Den danske model i to varianter og i forandring

Den danske model i to varianter og i forandring Af Herman Knudsen og Jens Lind Aalborg Universitet Indledning Ligesom begrebet det udviklende arbejde oprindeligt stammer fra den svenske fagbevægelse, var det også i Sverige, at forskere først anvendte udtrykket model som betegnelse for det system, der regulerer forholdene på arbejdsmarkedet. Især i 1980 erne kunne man ofte høre svenske forskere lovprise den svenske model (Hedborg, Meidner 1984; Elvander 1988). Men da den svenske arbejdsgiverforening i løbet af 1980erne bekendte sig til de-regulering og ikke længere ville samarbejde med fagbevægelsen på nationalt plan, gik begrebet mere eller mindre ud af brug. Eller måske sprang det over Øresund, for nogenlunde på samme tid begyndte danske forskere at tale om den danske model. Siden da har begrebet bidt sig fast som betegnelse for måden arbejdsmarkedet reguleres på i Danmark. Først forstået som det særegne ved primært at satse på det kollektive aftalesystem (Due et al 1994), men i de senere år også som kombinationen af velfærds- og beskæftigelsespolitisk lovgivning og kollektive aftaler i form af flexicurity. Selv om vi i denne artikel skriver om den danske model og prøver at give en nøgtern vurdering af den, vil vi indledningsvis godt advare lidt om det betydningsindhold, begrebet har fået. Når man anvender begrebet model i modsætning til for eksempel system så er det udtryk for en positiv vurdering. En model er noget til efterfølgelse for andre; noget andre kan tage ved lære af. Når model kobles med dansk, antyder vi altså, at vi har noget, som er bedre end det, de andre har. Når fagbevægelsen, arbejdsgiverne ja selv den liberale beskæftigelsesminister med stor stolthed lovpriser den danske model, ligger det som regel mellem linierne, at det simpelthen er verdens bedste måde at indrette et arbejdsmarked på! Desuden antyder det, at den danske måde at gøre tingene på er helt forskellig fra andre landes. Der er to farer i denne anvendelse af begrebet den danske model. For det første overdrives det særligt danske. Forskellene til andre landes systemer gøres større end de i virkeligheden er. For det andet kan dyrkelsen af den danske model nemt få et konservativt indhold. Hvorfor lave om på noget, der fungerer så godt? Problemet er bare, at verden ændrer sig i de seneste årtier med globalisering, europæisering, liberalisering og teknologiske revolutioner. Derfor må også reguleringen af arbejdsmarkedet ændre sig. Når økonomien i stigende grad bliver europæisk og international, ja, så må reguleringen også blive det. En dansk model kan ikke vende ryggen til den europæiske integration og den globaliserede økonomi. Den må åbne sig op og flette sig sammen med den regulering, der er nødvendig på europæisk og globalt niveau. Videre kan vi stille spørgsmålstegn ved, om den danske model virkelig er så god for alle berørte parter i det danske samfund. Det vil vi vende tilbage til i konklusionen. Inden da vil vi prøve at indkredse, først hvad der ligger i begrebet model, dernæst hvad der specielt karakteriserer den danske model, og endelig hvilke tendenser, der aktuelt præger den, og hvilke udfordringer den står overfor. 1

Hvad er der i en arbejdsmarkedsmodel? Når man skal karakterisere et lands arbejdsmarkedssystem eller model, er det centralt at se på, hvordan relationerne er mellem de tre hovedaktører: - arbejdsgivere og arbejdsgiverorganisationer - lønmodtagere og fagforeninger - staten. Relationerne mellem aktørerne reguleres på forskellig måde i forskellige lande. Det er relevant at spørge: - hvad bliver reguleret? - hvordan bliver det reguleret? - hvad er indholdet i reguleringen? Der er tre hovedtyper af regulering: - markedet - kollektive aftaler - lovgivning Når markedet regulerer, bestemmes løn- og arbejdsvilkår gennem den skrevne eller uskrevne kontrakt der indgås mellem arbejdsgiveren og den enkelte lønmodtager. Lønmodtageren udbyder og sælger sin arbejdskraft på markedet, og arbejdsgiveren efterspørger og køber den. Et sådant system baseret på individuelle aftaler er stærkt domineret af arbejdsgiverne, fordi der er et ulige magtforhold mellem lønmodtager og arbejdsgiver. Kun i de relativt sjældne perioder, hvor der i et samfund er mangel på arbejdskraft, har lønmodtagerne mulighed for at udnytte markedsmekanismen til egen fordel. Derfor kan vi sige, at når alene markedskræfterne råder, domineres reguleringen reelt af arbejdsgivernes ret til at ansætte og afskedige og til at lede og fordele arbejdet. I en regulering baseret på kollektive aftaler er der et mere lige magtforhold mellem de to parter, idet lønmodtagerne her via fagbevægelsen optræder som en samlet kraft og i sidste instans kan anvende strejken som kollektivt kampmiddel. I stedet for at lønmodtagere underbyder hinanden i kampen for et job, lægger den kollektive overenskomst en bund for, hvilke løn- og arbejdsforhold man vil og må acceptere. Regulering baseret på kollektive aftaler giver endvidere et mere stabilt og forudsigeligt arbejdsmarked, end hvis reguleringen overlades til det frie marked. Endelig vil der i ethvert samfund være lovgivning, der regulerer visse aspekter af forholdet mellem lønmodtager og arbejdsgiver. Lovgivningen vil som regel sigte på at sikre rolige og stabile forhold på arbejdsmarkedet, men kan derudover være enten arbejdsgivervenlig eller en støtte til lønmodtagersiden. Et eksempel på det første kan være lovgivning, der forbyder eller begrænser strejker; eksempler på det sidste kan være lovgivning, der beskytter lønmodtagernes sundhed og sikkerhed, eller garanterer en bestemt mindsteløn i samfundet. Et lands arbejdsmarkedsmodel bestemmes først og fremmest ud fra, hvordan forholdene reguleres den konkrete sammensætning af regulering stammende fra henholdsvis marked, kollektive aftaler og lovgivning. I Danmark men også i andre lande som Norge, Sverige, Belgien og Italien fylder kollektive aftaler meget i den samlede model. I lande som Frankrig og Spanien spiller lovgivning en meget central rolle sammenlignet med Danmark er flere forhold reguleret gennem lovgivning, og 2

lovgivningen er meget detaljeret. Endelig kan USA og Storbritannien fremhæves som samfund, hvor markedsregulering er dominerende. Den danske model hovedtræk i to varianter Hvad mener vi egentlig, når vi taler om den danske model? Vi mener, at det kan være nyttigt at skelne mellem en snæver og en bredere opfattelse af begrebet. Den snævre opfattelse kan vi kalde aftalemodellen, den bredere flexicurity-modellen. Aftalemodellen I aftalemodellen ligger hovedvægten på den store betydning af kollektive aftaler i det danske system. Følgende kendetegn kan fremhæves: - Parterne fastlægger selv spillereglerne for de kollektive forhandlinger (især via Hovedaftalen) - De kollektive aftaler (såvel de mere permanente såsom Hovedaftalen og aftalerne om samarbejdsudvalg som de to- eller tre-årige kollektive overenskomster) spiller en meget central rolle for reguleringen af løn- og ansættelses- og arbejdsvilkår. En del emner, som i andre lande typisk er reguleret gennem lovgivning eksempelvis mindsteløn og ansættelsessikkerhed - er i Danmark hovedsageligt reguleret gennem de kollektive overenskomster. Samlet set spiller lovgivning en relativt tilbagetrukket rolle. Lovgivning om for eksempel arbejdsret og forligsinstitution er primært møntet på at understøtte parternes eget samspil. - Der har gennem mange årtier været en stor grad af konsensus mellem fagbevægelse, arbejdsgiverorganisationer og de politiske partier om, at staten skal blande sig så lidt som muligt via lovgivning. Hvis der endelig lovgives, gives parterne stor indflydelse på lovgivningens indhold. - Den stærke partregulering understøttes af relativt høje organisationsprocenter både på lønmodtager- og arbejdsgiverside. Knapt 80 procent af den samlede arbejdsstyrke er medlemmer af en fagforening i den private sektor er organisationsprocenten ca. 60. Endvidere styrker det begge parter, at deres dominerende organisationer i langt overvejende grad udgør enhedsorganisationer (i modsætning til en del andre lande, hvor der findes politiske og religiøse skillelinier både blandt fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer). Trods vækst spiller de såkaldt alternative fagforeninger en mindre rolle i den danske model, dels fordi de stort set ikke indgår kollektive overenskomster, og dels fordi der ikke gives plads til dem i det regelværk, der er fastlagt af hovedorganisationerne og staten. - Aftalemodellen omfatter også regler for samspillet mellem tillidsrepræsentanter og ledelse, herunder regler om samarbejdsudvalg, på den enkelte virksomhed. Gennem de sidste to årtier er der på overenskomstområdet sket en betydelig decentralisering til de enkelte virksomheder, således at løn- og arbejdsforhold i stigende grad fastlægges gennem lokale aftaler. Dette sker dog inden for rammer, der er aftalt mellem parterne centralt. På grund af det store forandringspres på virksomhederne har også samarbejdsudvalget og de ansattes repræsentation i bestyrelsen fået større betydning. For virksomhederne er det i stigende grad vigtigt, at forandringer kan foregå med opbakning fra lønmodtagernes repræsentanter, således at modstand og konflikter fra de ansatte undgås. - Strejkeretten er reguleret, således at den understøtter aftalesystemet. Der er fredspligt, så længe en overenskomst er i kraft, og strejker kan kun iværksættes ved fornyelse af overenskomster eller forsøg på at oprette overenskomster i virksomheder, der hidtil ikke har haft overenskomst. Det er strejkeretten og fagbevægelsens parathed til at bruge den, der 3

