Notat Centralforvaltningen Udbud og Indkøb Stengade 59 3000 Helsingør Telefon 49282250 Dato 13.09.2010 Helsingør Kommunes samhandel med lokale leverandører I dette notat beskrives de gældende regler for offentlige indkøb samt Helsingør Kommunes praksis på indkøbsområdet, herunder anvendelse af mindre håndværksfirmaer m.v. Hensynet til at styrke det lokale erhvervsliv i kommunen for at skabe vækst og arbejdspladser er overordentligt vigtigt. Formålet med notatet er på denne baggrund at indkredse muligheder og begrænsninger med hensyn til at fremme de lokale leverandørers samhandel med kommunen set ud fra en indkøbsvinkel. 1. Lovgivningen om køb af varer og tjenesteydelser Formålet med reglerne om offentlige indkøb er at bidrage til at skabe EU s indre marked for kontrakter om køb af varer og tjenesteydelser, som offentlige myndigheder indgår med private leverandører. Reglerne har til formål at skabe effektiv konkurrence og forhindre lokale og nationale bindinger. Reglerne for kommunens indkøb og anskaffelser er i hovedtræk som følger: Hvis værdien af en kontrakt eller kommunens indkøb af varer eller tjenesteydelser på et område overstiger en beløbsgrænse på ca. 1,4 mio. kr. ekskl. moms skal der foretages EU-udbud. Ved løbende kontrakter regnes værdien over 48 måneder. Hvis værdien af en kontrakt eller kommunens indkøb af varer eller tjenesteydelser på et område ligger mellem 500.000 kr. og 1,4 mio. kr. ekskl. moms skal der foretages en annoncering efter reglerne i Tilbudslovens afsnit II. EF-traktatens (fællesskabsrettens) grundlæggende bestemmelser om bl.a. forbud mod national forskelsbehandling og fri bevægelighed af varer og tjenesteydelser gælder for alle offentlige kontrakter. Overordnet betyder principperne, at enhver form for konkurrenceforvridning ikke er tilladt.
Traktatens grundlæggende principper skal overholdes i alle tilfælde, også selv om en kontrakt ikke skal udbydes som EU-udbud. Følgende udbudsprincipper skal derfor overholdes for alle typer af udbud og for alle typer af kontrakter: Ligebehandlingsprincippet Det bærende udbudsretlige princip er ligebehandlingsprincippet. Dette princip siger, at alle leverandører skal behandles lige. Der må ikke gøres usaglig forskel, der kan forrykke konkurrencen. Tilbudsbetingelser skal fremstå ens og lige overfor alle potentielle tilbudsgivere gennem hele udbudsprocessen. Væsentlige elementer er lige tidsfrister, lige informationsudveksling og fremgangsmåde. Ikke-diskriminationsprincippet Det andet princip er ikke-diskriminationsprincippet, også kaldet princippet om forbud mod forskelsbehandling som det fremgår af EF-traktatens art. 12. Princippet indebærer, at en ordregiver ikke må diskriminere på baggrund af nationalitet, f.eks. ved at kræve at tilbudsgivere skal være danske, og/eller anlægge køb lokalt kriterier. I sammenhæng med problemstillingen for dette notat er dette princip meget relevant. Gennemsigtighedsprincippet Det tredje princip er gennemsigtighedsprincippet. Dette princip siger, at ordregiver skal benytte åbne og gennemsigtige procedurer, der sikrer reel og lige konkurrence. Alle relevante vilkår i forbindelse med udbuddet skal være tydelige for tilbudsgiverne. Alle offentlige kontrakter skal bekendtgøres. Udbudsbetingelser skal udformes konsistent og forståeligt gennem hele udbudsforløbet. Krav- og valgkriterier anlægges objektiv (målbart), og beslutninger skal offentliggøres og begrundes sagligt. Proportionalitetsprincippet Det fjerde princip er proportionalitetsprincippet. Dette princip siger, at krav og valgkriterier skal relatere sig direkte til kontraktgenstandens iboende egenskaber, og være nødvendige og rimelige i forhold til den efterspurgte ydelse. Af proportionalitetsprincippet udspringer også princippet om gensidig anerkendelse. Gensidig anerkendelse betyder, at