Den danske flexicurity-model tilbage på sporet

Transkript

1 jefr/jehø/liss Kontakt: - Tlf: Den danske flexicurity-model tilbage på sporet Med udgangspunkt i den danske flexicurity-model perspektiver notatet de seneste 10 års udvikling i beskæftigelsespolitikken. Konklusionen er, at modellen på afgørende punkter er svækket, når det drejer sig om den aktive beskæftigelsespolitik, den sociale sikring samt de faglige organisationers og a-kassernes rolle. Der er behov for nye målsætninger og nyt indhold i arbejdsmarkeds- og socialpolitikken. _ Høj mobilitet mellem jobs, indkomstsikkerhed ved ledighed samt beskæftigelsessikkerhed udgør hovedelementerne i den enkle fremstilling af den danske flexicurity-model. Kilde: Flexicurity Hvordan kan fleksibilitet og sikkerhed forenes, Per Kongshøj Madsen (2006) Bag disse komponenter ligger et lavt niveau for ansættelsesbeskyttelsen, en dækkende social sikring bl.a. gennem et dagpengesystem, der omfatter den største del af lønmodtagerne, samt en aktiv beskæftigelsespolitik, der styrker de lediges chancer for at komme i job. Pilene i figuren illustrerer personstrømme. Ca. 30 pct. af lønmodtagerne skifter job hvert år. Op mod 25 pct. af de beskæftigede berøres hver år af ledighed og modtager dagpenge eller kontanthjælp. En stor del af de ledige finder selv tilbage til et nyt job. Resten er i målgruppen Notat Side 1

2 for den aktive arbejdsmarkedspolitik, der ideelt set leder til, at de igen kommer i beskæftigelse. Omkring 15 pct. af arbejdsstyrken om året er i berøring med arbejdsmarkedsmarkedsforanstaltninger. Der henvises til bilag 1, der i en international sammenligning kvantificerer elementerne i den danske flexicurity-model. Flexicurity-modellen er ikke en på forhånd udviklet model, men er resultatet af årtiers udvikling, hvor der løbende er foretaget justeringer mellem fleksibilitet og indkomstsikkerhed. Politiske aftaler med en tæt inddragelse af arbejdsmarkedets parter både i udformningen og udførelsen af politikken har været et gennemgående træk. Flexicurity-modellens såkaldte hovedakse (fleksibelt arbejdsmarked og social sikring) er således udviklet med udgangspunkt i septemberforliget i 1899 og påbegyndelsen af opbygningen af dagpengesystemet i starten af 1900-tallet. Flexicurity-modellen skal også ses i sammenhæng med det generelle aftalesystem, der regulerer det danske arbejdsmarked. En høj organisationsgrad bl.a. gennem medlemskab af både en faglig organisation og a-kasser tilknyttet de faglige organisationer er en central del af den danske flexicurity-model. Udvikling af den aktive arbejdsmarkedspolitik op i gennem 90 erne Den aktive beskæftigelsespolitik er især udviklet op i gennem 90 erne startende med arbejdsmarkedsreformen i Baggrunden var udbredte strukturproblemer på arbejdsmarkedet med en generel høj ledighed, men samtidig mangel på arbejdskraft på dele af arbejdsmarkedet. Samtidig var mange i den erhvervsaktive alder op mod 25. pct. på offentlig forsørgelse. For de forsikrede ledige blev på indsatssiden indført et ret og pligt koncept for aktivering, der som et formål motiverede de ledige til aktiv jobsøgning. Men også opkvalificering gennem uddannelse og jobtræning øgede de lediges muligheder for igen at komme i job. Samtidig var det et vigtigt formål at se aktiveringsindsatsen i sammenhæng med arbejdsmarkedets behov for arbejdskraft og dermed understøtte den faglige mobilitet. På styringssiden fik arbejdsmarkedets parter med reformen både centralt og regionalt et betydeligt ansvar i beskæftigelsespolitikken i forhold til de forsikrede ledige. Ikke mindst på det regionale niveau, hvor arbejdsmarkedets parter, inden for et mål - og rammestyringssystem, fik ansvaret for beskæftigelsespolitikken. Decentraliseringen og partsinddragelsen bragte beskæftigelsespolitikken tættere på de aktører hvor skoen trykkede. Notat Side 2

