Retten på Frederiksberg Udskrift af dombogen DOM Afsagt den 10. november 2015 i sag nr. BS J-2076/2014: A Lindehaven 37 2500 Valby mod Natur- og Miljøklagenævnet Rentemestervej 8 2400 København NV Som Biintervenient B Sagens baggrund og parternes påstande Sagen, der er anlagt den 8. oktober 2014, vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 8. april 2014 om ekspropriation af en del af sagsøgerens ejendom er ugyldig. Sagsøgeren, A har nedlagt påstand om, at sagsøgte skal tilpligtes at anerkende, at sagsøgtes afgørelse af 8. april 2014 i sag NMK-32-00029 er ugyldig og således skal ophæves. Sagsøgte, Miljø- og Naturklagenævnet, har nedlagt påstand om frifindelse. Oplysningerne i sagen Sagsøgeren har siden 2008 været ejer af den ejendom, om hvilken der er truffet afgørelse om ekspropriation af 10.908 m2. I oktober 2005 vedtog Byrådet i B boldbane og multihus ved. Lokalplan nr. 176 om Det fremgår af redegørelsen til lokalplanen blandt andet, at baggrunden for lokalplanen var Byrådets ønske om at forbedre og udvide de eksisterende idrætsfaciliteter til. Af protokol fra møde i Byrådet den 8. december 2008 fremgår blandt andet, at B ønskede at overtage dels det område på 10.600 m2, der var udlagt i medfør af lokalplan 176 til boldbaner, idrætsanlæg mv., dels et område til vejanlæg fra bag om matr. nr. 8b på ca. 622 m2.
Side 2/10 Det fremgår endvidere, at sælger (sagsøgeren) havde forlangt 1 mio. kr. for arealet på ca. 10.600 m2, svarende til 95 kr. pr. m2, og at en sådan pris syntes rimelig. Det fremgår endelig, at forvaltningen ville søge at få arealet på ca. 622 m2 til anlæg af vejadgang mod nord med i handlen, der forventedes at kunne gennemføres for en samlet pris på 1,1 mio. kr. Det indstilledes, at Byrådet skulle træffe beslutning om ekspropriation, dersom frivillig aftale ikke kunne opnås, og at arealerne skulle søges erhvervet for en pris på max. 1,1 mio. kr. Det fremgår, at indstillingen blev tiltrådt af Byrådet. B udfærdigede udkast til købsaftale, hvoraf fremgår, at købsprisen var 100 kr. pr. m2. Af protokol fra møde i Byrådet den 8. juni 2009 fremgår blandt andet, at det var forvaltningens vurdering, at der burde genoptages forhandling med ejeren af ejendommen med henblik på at erhverve jorden. Om økonomi er det anført, at der var afsat 1 mio. kr. til etablering af boldbanen i, og at de samlede udgifter ville beløbe sig til minimum 2,1 mio. kr., og at finansieringen af de manglende 1,1 mio. kr. kunne foretages fra budgetramme folkeskoler. Den 5. maj 2010 blev der afholdt åstedsforretning, og Landinspektøren fremkom med sin indstilling den 9. juli 2010. Byrådet besluttede den 14. marts 2011 at fremme ekspropriationen. Beslutningen blev ved skrivelse af 5. april 2011 meddelt sagsøgeren med klagevejledning. Den 4. maj 2011 blev beslutningen om ekspropriation påklaget til Natur-og Miljøklagenævnet. Den 18. august 2011 fremkom til sagsøgerens klage. B med sine bemærkninger Ved afgørelse af 12. september 2013 ophævede Miljø- og Naturklagenævnet B afgørelse om ekspropriation. Miljø- og Naturklagenævnet fandt på baggrund af de foreliggende oplysninger, at beslutningen var lovlig og tidsmæssig aktuel for realiseringen af ekspropriationsformålet i den konkrete situation. Miljø- og Naturklagenævnet fandt endvidere, at nødvendigheskravet var opfyldt. Det fremgår herefter af afgørelsen: "... Ud over at prøve det retlige grundlag for ekspropriationen, skal Natur- og
