Verdens højeste udgiftstryk

Analyserapport 212:1 Verdens højeste udgiftstryk en analyse af udviklingen i de offentlige udgifter Andreas Østergaard Nielsen Philip Heymans Allé 1, 29 Hellerup, Telefon 41 91 91 91, www.forsikringogpension.dk

Analyserapport 212:1 Side 1

Indhold Liste over figurer 3 1. Indledning og sammenfatning 4 2. Udviklingen i de offentlige udgifter 7 Analyserapport 212:1 2.1. Bruttoficering 1 2.2. Datagrundlag og beregningsantagelser 1 3. Et mål for neutral offentlig udgiftspolitik 1 4. Dekomponeringsmetode 12 5. Dekomponering af de offentlige udgifter 13 5.1. Sundhedsvæsnet 13 5.2. Undervisning 2 5.3. Social beskyttelse 24 5.4. Børnepasning 25 5.5. Ældreomsorg 27 5.6. Overførselsindkomster 28 6. Litteratur 33 7. Bilag 34 Side 2

Liste over figurer Figur 1 Offentlige udgifter i pct. af BNP, 29 4 Figur 2 Mervækst i de offentlige udgifter, 1991-21 6 Figur 3 Fordeling af de offentlige udgifter, 21 8 Analyserapport 212:1 Figur 4 De offentlige udgifter i pct. af BNP, 1971-21 9 Figur 5 Individuelt og kollektivt forbrug i pct. af BNP, 199-21 9 Figur 6 Offentlige sundhedsudgifter i pct. af BNP, 29 14 Figur 7 Offentlige sundhedsudgifter i pct. af BNP, 1971-21 15 Figur 8 Aldersfordelte sundhedsudgifter, 27 16 Figur 9 Korrektion af aldersfordelte sundhedsudgifter 18 Figur 1 Dekomponering af sundhedsudgifterne, 1981-21 19 Figur 11 Offentlige undervisningsudgifter i pct. af BNP, 29 2 Figur 12 Offentlige undervisningsudgifter i pct. af BNP, 1971-21 21 Figur 13 3-69-årige efter højest fuldført uddannelse, 1991-211 21 Figur 14 Offentlige undervisningsudgifter, 199-21 22 Figur 15 Dekomponering af undervisningsudgifter, 1991-21 23 Figur 16 Social beskyttelse i pct. af BNP, 29 24 Figur 17 Social beskyttelse i pct. af BNP, 1971-21 25 Figur 18 Andel -1-årige indskrevne i institution, 1993-21 26 Figur 19 Dekomponering af udgifter til børnepasning, 1993-21 27 Figur 2 Dekomponering af udgifter til ældreomsorg, 1993-21 28 Figur 21 Udgifter til tilbagetrækning og midlertidig fravær, 1984-21 29 Figur 22 Dekomponering af indkomstoverførsler, 1984-21 3 Figur 23 Dekomponering af indkomstoverførsler på tiårsperioder 31 Side 3

1. Indledning og sammenfatning De samlede offentlige udgifter udgør i 21 omkring 1. mia. kr. 1 Sammenlignes de offentlige udgifter i Danmark og OECD-landene, er Danmark det land med de højeste offentlige udgifter i forhold til BNP i 29, jf. Figur 1. De offentlige udgifter i Danmark udgør 58 pct. af BNP, mens gennemsnittet i OECD er 48 pct. Analyserapport 212:1 Figur 1 Offentlige udgifter i pct. af BNP, 29 Pct. 7 6 5 4 3 2 1 Danmark Frankrig Finland Sverige Belgien Østrig Italien UK Holland Ungarn Island Slovenien Irland Portugal OECD Tyskland Norge Spanien Estland Tjekkiet Polen Israel Japan USA Slovakiet Schweiz Korea Anm.: Følgende OECD-lande er ikke med: Australien, Canada, Chile, Grækenland, Mexico, New Zealand og Tyrkiet. Kilde: OECD Stats og egne beregninger. Størrelsen af de offentlige udgifter afhænger af, hvordan samfundet er indrettet, hvilket grundlæggende er en politisk prioritering. Det er således en politisk prioritering, hvor mange og hvilke opgaver, der skal varetages af det offentlige. I Danmark varetager den offentlige sektor en lang række opgaver, som i andre lande enten varetages af private virksomheder eller af familien. Der er fordele og ulemper ved de forskellige måder at indrette samfundet på. I denne rapport forsøges det ikke at fremhæve den ene model frem for den anden, men at forklare hvilke faktorer, der ligger bag udviklingen i de offentlige udgifter. I rapporten er fokus på den politiske prioritering af de offentlige udgifter, der ligger ud over ændringer i demografien og ud over løn- og prisstigninger. Afvigelser i de offentlige udgifter fra denne norm opfattes som udtryk for politiske prioriteringer. Denne definition af neutral udgiftspolitik er selvfølgelig ikke entydig. Politikerne kunne vælge at forholde sig diskretionært til de udgiftsændringer, som demo- 1 Hvor intet andet er nævnt, er beløb i 21-priser, og alle beregninger er korrigeret for prisudviklingen. Side 4

grafi samt løn- og prisstigninger medfører. Den valgte definition har tidligere været anvendt i Velfærdskommissionen (24). Metoden i rapporten består i systematisk at adskille udviklingen i de offentlige udgifter i de faktorer, der er hhv. politisk og demografisk bestemt. Udviklingen i de offentlige udgifter kan dermed overordnet opdeles i to effekter. 2 Den ene effekt dækker over politiske beslutninger, der vedrører adgangen til offentlige ydelser og ydelsernes størrelse ud over ændringer i demografi og generel lønog prisstigningstakt. Den anden effekt dækker over demografisk bestemte udgiftsændringer, hvor en ændret befolkningssammensætning giver anledning til ændrede træk på de offentlige udgifter, hvis der i øvrigt ikke ændres på udbredelsen og størrelsen af ydelserne. Analyserapport 212:1 Figur 2 viser realudviklingen i de offentlige udgifter mellem 1991 og 21. Udviklingen er opdelt på politik og demografi, hvilket dækker over, om udviklingen er et resultat af ændret politik eller et resultatet af en ændret befolkningssammensætning. Den samlede udgiftsændring indenfor hvert område fås som summen af bidragene fra hhv. politik og demografi. Figur 2 viser, at på tværs af de forskellige områder, er der stor forskel på, om udgiftsændringerne skyldes politik eller demografi. Politiske prioriteringer af sundhedsvæsnet er således den primære årsag til væksten i sundhedsudgifterne, jf. afsnit 5.1. Det samme er tilfældet for undervisningsområdet, jf. afsnit 5.2. Omvendt gælder det for overførselsindkomsterne, at det hovedsageligt er den demografiske udvikling, der forklarer udgiftsudviklingen, jf. afsnit 5.6. 2 Hvor det er muligt, opdeles den politiske effekt i to dele i den efterfølgende analyse. En del vedrørende ændringer i ydelsesstørrelsen ud over den generelle løn- og prisudvikling (sats), og en del vedrørende ændringer i udbredelsen af ydelsen ud over demografien (frekvens). Side 5