der som hovedregel ikke må stilles krav til tilbudsgiver om lokale/nationale standarder (f.eks. mærkenavne, fleksjob mv.) Det fremgår af Traktatens principper, lovgivningen om offentlige indkøb samt kendelser fra Klagenævnet for Udbud og udtalelser fra Konkurrencestyrelsen, at der som altovervejende hovedregel ikke er muligheder for at stille krav om lokal tilknytning i en udbudsforretning. Det er i strid med udbudsreglerne, såfremt en udbyder ved sine anskaffelser opstiller krav eller anvender principper eller regler, som direkte eller indirekte giver en fordel til nationale eller lokale tilbudsgivere. Dog er der, som er beskrevet i afsnit 3, visse undtagelser. I Danmark sikres en effektiv implementering af EU-reglerne og håndhævelse af udbudsreglerne af Klagenævnet for udbud, Forbruger- og Konkurrencestyrelsen samt af domstolene. Klagenævnet for Udbud kan også behandle klager, der vedrører offentlige indkøb, som ligger under Udbudsdirektivets tærskelværdi på 1,4 mio. kr. og tærskelværdien i Tilbudsloven på 500.000 kr. for annonceringspligt. Det er gennemgående i kendelserne fra Klagenævnet for Udbud, at ordregivere i mange tilfælde dømmes for brud på grundlæggende principper, herunder især principperne om gennemsigtighed og ligebehandling. Det er sjældent, at en sag rejses ved Klagenævnet, uden at klager nedlægger påstand om brud på Traktatens grundlæggende bestemmelser. Side 2
Den 1. juli 2010 trådte nye regler om håndhævelse af udbudsreglerne i kraft i form af en ny Klagenævnslov. Loven medfører at konsekvenserne af ikke at overholde udbudsreglerne er væsentligt skærpet. Baggrunden for den nye klagenævnslov er vedtagelsen af EU s såkaldte Kontroldirektiv. Siden 1. juli 2010 risikerer ordregivere, at kontrakter indgået i strid med udbudsreglerne, erklæres uden virkning, hvilket betyder, at ordregiver kan blive pålagt at ophæve kontrakten. Derudover indføres der økonomiske sanktioner/bøder til ordregivere, der overtræder udbudsreglerne. Bøderne har en ganske betragtelig størrelse på op til 5 % af kontraktsummen, dog maks. 10 mio. kr., hvilket gælder for førstegangsovertrædelser. De nye regler indebærer også, at klager indgivet i standstill-perioden automatisk får opsættende virkning i op til 30 dage. Ordregivere må derfor påregne, at et udbud kan tage længere tid, end tilfældet er i dag. 2. Helsingør Kommunes praksis Helsingør Kommune køber årligt varer og tjenesteydelser for godt 1 mia. kr. For at få de bedste priser og overholde lovgivningen, udbyder kommunen indkøbsaftaler i åben konkurrence, i de fleste tilfælde som offentlige EU-udbud. En del EU-udbud foretages regionalt i regi af Indkøbsfællesskab Nordsjælland (IN) med deltagelse af p.t. 13 kommuner. Bornholm og Ballerup deltager i IN. Ud over egne udbud anvender kommunen på nærmere bestemte områder også landsdækkende rammeaftaler, som er indgået af Statens og Kommunernes Indkøbsservice (SKI) og af Økonomistyrelsens Indkøbssekretariat. Ved udbuddene modtager kommunen tilbud fra såvel lokale leverandører som landsdækkende firmaer. For de større kommunale indkøbsområder domineres markederne af landsdækkende leverandørfirmaer. Der vælges leverandører efter de kriterier, som opstilles ved hvert enkelt udbud. Det kan være priser såvel som kvalitet, service, sortiment, leveringsforhold m.v. Det fremgår af Helsingør Kommunes Indkøbspolitik, som er vedtaget af Byrådet i december 2009, at kommunen gerne handler med det lokale erhvervsliv, såfremt lokale virksomheder på konkurrencedygtige og udbudsretlige vilkår giver de bedste tilbud. Indkøbsaftaler indgået efter EU-udbud er obligatoriske at anvende for alle i Helsingør Kommune. Kommunen indgår derimod såkaldte ikke-bindende eller frivillige indkøbsaftaler, når omsætningen på et område er af en størrelse, så der ikke er EU-udbudspligt eller