Side 3/10 Miljøklagenævnet ifølge planlovens 58, stk. 1, nr. 2, også prøve det kommunale skøn, det vil sige om ekspropriationen er rimelig i den konkrete situation. Selv om kommunen har vedtaget en lokalplan med det formål at etablere en ny boldbane, er det ikke dermed givet, at dette skal ske ved et tvangsmæssigt indgreb. Der skal således tages stilling til, om den almene interesse, der er knyttet til det foreliggende projekt, er så tungtvejende, at ejerens interesse i fortsat at kunne råde over arealet bør vige herfor. Nævnet skal således tage stilling til, om behovet for en ekstra boldbane i er så tungtvejende, at et så væsentligt indgreb som ekspropriation er rimeligt i den konkrete situation. Natur- og Miljøklagenævnet finder, at behovet for en ekstra boldbane i på nuværende tidspunkt ikke er så tungtvejende, at ejerens interesse i fortsat at kunne råde over arealet bør vige herfor. Nævnet lægger vægt på, at der er tale om en landsby med 345 indbyggere og en meget lille kreds af brugere til fodboldbanerne. Endvidere har landsbyen allerede en fodboldbane til rådighed i tilknytning til og Landsbyhuset. Natur-og Miljøklagenævnet ophæver således B af 5. april 2011 om ekspropriation af 10.908 m2 af matr. nr. 8m By, til brug for anlæg af boldbaner i..." afgørelse Der er under sagen fremlagt et notat af 29. oktober 2013, som B havde anmodet advokat Henriette Soja om at udarbejde. Den 12. november 2013 anmodede B Miljø- og Naturklagenævnet om at genoptage sagens behandling, da det var kommunens vurdering, at afgørelsen var truffet på et ukorrekt grundlag. Ved skrivelse af 27. februar 2014 til Miljø- og Naturklagenævnet protesterede sagsøgeren herimod. Den 8. april 2014 genoptog Miljø- og Naturklagenævnet sin afgørelse af 12. september 2013 og stadfæstede B afgørelse om ekspropriation. Af afgørelsen fremgår blandt andet: "... Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse... En myndighed er forpligtet til at genoptage en sag, hvis der i forbindelse med anmodningen om genoptagelse fremkommer nye faktiske oplysninger af så væsentlig betydning, at der er en vis sandsynlighed for, at sagen havde fået et andet udfald, hvis oplysningerne havde foreligget i forbindelse med den op-
Side 4/10 rindelige behandling af sagen. Myndigheden er også forpligtet til at genoptage en sag, hvis der er fremkommet væsentlige nye retlige forhold, dvs. en væsentlig ændring af retsgrundlaget med tilbagevirkende kraft, eller hvis der er begået væsentlige sagsbehandlingsfejl. Natur- og Miljøklagenævnet har i nævnets afgørelse af 12. september 2013 bl.a. lagt vægt på, at havde 345 indbyggere. Kommunen havde i denne sag oplyst, at der var 40 børn og 15 voksne medlemmer i fodboldklubben, men havde ikke defineret befolkningsgrundlaget i øvrigt. Nævnet fastlagde befolkningsgrundlaget til at være landbyen, som ifølge Danmarks Statistik bestod af 345 indbyggere. B har nu redegjort for, at kredsen af brugere af fodboldbanerne må fastlægges ud fra et befolkningsgrundlag på 826 indbyggere, der udgør hele Sogn, herunder. Natur- og Miljøklagenævnet finder, at der er tale om en ny faktisk oplysning af så væsentlig betydning, at der er en vis sandsynlighed for, at sagen havde fået et andet udfald, hvis oplysningerne havde foreligget i forbindelse med den oprindelige behandling af sagen. Natur- og Miljøklagenævnet genoptager på den baggrund sagen til fornyet behandling... Natur- og Miljøklagenævnet finder, af de grunde, der er anført i Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 12. september 2013, at ekspropriationen er