigter loven mod at udvikle elektroniske biblioteksydelser, hvor der er adgang via internet til for eksempel bibliotekskataloger, elektroniske tidsskrifter og andre e-baserede medier og serviceydelser. Loven sigter primært mod folkebibliotekerne, men indeholder også bestemmelser, der beskriver biblioteksvæsenet som et sammenhængende system, primært i kraft af bestemmelser om de statslige bibliotekers deltagelse i lånesamarbejdet og betjeningen af almenheden, samt bestemmelser om nationalbibliografien. Sammenfattende består loven af følgende hovedelementer: Det udvidede biblioteksbegreb: folkebibliotekernes materialeforpligtelse udvides til - udover bøger og andet trykt materiale - også at omfatte internet, databaser, musikbærende materialer og multimedier. Gratisprincippet fastholdes for kerneydelserne, der defineres som adgang til bibliotekernes materialer og almindelige vejledningstilbud. Samtidig gives nye indtægtsmuligheder for folkebibliotekerne, idet folkebibliotekerne gives hjemmel til at opkræve betaling for videregående serviceydelser, der kan udvikles i tilknytning til biblioteks-, kultur- og informationsformidlingen. Desuden gives mulighed for at forhøje gebyrer. Mulighed for mellemkommunal betaling for fremmedkommunal biblioteksbenyttelse og mulighed for betaling for lån mellem biblioteker indgår i loven med det formål at fremme den enkelte kommunes ansvar for biblioteksbetjening af egne borgere og desuden med den hensigt at fremme samarbejdet mellem bibliotekskommuner. Loven lægger op til en resultatstyring af centralbibliotekerne. Som statens bidrag til udvikling af de elektroniske tjenester stilles DanBibbasen til rådighed for befolkningen via internet. Denne service er senere kendt under navnet bibliotek.dk. De økonomiske konsekvenser af loven blev under forberedelsen af loven beregnet til 160 mio kr. om året. Dette blev dels udmøntet i en øget statslig bevilling på i alt 100 mio. kr. årligt til blandt andet øgede materiale- og driftsudgifter via bloktilskuddet, dels gennem nye indtægtsmuligheder for folkebibliotekerne i størrelsesordenen 60 mio. kr. I implementeringsperioden 2000-2002 blev der afsat en øget statslig bevilling på i alt 170 mio. kr. Beretning 2003 7
Heraf blev 110 mio. kr. givet som en forhøjelse af bloktilskuddet med henblik på folkebibliotekernes engangsudgifter til bl.a. internetopkoblinger og lignende it-investeringer, forberedelse af den udvidede materialeforpligtelse. De resterende 60 mio. kr. blev givet til at øge bevillingen til centralbiblioteksfunktionen og til folkebibliotekernes udviklingspulje samt etablering af internetadgang til DanBibbasen (bibliotek.dk). 8 Beretning 2003
Sammenfatning og anbefalinger Det udvidede biblioteksbegreb Konklusionen på evalueringen af det udvidede biblioteksbegreb er, at loven er implementeret fuldt ud. Kommunerne stiller alle de materialer, som loven kræver, til rådighed. Langt de fleste kommuner stiller desuden, som det anbefales, men ikke kræves i loven, video og dvd til rådighed. Kommunerne lever således op til lovens krav. Det er evalueringens hovedkonklusion, at loven fungerer tilfredsstillende og der foreslås ingen ændringer af den. For så vidt angår materialesammensætningen kan det konstateres, at bogindkøbet er faldet. Kulturministeriet påpeger, at det under hensyn til lovens forudsætninger må anses for beklageligt, at bibliotekerne indkøber færre bøger. Det mellemkommunale samarbejde og mellemkommunale betalinger Lovens bestemmelser om at indføre mulighed for at tage betaling for lån, der formidles som led i lånesamarbejdet mellem folkebibliotekerne ( 22), og bestemmelserne om at mellemkommunal betaling kan finde sted mellem kommunerne, når borgere fra en anden kommune i et vist omfang låner på biblioteket ( 23), er udtryk for et ønske om at indføre økonomiske styringsmekanismer, der medvirker til at understrege