annonceringspligt. Inden for det sidste år er der indgået en række nye ikke-bindende indkøbsaftaler. Der er indhentet tilbud fra primært lokale leverandører og indgået nye aftaler inden for følgende områder: Cykler og cykelreparation Artikler fra fotohandlere Radio & TV Hårde hvidevarer Låseservice Der blev med undtagelse af et enkelt tilfælde indgået samhandelsaftaler med lokale leverandører. Kun med hensyn til låseservice var tilbuddet fra en udenbys leverandør det økonomisk bedste tilbud. Håndværkerydelser har hidtil ikke været i udbud i Helsingør Kommune, mens flere andre kommuner de senere år har udbudt rammeaftaler med håndværksfirmaer som fagentrepriser. I kommunens bygningstjeneste har der gennem årene været tradition for at anvende mange lokale håndværkere, men der tages også tilbud ind fra udenbys håndværksfirmaer for at få konkurrence om opgaverne. Side 3
Der er ikke nogen tvivl om, at meget store dele af kommunens indkøb foretages lokalt, men da indkøb foregår decentralt på institutioner og enheder er der ikke noget samlet overblik over indkøbene eller nogen mulighed for at styre indkøbene ud over gennem de redskaber, som er indeholdt i Indkøbspolitikken. 3. Kan lokale leverandørers samhandel med kommunen fremmes? Helsingør Kommune handler i dag med såvel lokale som landsdækkende leverandører. Der findes ikke tal for, hvor stor en del af omsætningen, der vedrører lokale leverandører. Lokale leverandører skal konkurrere på lige vilkår med alle andre leverandører om opgaver og varekøb. Kommunen skal (og bør) vælge de bedste tilbud i forhold til pris og ydelser. Selvom der ikke er mulighed for direkte positiv særbehandling af lokale leverandører i form af krav om lokal tilknytning eller lign. kan kommunen være med til at sikre, at lokale virksomheder opnår viden og muligheder for at byde ind på kommunale opgaver. Det er igen væsentligt at fremhæve, at konkrete indkøb i Helsingør Kommune foregår decentralt. Blandt kommunens ca. 5.500 medarbejdere er der overordentlig mange, som foretager indkøb. Der er således ingen central indkøbsfunktion, hvorfra alle annonceringer og konkrete indkøb kan styres. Nedenfor er oplistet nogle mulige tiltag, som kan fremme lokale leverandørers samhandel med kommunen. En del af tiltagene er allerede delvis iværksat, mens andre tiltag er nye. For delvis iværksatte tiltag kan der givetvis gøres yderligere for at oplyse om tiltagene og der kan foretages forbedringer. Udbudsstrategi for kommunale driftsopgaver 1. Byrådet skal inden årsskiftet vedtage en udbudsstrategi for Helsingør Kommune, som bl.a. skal give borgere, potentielle leverandører og medarbejdere et overblik over Byrådets holdninger til og beslutninger om, hvordan konkurrenceudsættelse gribes an i kommunen. Udbudsstrategien skal indeholde konkrete mål for konkurrenceudsættelse af driftsopgaver samt en udbudsplan, hvor de driftsopgaver, som Byrådet påtænker at udbyde, skal fremgå. Udbudsstrategien skal offentliggøres og vil give potentielle tilbudsgivere og leverandører indblik i kommunens overvejelser og planer om kommende udbud. Offentlig-private aktieselskaber 2. Der er lovligt og muligt at kommunen udbyder kommunalt udførte driftsopgaver i en partnerskabsmodel med sigte på at etablere et offentlig-privat aktieselskab i samarbejde med den valgte leverandør. Aktieselskabet skal varetage de udbudte driftsopgaver, og kan yderligere sigte mod at skabe nye arbejdspladser og innovation i opgaveløsningen. Selskabet kan tilbyde sine ydelser til andre kommuner og regioner. Selskabet skal etableres og virke indenfor rammerne af Lov 548, "Lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber" der trådte i kraft den 1. januar 2007. Kommunen er medejer af to tilsvarende aktieselskaber, Vækst & Viden Helsingør A/S samt Det Danske Madhus Hamlet A/S. Side 4