Analyserapport 212:1 Figur 2 Mervækst i de offentlige udgifter, 1991-21 Mia. kr. 25 2 15 1 5-5 Politik Demografi Anm.: For børnepasning og ældreomsorg er perioden 1993-21. I forhold til nationalregnskabet er social beskyttelse fordelt på overførsler, børnepasning og ældreomsorg. Administrationsudgifter inden for social beskyttelse, der ikke kan knyttes til den enkelte borger, er fordelt ligeligt mellem overførsler, børnepasning og ældreomsorg. I afsnit 5.4, 5.5 og 5.6 indgår disse omkostninger ikke. Overførselsindkomsterne er korrigeret for bruttoficering i 1994. Kilde: Danmarks Statistik, ADAM, Nøgeltal.dk, Budgetredegørelse (23) og egne beregninger. Rapportens hovedkonklusioner er: De samlede offentlige udgifter er vokset med 216 mia. kr. ud over den generelle løn- og prisudvikling fra 1991 til 21. Halvdelen af udgiftsvæksten forklares af politiske prioriteringer, mens den anden halvdel forklares af demografiske faktorer. Der er en tendens til, at de offentlige udgifter er steget pga. af politiske beslutninger i perioder, hvor den demografiske udvikling har tilladt en lempelig offentlig udgiftspolitik. Omvendt er der politisk blevet strammet op, når demografien har krævet flere ressourcer. Udviklingen i det individuelle offentlige forbrug, der bl.a. dækker over sundhedsvæsnet og undervisningssystemet, forklares hovedsageligt af politiske prioriteringer, mens demografiske ændringer har mindre betydning. Udgifterne til sundhedsvæsnet er steget med 55 mia. kr. fra 1991 til 21. Alene fra 21 til 21 er udgifterne steget med 35 mia. kr. Hovedforklaringen er øgede gennemsnitlige omkostninger pr. patient ud over den generelle løn- og prisstigning. Udgifterne til folkeskolen er steget med 27 mia. kr., svarende til 67 pct., fra 1991 til 21. Heraf skyldes to tredjedele højere gennemsnitlige udgifter pr. elev. For ungdomsuddannelser og videregående uddannelser Side 6

tilskrives væksten i udgifterne på hhv. 56 og 61 pct. hovedsageligt et stigende uddannelsesniveau, dvs. øget frekvens. Overførselsindkomsterne er steget med 57 mia. kr. fra 1991 til 21, og demografiske ændringer forklarer 8 pct. af udviklingen i udgifterne. Der er dog stor forskel over tid. Fra 1984 til 2 er demografi ikke en væsentlig faktor. Aldringen af befolkningen får dog stor betydning fra 21, hvor demografi alene bidrager med en vækst i overførselsudgifterne på 29 mia. kr., specielt pga. øgede udgifter til folkepension. Analyserapport 212:1 Indtil omkring årtusindskiftet er overførselsindkomsterne blevet udbredt til en større del af befolkningen. En væsentlig forklaring er, at flere unge tager en SU-berettiget uddannelse, hvilket har øget SU-udgifterne med 1,4 mia. kr. Det strukturelle fald i ledigheden har omvendt begrænset udbredelsen af arbejdsløshedsdagpenge. Det er tvivlsomt, om der er flere gevinster at hente på dette område i fremtiden. I afsnit 2 beskrives den generelle udvikling i de offentlige udgifter og de anvendte datakilder. Med udgangspunkt i den observerede udvikling diskuteres i afsnit 3 mål for neutral udgiftspolitik. Afsnit 4 beskriver dekomponeringsmetoden, som anvendes i afsnit 5 til at give en detaljeret beskrivelse af udviklingen i de offentlige udgifter. 2. Udviklingen i de offentlige udgifter I dette afsnit afgrænses de udgifter, der hører under den offentlige sektor. De offentlige udgifter kan opdeles i individuelt forbrug, indkomstoverførsler og øvrige udgifter, herunder kollektivt forbrug. Individuelt offentligt forbrug udgøres bl.a. af forbrug af sundheds- og undervisningsydelser, der er borgernære ydelser. Indkomstoverførsler dækker bl.a. over folkepension og dagpenge. Øvrige offentlige udgifter er bl.a. administration, forsvar, politi, investeringer og renteudgifter. De offentlige udgifter er omkring 1. mia. kr. i 21. Den del af de offentlige udgifter, der hovedsageligt kan henføres til kollektive goder, udgør 28 pct., se Figur 3. Disse udgifter udgøres bl.a. af administration, renteudgifter, kultur, sikkerhed og orden. Når der ses bort fra renteudgifter, har de kollektive udgifter været relativt stabile over tid. Da de heller ikke kan knyttes til befolkningsudviklingen og borgernære velfærdsydelser, er de ikke nærmere analyseret i denne rapport. De resterende offentlige udgifter er i høj grad rettet mod individuelt forbrug og overførsler, hvor ydelser som fx hospitalsbenyttelse, undervisning og indkomstoverførsler i væsentligt omfang kan knyttes til de enkelte borgere. Sundhedsvæsnet udgør i 21 14,5 pct. af de offentlige udgifter. Undervisning omfatter udgifter fra folkeskolen til universiteter og udgør knap 14 pct. Den største andel af de offentlige udgifter udgøres af social beskyttelse med 44 pct. Under social beskyttelse findes indkomstoverførsler, herunder bl.a. arbejdsløshedsdagpenge, førtids- og folkepension. Yderligere indgår børnepasning, boligstøtte, en del af udgifterne til ældrepleje og en lang række andre sociale ordninger. Udgifterne til social beskyttelse udgør over tid en stigende andel af de offentlige udgifter. I 1971 udgjorde social beskyttelse 33 pct. af de offentlige udgifter, hvilket er vokset til 44 pct. i 21. Væksten i udgifterne til social be- Side 7

skyttelse er derfor den primære årsag til, at de offentlige udgifter udgør en stigende andel af BNP, se nedenfor. Figur 3 Fordeling af de offentlige udgifter, 21 Analyserapport 212:1 27,8 Administration, sikkerhed mv. 43,9 Sundhedsvæsen Undervisning Social beskyttelse 14,5 13,8 Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. De offentlige udgifter i pct. af BNP i perioden 1971 til 21 ses i Figur 4. Som det fremgår af figuren, steg de offentlige udgifter til administration mv. indtil midten af firserne, hvorefter de har udgjort en faldende andel af BNP. Den primære årsag til udviklingen i udgifter skyldes renteudgifterne på den offentlige gæld. Over hele perioden udgør sundhedsvæsnet og undervisningen en konstant andel af BNP. Endelig ses det, at udgifterne til social beskyttelse er vokset hurtigere end BNP og udgør 25 pct. af BNP i 21. Stigningen fra 28 til 29 skyldes til dels den finansielle krise og er ikke nødvendigvis udtryk for, at udgifterne er steget. Side 8