den enkelte kommunes ansvar for biblioteksbetjening af egne borgere. Intentionen bag indførelsen af disse økonomiske styringsmekanismer har dernæst været at fremme tværkommunalt samarbejde i områder, hvor der er en betydelig vandring over kommunegrænserne. Loven tilsigter at pengene følger brugerne - uanset hvor de vælger at låne. Nogle få kommuner benytter sig af muligheden for at kræve betaling for interurbanlån ( 22), mens langt flere har indgået aftaler om lånesamarbejde uden betaling. Adgangen til at kræve betaling fra en anden kommune, hvor udlånet til denne kommunes borgere har et væsentligt omfang ( 23), benyttes i et vist omfang. Lovens intention om øget samarbejde mellem kommunerne udvikler sig i den ønskede retning. Det vurderes, at betalingsmuligheden som ønsket har haft en vis effekt i retning af tilskyndelse til samarbejder. En række kommuner har indgået formelle samarbejdsaftaler og flere aftaler er på vej. Der foreslås i konsekvens heraf ikke ændringer i lovens økonomiske styringsmekanismer. KL ønsker dog PL regulering af taksterne. Det kan imidlertid konstateres, at der har været en vis uklarhed om regelsættet bl.a. i forhold til bestemmelserne for varsling, forhandling og ikrafttræden af mellemkommunal betaling. Det foreslås, at Bekendtgørelse om biblioteksvirksomhed (Bekendtgørelse nr. 968 af 24. oktober 2000) præciseres med henblik på at overvinde disse uklarheder. Eventuelle andre tiltag til mellemkommunale samarbejder bør afvente resultatet af en kommende strukturreform. Samarbejde mellem stat og kommune Samarbejdets hovedprincip er at kommunerne er ansvarlige for den primære lokale biblioteksdrift, mens staten er ansvarlig for overbygningen, herunder centralbibliotekerne. Overbygningen sikrer at borgere også har adgang til materialer, der på grund af ringe benyttelse ikke er anskaffet lokalt. Statsbibliotekets overcentralfunktion, centralbibliotekernes og mange statslige bibliotekers materialesupplerende opgaver samt bibliotek.dk er statsligt finansierede midler til at nå dette mål. Beretning 2003 9
Der er i implementeringsperioden gennemført en gennemgribende reform af centralbiblioteksvirksomheden (resultatkontraktstyring, ændring af opgaveportefølje, aktivitetsbaserede kriterier for bevillingstildeling), der vurderes positivt af bibliotekerne. Der er stor tilfredshed med bibliotek.dk blandt bibliotekerne. Benyttelsen og brugerundersøgelser viser, at servicen også er blevet en succes blandt bibliotekernes brugere. Bibliotekerne peger imidlertid på to problemer, der er afledt af bibliotekernes lokale kataloger og af bibliotek.dk. Det ene er at den forbedrede service fører til flere bestillinger, der er arbejdskrævende. Den anden er, at i hvert fald det nominelle antal uafhentede bestillinger synes at stige. For at imødekomme presset på bibliotekerne med stigning i antallet af bestillinger foretaget over internettet, bør det overvejes, at adgangen til adfærdsregulering i form af loft over antallet af bestillinger tydeliggøres i Bekendtgørelse om biblioteksvirksomhed. De kommunale parter har i flere omgange fremført ønske om at der kan gives adgang til at opkræve vederlag for fremfinding af hjemmeværende materialer og spurgt til hjemmelsgrundlaget i 20. Kulturministeriet har på ny vurderet sagen og det er Kulturministeriets opfattelse, at der her er tale om at biblioteket udfører et arbejde, som tidligere blev udført af låneren selv, og at det derfor kan betragtes som en særlig serviceydelse med hjemmel i Lov om biblioteksvirksomhed, 20. I konsekvens af denne opfattelse vil det være op til den enkelte kommune at afgøre om man vil opkræve vederlag. Det forudsættes at det fortsat er vederlagsfrit for låneren at reservere ikke-hjemmeværende materiale og at få fremskaffet materiale fra et andet bibliotek. (Der kan dog stadig opkræves porto ved fremsendelse af meddelelse om, at