EU-udbud 3. Alle EU-udbud annonceres på kommunens hjemmeside, hvor der skal være mulighed for at abonnere på nyheder om kommunens udbud. De lokale leverandører kan dermed på hjemmesiden følge med i, hvilke udbud kommunen foretager. EU-udbud annonceres tillige i EU-Tidende. Lokale virksomheder kan opfordres til at holde øje med udbud, når de annonceres på kommunens hjemmeside. Der kan tillige gennemføres erhvervsrettede informationsmøder om kommunens indkøb og tilbudsgivning til kommunen. 4. Flere EU-udbud kan gennemføres med anvendelse af prækvalifikationsrunder, såkaldt begrænset udbud, hvor det i princippet er muligt at udvælge lokale firmaer, såfremt de bedst lever op til kravene om at blive prækvalificeret. 5. Det er tilladt at opfordre virksomheder, herunder også lokale firmaer, til at afgive tilbud på opgaver når et udbud er annonceret. Henvendelsen bør rette sig til de væsentlige markedsaktører for det pågældende udbud. Dette kan gøres mere målrettet, såfremt der etableres en leverandørdatabase og såfremt interesserede firmaer melder deres interesse i planlagte udbud. 6. Der kan ved udbud af varekøb og tjenesteydelser i relevante tilfælde stilles krav om, at leverandøren skal have kontor eller forretning beliggende i kommunen. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis det er nødvendigt for udførelsen af opgaven, at leverandøren skal kunne modtage personlige henvendelser fra borgerne. 7. Ligeledes kan der i relevante tilfælde stilles krav om, at leverandøren har lokalkendskab og/eller kort responstid. Det kan ske, når det er relevant for udførelsen af opgaven, fx vedr. vintervedligeholdelse, hvor leverandøren skal rykke ud med meget kort varsel ved snefald m.v., eller ved kørselsopgaver, hvor borgere skal transporteres til fx genoptræning eller behandling. Sådanne udbud tilgodeser i deres natur lokale leverandører. Det bemærkes, at der er stor forskel på at stille krav om lokalkendskab og krav om, at leverandøren skal være etableret i kommunen. Annoncering af kontrakter mellem 500.000 kr. og ca. 1,4 mio.kr. 8. Annoncering af kontrakter mellem 500.000 kr. og 1,4 mio. kr.. foretages via Udbud & Indkøb på kommunens hjemmeside samt i Udbudsavisen.dk, såfremt den annoncerende enhed er opmærksom på, hvordan annonceringspligten efterleves i kommunen. Der kan fra kommunens forvaltninger/centre gøres mere for at efterleve reglerne om annonceringspligt for kontrakter mellem 500.000 kr. og 1,4 mio. kr., som ikke er omfattet af EU-udbudspligt. Forpligtelserne overholdes i dag ikke til fulde, hvilket bl.a. skyldes manglende viden og indgroede vaner i form af vi handler som vi plejer. Derudover bliver den ansvarlige enhed ofte først opmærksom på annonceringspligten, når det er for sent. Det skyldes at enheden først får kendskab til at kontraktværdien overstiger 500.000 kr. når der er modtaget tilbud på opgaven fra den leverandør, som enheden har rettet henvendelse til. 9. Information om annonceringspligten findes på Kilden under Jeg er indkøber. Der kan gennemføres en yderligere informationsindsats rettet mod kommunens enheder for at oplyse om annonceringspligten. Øget efterlevelse af annonceringspligten vil udvide de lokale virksomheders muligheder for at byde ind på opgaver. Side 5