lovlig, tidsmæssigt aktuel og nødvendig.... Spørgsmålet i denne sag er herefter, om behovet for en ekstra fodboldbane er så tungtvejende, at grundejerens interesse i fortsat at kunne råde over arealet bør vige herfor. Nævnet finder, at der bør lægges afgørende vægt på, at består af ca. 826 indbyggere og dermed en mindre men ikke ubetydelig kreds af brugere til i alt to fodboldbaner, samt at fodboldbanerne bliver delt mellem og Landsbyhuset..." Natur-og Miljøklagenævnet ændrede herefter nævnets afgørelse af 12. september 2013 og stadfæstede B afgørelse om ekspropriation. Retten har foretaget besigtigelse af arealet. Forklaringer Der er under sagen afgivet forklaring af sagsøgeren,. C og D
Side 5/10 Denne dom indeholder ikke en fuldstændig sagsfremstilling, jf. retsplejelovens 218 a, stk. 2. Parternes synspunkter Sagsøgeren har i påstandsdokument af 22. september 2015 gjort gældende, "... ANBRINGENDER: Til støtte for de nedlagte påstande gøres det gældende at at at at at Sagsøgtes afgørelse af 8. april 2014 lider af en væsentlig mangel, da den er truffet på et ufuldstændigt grundlag, idet der ikke er fremlagt tilstrækkelig dokumentation for nødvendigheden for at gennemføre ekspropriation fra kommunens side, herunder for kravet om aktualitet, Hvis der havde kunnet fremlægges fuldgod dokumentation skulle dette være sket i forbindelse med selve ekspropriationens gennemførelse, således at en retssikkerhedsgaranti som høring havde fået et fyldestgørende indhold, og ikke som nu hvor grundlaget for ekspropriationen repareres hen ad vejen endda efter at klageinstansen én gang har kendt ekspropriationen ugyldig, Bevisbyrden for at ekspropriation er nødvendig påhviler eksproprierende myndighed, og den er ikke løftet på det foreliggende grundlag, Det ikke i sig selv er et legitimt grundlag for ekspropriation, at dette sker til virkeliggørelse af en lokalplan, når denne ikke forfølger aktuelt nødvendige og dermed saglige formål, Det forhold at sagsøgtes afgørelse hviler på et ufuldstændigt grundlag og dermed er væsentligt mangelfuldt fratager afgørelsen sin gyldighed, hvorfor den må ophæves..." Sagsøgte har i påstandsdokument af 22. september 2015 gjort gældende, at "... Anbringender Overordnede anbringender Til støtte for den nedlagte påstand om frifindelse gøres det overordnet gældende, at Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 8. april 2014 (bilag 1) er lovlig og gyldig. Der er ikke grundlag for at tilsidesætte Natur- og Miljøklagenævnet og B vurdering, hvorefter ekspropriation af sagsøgers ejendom
Side 6/10 har været lovlig og også nødvendig for at virkeliggøre lokalplanen, og hvorefter formålet ikke i tilstrækkelig grad har kunnet opnås på en mindre indgribende måde. Natur- og Miljøklagenævnet har ikke begået sagsbehandlingsfejl. Afgørelsen af 8. april 2014 er ikke truffet på et mangelfuldt eller fejlagtigt grundlag, ligesom der ikke under retssagen er fremkommet nye væsentlige oplysninger i forhold til nævnets afgørelsesgrundlag. Der henvises således til begrundelsen i Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse (bilag 1), side 4-5, samt, for så vidt angår ekspropriationens lovlighed, tidsmæssige aktualitet og nødvendighed, også til begrundelsen i Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 12. september 2013 (bilag 6), side 4-6. Ekspropriationen er nødvendig for at virkeliggøre lokalplanen Det bestrides, at Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er truffet på et u- fuldstændigt grundlag, herunder at