sikrer en vis balance i modellen over for den ejendoms- og ledelsesret, som arbejdsgiverne repræsenterer. - På grund af erfaringer med aftalesystemet, der går tilbage til Septemberforliget i 1899, og som har udviklet tilliden og den gensidige anerkendelse og respekt mellem parterne, kan aftalemodellen siges at være forankret i en fælles ideologi. Begge parter tror på, at denne måde at regulere arbejdsmarkedet på er bedre end for eksempel en model præget af detaljeret lovgivning, eller en model, der er dereguleret og derfor overlader det hele til arbejdsgiverens ledelsesret over for den enkelte ansatte. I den forbindelse kan det virke paradoksalt, at Dansk Arbejdsgiverforening har som mål i vedtægterne at underbygge medlemsorganisationernes indsats for deregulering. Måske er det kun kombinationen af styrke og samarbejdsvilje hos fagbevægelsen, der gør, at DA indtil nu har valgt at vælge den danske model frem for dereguleringen? Efter denne gennemgang af hovedindholdet i den danske aftalemodel kan det være på sin plads at punktere et par myter om den. Den første myte siger, at den til forskel fra andre landes systemer sikrer en meget høj grad af overenskomstdækning. Som det fremgår af tabel 1, der viser overenskomstdækningen i nogle udvalgte lande, er dette ikke tilfældet. Tabel 1: Andel af lønmodtagere, som er dækket af en kollektiv overenskomst Land Belgien Slovenien Østrig Sverige Finland Frankrig Danmark Spanien Tyskland Storbritannien Ungarn Overenskomstdækning som pct. af arbejdsstyrke 100 100 98 94 90 90 85 81 67 36 34 Kilde: J. Lind, H. Knudsen, og H. Jørgensen (eds): Labour and Employment Regulation in Europe, p. 29, Brussels, PIE-Peter Lang. De høje tal for Belgien, Frankrig, Slovenien og Østrig og flere andre lande i tabellen skyldes, at disse lande har bestemmelser, der udvider overenskomsternes dækningsområde til at gælde stort set hele arbejdsmarkedet. For et land som Spanien spiller det endvidere en rolle, at lovgivningen giver de lokale bedriftsråd ret til at forhandle lokale overenskomster. En anden myte er, at omfanget af konflikter er lavt i Danmark, fordi vi har et system baseret på samarbejde og harmoni mellem parterne. Det er rigtigt, at konfliktniveauet er lavt, hvis vi for eksempel sammenligner antallet af tabte arbejdsdage som følge af strejker med antallet af sygefraværsdage. Men sammenligner vi strejkeomfanget med omfanget i andre lande, ligger Danmark faktisk i toppen. Det fremgår af tabel 2, der også viser et markant fald i stort set samtlige de udvalgte lande siden 1970 erne. Tabel 2: Omfanget af strejker i udvalgte lande: antal tabte arbejdsdage pr. år pr. 1000 ansatte 4

Årti Danmark Frankrig Tyskld. Italien Sverige Holland Storbr. USA 1970-79 1980-89 1990-99 212 153 151 168 62 31 45 23 10 1040 433 111 41 168 44 36 13 19 522 293 25 457 132 37 Kilde: Lorenzo Bordogna and Gian Primo Cella: Decline or transformation? Change in industrial conflict and its challenges, Transfer, vol. 8, no. 4, 2002, p. 585-607. Mens Danmark i 1970erne og 80erne lå i en midterposition, bevægede vi os i 1990 erne op på en klar førsteplads. Ikke fordi omfanget af strejker voksede i Danmark, men fordi det faldt meget kraftigere i de andre lande end i Danmark. Læg også mærke til, at Tyskland og Holland gennem alle årtierne har haft et markant lavere strejkeniveau end Danmark. Det relativt høje danske strejkeomfang skyldes en kombination af få, men store konflikter i forbindelse med fornyelser af overenskomster (som storkonflikten i 1998) og relativt mange lokale strejker, hvoraf mange udspringer af de lokale lønforhandlinger. I stedet for at tro, at vi har en særlig konfliktfri model, må vi snarere indse, at strejker er en integreret del af den danske model. Strejker er det magtmiddel, fagbevægelsen og lønmodtagerne i sidste instans griber til, hvis de ikke ad forhandlingsvejen kan opnå en rimelig del af kagen. Der er et yderligere træk ved den danske model, som fortjener en kommentar, nemlig den høje organisationsprocent på lønmodtagerside. Denne er givetvis en af de vigtigste forudsætninger for aftalemodellens styrke og stabilitet. Det er tit blevet hævdet, at den høje organisationsprocent især skyldes den store betydning, som aftalesystemet har i Danmark. Aftalesystemet spiller givetvis en rolle, men meget tyder på, at en endnu vigtigere faktor er det forhold, at arbejdsløshedsunderstøttelsen i Danmark administreres af a-kasserne, som historisk har været meget tæt knyttet til fagforeningerne. En meget central del af den sociale sikring af lønmodtagerne arbejdsløshedsunderstøttelsen og efterlønnen bestyres af a-kasserne, og selv om a-kasser formelt set er uafhængige af fagforeningerne, opfatter mange mennesker det som naturligt eller endda nødvendigt at være medlemmer begge steder for at opnå den sociale sikring. Der er forholdsvis få lande, der har et system svarende til det danske (det såkaldte Ghent-system) Af tabel 3 fremgår det, at netop disse lande skiller sig ud med en særlig høj organisationsprocent. Tabel 3: Organisationsprocent på lønmodtagerside 2003 i lande med og uden Ghent-system (* = Ghent) Niveau for organisationspct. Lande 80-89% Belgien*, Danmark*, Finland*, Sverige* 70-79% Italien, Norge 60-69% Cypern, Malta 50 59% Luxemburg 40 49% Slovenien, Østrig 30 39% Irland, Portugal, Ungarn 20 29% Holland, Storbritannien, Tyskland 10 19% Estland, Letland, Polen, Spanien Kilde: Mark Carley: Trade union membership 1993-2003, www.eurofound/europa.eu/eiro/2004/03/update/tn0403105u.html I vurderingen af den danske models robusthed må a-kassernes udvikling derfor tages med i betragtning. 5

