MAGT, MINISTRE OG EMBEDSMÆND JØRGEN GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN
HVEM HAR MAGTEN? 22 m inistre 18 m iniste rie r Med 11.900 embedsmæ nd (AC), heraf 3.200 i departementerne, resten i styrelserne Konklusionen umiddelbart klar: Embedsmæ ndene har da magten! Det er blot meget mere indviklet: Embedsmæ ndene har del i magten, men ikke hele magten Så hvordan kan ministrene overhovedet få et ben til jorden givet denne skæ vhed? 2
MINISTRENES MAGTMIDLER Organisation Programmering Incitamenter Normer 3
ORGANISATIONEN Hierarkisk: Ministerstyre med ministeren som politisk forvaltningschef Et departement som sekretariat for ministeren Styrelser med ansvar for politikkens gennemførelse og specialiseret bistand til ministeren formidlet gennem departementet Departement og styrelser bemandet med Generalister: samfundsvidenskabeligt uddannede embedsmænd i departementer Specialister: ingeniører, biologer, læger, dyrlæger, geologer mv. i styrelser med generalister Organisationen skærper kun spørgsmålet: Hvordan får ministeren overhovedet en fod til jorden over for denne brigade af embedsmænd? 4
DEPARTEMENTET ER MINISTERENS Den hird, som omgiver ministeren Den kanal al kommunikation udefra og nedefra skal igennem for at nå ministeren Den kanal ministeren kommunikerer igennem i forhold til resten af ministeriet En organisation fuldstændigt trimmet rådgivning og bistand til ministeren Se blot her om opgavevægtningen 2015 Men spørgsmålet forbliver: Hvordan kan ministeren være vis på, at han/ hun bliver rådgivet på egne politiske præmisser? 5
DER ER ET MAGTSPIL Forsvarsministeriets organisation som eksempel Nick Hækkerup om oberst Hackel-typerne Nikolaj Wammens nye organisation, som integrerer den militære ledelsesorganisation i den departementale struktur Finansministeriet og fagministerierne også involveret i gensidigt spil om magt og kontrol 7
PROGRAMMERING Nutidens regeringer har omfattende og specificerede regeringsprogrammer b ruge r a ktivt re ssortford e ling e n til tuning a f ce ntra la d m inistra tione n træ kke r på e n tung a rv i form a f bre de fle rå rige forlig ha r re la tivt stæ rke ke rne udva lg (indre ka bine tte r) i form a f koordina tionsudva lg og økonomiudvalg Relativt grove instrumenter med begræ nset kapacitet og ræ kkevidde, så magtskæ vheden be stå r 8
INCITAMENTER De t kla ssiske tje ne ste ma ndssyste m i pra ksis opløst kun departementscheferne har tje ne ste ma ndssta tus Fine lønsystemer med chefløn og direktørkontrakter me n de re s e ffe kt på a dfæ rde n svæ r a t se og und e r a fvikling Altså ing e n incita m e nte r, sna re re e n urørlig e lite? En se jlive t m yte : Så d a n e r d e t a ltså ikke Der er diskretionæ r afskedigelsesret - og den bliver brugt af regeringer og ministre Se blot her 9
KORTERE ANSÆTTELSESTID 10
NORMER De hårde hierarkisk, programmering og incitamenter og de bløde instrumenter normer som bør-forskrifte r for de n korre kte e mbe dsma nd Et 2-side t normsæ t: Norm e n for p olitisk lyd hørhe d konsekvens af parlamentarisk demokrati med ministerstyre Normerne for lovmæ ssighed og konstitutionelt demokrati Lovlig he d sp lig te n Sandhedspligten Faglighedskravet 11
ENKELT ELLER SVÆRT? En intens debat herom: For megen eller for lidt lydhørhed, lydighed eller lydhørhed? Sagerne og Jesper Tyne lls bog Mørkelygten Bo Sm ith-udvalgets rapport: Embedsmanden i det moderne folkestyre Svæ re dilemmaer: Ministeren har det demokratiske mandat, embedsmæ ndene intet, men ministe re ns ma gt e r be græ nse t a f re tssta te n og vore s pa rla me nta riske forfa tningsorde n Samtidig er normerne ikke så entydige i deres handlingsanvisninger, som man kunne tro De t e r d e r og så p olitisk a cce p t a f p la d s til p olitik. 12
EFTERLEVELSEN: LYDHØRHED OVER FOR FAGLIGHED Skal embedsmændene følge ministerens ønske om fokus på én løsning, selv om en anden er fagligt lige så god? Ja, uden forbehold 5,7 31,9 Ja, men jeg vil rejse betænkeligheder over for min leder 62,2 57,5 Kun efter ordre, og jeg vil advare min leder Jeg vil sige klart fra og ikke medvirke 29,2 9,7 2,9 0,9 N (=antal svar) 2515 2373 Skal embedsmændene følge ministerens ønske om et forslag, som der er politisk dækning for, selv om forskere finder andre løsninger mere effektive? 13
EFTERLEVELSESMØNSTRE Lovlighedskravet har en anden status end sandheds- og faglighedskravene De r e r a lt a nd e t lig e - forske l p å norm tolkning e n m e lle m Embedsmæ nd i departementer og styrelser Ge ne ra liste r og sp e cia liste r Chefer og sagsbehandlere Kvindelige og mandlige embedsmæ nd Men forskellene trods alt beskedne a ltså e n stæ rk og homoge n kultur 14
DE BLØDE INSTRUMENTERS OVERMAGT? Ikke så bløde endda De er nemlig bakket op af Parlamentarisk magt Og Ombudsmandens og undersøgelseskommissioners juridiske magt 15
HVEM HAR SÅ MAGTEN? Ministrene eller embedsmæ ndene? Svæ rt spørgsmål uden definitivt svar: Ministre og regeringer har stor magt på selektive områder Stor afhæ ngighed af embedsvæ rket På områder uden for politisk (=minister) opmæ rksomhed stor mulighed for at forme p olitikke n I ministerier med svage ministre uden program stor mulighed for at forme politikken Store muligheder i gennemførelsesfasen 16
HVIS I VIL LÆSE MERE Politiske embedsmænd, red. af Jørgen Grønnegård Christensen, Politica, 48, nr. 4, 2016 Kan downloades her: http:/ / politica.dk/ tidsskriftet/ udgivelser/ aargang-48-nr-4-politiske-embedsmaend/ 17