der forelå en utilstrækkelig dokumentation for nødvendigheden af ekspropriationen. Efter planlovens 47, stk. 1, kan kommunalbestyrelsen ekspropriere fast ejendom, der tilhører private, når ekspropriationen vil være af væsentlig betydning for virkeliggørelsen af en lokalplan eller en byplanvedtægt. Det område, der er eksproprieret, er omfattet af den endeligt vedtagne Lokalplan nr. 176 (bilag 3), der således udgør ekspropriationsgrundlaget. Lokalplanens formål omfatter, jf. planens 1, bl.a. etablering af en ny boldbane. Det skal fremhæves, at det omhandlede område i lokalplanen (bilag 3) er udlagt til offentlige formål, herunder bl.a. idrætsanlæg, boldbaner, park-, aktivitets- og friarealer, jf. planens 3. Ekspropriationen er med hjemmel i lokalplanen sket til anlæg af boldbaner, jf. bilag 4. Der er ingen specificering i plangrundlaget eller ekspropriationen af, at der skal anlægges to 11-mandsbaner, hvilket er omdrejningspunktet for sagsøgers argumentation. Planlovens hjemmel til ekspropriation skal administreres i overensstemmelse med grundlovens 73 om den private ejendomsrets ukrænkelighed. På grundlag af praksis efter denne bestemmelse gælder en række betingelser, som skal være opfyldt ved en ekspropriation. Heraf følger navnlig, at ekspropriationen skal være lovlig, tidsmæssigt aktuel og nødvendig for realiseringen af ekspropriationsformålet i den konkrete situation. I nødvendighedskravet ligger bl.a., at ekspropriationen skal være nødvendig for virkeliggørelse af lokalplanen. Ekspropriation er udelukket, hvis ejeren selv kan og vil realisere formålet. Nødvendighedskravet omfatter også det almindelige proportionalitetsprincip. Tvangsmæssig afståelse af en ejendom kan således ikke gennemføres, hvis det, der ønskes opnået ved ekspropriation, kan gennemføres på en måde, som er mindre indgribende for rettigheds-
Side 7/10 haverne. Der lægges efter nævnets praksis bl.a. vægt på, om der er realistiske alternativer til placeringen af det aktuelle projekt. Sagen angår ekspropriation til et offentligt formål, hvor ejerens selvrealisering kun undtagelsesvist vil være aktuel. Selvrealisering skal dog under alle omstændigheder opfylde ekspropriationsformålet. Natur- og Miljøklagenævnet lagde til grund, at sagsøger ikke selv vil realisere lokalplanens formål med at etablere boldbaneareal på det eksproprierede areal. B havde uden held inden ekspropriationsbeslutningen forsøgt sig med en frivillig aftale med sagsøger, hvilket bl.a. fremgår af B byråds beslutning af 8. december 2008 (bilag A) og 14. marts 2011 (bilag D) samt kommunes udkast til købsaftale (bilag B). Nødvendighedskravet går i så henseende ikke videre end, hvad der med rimelighed kan kræves af en offentlig myndighed. Natur- og Miljøklagenævnet har lagt til grund, at der ikke umiddelbart er alternative placeringsmuligheder til formålet i, hvilket blandt andet er beskrevet i B brev af 18. august 2011 (bilag E). Hertil bemærkes, at banefaciliteterne skal benyttes af både og Landsbyhuset (herunder ), og at det nye boldbaneareal med den besluttede placering er lokaliseret i tilknytning til det eksisterende boldbaneareal og omklædningsfaciliteter i Landsbyhuset. Nævnet har herved inddraget B oplysninger om mulighed for placering på de to alternative placeringer foreslået af sagsøger. Der er ikke i skriftvekslingen fremkommet oplysninger, der giver grundlag for at tilsidesætte nævnets vurdering. Nævnet vurderede på denne baggrund med rette, at ekspropriationen måtte anses for at være af