Analyserapport 212:1 Figur 4 De offentlige udgifter i pct. af BNP, 1971-21 Pct. 7 6 5 4 3 2 1 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 21 23 25 27 29 Administration, sikkerhed mv. Sundhedsvæsen År Undervisning Social beskyttelse Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. Figur 5 viser det individuelle og kollektive forbrug i pct. af BNP mellem 199 og 21. Det ses, at det kollektive forbrug er konstant omkring 8 pct. af BNP gennem hele perioden. Det individuelle forbrug er steget fra 17 til 21 pct. af BNP fra 199 til 21. Figur 5 Individuelt og kollektivt forbrug i pct. af BNP, 199-21 Pct. 25 2 15 1 5 199 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 Individuelt forbrug Kollektivt forbrug År Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. Side 9

2.1. Bruttoficering I 1994 gøres folkepension, førtidspension og kontanthjælp skattepligtige, hvilket benævnes bruttoficering. Derfor skal disse overførsler korrigeres med forskellen mellem skattepligtige bruttoydelser og skattefrie nettoydelser, når der sammenlignes før og efter 1994. Bruttoficeringen korrigeres som et engangsløft af de historiske udgifter før 1994. I hvert år før 1994 tillægges udgifterne bruttoficeringen. Dette gennemføres lettest ved at hæve den implicitte sats, så de samlede udgifter før 1994 hæves med samme procentdel, som bruttoficeringen udgjorde af udgifterne i 1994. 3 Ændringen i udgifterne, som skyldes bruttoficeringen, er beregnet af Finansministeriet til at være omkring 2 pct., se boks 4.1.1 i Budgetredegørelse (23). Analyserapport 212:1 2.2. Datagrundlag og beregningsantagelser De primære kilder til antal modtagere og udgifter til overførselsindkomster er Danmarks Statistiks sammenhængende socialstatistik frem til 27, offentligt forsørgede og ADAM-modellen efter 27. Kilden til de samlede offentlige udgifter er Danmarks Statistiks offentlige finanser (OFF1), som indeholder en anden opdeling end den sammenhængende socialstatistik. Sidstnævnte er ikke den perfekte kilde, og for at ramme niveauet for de samlede offentlige overførselsudgifter er udgifterne i nogen grad opregnet i forhold til oplysningerne i OFF1. Men den sammenhængende socialstatistik og offentligt forsørgede statistikken er begge nødvendige for at kunne fordele modtagerne på de forskellige ydelser efter køn og alder. Udgifterne til folkepension, kontanthjælp og førtidspension er efter 27 baseret på udviklingen i folkepension i OFF1. Den procentvise årlige ændring er anvendt til at beregne udgiften efter 27 med udgangspunkt i niveauet for denne i 27 i den sammenhængende socialstatistik. Orlovsydelser, AF- og kommunal aktivering etableres først i 1995. Ændringer og bidrag er derfor kun beregnet fra 1995 og frem. Omvendt omlægges tjenestemandspension. Udgifterne er derfor sat til nul i de år, hvor de ikke eksisterer. Udgifterne til sundhedsvæsnet baserer sig på Danmarks Statistiks offentlige udgifter og de aldersfordelte sundhedsudgifter, der er beregnet i De Økonomiske Råd (29). Udgifter til børnepasning og ældreomsorg er sammensat af Danmarks Statistiks sociale ressourcestatistik og Økonomi- og Indenrigsministeriets database med kommunale nøgletal. Efter at have afgrænset de offentlige udgifter og belyst de vigtigste ændringer i udgifterne historisk, ses der i det følgende afsnit på rammerne for en neutral offentlig udgiftspolitik. 3. Et mål for neutral offentlig udgiftspolitik I dette afsnit diskuteres forskellige normer for udviklingen i de offentlige udgifter, særligt med henblik på at kunne beskrive den reale udvikling i de offentlige udgifter, og hvilke implikationer det har for den finanspolitiske holdbarhed. Der er ikke en entydig definition af en neutral offentlig udgiftspolitik, og i denne rapport anvendes samme definition som i Velfærdskommissionen (24). 3 Den implicitte sats bestemmes hvert år som de samlede udgifter fordelt på antal helårsmodtagere. Side 1

I nominelle termer udtrykker de private og offentlige forbrugsudgifter, hvor mange penge der er anvendt i det enkelte år, jf. Budgetredegørelse (23). I den private sektor er en positiv realvækst normalt udtryk for en mængde- og kvalitetsforøgelse. Fordi det private forbrug prissættes på et marked, er det muligt at måle priserne fra output-siden. Derfor udtrykker en realvækst i det private forbrug, at det er muligt at købe flere og bedre varer for de samme penge. Men for de offentlige udgifter er det ikke oplagt, hvordan en sådan mængdeforøgelse skal opgøres. Særligt for det offentlige forbrug gælder det, at forbrugsudgiften er målt fra input-siden, dvs. forbrugsudgiften angiver, hvor mange ressourcer der er anvendt i produktionen af det offentlige forbrug. 4 Af samme årsag vil en realvækst i det offentlige forbrug udtrykke enten et større vareforbrug i produktionen, en større offentlig beskæftigelse eller en højere lønnet offentlig sektor. Det sidste vil ske, hvis der over tid sker en relativ forbedring af uddannelsesniveauet blandt de offentlige ansatte, eller hvis reallønnen i den offentlige sektor vokser hurtigere end i den private sektor. Analyserapport 212:1 Fordi produktionen af det offentlige forbrug er løntungt, og der er færre muligheder for produktivitetsstigninger, vil prisstigningstaksten for det offentlige forbrug generelt være højere end for det private forbrug. Prisstigningstakten vil være lidt lavere end lønstigningstakten, fordi offentligt forbrug ud over løn også afspejler varekøb og investeringer. Der er derfor valgt at lade den normgivende sats for offentligt forbrug være satsreguleringsprocenten, der følger lønudviklingen for en industriarbejder med en forsinkelse på to år fraregnet,3 pct. til satspuljen, jf. Det Økonomiske Råd (25). Overførselsindkomsterne reguleres efter satsreguleringsloven således, at overførslerne følger lønudviklingen, jf. oven for. På denne måde følges købekraften for en beskæftiget og en overførselsmodtager nogenlunde ad. Alternativt kunne overførselsindkomsterne reguleres med prisstigningstaksten i stedet, således at købekraften var konstant for en overførselsmodtager. Fra 1991 til 21 er den gennemsnitlig årlige satsregulering 2,5 pct., jf. Tabel 1. I rapporten benævnes realvæksten i overførselsindkomsterne og det offentlige forbrug som den vækst, der ligger ud over satsreguleringen. Det er i overensstemmelse med Velfærdskommissionens (24) definition af neutral udgiftspolitik. Tabel 1 Prisindeks og deflatorer, 1991-21 Implicit BNP-deflator Satsregulering Offentlig forbrugsdeflator Privat forbrugsdeflator ----- pct. ----- 2,1 2,5 2,5 1,8 Anm.: Den implicitte BNP-deflator er beregnet som forskellen på den nominelle og reale vækst, som de er opgjort i nationalregnskabet. Kilde: Danmarks Statistik, Skatteministeriet, ADAM og egne beregninger. 4 Danmarks Statistik er begyndt at opgøre de ikke-markedsmæssige offentlige udgifter fra output-siden. Beregningerne viser bl.a., at produktionsværdien er højere, når de outputbaserede tal benyttes, fordi produktionen ikke i samme omfang knyttes til udviklingen i omkostningerne, jf. Deveci (21). Opgøres den ikke-markedsmæssige produktion fra output-siden er den årlige vækst i BNP mellem,1 og,3 pct.point højere mellem 21 og 26 end ved den traditionelle opgørelse. Side 11