Flexicurity-modellen Flexicurity er et begreb, der er blevet dyrket meget i EU i de senere år. Det er sammensat af begreberne flexibility (fleksibilitet - for virksomhederne) og security (tryghed - for lønmodtagerne). Flexicurity passer ind i EU s bestræbelser på at skabe et Europa, der både har en effektiv og fleksibel økonomi og en social model, hvor borgere og lønmodtagere sikres en basal social tryghed. Hvor der altså sikres en vis balance mellem økonomiske og sociale målsætninger. Da forskerne begyndte at undersøge forskellige landes arbejdsmarkedssystemer ud fra en flexicurity vinkel, fandt de efterhånden frem til, at Danmark nærmest er et mønster på, hvordan et arbejdsmarked kan indrettes (Auer 2000; Ganssmann 2000), så det både giver fleksibilitet til virksomhederne og basal tryghed til de ansatte. Delegationer fra EU og fra forskellige europæiske lande har været i Danmark for at studere forholdene, ja selv i USA er der blevet udvist interesse for den danske flexicurity model. Skal vi beskrive, hvad der kendetegner denne model, kan vi for det første sige, at det er aftalemodellen plus noget mere. Mere præcist er det aftalemodellen koblet sammen med velfærdsstaten (herunder social sikring og uddannelse) og beskæftigelsespolitikken. Følgende træk kan fremhæves ved den danske model: - Aftalemodellen som den konkret er udformet giver virksomhederne en ret høj grad af fleksibilitet i forhold til, hvordan de kan anvende arbejdskraften. Den numeriske fleksibilitet (personaleomsætningen) kan være stor, fordi overenskomsterne gør det let at afskedige medarbejdere (og derfor heller ikke så risikabelt at ansætte dem); opsigelsesvarslerne er korte, og der skal ikke betales godtgørelse til de afskedigede. Fleksibilitet i arbejdstiden muliggøres af overenskomster, der siger, at man lokalt kan aftale flekstid og variationer i arbejdsugens længde. Og fleksibilitet i selve arbejdet (funktionel fleksibilitet) kan opnås, fordi fagforeningerne gennemgående er positive over for at gøre op med snævre, traditionsbaserede faggrænser. Dette har bl.a. vist sig i projekter om det udviklende arbejde. - Aftalemodellen lægger også op til fleksibilitet ved hjælp af det samarbejde, der foregår på de enkelte virksomheder. Således slår Samarbejdsaftalen mellem DA og LO fast, at udvikling og effektivisering af virksomhederne er en fælles interesse for ledelse og ansatte, og videre lægger den op til, at flest mulige medarbejdere inddrages i tilrettelæggelsen og organiseringen af det daglige arbejde. Derved sikres de ansattes medvirken til ved deres viden, indsigt og erfaring, at bidrage til en udvikling af virksomheden - Men også den statslige regulering bidrager til fleksibiliteten. Det sker især igennem uddannelses- og beskæftigelsespolitikken, hvor der sker en massiv op- og omkvalificering af arbejdskraften; en indsats, der forsøger at holde trit med ændringerne i virksomhedernes behov. Den aktive arbejdsmarkedspolitik servicerer de ledige, så de bliver klædt på til nye jobs, og den servicerer virksomhederne, så de kan få den type arbejdskraft, de har behov for. - Dernæst kan man sige, at velfærdsstaten kompenserer for de problemer, som aftalemodellen skaber eller i hvert fald ikke selv løser. Den ringe beskyttelse mod afskedigelse, som aftalemodellen efterlader sig, rådes der i en vis forstand bod på via lovgivningen om arbejdsløshedsunderstøttelse, efterløn mv. Sammenlignet med de fleste andre lande sikrer den danske lovgivning lønmodtagerne en forholdsvis høj og vedvarende kompensation i tilfælde af arbejdsløshed. Samtidig er beskæftigelsespolitikken en hjælp til at finde ny beskæftigelse. Man kan således sige, at den lave job-sikkerhed kompenseres af en relativ høj 6

grad af økonomisk sikkerhed og beskæftigelsessikkerhed (det sidstnævnte har dog ikke altid været tilfældet og vil heller ikke nødvendigvis være det i fremtiden, da det i høj grad afhænger af de økonomiske konjunkturer). - Videre understøtter den danske velfærdsstat, at Danmark kan have en stor del af befolkningen i beskæftigelse. Det er især muligt på grund af aftaler og lovgivning om barsels- og forældreorlov og de offentlige tilbud på daginstitutionsområdet. Sammen med Sverige har Danmark en beskæftigelsesrate på omkring 70 procent (af befolkningen mellem 15 og 65 år), mens EU-gennemsnittet ligger lidt under 60 procent. Samlet kan vi sige, at den danske flexicurity-model er kendetegnet ved, at virksomhederne har en høj grad af fleksibilitet primært takket være aftalemodellen, men også på grund af en massiv offentlig indsats på især uddannelsesområdet. Samtidig har lønmodtagerne en relativ høj grad af økonomisk-social tryghed - ikke på grund af tryghed i jobbet, men på grund af offentlige foranstaltninger, især arbejdsløshedsunderstøttelsen, de sociale sikringsordninger mere generelt og den aktive beskæftigelsespolitik. I denne model bestemmer parterne meget, mens det offentlige betaler meget. Hvad angår det første kan vi sige, at mens aftalemodellen primært er en topartsmodel, så er flexicurity primært en trepartsmodel. Staten er en vigtig medspiller, ikke mindst i finansieringen, mens arbejdsmarkedets parter har stor indflydelse på, hvordan regler udformes og administreres. Hvad angår finansieringen viser tabel 4, at Danmark ligger i spidsen med hensyn til offentlige udgifter til beskæftigelsespolitikken (vi har ikke taget alle OECD-lande med, men har medtaget alle dem, hvis niveau er tættest på Danmark). Tabel 4: Offentlige udgifter til aktive og passive beskæftigelsesforanstaltninger som procent af BNP i udvalgte OECD-lande 2004. Land Danmark Holland Sverige Belgien Tyskland Finland Frankrig Norge Italien Storbritannien Ungarn USA Kilde: OECD Employment Outloook 2006. Aktive foranstaltninger (uddannelse, aktivering, løntilskud ol.) 1,83 1,44 1,24 1,15 1,14 0,98 0,97 0,79 0,59 0,52 0,31 0,16 Passive foranstaltninger. (understøttelse) 2,66 2,23 1,32 2,41 2,31 2,07 1,72 0,86 0,76 0,29 0,38 0,37 Samlet 4,49 3,67 2,56 3,56 3,46 3,04 2,69 1,65 1,35 0,81 0,69 0,53 Det fremgår, at Danmark er det land, der bruger relativt flest penge både på aktiv og passiv beskæftigelsespolitik. Tallene ser måske ikke så store ud, men der dog enorm forskel på at bruge hen ved 5 procent (Danmark) og 0,5 procent (USA) af samfundets samlede værdier på beskæftigelsespolitiske foranstaltninger og forsørgelse af de arbejdsløse. Eller sagt på en anden 7