3 Samtidig blev det rummelige arbejdsmarked og virksomhedernes sociale ansvar introduceret i forhold til personer med nedsat arbejdsevne. Ved at fastholde eller integrere personer med nedsat arbejdsevne, skulle virksomhederne og arbejdsmarkedets parter bidrage ved at udvide grænserne for arbejdskraftens og arbejdsevnens normalitetsbetragtninger. Fleksjobordningen fra 1998 blev indført for at begrænse antallet af førtidspensionister og fremme fastholdelse og integration på arbejdsmarkedet. Fleksjob gav således personer med en kraftig nedsat arbejdsevne, muligheden for at bevare tilknytningen til arbejdsmarkedet, hvor de i væsentligt omfang også har bidraget med kvalificeret arbejdskraft. Dagpengesystemets rolle var fortsat primært at sikre de lediges forsørgelsesgrundlag. Mulige hængekøjeeffekter af en høj kompensationsgrad blev forsøgt imødekommet gennem opstramning i rådighedsregler og fremrykning af ret og pligt til aktivering. Dagpengeperioden blev over flere omgange forkortet til fire år. Udvikling eller afvikling af flexicurity Fra slutningen af 90 erne og frem til i dag er der sket markante ændringer både på indholds og styringssiden i beskæftigelsespolitikken. Reformen Flere i arbejde fra 2002, strukturreformen i 2004, ændringerne i reglerne for supplerende dagpenge i 2008, kommunaliseringen af beskæftigelsesindsatsen i 2008, Genopretningsplanen fra 2009 og senest aftalerne fra 2010 om et nyt refusionssystem indeholdt markante ændringer i beskæftigelsespolitikken. Målsætningen med beskæftigelsespolitikken fremstår nu endimensional. Den handler ensidigt om at øge udbuddet af arbejdskraft. Grundlaget fremstår tydeligt i de værdier for beskæftigelsespolitikken, som AMS har formuleret bl.a.: Job hurtigst muligt er altid målet, og den bedste service, vi kan yde virksomhederne, er at få ledige hurtigt i job. Fokus på job har førsteprioritet i indsatsen for alle målgrupper, der vurderes som job- eller indsatsklare. Den aktive beskæftigelsespolitik På styringssiden er der sket markante ændringer. Beskæftigelsesindsatsen for de forsikrede ledige er kommunaliseret, således at det nu er kommunerne, der har ansvaret for alle målgrupper i beskæftigelsesindsatsen og finansierer udgifterne til dagpenge og aktivering. Kommunaliseringen falder i tråd med et perspektiv, der ser arbejdsmarkedsindsatsen i tæt sammenhæng med en socialpolitisk lokal indsats. Samtidig med den organisatoriske decentralisering er der sket en styrkelse af den centrale styring gennem en øget regelstyring vedrørende rådighed, kontaktforløb, og tilbud, samt en øget styring via økonomiske incitamenter gennem differentierede refusionsprocenter i forhold Notat Side 3