Alternativt kunne normen angives som den budgetterede vækst for det offentlige forbrug. SR-regeringen i 199'erne og de seneste ti års VK-regering har i gennemsnit budgetteret med en årlig vækst i det årlige forbrug på 1, pct. Den realiserede vækst har i perioden været 2, pct., jf. Tabel 2. Overskridelserne betyder, at det offentlige forbrug er vokset med 72,6 mia. kr. mere end budgetteret. Analyserapport 212:1 Tabel 2 Budgetteret og realiseret vækst i offentligt forbrug, 1993-21 1993-21 22-21 1993-21 --- pct. --- Budgetteret årlig vækst 1,1,9 1, Realiseret årlig vækst 2,4 1,6 2, --- pct.point --- Overskridelse 1,3,8 1, Kilde: Ny kurs mod bedre tider, Regeringen 1993; En holdbar fremtid Danmark 21, Regeringen 21; Lavere skat på arbejdsindkomst, Regeringen 23; Mod nye mål Danmark 214, Regeringen 27; Danmarks Statistik; ADAM og egne beregninger. 4. Dekomponeringsmetode Efter at have præsenteret hovedtrækkende i udgiftsudviklingen og egenskaberne ved en neutral udgiftspolitik præsenteres der i dette afsnit den beregningsmetode, der er anvendt for at kvantificere og forklare udviklingen i de offentlige udgifter. Udviklingen i de offentlige udgifter undersøges ved at dekomponere udgiftsudviklingen. En dekomponering er en beregning, hvor en samlet ændring (målt i kr. eller pct.) opdeles på de underliggende faktorer, der bestemmer den samlede ændring. For de offentlige udgifter består dekomponeringen i at opdele udgiftsudviklingen i bidrag fra demografi, frekvens og satser. Samlet kan udgifterne dekomponeres ud fra følgende formel: (1) 5 (2) Bilag 7.1 viser beregninger bag dekomponeringsformlen. Dekomponeringsberegningerne laves for hvert enkelt delområde af de offentlige udgifter, som fx udgifterne til folkepension, som efterfølgende kan aggregeres. Formålet med hver enkelt beregning er at bestemme, hvor stor en andel af en given udgiftsændring, der tilskrives ændringer i hhv. befolkningens størrelse (demografi), andelen af befolkningen, der benytter en given ydelse (frekvens), samt størrelsen på den gennemsnitlige ydelse (sats). Perioden i fokus er 1991 til 21, men hvor datagrundlaget tillader det, er beregningerne ført tilbage til 1981. Dekomponeringsberegningerne sammenligner udgifterne mellem to valgte år. For de offentlige udgifter som fx arbejdsløshedsdagpenge, der er konjunkturafhængige, kan konjunktursituationen i analyseperiodens start og slutår have stor betydning for den udgiftsudvikling, der analyseres. Det er derfor vigtigt at have 5 Se også Velfærdskommissionen (24) s. 198. Residualet er en sammensætningseffekt, der opstår, når flere multiplikative faktorer ændres simultant. Side 12

konjunkturerne in mente, når resultaterne fortolkes. Andre dele af de offentlige udgifter er mere strukturelt betinget. Udgifterne til folkepension er fx stærkt afhængige af antallet af pensionister. 5. Dekomponering af de offentlige udgifter I dette afsnit præsenteres resultaterne af dekomponeringen af de offentlige udgifter. Beregningerne er udført for en række delområder af den offentlige sektor med fokus på kernevelfærdsområderne og indkomstoverførslerne. Analyserapport 212:1 I det følgende gennemgås delområderne et ad gangen. Det skal bemærkes, at det tilgængelige datagrundlag, som beskrevet i afsnit 2.2, betyder, at nogle udgifter, der indgår i de aggregerede offentlige udgifter, ikke kan fordeles på de enkelte ydelser. Dette gælder specielt social beskyttelse, hvor nogle administrationsudgifter ikke kan fordeles på de enkelte ydelser. Dekomponeringsberegningen er derfor lavet på et datagrundlag, der udgør 83 pct. af de i nationalregnskabet opgjort udgifter. 5.1. Sundhedsvæsnet Danmark har i 29 de næsthøjeste offentlige sundhedsudgifter målt som andel af BNP, se Figur 6. Kun Irland, med 8,9 pct., har højere udgifter end Danmark, der har 8,8 pct. I de øvrige nordiske lande udgør sundhedsudgifterne mellem 7,4 og 7,8 pct. Det bemærkes, at de offentlige sundhedsudgifter i USA er 8,6 pct. af BNP. Dette skal sammenholdes med, at under halvdelen af de amerikanske sundhedsudgifter er finansieret af det offentlige, mens det gælder for 8 pct. af sundhedsudgifterne i Danmark. 6 Forskellen illustrerer, at politiske valg om finansieringsform spiller en afgørende rolle, hvilket gør en sammenligning på tværs af lande vanskelig. 6 Da samlede sundhedsudgifter i Danmark er 11,2 pct. af BNP, mens de er 16,2 pct. af BNP i USA, jf. www.who.int. Side 13

Analyserapport 212:1 Figur 6 Offentlige sundhedsudgifter i pct. af BNP, 29 Pct. 1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Irland Danmark USA UK Japan Frankrig Island Østrig Belgien Finland Norge Slovakiet Tjekkiet Italien Sverige OECD Portugal Tyskland Slovenien Holland Spanien Estland Israel Polen Ungarn Korea Schweiz Anm.: I figuren indgår kun offentligt finansierede sundhedsudgifter. Følgende OECD-lande er ikke med: Australien, Canada, Chile, Grækenland, Mexico, New Zealand og Tyrkiet. Kilde: OECD Stats og egne beregninger. De danske sundhedsudgifters andel af BNP udgør mellem 6 og 8 pct. af BNP i de sidste knap 4 år, se Figur 7. Det betyder, at sundhedsvæsnet over 4 år er vokset i nogenlunde samme takt som resten af økonomien, svarende til en realvækst på knap 1,8 pct. p.a. mellem 1981 og 21. Denne vækstrate dækker dog over store udsving gennem perioden. Væksten var,9 pct. p.a. i 198'erne og 2,1 pct. p.a. i 199'erne. Men mellem 21 og 21 er udgifterne vokset med 2,8 pct. p.a., hvilket er dobbelt så hurtigt som resten af økonomien. Udgifterne til sundhedsvæsnet er således vokset relativt mere end resten af økonomien i de sidste tyve år. I det følgende analyseres årsagerne til denne udvikling nærmere. Side 14