reserveret materiale er hjemkommet). Biblioteksstyrelsen har iværksat en undersøgelse af omfanget af uafhentede bestillinger. Et muligt tiltag til afhjælpning af omfanget af disse kan være en lettere adgang for lånerne til at afbestille materiale via bibliotek.dk, at der gennemføres en kampagne herfor. Lånesamarbejdet mellem statslige og kommunale biblioteker vurderes som effektivt. Både i folke- og forskningsbiblioteker gives der udtryk for at der er uklarhed om reglerne for forskningsbibliotekernes udlånsforpligtelse over for folkebibliotekerne, herunder adgangen til at prioritere uddannelsesinstitutionernes primære brugere. Det foreslås, at Biblioteksstyrelsen undersøger, om der er behov for at udarbejde et regelsæt. Bibliotekerne og de uddannelsessøgende Der er i interviewundersøgelsen afdækket en udbredt opfattelse blandt folkebibliotekerne af, at uddannelsesinstitutionerne (især ungdomsuddannelserne og de kortere og videregående uddannelser) og deres biblioteker ikke løser deres opgaver på biblioteksområdet fuldt tilfredsstillende. Der er imidlertid for disse uddannelsesinstitutioner ikke nogen forpligtelse til at sikre biblioteksbetjening på et bestemt niveau. Biblioteksstyrelsens undersøgelser viser, at der fra 1995 til 2003 er sket en positiv stigning i dækningsgraden fra 63% til 76%, forstået således at 76% af de relevante institutioner har eget bibliotek i 2003. Det må også konstateres, at der er frit biblioteksvalg og det er de uddannelsessøgendes ret at benytte folkebiblioteket. Men et tættere samarbejde mellem de forskellige bibliotekstyper synes ønskeligt. Det foreslås, at Biblioteksstyrelsen efter forhandling med parterne tager initiativer til at fremme samarbejdet indenfor betjeningen af uddannelsessøgende. Dette kan blandt andet ske ved at inddrage flere biblioteker i Danmarks Elektroniske Forskningsbibliotek. Økonomi Sammenfattende kan det konstateres, at de øgede midler, der er tilført i form af bloktilskud, ikke ses i bibliotekernes driftsregnskaber, at mulighederne for at forhøje gebyrer er udnyttet i et vist omfang uden at det er muligt at aflæse en samlet stigning i gebyrindtægterne, grundet manglende data- 10 Beretning 2003
grundlag, samt at mulighederne for at udvikle nye betalbare ydelser foreløbig ikke har ført til nævneværdige indtægter for bibliotekerne. Kommunerne har således gennemført loven uden at det øgede bloktilskud ses udmøntet i samlede højere driftsregnskaber. Det bemærkes dog, at kommunerne ikke er forpligtet til at sikre marginale udgiftsstigninger på biblioteksbudgetterne svarende til det konkrete bloktilskudsbeløb, kommunerne har modtaget af staten. Dette skyldes kommunernes ret til lokalpolitiske prioriteringer og tilrettelæggelse af indsatsen, herunder naturligvis også at opnå effektiviseringer på området, jf. bilag 6. Forklaringen på dette forhold må således søges i at kommunerne i vid udstrækning har rationaliseret, prioriteret og tilpasset ydelserne til økonomien. Det er sket gennem indførelse af selvbetjening, udlicitering af materialekøb, beskæringer i indkøbet af bøger samt bibliotekssammenlægninger og lukning af filialer. Desuden hører det med til billedet, at der i perioden op til lovens vedtagelse er sket et betydeligt fald i bibliotekernes udlån, og at mange kommuner allerede før lovens vedtagelse har indført det udvidede biblioteksbegreb. Et eksempel på tilpasning findes i det forhold, at bibliotekerne har beskåret deres udgifter til materialer i perioden, især har bibliotekerne indkøbt færre bøger. Muligheden for at opkræve betaling for særlige serviceydelser samt udvikling af nye betalbare ydelser ( 20) er udnyttet i en række kommuner, men med væsentligt mindre indtægter end forudsat. En del biblioteker nævner kompetence- og organisationsudviklingsmuligheder som grunde til at fastholde muligheden for at etablere særlige og betalbare