måde: hvis amerikanerne virkelig vil tage ved lære af den danske flexicurity model, så må de belave sig på at betale væsentligt mere i skat! Tendenser og udfordringer Den danske model er under konstant forandring. Uden at hævde at modellen i disse år er truet på sin eksistens er det dog åbenbart, at de seneste mange års ny-liberalistiske ideologiske og politiske strømninger har svækket den kollektivt baserede solidaritet blandt lønmodtagerne og fremmet en individualistisk orienteret indretning af samfundet herunder en nedskrivning af velfærdsstatens sociale ansvar. Ifølge disse strømninger er det først og fremmest markedsmekanismerne, der skal styre verdens økonomi. Kollektivt baserede reguleringer i form af kollektive aftaler og lovgivningsbaserede sociale sikringer skal begrænses mest muligt for ikke at ødelægge den frie konkurrence på markedet, og det enkelte menneske må i stigende grad være sin egen lykkes smed. Vi vil i det følgende rette blikket mod nogle tendenser, der enten påvirker den danske model eller bliver påvirket af denne. Nogle af disse tendenser kan ses som udfordringer, der truer nogle af de centrale kendetegn ved den danske model. EU-reguleringer af arbejdsmarkedet Det grundlæggende princip i den Europæiske Union har altid været at fremme konkurrencen på det indre marked og beskytte det mod konkurrence udefra. Da dette princip blev genoplivet i løbet af 1980erne og aftalerne om det indre marked vedtaget og udbygget med politiske og økonomiske reformer i løbet af 1990erne blev der også sat gang i en række reformer af arbejdsmarkedets regulering først og fremmest gennem vedtagelse af de såkaldte direktiver, som de enkelte medlemslande skal gennemføre gennem national lovgivning. Disse reguleringer anses for at være nødvendige for at sikre arbejdskraftens frie bevægelighed, og de skal fjerne eller formindske de eksisterende forskelle mellem landene med hensyn til social beskyttelse af lønmodtagerne. Hvis der eksisterer for store forskelle med hensyn til lønniveau og sociale rettigheder imellem landene, vil der for det første være ulige konkurrence mellem virksomhederne i de forskellige lande, og for det andet vil arbejdskraftens frie bevægelighed medføre risiko for social dumpning. Hvis der derimod indføres en fælles europæisk regulering af de grundlæggende arbejdsbetingelser, vil konkurrencen ikke medføre en nedadgående spiral for standarderne i lønmodtagernes arbejdsbetingelser. Selvom mange i Danmark herunder store dele af fagbevægelsen var meget skeptiske over for den ny-liberalistiske tankegang, der dominerer EU, har det siden midten af 1990erne vist sig at beskæftigelsen og reallønnen har været stigende. Og selvom skepsisen mod de konkrete EU lovgivninger på arbejdsmarkedet i begyndelsen var meget stor, fordi man frygtede at det danske niveau ville blive sænket og ikke mindst at den danske model med aftaleregulering ville blive erstattet af lovgivning, har det i de fleste tilfælde vist sig, at EU-direktiverne ikke har været med til at sænke standarderne på det danske arbejdsmarked. EU-direktiverne har den fordel frem for kollektive overenskomster, at alle på arbejdsmarkedet er omfattet af reguleringen. De beskytter lige som anden lovgivning ofte de svageste grupper, der må tage et arbejde på det uorganiserede og uregulerede arbejdsmarked. Derved formindskes konkurrencen på arbejdsmarkedet som helhed. Der bliver så at sige lagt en bund, der begrænser udbredelsen af de mest horrible arbejdsforhold. Man kan videre hævde, at den bund der lægges med direktiverne og lovgivning, kan forbedre niveauet for de reguleringer der fastlægges gennem det 8

kollektive aftalesystem. Men skeptikere vil også fortsat kunne påstå, at det svækker aftalemodellen: hvorfor være medlem af en fagforening og satse på kollektive aftaler, når der findes direktiver og lovgivning? Arbejdstidsdirektivet og deltidsdirektivet er eksempler på EU-regulering der har haft direkte konsekvenser for forhold der ellers udelukkende blev reguleret af kollektive aftaler i Danmark. Direktivet om udstationerede arbejdere og det såkaldte servicedirektiv (som under megen opmærksomhed blev vedtaget i en meget modereret form) er eksempler på direktiver, der direkte regulerer den grad af konkurrence, der kan følge af arbejdskraftens frie bevægelighed. Endelig er der andre direktiver, der primært regulerer samarbejdsforholdene i store internationale koncerner, nemlig direktivet om europæiske samarbejdsudvalg og direktivet om de ansattes repræsentation i europæiske selskabers bestyrelser. Dommen fra den europæiske domstol om organisationsfriheden i 2006 er et eksempel på en EUregulering, der hæmmer den kollektive interessevaretagelse og understreger individets rettigheder. Efter mange års tovtrækkerier senest havde den borgerlige regering, der kom til magten 2001, en afskaffelse af eksklusivaftalerne på programmet - gjorde dommen endegyldigt eksklusivaftaler ulovlige. Eksklusivaftalerne havde år tilbage spillet en vigtig rolle for fagforeningernes interessevaretagelse, idet de sammen med det kollektive aftalesystems aktionsret for at opnå en overenskomst kunne bidrage til den kollektive aftaledækning af enkeltvirksomheder og medlemsrekrutteringen til de fagforeninger, der havde overenskomsten, dvs. forhindrede bl.a. medlemskab af Kristelig Fagforening. Eksklusivaftaler fandtes dog ikke i den offentlige sektor og på DA s overenskomstområde, og da de blev afskaffet dækkede de kun et beskæftigelsesområde med ca. 200.000 ansatte. Decentraliseringen af aftalesystemet Det kollektivt solidariske princip i overenskomstreguleringen kommer stærkest til udtryk i en centraliseret overenskomststruktur, hvor der gælder de samme regler for alle. Med centraliserede og solidariske overenskomster opnås den mest effektive begrænsning af konkurrencen mellem sælgerne af arbejdskraften. Lønmodtagerne skal ikke konkurrere på løn og arbejdsbetingelser om de ledige jobs. Og det skal køberne, arbejdsgiverne, heller ikke: når løn og øvrige arbejdsbetingelser er fastsat på forhånd, må arbejdsgiverne konkurrere om andre ting, f.eks. opnåelse af højest mulig produktivitet gennem investering i nye maskiner og kvalificering af arbejdskraften. Ved et meget decentraliseret og individualiseret aftalesystem formindskes forskellen til den frie konkurrence. Dermed bliver de skiftende konjunkturer for økonomien som helhed og for de enkelte virksomheder eller brancher afgørende for arbejdskraftens pris og der opstår store variationer over tid og mellem de enkelte fag, brancher og virksomheder. I perioder med tilnærmelsesvis fuld beskæftigelse er et decentraliseret overenskomstsystem en fordel for lønmodtagerne mens det i perioder med høj arbejdsløshed er en fordel for arbejdsgiverne, og gennem tiderne har skiftene mellem centralisering og decentralisering i store træk fulgt arbejdsgivernes interesser. Et relativt decentraliseret system i 1950erne blev gradvist centraliseret frem til starten af 1980erne, hvor en decentraliseringstendens begyndte at tage form ved at de enkelte fagforbund eller karteller og medlemsorganisationer af DA blev overenskomstparter i stedet for LO og DA. Med DA s omfattende organisationsændringer i starten af 1990erne fik dette system sin endelige udformning og overenskomsterne på det private arbejdsmarked forhandles nu hovedsageligt i 4-5 brancher, der 9

dog dækker et utal af overenskomster. Overenskomstsystemet på det offentlige område er opdelt i stat og kommune og der forhandles ligeledes en række overenskomster inden for disse områder. Det næste element i decentraliseringen var lønsystemerne: siden starten af 1990erne er det lykkedes DA at få begrænset antallet af overenskomster og lønmodtagere med et normallønsystem, dvs. en aflønning, der aftales ved indgåelsen af den nationale overenskomst og dækker hele overenskomstperioden. I stedet er et mindsteløns- eller minimallønsystem, eller overenskomster helt uden lønsatser, blevet udbredt. Disse fleksible systemer dækker nu omkring 85% af overenskomsterne og betyder, at lønniveauet ved de centralt forhandlede overenskomster kun er retningsgivende for de lønforhandlinger, der finder sted på den enkelte virksomhed ofte flere gange i løbet af overenskomstperioden. I den offentlige sektor blev decentraliseringen af løndannelsen introduceret med lokallønnens indførelse i slutningen af 1980erne og i særdeleshed med introduktionen af Ny Løn i 1998. Disse lønsystemer skulle supplere det moderniseringsprogram for den offentlige sektor, der blev skudt i gang i 1980erne, men det har vist sig vanskeligt at undgå en betydelig modvilje blandt de ansatte. Det seneste element i decentraliseringen af overenskomstsystemet, der skal nævnes her, er de såkaldte fritvalgsordninger. Princippet er her, at der ved de centrale forhandlinger aftales et beløb, der kan bruges til enten løn, pension eller ferie. Den enkelte lønmodtager kan så selv vælge hvad pengene skal bruges til. Sådanne aftaler er efter en forsigtig start på slagteriområdet for alvor kommet på bordet ved overenskomstindgåelsen i 2007, hvor aftalerne mellem DI og CO-industri lagde grunden for systemets udbredelse. Der er således ingen tvivl om at decentraliseringen af overenskomstsystemet har været en markant tendens gennem de seneste 20-25 år, men det er også klart, at denne decentralisering ikke er ført helt igennem således at aftalerne for alvor individualiseres og virksomhedsrettes. Det skyldes både modstand fra fagbevægelsen og et ønske fra arbejdsgiverside om fra centralt hold at styre udviklingen. DI, som hele tiden har været arkitekten bag decentraliseringen, styrer med fast hånd DA og dermed de øvrige medlemsorganisationer. Ifølge DI skal industrien være niveaulæggende fordi industrien skal være konkurrencedygtig på verdensmarkedet, så dermed bliver de fleste overenskomstforløb i realiteten styret af en meget lille elite. I langt de fleste tilfælde bliver det endelige afstemningsgrundlag samlet i forligsinstitutionen, som så at sige i samdrægtighed med DA og LO sørger for at en samlet pakke går til afstemning. I nogle tilfælde indeholder dette forslag til nye overenskomster også overenskomster hvor parterne ikke er nået til enighed, men hvor forligsmanden blot har taget elementerne fra de indgåede forlig og overført dem på de manglende områder. Dermed etableres en samlet pakke, der som følge af afstemningsreglerne er meget vanskelig at få forkastet, og som i meget høj grad er resultatet af en koordineret og centraliseret proces. I de tilfælde, hvor en skitse bliver forkastet og staten griber ind og ophøjer mæglingsforslaget til lov, kan centraliseringen siges at være endnu mere udtalt. Disse tendenser er blevet kaldt centraliseret decentralisering (Due et al 1994), relativ autonomi eller sammenhængende fragmentering (Lind 2004a) for at beskrive, at det er for ensidigt og firkantet blot at betegne overenskomstindgåelsen som decentraliseret. I særdeleshed ville en sådan betegnelse være misvisende i en international sammenligning. I langt de fleste lande har lignende tendenser gjort sig gældende og i nogle lande først og fremmest Storbritannien er overenskomsterne ofte meget mere lokale og der findes ikke nogen samordnende systemer. I andre 10