Analyserapport 212:1 Figur 7 Offentlige sundhedsudgifter i pct. af BNP, 1971-21 Pct. 1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 År Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger Udgifterne til sundhedsvæsnet består hovedsageligt af udgifter til hospitaler og praktiserende læger inkl. behandlinger, løn, medicin, udstyr mv. Bortset fra udgifter til forskning og udvikling inden for sundhedsvæsnet kan de øvrige udgifter antages at være knyttet til de borgere, der benytter sundhedsvæsnet. De Økonomiske Råd (29) beregner de aldersfordelte sundhedsudgifter i 27. I udgifterne indgår bl.a. indlæggelser, ambulante behandlinger, medicintilskud og lægebesøg. På baggrund af registerdata om benyttelse af sundhedsvæsnet beregnes de gennemsnitlige udgifter for hvert alderstrin, jf. Figur 8. Det fremgår af Figur 8, at sundhedsudgifter er stigende med alderen. De Økonomiske Råd (29) understreger, at det hovedsageligt af tidsafstanden til døden, der bestemmer de gennemsnitlige omkostninger. Således stiger omkostningerne, jo kortere afstanden er til døden, der også benævnes den terminale fase. Fordeles udgifterne pr. behandling eller pr. patient, er billedet anderledes. Jo yngre patienten er, jo større er udgifterne pr. patient. Dette skyldes, at unge, der er indlagt, er indlagt pga. alvorlig sygdom, som er dyr at behandle. En yderligere forklaring kan være, at der er sundhedsfaglige prioriteringer, som betyder, at der allokeres flere ressourcer til behandling af unge, fordi de har en lang restlevetid. Men fordi der er færre unge mennesker med alvorlige sygdomme, slår dette ikke igennem på de gennemsnitlige aldersfordelte udgifter. Side 15

Analyserapport 212:1 Figur 8 Aldersfordelte sundhedsudgifter, 27 1. kr. 4 35 3 25 2 15 1 5 4 8 12 16 2 24 28 32 36 4 44 48 52 56 6 64 68 72 76 8 84 88 92 96 1 Alder Anm.: Gennemsnitlige aldersfordelte udgifter for mænd og kvinder. Kilde: De Økonomiske Råd (29) side 194. De aldersfordelte udgifter, som fremgår af Figur 8, er kun beregnet for 27. Over tid ændres de gennemsnitlige udgifter af to årsager. For det første betyder en øget restlevetid, at for hvert alderstrin øges afstanden til den terminale fase, hvilket betyder, at de gennemsnitlige udgifter for hvert alderstrin falder. Det svarer til at kurven i Figur 8 forskydes parallelt til højre, hvilket omtales sund aldring, se nedenfor. For det andet bidrager forbedret produktivitet samt nye og dyrere behandlingsmuligheder med to modsatrettede, vertikale effekter på de gennemsnitlige udgifter for hvert alderstrin. Nye og mere effektive behandlingsformer afløser eksisterende. Bedre behandlingsformer gør behandlingerne dyrere, men også mere effektive. Isoleret set vil det fordyre de gennemsnitlige udgifter. Dette medfører også en afledt effekt, fordi det kan betale sig at behandle flere, hvilket forbedrer overlevelsesmulighederne og dermed restlevetiden. De gennemsnitlige sundhedsudgifter kan omvendt falde i det omfang, der kan opnås produktivitetsforbedringer gennem effektiviseringer og lavere sygelighed. Den historiske udvikling i sundhedsudgifter kan dekomponeres i tre faktorer: demografi, sund aldring og en indkomsteffekt, der følger af, at efterspørgslen efter sundhedsydelser har en tendens til at stige med højere velstand. Hvis indkomsteffekten er større end 1 omtales det ofte som positiv mervækst. Mervæksten er et udtryk for, at der historisk blandt OECD-landene er en tendens til, at sundhedsudgifterne vokser hurtigere end resten af økonomien. 7 7 En positiv mervækst svarer til en indkomstelasticitet større end 1. På makroniveau betyder det, at sundhedsudgifterne vokser mere end BNP pr. capita, jf. De Økonomiske Råd (29) og OECD (26). Side 16

I sundhedsvæsnet udtrykker mervækst ændrede behandlingsmuligheder. I Figur 8 vil en positiv mervækst forskyde grafen vertikalt op ad svarende til højere gennemsnitlige sundhedsudgifter for alle alderstrin. De Økonomiske Råd (29) viser, at mervæksten i Danmark fra 197 til 22 har været,1 pct. p.a., mens den har været 1,5 pct. p.a. i OECD. Dette ses også af Figur 7, der viser, at sundhedsudgifterne i Danmark udgør ca. 7 pct. af BNP over hele perioden. En del af forklaringen på den realtivt lave, historiske mervækst i Danmark er, at Danmark i 197 havde et relativt dyrt sundhedsvæsen internationalt set, mens væksten i de øvrige OECD-lande i perioden har været højere end i Danmark, svarende til en catch-up effekt. Analyserapport 212:1 En ændret demografisk befolkningssammensætning har betydning for de samlede udgifter, netop fordi sundhedsudgifterne i høj grad er aldersbetingede, jf. Figur 8. I det følgende analyseres den historiske udvikling i sundhedsudgifter ved at undersøge, hvor stor en del af ændringen i udgifterne, der skyldes hhv. demografi, sund aldring og ændrede gennemsnitlige omkostninger. Analysen omfatter udviklingen fra 1981 til 21. I denne periode er restlevetiden for en nyfødt dreng steget med 5,7 år og med 3,8 år for piger. Den stigende restlevetid slår igennem på alle alderstrin, og restlevetiden er øget med 1,1 år for en 8-årig mand og 1,2 år for en 8-årig kvinde. Når restlevetiden øges, forlænges levetiden før den terminale fase for alle alderstrin, hvilket antageligt sænker de aldersfordelte, gennemsnitlige sundhedsudgifter. Derfor er de aldersfordelte udgifter i den historiske beregning korrigeret for den forventede restlevetid. Det betyder fx, at de gennemsnitlige sundhedsudgifter for en 8-årig mand i 1981 svarer til udgifterne for en 81-årig i 21, fordi de har samme forventede restlevetid. 8 Figur 9 viser betydningen af korrektionen for stigende restlevetid på de aldersfordelte sundhedsudgifter i 1981 og 27. Det ses, at stigende restlevetid mindsker de gennemsnitlige udgifter for hvert alderstrin pga. længere afstand til den terminale fase. Dette svarer til en antagelse om 1 pct. sund aldring. 9 Med udgangspunkt i Figur 9 kan de samlede sundhedsudgifter beregnes ved at gange de aldersfordelte udgifter med antallet af personer på hvert alderstrin. Denne tilbageskrivning af sundhedsudgifterne korrigeret for sund aldring tager ikke højde for produktivitetsudviklingen, som fastholdes som i 27 i alle år. 1 Udgangspunktet i de aldersfordelte sundhedsudgifter er individuelle udgifter, som via forskellige registre kan kobles til den enkelte borger. Dvs. udgifter til udstyr bygninger mv. er ikke medtaget, og summen af de aldersfordelte udgifter er derfor mindre end de samlede sundhedsudgifter. Derfor foretages yderligere en opregning, hvor de resterede udgifter fordeles proportionalt med de aldersfordelte udgifter hvert år. Hermed fordeles de samlede offentlige sundhedsudgifter efter de aldersbetingede sundhedsudgifter. På baggrund af disse fordelinger kan udviklingen i sundhedsudgifterne dekomponeres i tre dele. Dels en komponent, 8 DREAM anvender en tilsvarende korrektion i fremskrivningen af sundhedsudgifterne, se DREAM (211). 9 Sund aldring er defineret ved at forlænget restlevetid giver flere år med godt helbred, hvilket svarer til en horisontal forskydning i de aldersfordelte udgifter som i Figur 9. Modsat er usund aldring defineret ved at forlænget restlevetid betyder flere år med dårligt helbred, hvilket svarer til, at de aldersfordelte sundhedsudgifter fastholdes. 1 Denne forenkling har ikke stor betydning for udviklingen i Danmark, da mervæksten netop har været tæt på i perioden, jf. De Økonomiske Råd (29). Side 17