væsentlig betydning for lokalplanens virkeliggørelse, og nødvendighedskravet retligt set måtte anses for at være opfyldt. Nævnet har fundet, at der bør lægges afgørende vægt på, at består af ca. 826 indbyggere og dermed en mindre men ikke ubetydelig kreds af brugere til fodboldbanerne, samt at banerne bliver delt mellem og Landsbyhuset. Natur- og Miljøklagenævnet har i afgørelsen (bilag 1) lagt vægt på antallet af indbyggere i som kredsen af brugere til boldbanearealerne. Der har ikke indgået oplysninger om, at befolkningstallet har undergået en særlig udvikling. Om indbyggertallet har været stigende over de forudgående 10 år, er derfor ikke afgørende for sagen og således heller ikke for, om nævnets prøvelse af kommunens skøn af behovet for boldbanerne var retmæssig. På denne baggrund har Natur- og Miljøklagenævnet med rette fundet, at behovet for en ekstra fodboldbane er så tungtvejende, at grundejerens interesse
Side 8/10 i fortsat at kunne råde over arealet bør vige herfor. Natur- og Miljøklagenævnet ændrede derfor med rette nævnets afgørelse af 12. september 2013 (bilag 6) og stadfæstede B afgørelse af 5. april 2011 om ekspropriation af 10.908 m2 af matr. nr. 8m By, til brug for anlæg af boldbaner i (bilag 4). Det bestrides, at det faktum, at der på nuværende tidspunkt ikke er etableret en boldbane på det omhandlede areal, kan anses som udtryk for, at der ikke er et aktuelt og konkret behov for en boldbane i fuld størrelse. Etableringen af boldbanen har været forhindret af denne sags forløb med forhandlinger med sagsøger om aftale om afståelse af arealet, og efterfølgende ekspropriation og klagesag for Natur- og Miljøklagenævnet. Dokumentation for nødvendigheden af ekspropriationens gennemførelse Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er som nævnt truffet i henhold til planlovens 47, stk. 1, jf. 58, stk. 1, nr. 2, hvorefter det tilkommer nævnet at foretage en fuldstændig prøvelse af kommunens skøn, det vil sige ekspropriationens rimelighed i den konkrete situation. Såfremt der er kommet oplysninger om faktiske forhold til under klagesagen, kan og skal disse indgå i Natur- og Miljøklagenævnets vurdering af ekspropriations lovlighed og nødvendighed. Sagsøger er i behørig grad blevet hørt under klagesagen, og har herved haft mulighed for at udtale sig om faktiske oplysninger fremlagt af kommunen, hvilket sagsøger også gjorde ved brev af 27. februar 2014 (bilag 9). Det bestrides derfor, at retssikkerhedsgarantier som høring ikke har fået fyldestgørende indhold. Det bestrides således, at dokumentation for nødvendigheden af ekspropriationen i form af oplysninger om faktiske forhold kun kan ske ved ekspropriationens gennemførelse i kommunen, ligesom det bestrides, at nævnets afgørelse er truffet under en tilsidesættelse af retssikkerhedsgarantier for sagsøger..." Parterne har i det væsentlige procederet i overensstemmelse hermed. Rettens begrundelse og afgørelse Efter planlovens 47, stk. 1, kan kommunalbestyrelsen ekspropriere fast ejendom, der tilhører private, når ekspropriationen vil være af væsentlig betydning for realiseringen af en lokalplan. Bestemmelsen skal administreres med behørig hensyntagen til grundlovens 73 om den private ejendomsrets ukrænkelighed. Efter praksis forudsætter dette navnlig, at ekspropriationen er lovlig, nødvendig og tidsmæssig aktuel