ydelser. Det hører med i billedet, at interviewundersøgelsen afdækker en betydelig uvilje hos nogle bibliotekarer mod at indføre betalbare ydelser i bibliotekerne, og at bibliotekarerne generelt ikke føler sig klædt på til at iværksætte betalbare ydelser. I det samlede billede kan det konstateres, at der er en svag tendens til udjævning af forskellen mellem højeste og laveste kommunale udgift til biblioteksformål pr. indbygger, ligesom materialeudbuddet og de internetbaserede tjenester har medvirket til at mindske forskellene mellem bibliotekernes serviceniveau. Beretning 2003 11
12 Beretning 2003
Det udvidede biblioteksbegreb I alt væsentligt er den ny bibliotekslov gennemført. Kommunerne stiller de materialer og de bibliotekstilbud, som loven kræver, til rådighed. Langt de fleste kommuner stiller desuden, som det anbefales, men ikke kræves i loven, video og dvd til rådighed for borgerne. Lovkravet om udbygning med andre materialer, specielt musik, har ført til en omprioritering, således at udgifterne til disse materialer er steget med 24%, mens bogindkøbet i samme periode er faldet med 8%. De samlede materialeudgifter er svagt faldende i lovimplementeringsperioden. Målt i antallet af materialeenheder er der sket en stigning af musikbærende materialer, mens anskaffelsen af bøger er faldet. Der er fra efteråret 2000 givet borgerne adgang til en brugervenlig redigeret version af DanBibbasen på adressen www.bibliotek.dk, hvor der kan søges og bestilles i samtlige titler indkøbt til danske biblioteker. Hovedparten af bibliotekerne har desuden et website og stiller deres bibliotekskatalog til rådighed via internettet, ligesom de giver mulighed for web-bestillinger, web-fornyelser, web-reserveringer mv. Det samlede antal pc er med internetadgang, som er til rådighed for publikum i bibliotekerne, svarer til, at der er 1 pc for hver 1.400 indbyggere. Realiseringen af det udvidede biblioteksbegreb i hele landet betyder i praksis, at borgerne har adgang til alle medier, og bibliotekerne er nået et langt stykke ad vejen mod målet om at blive løftet ind i informationssamfundet. Ifølge bibliotekerne er der positive erfaringer for personale og lånere med anvendelse af internettet. En række biblioteksydelser tilbydes nu i form af nettjenester i stedet for den traditionelle betjening ved skranker og referenceborde, og der tilbydes gruppevis og individuel undervisning af borgerne i informationssøgning på internettet. Det er desuden holdningen blandt bibliotekerne, at de i overvejende grad opfylder brugerens behov for elektronisk information. Det er væsentligt at fastholde, at der i det samlede billede er betydelige forskelle mellem kommunernes serviceniveau. I implementeringsperioden er der dog sket en svag udjævning i kommunernes bruttodriftsudgifter til folkebibliotekerne pr. indbygger. Borgernes brug af biblioteket Borgernes brug af biblioteket har i implementeringsperioden ændret sig på flere områder. Stikprøver viser, at borgernes besøg på bibliotekerne er steget, ligesom benyttelsen af bibliotekernes webtilbud er i stigning. Borgerne har taget de nye medier til sig, idet der kan konstateres en vækst i udlån af musikoptagelser, levende billeder og multimedier. F.eks. er udlånet af musikoptagelser steget med 24%. Derimod har det samlede udlån vist en svagt faldende tendens siden lovens indførelse, dog med en stigning fra 2001-2002. Udlånet af bøger er i perioden 1999-2002 faldet med 11%, bogudlånet udgør dog fortsat den overvejende del af det samlede udlån med 70%, mens udlånet af musikoptagelser er den næstmest udlånte materialenhed med 14%. Det bemærkes også, at der i perioden 1999-2002 har været en vækst i antallet af fornyelser, således at andelen af materialer som udlånes via fornyelser er steget fra 15% til 21%. Beretning 2003 13