der udgøres af sund aldring, dels en demografisk komponent og dels en komponent, der skyldes ændrede aldersbetingede gennemsnitlige sundhedsudgifter. Figur 9 Korrektion af aldersfordelte sundhedsudgifter Analyserapport 212:1 1. kr. 45 4 35 3 25 2 15 1 5 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 65 7 75 8 85 9 95 1981 27 Alder Anm.: Gennemsnitlige aldersfordelte udgifter for mænd. Op til 5-årsalderen er udgifterne uændrede mellem 1981 og 29, fordi sundhedsudgifterne, der er forbundet med børns første leveår, ikke kan antages at ændre sig én til én med ændringer i restlevetiden. Kilde: De Økonomiske Råd (29), Danmarks Statistik og egne beregninger. De offentlige sundhedsudgifter stiger med 56 mia. kr. svarende til 62 pct. fra 1981 til 21. Heraf bidrager ændrede gennemsnitlige, aldersfordelte udgifter pr. patient med 46 mia. kr., mens demografi bidrager med 17 mia. kr., og sund aldring samlet trækker udgifterne ned med 7 mia. kr. Opdelt på tiårsperioder er der imidlertid markante forskelle i udviklingen. Figur 1 viser en dekomponering af realvæksten i de offentlige sundhedsudgifter opdelt på perioderne 1981-199, 1991-2 og 21-21. I løbet af de første ti år stiger sundhedsudgifterne med,8 pct. Dekomponeringen viser, at den svage stigning primært skyldes et negativt bidrag fra de gennemsnitlige udgifter. Der er således et realt fald i udgifterne pr. patient. Fra 1991 til 2 stiger sundhedsudgifterne med 23 pct., hvilket hovedsageligt stammer fra et positivt bidrag fra de gennemsnitlige udgifter pr. patient. Ændret demografi trækker også op, mens sund aldring mindsker udgiftsvæksten. Denne tendens fortsætter mellem 21 og 21, hvor udgifterne vokser med 31 pct. De gennemsnitlige udgifter pr. patient stiger med 31 pct., demografi bidrager med 7,8 pct. og sund aldring med -3,3 pct. En del af forklaringen på bidraget fra demografi er, at andelen af personer over 6 år ud af den samlede befolkning er steget fra 18 pct. i 1981 til 22 pct. i 21. Denne aldersgruppe er vokset tre gange hurtigere end den samlede befolkning. Da personer over 6 år tegner sig for ca. 45 pct. af de samlede sundhedsudgifter, forklarer den demografiske forskydning en væsentlig del af ændringen i udgifterne. Side 18

Over perioden 1981 til 21 er den del af sundhedsudgifterne, der kan henføres til øgede gennemsnitlige udgifter, steget med 52 pct., svarende til fem sjettedele af den samlede udgiftsstigning. Stigningen tilskrives produktivitetsudvikling, øgede behandlingsmuligheder og mervækst. Analyserapport 212:1 De aldersfordelte sundhedsudgifter er vokset med 1,7 pct. p.a., hvilket er lidt mindre en realvæksten i BNP. Dette dækker dog over en negativ vækst frem til 1991, hvorefter væksten har været 2,6 pct. p.a. Der er således tegn på, at den historisk lave mervækst er afløst af en mervækst på niveau med resten af OECD-landene, jf. De Økonomiske Råd (29). Længere restlevetid får større effekt på sund aldring i løbet af perioden. Figur 1 Dekomponering af sundhedsudgifterne, 1981-21 Pct. 35 3 25 2 15 1 5-5 -1 Samlede udgifter Sund aldring Demografi Udgifter pr. patient 1981-199 1991-2 21-21 Kilde: De Økonomiske Råd (29), Danmarks Statistik og egne beregninger. De offentlige sundhedsudgifter udgør omkring 7 pct. af BNP mellem 1971 og 21. I 29 er niveauet ikke meget højere end OECD-gennemsnittet, mens niveauet i 1971 var væsentlig over OECD-gennemsnittet. Sundhedsudgifterne er derfor vokset relativt langsomt i Danmark de seneste fyrre år i forhold til OECDlandene. Fremadrettet betyder relativt flere ældre, at demografibidraget øges, fordi de ældre har de højeste gennemsnitlige sundhedsudgifter. Det er også tvivlsomt, om Danmark kan fortsætte den relativt lave mervækst, fordi en positiv mervækst er nødvendig for, at det danske sundhedsvæsen kan følge med udviklingen i de øvrige OECD-lande. For de seneste tredive år kan hovedparten af udgiftsvæksten tilskrives den generelle udgiftsudvikling, som bl.a. skyldes nye behandlingsformer og stigende indkomster. Men også den ændrede demografi bidrager til højere sundhedsudgifter, som ikke fuldt modsvares af, at de ældre har længere tid med relativt godt helbred i forhold til tidligere. Fremadrettet er det derfor sandsynligt, at sundhedsudgifterne vil vokse hurtigere end BNP dels pga. positiv mervækst og dels pga. den demografiske udvikling. Side 19

5.2. Undervisning Undervisningssystemet i Danmark er i høj grad finansieret af det offentlige. Der er i hovedreglen ingen egenbetaling til uddannelse i Danmark, og SU-stipendier er relativt generøse internationalt set. Analyserapport 212:1 I en international sammenligning betyder det, at de offentlige uddannelsesudgifter i Danmark er de næsthøjeste i OECD i 29 målt i pct. af BNP. Det højeste niveau har Island med 8,6 pct. af BNP, efterfulgt af Danmark med 8, pct. af BNP, se Figur 11. OECD-gennemsnittet er omkring 6 pct. Figur 11 Offentlige undervisningsudgifter i pct. af BNP, 29 Pct. 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Island Danmark Sverige Israel Estland UK Slovenien Portugal USA Finland Belgien Frankrig Norge OECD Holland Østrig Schweiz Irland Polen Ungarn Korea Spanien Tjekkiet Italien Tyskland Slovakiet Japan Anm.: Følgende OECD-lande er ikke med: Australien, Canada, Chile, Grækenland, Mexico, New Zealand, Tyrkiet. Kilde: OECD stats og egne beregninger. Figur 12 viser udviklingen i de danske offentlige udgifter til undervisning i pct. af BNP over perioden 1971 til 21. Udgifterne svinger omkring 7 pct. af BNP over perioden. Side 2