Side 9/10 for at realisere ekspropriationsformålet. Det kan lægges til grund, at arealet er omfattet af en endelig vedtagen lokalplan, som blandt andet har til formål at etablere en ny fodboldbane. Lovlighedskravet findes herefter at være opfyldt. Efter bevisførelsen, herunder den af D afgivne forklaring, lægges det til grund, at der er afsat midler til realiseringen af lokalplanen, og en ekspropriation findes herefter endvidere at være tidsmæssigt aktuel for realiseringen af lokalplanen. Retten lægger til grund, at sagsøgeren ikke selv vil realisere lokalplanens formål med at etablere en boldbane på arealet, og at det ikke har været muligt at indgå en frivilllig aftale om afståelse af arealet, idet sagsøgeren og B ikke har kunnet blive enige om prisen herfor. Det lægges på baggrund af bevisførelsen herunder bilag III og D forklaring til grund, at der i realiteten ikke kan anlægges en 11-mandsfodboldbane med mål og belysning på kommunens areal ud for Landsbyhuset. De arealer, der i øvrigt er foreslået af sagsøgeren som muligheder, ejes efter det oplyste også af private, og de findes ikke at have samme naturlige beliggenhed i forhold til den lille fodboldbane og Landsbyhuset, ligesom skal krydses for at komme til et af de foreslåede arealer. Retten finder endvidere ikke, at det areal, som B har truffet ekspropriationsbeslutning om, er større end nødvendigt for at realisere lokalplanen. Da retten ikke finder, at formålet har kunnet gennemføres ved mindre indgribende foranstaltninger, findes nødvendighedskravet at være opfyldt. Det er herefter spørgsmålet, om der er grundlag for at tilsidesætte det kommunale skøn, herunder om ekspropriationen er rimelig i den konkrete situation. Det kan lægges til grund, at sognet består af ca. 826 indbyggere, og at der dermed er en mindre, men ikke ubetydelig kreds af brugere til en 11-mandsforboldbane. Det kan lægges til grund, at der aktuelt er brugere til en 11-mandsfodboldbane i sognet, om end antallet er relativt begrænset. B har ifølge D med anlæg af en 11-mandsfodboldbane et ønske om at understøtte bosætningen i sognet og tage udfordringen op med at få de 13-18-årige i sognet til at dyrke idræt. Det lægges til grund, at sagsøgeren ikke selv anvender arealet, men for tiden har en relativt beskeden indtægt ved bortforpagtning af dette. Herefter tiltrædes det, at den almene interesse, der er knyttet til projektet, er så tungtvejende, at sagsøgerens interesse i fortsat at kunne råde over arealet må vige herfor.
Side 10/10 Retten finder endelig ikke, at Natur-og Miljøklagenævnets afgørelse hviler på et ufuldstændigt grundlag, ikke forfølger saglige formål, eller i øvrigt lider af væsentlige mangler, som skulle fratage afgørelsen sin gyldighed. Det tiltrædes herefter, at betingelserne for ekspropriation er til stede, og at der ikke er grundlag for at tilsidesætte beslutningen om ekspropriation. Sagsøgtes frifindelsespåstand tages herefter til følge. Med hensyn til sagsomkostninger finder retten, at sagsøgeren skal betale sagsomkostninger til sagsøgte. Sagsgenstanden er angivet til at være 1 mio. kr. Retten finder herefter, at sagsøgeren i sagsomkostninger skal betale 70.000 kr. til sagsøgte, der udgør passende beløb til dækning af sagsøgtes udgifter til advokatbistand inklusiv moms. Retten har herved lagt vægt på, at sagen har været hovedforhandlet over 1 1/2 dag. Thi kendes for ret: Sagsøgte, Natur- og Miljøklagenævnet, frifindes. I sagsomkostninger skal sagsøgeren, sagsøgte betale 70.000 kr. A inden 14 dage til Eva Hammerum dommer Udskriftens rigtighed bekræftes. Retten på Frederiksberg, den 10. november 2015. Belinda Klüver Christensen, Kontorfuldmægtig