lande, f.eks. Frankrig, hvor enkelte overenskomster danner grundlag for en lov, der så dækker hele det pågældende område, kan det hævdes, at centraliseringen er endnu mere udtalt end i Danmark. Faldende organisationsprocent Fagforeningerne er for det meste overladt til at tilpasse sig de skiftende betingelser, som afstikkes af et foranderligt arbejdsliv, arbejdsgiverne og de politiske magthavere. Man skulle således tro, at fagforeningerne fik styrket medlemstilgang i en periode, hvor kapitalismens konkurrenceorientering bliver styrket gennem globalisering og deregulering, og hvor usikkerheden for lønmodtagerne øges. Alligevel oplever især LO-forbundene i disse år en markant medlemstilbagegang. Tabel 5: Medlemmer af fagforeninger i Danmark (i tusinde) 1970 1980 1990 1995 1998 2000 2002 2004 2005 Arbejdsstyrke* 2027 2384 2669 2648 2639 2659 2672 2656 2651** LO 894 1250 1423 1510 1484 1459 1433 1386 1369 FTF 156 277 325 332 344 350 356 359 361 AC - 70 103 132 143 150 161 165 163 Uden for LO, FTF, AC 111 197 201 189 195 202 201 217 220 Alle fagforeninger 1162 1794 2051 2163 2166 2161 2151 2127 2113 Samlet medlemsprocent 57 75 77 81 82 81 81 80 80 Bemærkninger: *selvstændige ikke medtaget, **skønnet tal Kilde: Danmarks Statistik Tabel 6: Hovedorganisationernes andel af samlet medlemstal 1970 1980 1990 1995 1998 2000 2002 2004 2005 LO 77 70 69 70 69 68 66 65 65 FTF 13 15 16 15 16 16 17 17 17 AC - 4 5 6 7 7 7 8 8 Uden for LO, FTF, AC 10 11 10 9 9 9 9 10 10 Kilde: Egne beregninger på basis af tabel 5 Den samlede organisationsprocent for hele Danmark toppede i slutningen af 1990erne med 82% og er siden faldet et par procent. Til trods for en større arbejdsstyrke er der nu færre medlemmer af fagforeningerne. Medens organisationerne i FTF, AC og uden for hovedorganisationerne har haft medlemsfremgang, er LO gået tilbage. LO er helt uantastet stadigvæk den største hovedorganisation, men fra at organisere over tre fjerdele er LO s andel af det samlede antal medlemmer faldet til under to tredjedele. Et medlemstab på omkring 200.000 siden midten af 1990erne. 11

Størstedelen af denne medlemstilbagegang skyldes erhversstrukturelle forandringer. Der beskæftiges simpelthen færre lønmodtagere i de erhverv og uddannelseskategorier, som typisk er basis for et medlemskab af et LO-forbund. Denne udvikling kan især ses af FTF s og AC s fremgang. Fagforeningerne i disse hovedorganisationer organiserer primært beskæftigede med servicerettede erhverv og kategorier af lønmodtagere med en højere uddannelse. En anden forklaring er en øget tilgang til organisationer uden for hovedorganisationerne. Det drejer sig især om Kristelig Fagforening og organisationerne under Det Faglige Hus. Specielt sidstnævnte har igennem de seneste fem år haft en medlemsfremgang (2002-2007) på op imod 50.000 medlemmer. En del af disse medlemmer vælger disse gule fagforeninger af ideologiske grunde (politiske og religiøse), men også økonomiske årsager spiller ind, idet et fagforeningsmedlemskab i disse organisationer er relativt billigt: organisationerne har ikke kollektive overenskomster og tilbyder primært retslig bistand til medlemmer, der får problemer. En vigtig relateret årsag til LO s medlemstab og de gule organisationers seneste fremgang er forbuddet mod eksklusivaftaler i 2006. Det har øget LO s tab af medlemmer siden midten af 2006, men af større betydning er dog sandsynligvis ændringerne i arbejdsløshedsforsikringssystemet. Som nævnt tidligere hænger den høje organisationsgrad i Danmark og nogle få andre lande sammen med arbejdsløshedsforsikringen, idet disse lande har en frivillig arbejdsløshedsforsikring baseret på medlemskab af en a-kasse, det såkaldte Ghent-system. Denne særlige konstruktion medfører, at fagforeningerne i modsætning til lande med en obligatorisk arbejdsløshedsforsikring i perioder med stigende arbejdsløshed får en stigende medlemstilgang og omvendt i perioder med faldende arbejdsløshed stagnerer eller direkte mister medlemmer. Når der i disse år dertil lægges, at arbejdsløshedsforsikringen generelt er blevet mindre attraktiv for lønmodtagerne, og at der er etableret øget adgang til tværfaglige a-kasser, svækkes fagforeningernes muligheder for at rekruttere eller fastholde medlemmer gennem arbejdsløshedsforsikringssystemet. Forringelser af arbejdsløshedsforsikringen Arbejdsløshedsforsikringen har altid haft stor betydning for lønmodtagerne og fagforeningerne og i et bredere perspektiv for arbejdsmarkedets virkemåde. Niveauet for social kompensation i tilfælde af arbejdsløshed har ikke blot betydning for den enkeltes levestandard i tilfælde af arbejdsløshed, men også for konkurrencen på arbejdsmarkedet og lønniveauet. I et land som Danmark, hvor der ikke findes lovgivningsmæssige rammer for mindstelønnen, vil dagpengeniveauet og kontanthjælpen have stor betydning for, hvor lav en løn og hvilke øvrige arbejdsbetingelser en arbejdsløs vil acceptere. Dermed påvirker dagpengeniveauet også løndannelsen og arbejdsbetingelserne i øvrigt. Foruden dagpengesatserne har de øvrige betingelser for at opnå ret til arbejdsløshedsdagpenge, samt de arbejdsløses forpligtigelser til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, meget stor betydning og har altid været kilde til uenighed mellem arbejdsmarkedets parter og mellem partierne i Folketinget. Ved de store reformer af arbejdsmarkedspolitikken i løbet af 1960erne og starten af 1970erne, hvor arbejdsanvisningen blev taget fra a-kasserne og der blev etableret en egentlig statslig arbejdsformidling, AF, blev arbejdsløshedsforsikringen reformeret på to væsentlige punkter. For det 12