Analyserapport 212:1 Figur 12 Offentlige undervisningsudgifter i pct. af BNP, 1971-21 Pct. 9 8 7 6 5 4 3 2 1 År Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. Udgifterne til uddannelsessystemet er vokset i samme takt som BNP, selvom befolkningens uddannelsesniveau er steget. Figur 13 viser befolkningen mellem 3 og 69 år fordelt efter højest fuldført uddannelse. Som det fremgår, er andelen af befolkningen med grundskole eller gymnasium som højeste uddannelsesniveau faldet fra 45 til 32 pct. de sidste tyve år. Andelen med en erhvervskompetencegivende uddannelse er steget fra knap 35 pct. til 45 pct., mens der er sket en stigning fra 2 til 35 pct. i andelen med en videregående uddannelse. Figur 13 3-69-årige efter højest fuldført uddannelse, 1991-211 Pct. 5 45 4 35 3 25 2 15 1 5 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 Grundskole og gym. Videregående Erhvervskompetencegivende År Anm.: Uoplyste er ikke præsenteret i figuren. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. Side 21

De offentlige udgifter til uddannelse er i faste priser vokset med næsten 1,5 mia. kr. om året siden 199. Som Figur 13 indikerer, skyldes en del af udgiftsstigningen, at en større andel af befolkningen opnår en videregående uddannelse og dermed trækker på uddannelsessystemet i flere år, både gennem direkte undervisningsudgifter og gennem SU-stipendier. I det følgende undersøges i hvor høj grad øget uddannelsesniveau, demografi og satser kan forklare udviklingen i de offentlige uddannelsesudgifter. Udgifterne til SU behandles under afsnit 5.6. Analyserapport 212:1 Dekomponeringen belyser udviklingen i de offentlige undervisningsudgifter i perioden 1991 til 21, og opdeler udgifterne til uddannelsessystemet i tre komponenter: Demografi, frekvens og sats. Udgifterne til uddannelse er opdelt på folkeskolen, ungdomsuddannelser og videregående uddannelser, som tilsammen dækker 9 pct. af uddannelsesudgifterne, jf. Figur 14. 11 Udgifterne er vokset med 48 mia. kr. mellem 199 og 21. Den største vækst har været inden for folkeskolen, hvor udgifterne er øget med 28 mia. kr., svarende til knap to tredjedele af den samlede udgiftsstigning. Ungdomsuddannelser og videregående uddannelser er tilsammen steget med knap 21 mia. kr. Figur 14 Offentlige undervisningsudgifter, 199-21 Mia. kr. 14 12 1 8 6 4 2 199 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 Andet Videregående Folkeskole Voksenudd. mv. Ungdomsuddannelser År Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. Dekomponeringen af udgifterne til folkeskolen er vist i Figur 15. Udgifterne til folkeskolen er vokset med 67 pct. eller 27 mia. kr. fra 1991 til 21. Dekomponeringen viser, at væksten på 67 pct. forklares med et bidrag på 19 pct.point fra demografi, et bidrag på 5 pct.point fra frekvens, mens satser bidrager med de resterende 43 pct.point Næsten alle børn går i folkeskole eller privatskole, og derfor er der ikke noget væsentligt bidrag fra frekvens. Det bidrag, der kommer fra frekvens, kan mulig- 11 De resterende 1 pct. af undervisningsudgifterne udgøres af udgifter, der ikke kan niveauplaceres og undersøges ikke nærmere i det følgende. Side 22

vis forklares af ændret benyttelse af. og 1. klasse. Det positive bidrag fra demografi skyldes, at de årgange, der gik i folkeskole i begyndelsen af 199'erne, var de meget små årgange, der blev født i begyndelsen af 198'erne. Fordi antallet af folkeskoleelever er 2 pct. højere i 21 i forhold til 199, er det en væsentlig årsag til stigningen i udgifterne til folkeskolen. Hovedbidraget til udgiftsstigningen skyldes dog ændrede satser, svarende til øgede gennemsnitlige udgifter pr. elev. Med over 18 mia. kr. udgør bidrag fra satser over halvdelen af udgiftsstigningen til folkeskolen. Det ligger uden for rammerne for denne rapport at undersøge forklaringerne bag den relativt kraftige vækst. Dog skal det nævnes, at politiske prioriteringer af folkeskolen samt relativt store udgifter til specialundervisning kan være mulig forklaringer. Analyserapport 212:1 Figur 15 Dekomponering af undervisningsudgifter, 1991-21 Pct. 1 8 6 4 2-2 -4 Samlede udgifter Demografi Frekvens Sats Folkeskole Ungdomsuddannelser Videregående Kilde: Danmarks Statistik, ADAM og egne beregninger. De offentlige udgifter til ungdomsuddannelserne er steget med 56 pct. eller 11 mia. kr. Heraf bidrager demografi med -8 pct. Igen skyldes det ændrede årgangsstørrelser. Omvendt er der et bidrag på 28 pct. fra frekvens, som skyldtes at en større andel af en ungdomsårgang tager en ungdomsuddannelse i 21 i forhold til 199. På ungdomsuddannelserne er satsen steget med ca. 36 pct. udover normen, hvilket forklarer mere end halvdelen af stigningen i udgifterne. Udgifterne til videregående uddannelser er steget med 61 pct., svarende til 1 mia. kr. Bidraget fra demografi er -2,5 pct., hvilket tilskrives, at de små årgange fra begyndelsen af 198'erne går på de videregående uddannelser mod slutningen af perioden. Dog er det en væsentligt større andel af disse årgange, der tager en videregående uddannelse i forhold til 199, hvilket betyder, at frekvensbidraget er på 8 pct. alene. Bidraget fra de gennemsnitlige satser har fulgt normen og er næsten uændrede med en lille stigning på 2 pct. Både absolut og relativt findes den største udgiftsstigning inden for folkeskolen, og dekomponeringen viser, at stigningen hovedsageligt skyldes øgede satser. Side 23

5.3. Social beskyttelse Social beskyttelse dækker over udgifter til børnepasning, børnecheck, indkomsterstattende overførselsindkomster, sociale pensioner og en del af udgifterne til ældrepleje. De samlede udgifter til social beskyttelse indeholder også de tilknyttede administrationsomkostninger. Analyserapport 212:1 I 29 er Danmark det OECD-land, der har de største udgifter til social beskyttelse i forhold til BNP, jf. Figur 16. Udgifterne i Danmark udgør 25 pct. af BNP, mens OECD gennemsnittet er 17 pct. for de lande, hvor der foreligger data. Figur 16 Social beskyttelse i pct. af BNP, 29 Pct. 3 25 2 15 1 5 Danmark Frankrig Finland Sverige Østrig Tyskland Italien Belgien Ungarn Norge Holland UK Slovenien Portugal OECD Irland Polen Spanien Estland Japan Schweiz Tjekkiet Slovakiet Israel Island USA Korea Anm.: Følgende OECD-lande er ikke med: Australien, Canada, Chile, Grækenland, Mexico, New Zealand, Tyrkiet. Kilde: OECD Stats og egne beregninger. Over tid har udgifterne til social beskyttelse udgjort en stigende andel af BNP, jf. Figur 17. I 1971 udgjorde social beskyttelse 14 pct. af BNP, hvilket er steget til 25 pct. i 21. En del af forklaring skyldes bruttoficeringen af folkepension, førtidspension og kontanthjælp i 1994, hvilket isoleret set øgede udgifter til disse overførsler med mellem 17 og 21 pct., jf. afsnit 2.1. Siden 1994 afspejler udviklingen hovedsageligt konjunkturerne, hvor lavkonjunkturen mellem 21 og 24 samt den finansielle krise i 28 og 29 giver større træk på udgifterne til arbejdsløshedsunderstøttelse. I det følgende afsnit analyseres udviklingen i indkomstoverførslerne nærmere ved at dekomponere udgiftsudviklingen i tre komponenter for hhv. demografi, frekvens og sats. Side 24