4 til aktiv/passiv indsats og de enkelte redskaber i aktiveringsindsatsen. Der er sket en stigende anvendelse af andre aktører med en stærk præstationsafhængig aflønning. Den nationale styring af beskæftigelsesindsatsen søges også styrket gennem opstilling af ministermål for jobcentrenes indsats og resultatopfølgning fra beskæftigelsesregionerne. Det kan konstateres, at de ændrede rammer for styringen har betydet, at den økonomiske incitamentsstyring med udgangspunkt i en kortsigtet økonomitænkning hos kommuner og andre aktører er blevet helt afgørende for tilrettelæggelsen af beskæftigelsesindsatsen. Mål og indsatsstyring med udgangspunkt i effekter af forskellige redskaber fremstår oftest kun i de vedtagne beskæftigelsesplaner, men slår ikke igennem i virkeligheden, hvor det er maksimering af de statslige refusioner og billigst mulige tilbud, der dominerer handlingerne. Den ændrede målsætning for beskæftigelsespolitikken og - især de ændrede styringsrammer for indsatsen slår fuldt igennem i de redskaber, der anvendes i beskæftigelsesindsatsen for de forskellige målgrupper. Det er, med det nye paradigme for beskæftigelsespolitikken, ikke længere en hovedopgave aktivt at understøtte en kvalifikationstilpasning i forhold til behovene på arbejdsmarkedet. Hovedsynspunktet er, at uddannelse primært bidrager til at fastholde ledige i aktivering, og at uddannelse ikke efterfølgende forbedrer mulighederne for beskæftigelse. Mulighederne for uddannelse tidligt i ledighedsforløbet er blevet reduceret. Synspunktet er understøttet af incitamentsstyringen i aktiveringsindsatsen, der fremmer omkostningsminimering frem for en mere langsigtet investortænkning i opkvalificering. Uddannelsesindsatsen er da også faldet drastisk selv i de seneste to år, hvor ledigheden er steget. I stedet er der sket en voldsom stigning i anvendelsen af billige virksomhedsrettede tilbud i form af offentlige løntilskud og virksomhedspraktik, der ikke har dokumenterede positive beskæftigelseseffekter. Konsekvenserne af den manglende uddannelsesindsats viste sig ikke i årene med højkonjunktur. Men nu hvor arbejdsløsheden stiger, ses konsekvensen i form af stigende langtidsledighed. Næsten hver tredje arbejdsløs er nu langtidsledig. Dette er en klar indikation af, at flexicurity-modellen ikke fungerer optimalt Med Flere i Arbejde blev social- og arbejdsmarkedspolitikken samlet til beskæftigelsespolitik, hvor også målgrupper med andre problemer end ledighed er blevet omfattet af en jobrettet og stadig mere harmoniseret indsats. På trods af en fortsat udbygning af aktiveringspolitikken som den eneste vej mod beskæftigelse for alle, er målet om beskæftigelse for personer med andre problemer end ledighed imidlertid ikke nået. Den aktive linie i socialpolitikken har ikke haft den forventede effekt med flere i arbejde og færre på overførselsindkomster. I perioden fra har antallet med andre problemer Notat Side 4

5 end ledighed stort set været konstant. En stor del er ude af stand til at arbejde her og nu på grund af alvorlige psykiske lidelser, et misbrug eller en kompliceret og belastende social situation. De har mere brug for socialfaglig støtte og et intensivt behandlingsforløb. Arbejdsmarkedet for de svageste blev heller ikke så rummeligt som forventet. Virksomhederne har ikke været til rådighed for de svage, som gerne vil og kan arbejde. Og de sociale kapitler i overenskomsterne er ikke blevet anvendt til at fastholde eller integrere personer med nedsat arbejdsevne i ordinære jobs uden løntilskud. Der henvises til bilag 2, der viser udviklingen i antal personer inden for de forskellige målgrupper i den aktive beskæftigelsesindsats. Den sociale sikring I dagpengesystemet er der til stadighed sat mere fokus på rådigheden, og der er løbende blevet indført stramninger med det sigte at øge arbejdsudbuddet. En af de ordninger, der understøtter det fleksible arbejdsmarked, nemlig muligheden for at oppebære supplerende dagpenge, er blevet væsentligt forringet, Senest er dagpengeperioden halveret til to år. Det er vel at mærke sket, uden at der samtidig er sket en opgradering af indsatsen med henblik på at modvirke udfald af dagpengesystemet. Samtidigt er det blevet vanskeligere at genoptjene retten til dagpenge Der er ikke foretaget direkte reduktioner i dagpengenes størrelse, men dagpengenes kompensationsgrad er faldende som følge af at højeste dagpengebeløb reguleres med en lavere procent end lønudviklingen. Det er således i perioden blevet mindre attraktivt at forsikre sig mod ledighed. Det er én af årsagerne til, at ca lønmodtagere i dag ikke er forsikrede. For specielt indvandrere har perioden derimod været præget af markante forringelser af forsørgelsesgrundlaget med det sigte at øge incitamenterne til selv at finde arbejde i form af ny lav starthjælp til flygtninge og indvandrere, loft over kontanthjælpen, samt den såkaldte 450 timers regel. De reducerede ydelsesniveauer har ikke virket overbevisende i forhold til at øge beskæftigelsen. De virker mere som en regulær straf, da de pågældende ofte ingen muligheder har for at undgå virkningerne af de lave ydelser, fordi de ikke har de nødvendige kvalifikationer til ordinær beskæftigelse. Denne tendens til at nedsætte forsørgelsesydelserne eller at fastholde de svageste grupper i samfundet på en minimal økonomisk hjælp, er også tydelig i regeringens seneste udspil i 2010 til reform af fleksjob og førtidspension Notat Side 5