første blev arbejdsløshedsdagpengene hævet til 90% af hidtidig indkomst dog maksimalt 60% af den gennemsnitlige løn for arbejdere. Dette medførte, at de lavtlønnede fik 90%, mens de højere lønnede fik noget lavere dagpenge end hidtidig indkomst. Den gennemsnitlige kompensationsgrad lå dog omkring 80% op igennem 1970erne. For det andet blev finansieringen omlagt således at staten betalte de ekstra udgifter, der ville følge af en stigende arbejdsløshed. Op igennem 1970erne udbyggedes systemet, så større og større grupper af arbejdsløse kunne hæve dagpenge (selvstændige, værnepligtige ved afslutning af militærtjeneste, unge efter færdiggørelse af uddannelse, deltidsbeskæftigede mv.), rådighedskravene blev sænket, og adgangen til dagpenge i det hele taget lempet. Endvidere blev der i 1978 gennemført en efterlønsordning, som efter en række forbedringer i løbet af de næste par år gjorde arbejdsløshedsforsikringen meget attraktiv for alle lønmodtagere. Med aktiveringsindsatsen over for unge og med aktiveringen af langtidsledige, hvor man kunne (gen)optjene ret til dagpenge under aktivering, var der ved slutningen af 1970erne etableret en meget attraktiv arbejdsløshedsforsikring. I 1979 kom de første begrænsninger i adgangen til at blive dagpengeforsikret og modtage dagpenge. I begyndelsen var det særlige grupper, der blev ramt (folk med børnepasningsproblemer og deltidsbeskæftigede), men i løbet af 1980erne og lige siden har stramninger i adgangen til arbejdsløshedsforsikringen og dagpengeretten været tilbagevendende begivenheder. Med forringelserne i efterlønsordningen i 1999 og 2006 er denne efterhånden også blevet et betydeligt mindre aktiv for arbejdsløshedsforsikringen. Niveauet for arbejdsløshedsdagpengenes kompensationsgrad afbilder på fortræffelig vis den generelle tendens i arbejdsløshedsforsikringens attraktivitet. Siden starten af 1980erne er arbejdsløshedsdagpengene blevet sænket med ca. 20% i forhold til lønnen, altså omkring 1% om året, og for en gennemsnitlig LO-arbejder er kompensationsgraden nede på under 55% af tidligere lønindtægt. Figur 1: Dagpengenes kompensationsgrad for udvalgte LO-grupper 13

Kilde: LO: Dagpengesystemet. En analyse af dagpengesystemets dækning, København januar 2006. Foruden at stille de arbejdsløse langt dårligere end tidligere må det være indlysende, at arbejdsløshedsforsikringen nu om stunder ikke udgør det samme aktiv for at rekruttere nye medlemmer til de faglige organisationer som det var tilfældet tidligere. Dertil kommer fremvæksten af tværfaglige a-kasser siden 2002. Når der ikke mere er et sammenfald mellem overenskomstens faglige område, den faglige organisering og a-kassernes faglige område er det vanskeligere for lønmodtagerne at tage sammenhængen mellem fagforening og a-kasse som en naturlig ting. Det bliver mindre indlysende at melde sig ind i fagforeningen når man melder sig ind i a-kassen. Samtidig er tilbøjeligheden til at melde sig ind i en a-kasse faldet. Fra februar 2003 til februar 2007 steg Kristelig A-kasses medlemstal fra 140.000 til 163.000 og Danske Lønmodtageres A-kasse fra 10.000 til 48.000. Men i samme periode faldt SID s, KAD s og RBF s a-kassers medlemstal fra 342.000 til den nuværende Faglig Fælles A-kasses 286.000 medlemmer. Medlemstallet for samtlige a-kasser faldt fra 2.165.000 til 2.108.000. Når de to tværfaglige a-kasser kan erhverve så mange nye medlemmer i en periode med generelt faldende medlemstal i a-kasserne, hvordan vil det så gå når arbejdsløsheden igen begynder at stige og a-kasserne igen vil få en medlemstilgang? Formodentlig vil den samlede medlemstilgang blive moderat fordi arbejdsløshedsforsikringen, i forhold til tidligere, er blevet mindre attraktiv, men mon ikke det først og fremmest bliver de tværfaglige a-kasser, der scorer de fleste af de nye medlemmer? 14

Den succesrige beskæftigelsespolitik? En aktiv statslig indgriben i arbejdsmarkedet begyndte at tage form i 1950erne med dannelsen af et arbejdsministerium og i løbet af 1960erne var de fleste institutionelle grundstene lagt med specialarbejderskolerne, en statslig arbejdsformidling og reformeringen af arbejdsløshedsforsikringen. EFG-uddannelserne blev først etableret i løbet af 1970erne. Inspirationen kom primært fra Sverige, men den danske variant af denne såkaldte aktive arbejdsmarkedspolitik var lidt mindre ambitiøs end den svenske og skulle primært sikre, at de geografiske og kvalifikatoriske barrierer mellem de forskellige delarbejdsmarkeder blev overvundet, hvorved arbejdskraften kunne bevæge sig friere, være mere fleksibel. Dermed kunne man fremme økonomisk vækst, begrænse arbejdsløshed og inflation samt sikre en vis social omfordeling. Med væksten i arbejdsløsheden siden 1974 blev den aktive arbejdsmarkedspolitik efterhånden suppleret med beskæftigelsesfremmende foranstaltninger, aktiveringspolitikken som den rammende er blevet kaldt efter arbejdsmarkedsreformen i 1994. Denne skulle vedligeholde og udbygge de arbejdsløses personlige og faglige kompetencer, så de igen kunne komme i ordinær beskæftigelse, dels gennem jobtræning i form af offentlige beskæftigelsesprojekter eller støttet beskæftigelse i offentlig eller private virksomheder, og dels især fra slutningen af 1980erne i form af tilbud om uddannelse. Med arbejdsmarkedsreformen fra 1994 blev det bestemt, at sådanne aktiveringsforanstaltninger ikke medførte (gen)optjening af dagpengeretten. Dermed blev det af afgørende betydning, at foranstaltningerne var af en sådan kvalitet, at de rent faktisk kunne hjælpe de arbejdsløse til et job på ordinære vilkår. Problemet var, at det kun var en lille del det lykkedes for (15-25% afhængig af de økonomiske konjunkturer). Typisk var det folk, der kun havde gået arbejdsløse i en kort periode, og typisk dem, der kom i jobtræning i en privat virksomhed. For den store gruppe af aktiverede blev aktiveringen i stigende grad anset som en meningsløs forpligtigelse, og i en rapport fra Arbejdsministeriet i 2000 blev det for første gang erkendt, at den væsentligste effekt af aktiveringen var den såkaldte motivationseffekt: når tidspunktet for aktiveringen nærmede sig, lykkedes det for en stor del af de arbejdsløse at finde et ordinært arbejde. Arbejdsmarkedsreformen 1994 indeholdt i øvrigt en kraftig udbygning af orlovsmulighederne. De blev hurtigt meget populære, så allerede året efter, da arbejdsløsheden var begyndt at falde og advarslerne om en fremtidig mangel på arbejdskraft begyndte at brede sig, fandt de første begrænsninger af disse ordninger sted, og de er nu helt afskaffet. Med regeringsskiftet i 2001 blev der lagt op til en grundlæggende reform af beskæftigelsespolitikken på flere områder. Programmet Flere i arbejde, som blev vedtaget i sommeren 2002, sigtede mod at øge beskæftigelsen med 87.000 personer inden år 2010. Det var regeringens tanke, at der skulle komme 20.000 flere i beskæftigelse ved at nedbringe ledigheden og resten ved at øge arbejdsstyrken. Regeringens begrundelse for reformen var, at for mange blev aktiveret i nyttesløse projekter og uddannelsesordninger uden at opnå ordinær beskæftigelse. Derfor skulle individet sættes i centrum og indsatsen tage udgangspunkt i den enkeltes behov og ikke i, hvorvidt den enkelte er forsikret eller ej. Et væsentligt element i reformen var derfor at ligestille indsatsen for kontanthjælpsmodtagere og dagpengemodtagere. Reformens grundlæggende idé var, at det handler om, at den enkelte (ledige) skal rustes og motiveres til at søge og opnå beskæftigelse på det 15