Opgørelser fra de seneste tre år viser, at der er et fald på 4% i antallet af aktive lånere fra 1,82 mio. i 2000 til 1,75 mio. i 2002. Der synes således at være en tendens til, at borgerne i højere grad kommer på biblioteket for at benytte andre tilbud end det at låne materialer med hjem. Der kan for eksempel være tale om at benytte bibliotekernes internetadgang, læse aviser og blade eller deltage i arrangementer på biblioteket. Der kan ses en sammenhæng mellem gennemsnitlig materialetilvækst pr. indbygger og udlån pr. indbygger. De biblioteker, der har den laveste tilvækst pr. indbygger, har også det laveste udlån pr. indbygger. Det viser sig imidlertid samtidig, at de biblioteker, der har den højeste tilvækst, ikke har det højeste udlån. Der er således en sammenhæng mellem tilvækst / indkøb og udlån, men kun indtil et vist niveau. Sammenhængen mellem gennemsnitlig tilvækst og udlån ses også i forhold til udviklingen på materialetyper. I lovimplementeringsperioden (1999-2002) er såvel tilvæksten af bøger som udlånet af bøger faldet. Modsat er tilvæksten af andre materialer, specielt musik øget og udlånet af disse materialer steget. Lånesamarbejde Lån af materialer fra andre biblioteker er stigende. Fra 2000-2001 er lån mellem bibliotekerne steget med 31%, fra 2001-2002 igen med 9%. I centralbibliotekerne, der står for 70% af lånene til andre biblioteker, kan der noteres en stigning fra 1999 til 2002 på 44%. En del af forklaringen er formodentlig den øgede synlighed af samtlige bibliotekers samling, som gives via bibliotek.dk. Biblioteksstyrelsen antager, at faldende materialekonti har øget behovet for at bestille materialer fra andre biblioteker. Det udvidede biblioteksbegreb med adgang for borgerne til at låne flere medier, og udviklingen i lån mellem bibliotekerne har - indtil indførelsen af en ny national kørselsordning pr 1.1. 2004 - medført øgede omkostninger i form af håndtering af bestillinger med fremfinding, indpakning og forsendelse. Kompetenceudvikling Til implementering af Lov om biblioteksvirksomhed blev der afsat statslige bevillinger på 20 mio. kr. årligt til kompetenceudvikling generelt. Heraf blev 5 mio. kr. anvendt til et kompetenceprogram med decentral uddannelse af trænere og projektledere blandt bibliotekernes medarbejdere, som skulle undervise / træne kolleger. Programmet er blevet positivt modtaget og gennemført med deltagelse af langt de fleste ansatte i folkebibliotekerne. De statslige midler har sammen med kommunernes investering i tidsforbrug til uddannelsen givet omfattende aktiviteter på området og overalt sikret en betjening og en vejledning i forhold til de nye serviceområder. Lederuddannelse En anden del af implementeringsprogrammet bestod i tilskud til lederuddannelse. Hovedaktiviteten på det område var et uddannelsesforløb tilrettelagt i et samarbejde mellem Bibliotekslederforeningen, Danmarks Forvaltningshøjskole, Bibliotekarforbundet og Biblioteksstyrelsen. Uddannelsen blev gennemført 4 steder i landet med deltagelse af ca. 75 biblioteksledere. Et element i uddannelsen var en række åbne faglige temadage med deltagelse af en større kreds. Interviewundersøgelsen dokumenterer, at lederuddannelsen efterfølgende har medført ændringer på biblioteket, f.eks. i form af etablering af nye ydelser og mere effektive organisationsformer. Nye betalbare ydelser Med Lov om biblioteksvirksomhed blev der åbnet mulighed for bibliotekerne for at øge egenindtægterne ved etablering af nye betalbare ydelser. Der har i implementeringsperioden været investeret knapt 3 mio. kr. af den statslige ekstrabevilling til støtte for igangsætning af aktiviteter på området. Midlerne har været anvendt til 2 konsulentfunktioner og til en række modeludviklingsforsøg. De fleste biblioteker har taget opgaven op og igangsat nye betalbare ydelser. Målt i kroner har indsatsen dog ikke levet op til forventningerne, som var kalkuleret til 15 20. mio. kr. Bibliotekernes samlede 14 Beretning 2003