Analyserapport 212:1 Figur 17 Social beskyttelse i pct. af BNP, 1971-21 Pct. 3 25 2 15 1 5 År Anm.: Den stiplede linje angiver et bagudrettet skøn over effekten af bruttoficering i 1994. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. 5.4. Børnepasning Udgifter til børnepasning og daginstitutioner er et af de områder, hvor der er sket en kraftig udvikling de sidste tyve år. Andelen af børn under ti år, der er indskrevet i daginstitution, herunder vuggestuer, børnehaver og fritidsordninger, har været stigende. I 1993 var knap 6 pct. af de -1-årige indskrevet, hvilket er steget til 8 pct. i 21, jf. Figur 18. Side 25

Analyserapport 212:1 Figur 18 Andel -1-årige indskrevne i institution, 1993-21 Pct. 9 8 7 6 5 4 3 2 1 År Anm.: Institutioner inkluderer vuggestuer, tilskudsberettiget dagpleje, børnehaver, skolefritidsordninger og fritidshjem. Kilde: Danmarks Statistik, ADAM, Nøgletal.dk og egne beregninger. Med udgangspunkt i satsen, frekvensen og antal børn er udviklingen inden for børnepasning dekomponeret. Udgifterne til børnepasning er steget med 14 mia. kr., svarende til en stigning på 48 pct. over perioden 1993 til 21, jf. Figur 19. Der er et positivt bidrag fra demografi på knap 4 mia. kr., fordi antallet af -1- årige stiger med ca. 8. mellem 1993 og 21, hvilket isoleret bidrager til øgede udgifter på 13 pct. Den væsentligste forklaring på væksten i udgifterne til børnepasning er en øget frekvens, hvilket betyder, at en større andel af de -1-årige er indskrevet i en institution. Dette forklarer isoleret set 75 pct. af udgiftsstigningen. Alt andet lige har øget frekvens øget udgifterne med 1,4 mia. kr. Den implicitte sats, der udtrykker de gennemsnitlige udgifter pr. barn, er reduceret med,5 mia. kr. Samlet er det en større udbredelse, der forklarer udviklingen i udgifterne til børnepasning. Sagt med andre ord har andelen af -1-årige, der er indskrevet i en institution, været stigende, jf. Figur 18. Side 26

Analyserapport 212:1 Figur 19 Dekomponering af udgifter til børnepasning, 1993-21 Pct. 6 5 4 3 2 1-1 Samlede udgifer Demografi Frekvens Sats Anm.: Børnepasning inkluderer vuggestuer, tilskudsberettiget dagpleje, børnehaver, skolefritidsordninger og fritidshjem. Befolkningen af afgrænset til børn mellem og 1 år. Kilde: Danmarks Statistik, ADAM, Nøgletal.dk og egne beregninger. 5.5. Ældreomsorg Udgifterne til ældreomsorg omfatter pleje, omsorg, ældreboliger og genoptræning. Udgifterne er beregnet med udgangspunkt i de gennemsnitlige udgifter pr. folkepensionist. Udgifterne kan kun beregnes for alle folkepensionister, hvilket betyder, at der i denne beregning ikke kan bestemmes en effekt af frekvens. Den effekt, der måtte være, i form af ændret udbredelse af fx ældreboliger og pleje inden for gruppen af folkepensionister, vil derfor indgå i den implicitte sats. Dekomponeringen viser, at udgifterne til ældreomsorg er steget med 47 pct. eller 18 mia. kr. fra 1993 til 21. Den demografiske udvikling står alene for en stigning i udgifterne på 32 pct.point, mens de resterende 15 pct.point tilskrives øget sats. En del af forklaringen på den demografiske udvikling er nedsættelsen af folkepensionsalderen i 24 fra 67 til 65 år. Det giver et diskretionært spring i udgifterne, fordi udgifterne omfatter to ekstra årgange. Effekten bliver delvist overvæltet i demografi, fordi det ikke er muligt at forbinde nedsættelsen af pensionsalderen med en øget frekvens. Side 27

Analyserapport 212:1 Figur 2 Dekomponering af udgifter til ældreomsorg, 1993-21 Pct. 6 5 4 3 2 1 Samlede udgifter Demografi Sats Anm.: Udviklingen i satser inkluderer effekten af ændrede frekvenser. Kilde: Danmarks Statistik, ADAM, Nøgletal.dk og egne beregninger. 5.6. Overførselsindkomster I dette afsnit præsenteres en dekomponering af udviklingen i overførselsindkomsterne fra 1984 til 21, som er hhv. først og sidste år med konsistent opgørelse af antal modtagere og udgifter fordelt på køn og alder. En konsistent sammenligning af udgifterne til overførselsindkomster over tid kræver, at der korrigeres for bl.a. bruttoficeringen af folkepension, førtidspension og kontanthjælp, som beskrevet i afsnit 2.1. Fra 1984 til 21 er udgifterne til indkomstoverførsler steget med 57,1 mia. kr. fra 183, mia. kr. til 24,1 mia. kr., jf. Figur 21. Overførselsindkomsterne kan opdeles i overførsler til personer midlertidigt uden for arbejdsmarkedet og personer, der permanent har trukket sig tilbage. Midlertidigt fravær skyldes ledighed og orlov og inkluderer arbejdsløshedsunderstøttelse, udgifter til aktivering og barselsorlov. Tilbagetrækning indeholder førtidspension, efterløn og folkepension. Opdelt på denne måde viser Figur 21 udviklingen i udgifterne fra 1984 til 21. Udgifterne til midlertidig fravær er modcykliske og stiger under lavkonjunktur med høj ledighed og falder under højkonjunktur med lavere ledighed. Stigningen midt i 199'erne skyldes bl.a. indførelsen af aktivering og orlovsydelser. I gennemsnit udgør udgifterne til midlertidig fravær fra arbejdsmarkedet mellem 3 og 35 pct. af udgifterne til indkomstoverførsler med en faldende tendens mod slutningen af perioden, hvor udgifterne fra 1997 til 21 falder med 3 pct. Den faldende andel skyldes ud over gunstige konjunkturer at udgifterne til tilbagetrækning er relativt stigende. Fra 1997 til 21 øges udgifter til tilbagetrækning med 17 pct. Side 28