ordinære arbejdsmarked. Parolerne hed: Det skal kunne betale sig at arbejde! Det skal sikres, at alle ledige står reelt til rådighed for arbejdsmarkedet! Den kortest mulige vej til beskæftigelse! Flere i arbejde indeholdt: - etableringen af et enstrenget arbejdsmarkedssystem, - en liberalisering af arbejdsformidlingen mv. - andre aktører blev inddraget i beskæftigelsesindsatsen, - en forenkling af redskaberne i aktiveringsindsatsen - fra 32 ordninger til 3, nemlig vejledning/opkvalificering, virksomhedspraktik og løntilskud, - ændringer i rådighedsregler og sanktioner ud fra devisen, at det skal kunne betale sig at arbejde. Det enstrengede system handlede primært om, at kommunerne skal servicere ledige kontanthjælpsmodtagere efter samme principper som AF. Det betyder, at ledige uanset forsørgelsesgrundlag får samme rettigheder og pligter, og at kommuner og AF skal styrke samarbejdet. Reformen indebar desuden, at andre aktører skulle inddrages i beskæftigelsesindsatsen, bl.a. ved at en række af AF's ydelser skulle udliciteres. I første omgang blev AF-regionernes kontaktforløb for udvalgte ledige udbudt i licitation. Derefter skulle flere elementer af indsatsen for de ledige efterhånden udliciteres. Et vigtigt element i denne udlicitering var, at øvrige aktører skulle resultataflønnes. Afskaffelsen af de tidligere 32 ordninger og redskaber og indførelsen af de tre tilbud indeholdt i virkeligheden ikke så meget nyt, men er en samling af de hidtidige redskaber i tre overordnede redskabsgrupper. Hensigten var at pointere nødvendigheden af at placere de ledige i rigtigt arbejde frem for i diverse aktiverings- og uddannelsesprojekter. Samtidig blev uddannelse og kompetencegivende opkvalificering kraftigt nedtonet. En vigtig ændring i denne forbindelse er, at kravene om ekstraordinært arbejde i tilfælde af aktivering blev fjernet, således at ledige ansat med løntilskud fremover må lave al slags arbejde. Argumentet for at fjerne disse restriktioner er, at det vil forbedre lediges muligheder for at opnå fodfæste på arbejdsmarkedet. Det er heller ikke længere et krav, at medarbejderrepræsentanter skal give tilsagn i forbindelse med ansættelse af ledige med løntilskud. Det er alene et krav, at tillidsrepræsentanten er blevet informeret og har talt med ledelsen. Regeringens næste større ændringer blev aftalt i 2004 i forbindelse med strukturreformen, som blev vedtaget i løbet af 2005. Denne omfattende reform af den kommunale struktur indeholdt også en markant ændring af beskæftigelsespolitikkens administration. Arbejdsdelingen mellem kommuner og arbejdsformidlingen, hvor kommunerne tager sig af de ikke-forsikrede ledige og arbejdsformidlingen tager sig af de forsikrede, var allerede efter vedtagelsen af Flere i arbejde i 2002 under forandring, og med strukturreformen tages endnu et skridt i retning af en sammenlægning af de to systemers arbejdsopgaver i beskæftigelsespolitikken. Fra 1. januar 2007 blev der oprettet lokale Jobcentre, som skal stå for beskæftigelsesindsatsen for alle borgere og virksomheder under mottoet Én indgang for alle. Jobcentrene er i første omgang en samarbejdsinstitution for kommunerne og arbejdsformidlingen, men i 14 kommuner er der blevet oprettet såkaldte pilotjobcentre, hvor beskæftigelsespolitikkens administration helt underlægges kommunen. På det regionale plan er der i stedet for de tidligere amtsinddelte regioner oprettet fire beskæftigelsesregioner. 16

Den længe ventede og debatterede Velfærdsreform blev omsider vedtaget i 2006. Allerede ved sin tiltrædelse i 2001 havde den borgerlige regering dekreteret, at specielt en pensionsreform var nødvendig, idet den faldende arbejdsløshed og ikke mindst den demografiske udvikling med relativt flere ældre nødvendiggjorde en justering af efterlønsordningen for at sikre den nødvendige arbejdskraft i fremtiden og for at kunne finansiere velfærdsstaten. I 2003 nedsattes således en Velfærdskommission, som frem til december 2005 udsendte fem rapporter om velfærdsstatens problemer. I dens afsluttende rapport fremlagde den 43 anbefalinger om at få unge til at komme tidligere ud på arbejdsmarkedet, få ældre til at udsætte deres afgang, øgede incitamenter for arbejdsløse til at tage arbejde, incitamenter til immigranter for at komme i beskæftigelse, samt en række andre forslag. Det mest kontroversielle punkt var en ændring af efterlønnen. Efter omfattende forhandlinger blev Velfærdsreformen vedtaget i juni 2006 af regeringen, Dansk Folkeparti, Det radikale venstre og Socialdemokratiet. Efterlønsalderen blev gradvist hævet til 62 år i 2022 og pensionsalderen fra 65 til 67 år i 2027, og optjeningstiden blev sat op fra 25 til 30 år. Endvidere blev det aftalt, at hvis den gennemsnitlige levealder øges, skal efterlønsalderen og pensionsalderen øges tilsvarende. Ud over dette indeholdt velfærdsreformen en række andre tiltag, såsom introduktion af såkaldte seniorjobs til arbejdsløse over 55 år (reglen om at disse ikke kunne miste dagpengeretten før efterlønsalderen blev afskaffet), strengere rådighedskrav for arbejdsløse, fremrykning af aktivering fra 12 til 9 måneders arbejdsløshed, øget vægt på uddannelse af arbejdsstyrken og forstærkede bestræbelser på at integrere immigranter på arbejdsmarkedet. I løbet af de seneste 10-15 år er beskæftigelsespolitikken således blevet lagt grundlæggende om. Som en konsekvens af at staten ikke gennem sin generelle økonomiske politik kan fremme beskæftigelsen (EU s konvergenskriterier og senere stabilitetspagten), er der blevet satset mere på strukturpolitikken, herunder aktiveringsforanstaltningerne. Med undtagelse af perioden 2002-2004 har det vist sig, at denne strategi tilsyneladende har været vellykket: arbejdsløsheden blev reduceret fra over 12% i 1994 til under 4% i 2007. En af hovedårsagerne har været en faldende rente med deraf øget privat forbrug og efterspørgsel, men også en forbedret konkurrencevne som følge af meget moderate lønstigninger, som dog har sikret en svagt stigende realløn i hele perioden. Aktiveringspolitikken har også bidraget til denne udvikling. Måske ikke så meget ved at sikre at flere kom i beskæftigelse som følge af opkvalificering og erhvervstræning, men ihvertfald som et godt middel til at disciplinere arejdsstyrken til at stille moderate krav til arbejdsbetingelserne. Som en grov karakteristik kan man sige, at beskæftigelsespolitikken i Danmark bevæger sig ud fra et paradigme om, at konkurrenceevnen og beskæftigelsen skal sikres gennem en forbedring af arbejdskraftens, herunder de arbejdsløses, produktivitet (først og fremmest gennem uddannelse og kvalificering). Dette kan ses som et alternativ til en mere liberalistisk strategi, som sigter mod en sænkning af lønnen gennem en forøgelse af konkurrencen på markedet. Denne kvalificeringsstrategi præsenteres ofte i et meget positivt lys og er ledsaget af en bekymring om mangel på arbejdskraft - enten aktuelt eller potentielt. Denne bekymring er, som det er fremgået ovenfor, ikke af ny dato, men er så at sige indbygget i diskursen om arbejdsmarkedspolitikken. Begreberne - paradoksproblemer, strukturproblemer og flaskehalsproblemer - og argumentationen har ændret sig gennem tiden, men problemerne er åbenbart de samme: udbudet af arbejdskraft er utilstrækkeligt til at dække købernes behov for billig arbejdskraft. Billig arbejdskraft kan fås hvis konkurrencen på arbejdsmarkedet er stor, og det er den hvis arbejdsløsheden er høj og niveauet for 17