indtægter på området udgjorde i 2002 ca. 4 mio. kr. I de biblioteker, der har satset mest på den udvikling, er der da heller ikke de store forventninger til indtjeningen. Til gengæld er det en stor del af biblioteksledernes opfattelse, at der er andre gode grunde til at bibliotekerne skal arbejde med betalbare ydelser, såsom kompetence- og organisationsudvikling. Det er også opfattelsen, at implementeringsperioden på 2 1/2 år muligvis er for kort en periode til implementering af betalbare ydelser. Det at udvikle ydelser til et marked i en offentlig sektor, der traditionelt kun har leveret gratis serviceydelser, tager tid. 1 1 Kilder: Betalbare ydelser: erfaringer og strategier i danske folkebiblioteker, Center for betalbare ydelser, Århus Kommunes Biblioteker, marts 2003 og Mod betaling... Carl Gustav Johannsen, 2003. Beretning 2003 15
Tværkommunale samarbejder og mellemkommunal betaling En intention i forbindelse med biblioteksloven fra 2000 var at understrege den enkelte kommunes ansvar for biblioteksbetjening af egne borgere. Som et middel hertil blev der indført en adgang til at opkræve mellemkommunal betaling i de tilfælde, hvor en kommunes udlån til borgere fra andre kommuner har et væsentligt omfang ( 23). Hensigten med bestemmelsen var at etablere en styringsmekanisme, der tillod pengene at følge lånerne, uanset hvor lånet ville finde sted, altså med henblik på at modvirke at en kommunes borgere uden økonomiske konsekvenser for egen kommune i væsentligt omfang kan benytte en anden kommunes bibliotekstilbud. Dernæst var det en intention med bestemmelsen at tilskynde kommunerne til at indgå samarbejder, hvor der i høj grad var lånervandringer på tværs af kommunegrænserne. Folkebiblioteksområdet blev ved udgangen af 1999 varetaget af 252 bibliotekskommuner. 2 I juni 2003 var antallet af bibliotekskommuner 230. Det kan derfor umiddelbart konstateres, at der i lovimplementeringsårene er sket en styrkelse af kommunernes samarbejde om biblioteksbetjeningen. Dertil kommer en lang række samarbejder på enkeltområder som teknologisamarbejde, udvikling og drift af nettjenester m.m. Flere kommuner har benyttet sig af muligheden for at sende varsler om og opkræve betalinger i forbindelse med væsentlige lånervandringer. I alt havde 24 kommuner ved den første frist i 2001 sendt varsler til i alt 58 kommuner (55 forskellige). Af disse har 16 kommuner i 2002 sendt regninger til 30 andre kommuner (29 forskellige). Der er opkrævet 2,7 mio. kr. i alt. Direkte foranlediget af betalingsbestemmelsen og fremsendt varsel er der indtil sommeren 2003 indgået 13 mellemkommunale samarbejder omfattende 37 kommuner. Flere er i forhandlinger. Blandt de biblioteker der opkræver mellemkommunal betaling er det holdningen (især blandt de store biblioteker), at betalingen ikke dækker de faktiske omkostninger. De fleste små biblioteker mener derimod, at betalingen er tilstrækkelig. Af interviewundersøgelsen fremgår det desuden, at andelen af store biblioteker, der samarbejder med biblioteker i andre kommuner, er større end andelen blandt de små biblioteker. Omvendt er de små biblioteker i højere grad tilfredse med udbyttet af samarbejdet end de store biblioteker. Spørges der til hindringer for etablering af mellemkommunale samarbejder, nævner bibliotekslederne politiske hensyn som den største barriere, mens adspurgte politikere i mange tilfælde tilkendegiver, at de alene har fulgt bibliotekslederens holdning til samarbejde. Nogle politikere ønsker dog af forskellige grunde ikke at indgå i samarbejde med den kommune, hvor det med baggrund i lånervandring ville være mest hensigtsmæssigt at indgå samarbejde. F.eks. fordi kommunen er større end deres egen. Det skal også nævnes, at nogle af deltagerne i interviewundersøgelsen har givet udtryk for, at betalingsordningen har geografisk slagside, idet nogle kommuner geografisk er placeret på en måde, så lånerne går i retning af én nabokommune og derfor udløser betalingskrav / fordrer samarbejde med den kommune, mens andre kommuner er placeret sådan, at lånerne bliver spredt til flere kommuner og derfor ikke udløser betalingskrav. 2 En bibliotekskommune er enten en enkelt kommune der varetager egen administration af sit folkebibliotek, eller flere kommuner der ved biblioteksforbund eller fuldstændig betjeningsoverenskomst udgør en administrativ enhed under én ledelse eller én fælles administration. 16 Beretning 2003