Indkøbsområder uden udbuds- eller annonceringspligt 10. Hvis en enhed i kommunen skal foretage et indkøb, som over stiger 50.000 kr., men ligger under beløbsgrænsen for annoncering på 500.000 kr., skal der ifølge Indkøbspolitikken hentes fle re tilbud ind. Som hovedregel skal der indhentes 2-3 tilbud, hvoref ter der indgås en aftale med den leverandør, der fremkommer med det bedste og billigste tilbud. Der kan gennemføres en yderligere informationsindsats rettet mod kommunens enheder. Øget efterlevelse af indkøbspolitikken på dette område vil udvide de lokale virksomheders muligheder for at byde ind på opgaver. 11. På de mindre indkøbsområder, som ikke er udbudspligtige eller annonceringspligtige, er det muligt at indhente tilbud fra lokale leverandører på flere områder end de nuværende. Dette med henblik på at indgå flere ikke-bindende indkøbsaftaler. Det forudsætter afklaring af, på hvilke områder kommunens indkøbsdisponenter har et indkøbsbehov, og der skal findes arbejdsressourcer til opgaverne. Nye ikke-bindende indkøbsaftaler kunne fx være på områder som dagmøder og seminarer, autoservice, planteservice, levering af brød og torsdags-kage m.v. Kun fantasien og kommunens realiserede indkøbsbehov sætter grænser. Fælles for EU-udbud, annoncering og ikke-bindende samhandelsaftaler 12. Der kan ved hjælp af en spend-analyse med ekstern bistand identificeres en række yderligere annoncerings- og udbudspligtige indkøbsområder samt relevante indkøbsområder for ikke-bindende aftaler ud over de områder, som udbydes og annonceres i dag. Nye områder kan bringes i udbud og annoncering. Spend-analysen vil identificere mange nye områder, men realisering af potentialet i de nye områder begrænses af dimensioneringen af Udbuds- og Indkøbssektionen, som med de nuværende tre medarbejdere ikke kan foretage et større antal EU-udbud og annonceringer end i dag. Kommunens organisering på indkøbsområdet 13. Alle budgetenheder i kommunen kan forpligtes til at udpege en enkelt eller nogle få indkøbsansvarlige, således at Udbud & Indkøb kan kommunikere direkte med kommunens indkøbsdisponenter og undervise de indkøbsansvarlige i, hvordan indkøb skal foretages. Gruppen af indkøbsansvarlige vil udgøre en meget væsentlig samarbejdspartner for Udbud & Indkøb, som vil få et meget savnet tilbagespil fra de medarbejdere, som foretager indkøb i kommunen. Effektive indkøb handler i meget høj grad om at påvirke indkøbsadfærden, så indkøbsdisponenterne handler på den måde de skal med respekt for den store forskellighed i præferencer. Bygge- og anlægsopgaver, bygningsvedligehold, renoveringsopgaver m.v. 14. Kommunen kan vedtage interne retningslinjer for tilbudsindhentning på bygge- og anlægskontrakter efter Tilbudsloven, Lov nr. 338 af 18. maj 2005 om indhentning af tilbud i bygge- og anlægssektoren med ændringer, der følger af lov nr. 572 af 6. juni 2007, herunder reglerne om annonceringspligt. Retningslinjerne kan fastlægge, hvornår regningsarbejde kan accepteres, hvornår tilbud indhentes ved underhåndsbud og hvornår tilbud indhentes ved licitation. Når kommunen skal vælge entreprenører til udførelse af opgaver - uanset om det er regningsarbejde, underhåndsbud eller licitation kan det oplistes, Side 6
dels hvem der ønsker at udføre opgaver, dels hvilke opgaver den enkelte entreprenør kan løse. Vækst & Viden kan opfordres til at påtage sig opgaven med at skabe og ajourføre en sådan liste. Listen bør være offentlig tilgængelig på kommunens hjemmeside. 15. Efter tilbudslovens 12 kan der indhentes underhåndsbud for opgaver med en anslået samlet værdi på op til 3 mio. kr. I så fald skal der indhentes tre underhåndsbud på opgaven samt evt. et fjerde bud, såfremt det oplyses på forhånd og buddet kommer fra en tilbudsgiver udenfor kommunen. Denne udbudsform anvendes typisk ved vedligeholdelse af kommunale ejendomme, mindre til- og ombygninger samt mindre anlægsopgaver. Der kan således ved en struktureret tilgang skabes et velfungerende og effektivt marked for de mange bygge- og anlægsopgaver under 3 mio. kr. ved at der fra gang til gang indbydes forskellige lokale tilbudsgivere, tillige med de krævede tilbudsgivere udenfor kommunen. 