6 De faglige organisationers og a-kassernes rolle Arbejdsmarkedets parter og a-kasserne har haft en central rolle i udviklingen af den danske flexicurity-model. Med de seneste års udvikling i beskæftigelsespolitikken er der en overhængende risiko for, at arbejdsmarkedets parters engagement i beskæftigelsespolitikken forsvinder, samt at a-kasserne nedlægges. Kommunaliseringen af beskæftigelsesindsatsen har betydet, at parternes formelle indflydelse er mindsket væsentligt. Styring baseret på økonomiske incitamenter er trådt i stedet for partnerskaber og samarbejdsløsninger. Samtidig har beskæftigelsespolitikken fået et langt større socialpolitisk fokus på målgrupper på kanten af arbejdsmarkedet, der ofte ikke er fagligt organiseret eller medlem af en a-kasse. Det har stået tydeligt i den førte beskæftigelsespolitik, at man ikke har ønsket, at a-kasserne skal have en mere aktiv rolle i beskæftigelsespolitikken. Således fik a-kasserne ikke muligheden for i forbindelse med Flere i Arbejde at optræde som anden aktør med udgangspunkt i samarbejdsaftaler. Indførelsen af muligheden for og oprettelsen af tværfaglige a-kasser har betydet en stærk priskonkurrence mellem a-kasserne, som har ført til stor medlemstilbagegang i de fagligt forankrede a-kasser på LO-siden. En fuldstændig integration af dagpengeudgifterne i det kommunale refusions- og tilskudssystem, som Arbejdsmarkedskommissionen har foreslået, ligger lige for. Dermed følger naturligt også, at rådighedsvurderingen og udbetalingen af dagpenge vil overgå til kommunerne. En nedlæggelse af a-kasserne vil få voldsomme konsekvenser for den danske flexicurity-model i forhold til den del af beskæftigelsespolitikken, som a-kasserne i dag løfter. Samtidig er en nedlæggelse af a-kasserne en åbenlys trussel for de faglige organisationer, hvor frivilligt medlemskab af a-kasserne og tilknytningen til den faglige organisering har været en afgørende faktor for den høje organiseringsgrad på det danske arbejdsmarked. Vurdering Den danske flexicurity-model har opnået stor anerkendelse især i udlandet. Således er principperne i EU s fælles beskæftigelsesstrategi stærkt inspireret af det danske eksempel. Vurderingerne af den danske flexicurity-model baserer sig i høj grad på principperne i udviklingen af den aktive beskæftigelsespolitik i 90 erne. Som gennemgangen af de sidste ca. 10 års udvikling viser, er der imidlertid sket så markante ændringer i beskæftigelsespolitikken, at der må stilles spørgsmål ved om flexicurity-modellen giver et retvisende billede af virkeligheden. Notat Side 6

7 På resultatsiden må man konstatere, at langtidsledigheden er stigende, og at det ikke er lykkedes, at nedbringe antallet af personer på overførselsindkomster. Ser man på indholdet i beskæftigelsespolitikken kan man især fremhæve følgende elementer, der ikke flugter med den idealisere flexicurity-model det ensidige fokus på arbejdsudbud svækkelsen af opkvalificering kommunaliseringen af beskæftigelsesindsatsen økonomisk incitamentsstyring frem for behovsorienteret indsats svækkelsen af partsindflydelsen truslen mod a-kasserne forringelser af den sociale sikring FTF s overvejelser om kravene til en ny arbejdsmarkedspolitisk må tage sit udgangspunkt i denne svækkelse af flexicurity-modellen og det åbenlyse trusselsbillede der tegner sig for partsindflydelsen, den faglige organisering og a-kasserne. Målsætninger og indhold i en ny arbejdsmarkeds- og socialpolitik Der er behov for en ny beskæftigelsespolitik, der genopretter balancen i den danske flexicurity-model. Grundelementerne skal være en høj social sikring og en aktivlinje med mening i arbejdsmarkeds- og socialpolitikken. En reform skal sikre En aktiv indsats der gennem opkvalificering og forebyggelse understøtter en investeringsstrategi Den største udfordring på arbejdsmarkedet er tilpasning af arbejdsstyrkens kvalifikationer til de behov, der følger af, at dansk økonomi også på sigt skal være en vækstøkonomi. Arbejdsmarkedets behov for kvalificeret arbejdskraft og tilpasning af arbejdsstyrkens kvalifikationer skal derfor være fokuspunkter i beskæftigelsespolitikken. Beskæftigelsespolitikken skal i langt højere grad være efterspørgselsorienteret. Der skal ske en større grad af sammentænkning mellem efter- og videreuddannelsesindsatsen for beskæftigede og indsatsen for ledige i arbejdsmarkedspolitikken. Bl.a. skal muligheden for beskæftigede/opsagte/ledige for efter og videreuddannelse mod områder, hvor der mangler Notat Side 7