Betaling for interurbanlån Lov om biblioteksvirksomhed gav også mulighed for at opkræve betaling for lån, der formidles som led i folkebibliotekernes lånesamarbejde, de såkaldte interurbanlån ( 22). Det har vist sig, at kun ganske få kommuner benytter denne mulighed for at opkræve betaling. Faktisk har bestemmelsen resulteret i, at grupper af kommuner har aftalt ikke at udnytte denne mulighed over for hinanden, f.eks. kommunerne inden for et centralbiblioteksområde. Argumenterne for ikke at benytte opkrævningsmuligheden er, at det handler om beskedne indtægtskilder, og at administrationsbyrden vil være for stor til, at betalingen vil dække de reelle omkostninger. Aftalerne om ikke at opkræve betaling hænger sammen med et ønske om at fastholde de gode kollegiale sammenhænge om lånesamarbejdet til gavn for borgerne, hvor penge ikke skal ødelægge samarbejdet. Kommuner, som opkræver betaling for interurbanudlån, betragtes ofte af de ikke-opkrævende kommuner som usolidariske over for biblioteksidéen. Bibliotekerne i de ikke-opkrævende kommuner undgår så vidt muligt at lægge deres bestillinger i betalingskommunerne og sender i stedet bestillingerne til centralbiblioteket (som ikke må opkræve betaling i henhold til 22). Andre samarbejder Folkebibliotekerne indgår internt i den enkelte kommune i en bred vifte af samarbejdsrelationer med skoler, institutioner, kirker og foreninger. Disse samarbejder er til en vis grad personafhængige, men ofte har biblioteket en ledende funktion med sin geografiske placering, fysiske rammer og sin lokale position som kulturelt samlingspunkt. De fleste samarbejder er politisk initierede. Generelt er der en meget positiv politisk opbakning til øget samarbejde, og tendensen går i retning af endnu flere samarbejdsrelationer. En del af det statslige implementeringsprogram er anvendt til støtte for etablering af nye samarbejder og samarbejdsmodeller, såvel tværkommunale som interne kommunale samarbejder. Samarbejde med uddannelsesinstitutioner Til folkebibliotekernes lånergrupper hører uddannelsessøgende på forskellige niveauer. Mange, især større biblioteker beliggende i byer med mange uddannelsesinstitutioner, samarbejder med disse om betjeningen af de studerende. For ungdoms- og mellemuddannelsesinstitutionernes vedkommende sker det enten i form af samarbejde og koordination med den pågældende institutions eget bibliotek eller i form af, at folkebiblioteket mod betaling betjener uddannelsesinstitutionen. Interviewundersøgelsen viser, at det er en forholdsvis udbredt opfattelse i folkebibliotekerne, at uddannelsesinstitutionernes biblioteker ikke i tilstrækkeligt omfang udfylder deres rolle med hensyn til at servicere de studerende. Det gælder både ungdoms- og mellemuddannelser og de videregående uddannelser. Biblioteksstyrelsen har i to omgange undersøgt antallet af ungdoms- og mellemuddannelser med en biblioteksfunktion. En positiv udvikling er at spore idet der i 2003 var en dækning på 76% mod 63% i 1998. Det skal dog bemærkes, at alene antallet af institutioner med eget bibliotek ikke siger noget om omfanget af biblioteksbetjeningen det enkelte sted, men det kan konstateres at udviklingen går i retningen af flere uddannelsesinstitutioner med biblioteksbetjening og dermed mod en bedre biblioteksdækning. Beretning 2003 17