og adgangen til arbejdsløshedsdagpenge er begrænset. En pulje af ledig arbejdskraft med højest mulig potentiel produktivitet har stor betydning for konkurrenceevnen - både for den enkelte virksomhed og for samfundsøkonomien. Derfor følges kvalificeringsstrategien hånd i hånd med bestræbelser på at øge arbejdsudbudet og konkurrencen på arbejdsmarkedet og af en tiltagende disciplinering af de arbejdsløse. Generelt har ændringerne i beskæftigelsespolitikken øget bestræbelserne på at sikre arbejdsgiverne den nødvendige arbejdskraft, herunder at give offentlige tilskud til job i de tilfælde, hvor indehaveren af jobbet ikke skønnes at leve op til de normale produktivitetskrav (fleksjob, job med løntilskud). Samtidig er presset på de arbejdsløse forstærket, dels gennem øget bureaukratisk kontrol og dels gennem forringelser af dagpengeniveauet og kontanthjælpen. Arbejdsmiljø og udstødning Det tætte samarbejde mellem arbejdsgivere og ansatte, der foregår inden for rammerne af den danske model, er i høj grad et samarbejde, som går ud på at sikre virksomhedernes effektivitet og overlevelse alt sammen i skyggen af globaliseringsspøgelset. Her spiller de ansattes faglige kvalifikationer, men også deres sociale kvalifikationer og deres engagement en vigtig rolle. Samarbejdet og engagementet er måske forklaringen på, at EU-undersøgelser finder, at de danske lønmodtagere både er de mest tilfredse og dem, der oplever størst selvstændighed i arbejdet. Men måske rummer det også forklaringen på, at Danmark ligeledes ligger højt, når det gælder intensitet i arbejdet og sygefravær. Som følge af de bestandige krav om øget effektivitet, stiger også kravene til de ansatte fortløbende, hvilket foruden positive konsekvenser også har to alvorlige negative konsekvenser. For det første indvirker det negativt på arbejdsmiljøet i form af mere stress og stressrelaterede sygdomme. Undersøgelser fra NFA (Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø) viser, at alene fra 2000 til 2005 voksede andelen, der oplever krav om et højt tempo i arbejdet, fra 53 til 57% af lønmodtagerne, og andelen, der oplevede krav om en stor arbejdsmængde, steg fra 39 til 40%. Det er næppe tvivl om, at intensivering af arbejdet i form af voksende arbejdsmængder og tempokrav (just-in-time) er blevet en belastende faktor for arbejdsmiljøet på mange arbejdspladser. Den anden negative konsekvens af denne udvikling er, at flere og flere simpelthen ikke kan leve op til de krav, der stilles på en normal arbejdsplads. Væksten i sygefraværet er den umiddelbare indikator herpå (idet forskningen vurderer, at mellem en tredjedel og halvdelen af fraværet skyldes problemer i arbejdsmiljøet). Mere generelt kan det konstateres, at mere end hver femte i den erhvervsaktive alder ikke har fodfæste på arbejdsmarkedet, men har status som offentlig forsørget som ledig, sygemeldt, førtidspensioneret eller efterlønner. Samtidig har vi gennem de senere år set en stor vækst i antallet af personer, der udelukkende er i beskæftigelse som følge af offentlige tilskud, bl.a. fleksjobbere. Den effektivisering og intensivering, der foregår inden for rammerne af den danske model, er således medvirkende til at udelukke eller udstøde en stor gruppe mennesker, der på den ene eller anden måde ikke lever op til normalarbejdspladsen krav. Det har store omkostninger både for de mennesker, der er udelukket fra arbejdslivet, og for samfundet. Konkret giver det sidste sig udtryk i, at de sociale udgifter i Danmark er klart højere end i de fleste andre udviklede lande. Dog ligger Sverige over Danmark i sociale udgifter, mens lande som Tyskland, Frankrig, Østrig og Belgien ligger på nogenlunde samme niveau som Danmark. 18

Udstødning og udelukkelse finder sted på alle kapitalistiske arbejdsmarkeder og er ikke et specielt kendetegn ved den danske model. Men man kan sige, at den danske model gennem sin støtte til effektivisering og intensivering af arbejdet er med til systematisk at øge kravene til de ansatte. Dermed får flere og flere også vanskeligheder med at leve op til kravene. Konklusion Den danske model er stadigvæk i live selvom det kan være vanskeligt at afgøre om det er den samme model nu som for 40-50 år siden. Forstået som aftalemodellen, hvor reguleringen af arbejdsmarkedet primært baseres på kollektive aftaler mellem fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer, består de grundlæggende træk endnu. Men decentraliseringen og fagforeningernes svækkelse har medført, at temaerne oftest bygger på arbejdsgivernes præmisser. Der er ingen store projekter som eksempelvis demokratisering af arbejdslivet på dagsordenen. Ligeledes kan man hævde, at lovgivningen gennem statsmagten og EU-reguleringer æder sig ind på aftalemodellen. Forstået som flexicurity fejrer den danske model åbenlyst triumfer i disse år. Det antages ofte, at det meget fleksible danske arbejdsmarked er hovedårsag til den økonomiske og beskæftigelsesmæssige vækst siden midten af 1990erne. Det er tvivlsomt, om der er megen forklaringsværdi i denne antagelse (Lind 2004b). Fleksibiliteten på det danske arbejdsmarked har ikke ændret sig afgørende i denne periode. Den lave rente og boomet i boligsektoren spiller måske en noget vigtigere rolle for opsvinget. Dog er det sandsynligt at fleksibiliteten på arbejdsmarkedet fremmer virksomhedernes konkurrenceevne: når virksomhederne nemt og hurtigt kan få billig arbejdskraft, når de har brug for den, og derefter nemt og hurtigt kan skille sig af med den, når de ikke har brug for den, må det medføre en del besparelser og derfor muligheder for mere konkurrencedygtige priser. Men denne fleksibilitet kan vel ikke antages at skyldes et højt niveau af sociale ydelser (arbejdsløshedsdagpenge), når disse er blevet reduceret med omkring 1% årligt i løbet af de seneste 20-25 år? Snarere skyldes fleksibiliteten frygt og afmagt, som også understreges af den tiltagende disciplinering af de arbejdsløse. Incitamentstænkningen har været i højsædet siden slutningen af 1970erne, så hvordan kan fleksibiliteten skyldes security (social tryghed) når det er insecurity (utryghed) der breder sig? Systemet kunnet vel med større ret kaldes flexinsecurity! Tabel 7: Styrker og svagheder ved den danske model Aktører Styrker Svagheder Arbejdsgivere Fremmer produktivitet og innovation. Giver fleksible virksomheder. Lønmodtagere Samfund Relativt høj løn og beskæftigelse. Støtte til uddannelse og videreuddannelse. En dynamisk økonomi. Høj beskæftigelse. Stabile økonomiske og sociale forhold. Relativt høje lønninger (bl.a. pga. høje indkomstskatter). Ringe tryghed i ansættelsen. Arbejdsmiljøproblemer som følge af effektivitetspres. Store offentlige udgifter (bl.a. til uddannelse, arbejdsmiljøofre og social sikring). 19

Det er muligt, at den danske model er verdens bedste på nogle områder, men næppe på alle. I tabel 7 sammenfatter vi nogle af modellens væsentligste styrker, men også nogle svagheder eller omkostninger, der er forbundet med den for de forskellige aktører. På baggrund af de tendenser, der er beskrevet i denne artikel, finder vi, at den største aktuelle udfordring for den danske model er, om den i fremtiden kan bevare en nogenlunde rimelig balance mellem arbejdsgiver- og lønmodtagerinteresser. Hvis den fortsat udvikles hovedsageligt på arbejdsgivernes præmisser, og hvis den sociale tryghed og arbejdsmiljøet fortsætter med at blive undergravet ja, så begynder selve fundamentet at smuldre! Litteraturliste Auer, P., 2000, Employment revival in Europe, ILO, Geneva. Bordogna, L. and Cella, G.P.,2002, Decline or transformation? Change in industrial conflict and its challenges, Transfer, vol. 8, no. 4, p. 585-607. Due, J. et al, 1994, The survival of the Danish model, DJØF Publishing, Copenhagen. Elvander, N., 1988, Den svenska modellen, Publica, Stockholm. Ganssmann, H.,2000, Labour market flexibility, social protection and unemployment, European Societies, vol. 2, no. 3, ESA, Amsterdam, pp.243-269. Hedborg, A., Meidner, R., 1984, Folkhemsmodellen, Borås. Lind, J.,2004a, Das dänische Tarifvertragssystem zwischen Kohärenz und Fragmentierung, pp.367-373 in WSI-Mitteilungen Ausgabe 07/2004, Düsseldorff 2004 Lind, J. 2004b, Labour Market Policy in Denmark: A European success Story?, pp.299-322 in Jens Lind, Herman Knudsen, Henning Jørgensen (eds.): Labour and Employment Regulation in Europe, P.I.E. Lang, Brussels. OECD Employment Outloook 2006. 20