8 arbejdskraft, udbygges. Opkvalificering skal være et generelt redskab i arbejdsmarkedspolitikken og ikke være forbeholdt særligt udsatte grupper. Ledige skal have muligheder for at fortsætte uddannelsesforløb ud over den 2 årige dagpengeperiode på områder, hvor der mangler arbejdskraft. Den aktive beskæftigelsesindsats for personer med nedsat arbejdsevne skal have fokus på en tidlig, koordineret og tværfaglig indsats, hvor sociale og behandlingsmæssige forløb kombineres med aktive tilbud, hvor dette er muligt. Sygemeldte og andre ikke arbejdsmarkedsparate skal ikke behandles som ledige. De har behov for en individuel helhedsorienteret indsats, der imødekommer behovet for, dels at udvikle eksisterende ressourcer dels at fjerne eller begrænse de barrierer, der gør det vanskeligt at få eller bevare en tilknytning til arbejdsmarkedet. Rammer for styring, der fremmer en behovsorienteret indsats for de forskellige målgrupper og den enkelte person En efterspørgselsorienteret arbejdsmarkedspolitik indebærer et større fokus på geografisk og faglig mobilitet, end den der defineres af kommunegrænsen. Den administrative afgrænsning i beskæftigelsespolitikken må ikke være en barriere i forhold til naturlige arbejdskraftoplande Den arbejdsmarkedsrettede indsats skal styrkes gennem en øget regional styring i et mindre antal regioner. Udviklingen i de økonomiske konjunkturer og jobskabelsen kan ikke styres af de enkelte kommuner. Derfor bør finansieringen af udgifter til dagpenge og aktiv indsats for de ledige være en statslig opgave. Den kortsigtede økonomiske incitamentsstyring skal afløses af en styring baseret på mål, effekter og økonomiske rammer for indsatsen. Indsatsen skal funderes på solid og robust erfaring for, hvad der virker for de enkelte målgrupper. Der skal åbnes op for en højere grad af fleksibilitet i kontakt og tilbud til de enkelte målgrupper i beskæftigelsesindsatsen, end den nuværende stramme regelstyring muliggør. Dette bør ses i sammenhæng med behovet for afbureaukratisering af beskæftigelsesindsatsen. Dette skal danne baggrund for en indsats, der sker med udgangspunkt i den enkelte person. Mistillid og kontrol af den enkelte skal afløses af respekt og tillid. En styrket partsinddragelse Arbejdsmarkedets parter skal i højere grad forpligtes og inddrages i arbejdsmarkedspolitikken. Især skal parterne have en central rolle i den øgede regionale styring og koordinering. Notat Side 8

9 For målgrupperne med nedsat arbejdsevne skal de sociale kapitler og det sociale ansvar mere i spil. Det er vigtigt, at faglige organisationer og TR inddrages i den enkeltes sagsbehandling både i jobcentrene og på virksomheder. En øget rolle for a-kasserne A-kasserne kendskab til deres faglige områder og kontakten til de ledige skal udnyttes. I sammenhæng med en afbureaukratisering af indsatsen skal a-kasserne derfor have ansvaret for indsatsen i de første 6/9 måneder af ledighedsperioden. En dækkende social sikring Dagpengesystemet skal moderniseres, så det er attraktivt for de forsikrede at være medlem af arbejdsløshedsforsikringen. Mulighederne for at optjene ret til dagpenge skal være bedre. Mulighederne for supplerende dagpenge skal forbedres, således at mulighederne for tidsmæssig fleksibilitet i ansættelsesforholdene forbedres. Der skal være mulighed for fleksibilitet i dagpengesystemet i forbindelse med høj- og lavkonjunkturer. Der er behov for en ydelsesreform i dagpengesystemet, der giver er mærkbart løft for de grupper, der i dag har de laveste kompensationsgrader. Dette kan fx ske gennem en forhøjelse af dagpengebeløbet i de første 3 måneder af ydelsesperioden. Men også andre modeller kan diskuteres. Der skal ske en genopretning af den sociale sikring for de svageste med andre problemer end ledighed. Notat Side 9