16. Bygge- og anlægsopgaver med en samlet værdi under ca. 36 mio. kr. skal efter Tilbudsloven udbydes ved national offentlig eller indbudt licitation eller som ovenfor beskrevet ved indhentelse af underhåndsbud. Ved indbudt (begrænset) licitation udvælges mindst tre tilbudsgivere, hvoraf mindst én tilbudsgiver skal være udenfor kommunen. Såfremt der lokalt kan skabes tilstrækkelig konkurrence blandt egnede entreprenører indhentes underhåndsbud lokalt. Hvis kommunen vurderer at konkurrencen bedst sikres ved at udbyde opgaven til en bredere kreds gennem licitation, så bør dette gøres. Der kan gennem målrettede tiltag skabes en skærpet opmærksomhed i kommunen om mulighederne i de gældende regler, og der kan anvises praktiske veje til at efterleve reglerne. 17. Ved udbud af bygge- og anlægsopgaver og større driftsopgaver som fx rengøring af de kommunale bygninger kan der tages konkret stilling til, om opgaverne skal deles op i flere dele, geografisk eller på anden vis, således at mindre håndværksvirksomheder og mindre leverandører kan byde på dem. Det anbefales, at udbuddene tilrettelægges således, at mindre virksomheder ikke på forhånd er udelukket for at byde på opgaverne. Det bør ligeledes sikres, at udbuds- og prækvalifikationskrav gøres så enkle som muligt, og at der ikke stilles unødige krav til leverandørerne. De mindre virksomheder kan også gives mulighed for at byde ind som konsortier. 18. Bygningsvedligeholdelse varetages i dag primært af Bygningstjenesten og opgaverne udføres fortrinsvis af lokale håndværksvirksomheder. Opgaverne kan udbydes som parallelle rammeaftaler om håndværkerydelser, så flere får mulighed for at byde ind. Der kan være en tendens til, at sådanne udbud tilgodeser store firmaer, som professionaliserer tilbudsgivningen, men lokale professionelle firmaer vil have gode muligheder for at stå sig i konkurrencen. Opgaverne kan udbydes efter en partnerskabsmodel, hvor de valgte leverandører indenfor fastlagte rammer får mulighed for at udføre opgaverne på tidspunkter, hvor leverandøren har ledig kapacitet. Derved optimeres begge parters økonomi. 19. Indkøb kan gøres til et fokusområde for det nye Center for Ejendomme, hvor der kan skabes større gennemsigtighed og øget tilgængelighed for kontrakter om udførelse af bygningsrelaterede opgaver. Centrets indkøb kan på samme måde som EU-udbud og annonceringer annonceres på kommunens hjemmeside. Ligeledes kan de indkøb, som foretages af Materielgården og af andre enheder i Vej & Park gøres til genstand for annoncering på kommunens hjemmeside. Side 7
Aktiviteter rettet mod erhvervslivet 20. Der kan arrangeres en visions-workshop, hvor centrale aktører i kommunens centre og indbudte erhvervsledere drøfter muligheder og begrænsninger i bestræbelserne på at øge kommunens samhandel med lokale leverandører. 21. Der kan gennemføres en lokal erhvervsmesse, hvor lokale såvel som andre leverandører inviteres til at stille op med en stand og fortælle om deres produkter og ydelser til de medarbejdere og ledere i kommunen, som lægger vejen forbi. Sådanne messer er med succes gennemført i enkelte andre kommuner, men de er arbejdskrævende at arrangere. 22. Lokale virksomheder kan opfordres til at byde ind på rammeaftaler med SKI. Der kan evt. henvises til egnede konsulenter, som kan bistå virksomhederne med udarbejdelse af tilbud. Kommunen køber på et stigende antal områder ind via SKI. 23. Der kan afholde gå-hjem møder, f.eks. halvårligt, for det lokale erhvervsliv, hvor kommunen orienterer om forskellige tilbud om erhvervsservice samt om hvilke områder, der kommer i udbud i det næste halve år. Ligeledes kan der oplyses om, hvordan virksomhederne byder ind. 24. Der kan udarbejdes en brochure eller lign. med titlen Leverandør til Helsingør Kommune, der kort præsenterer Helsingør Kommunes indkøb, hvor kommunen annoncerer nye kontrakter, hvordan man afgiver et godt tilbud, hvordan kommunen samarbejder med sine leverandører, kommunens visioner som man gerne ser leverandører medvirker til at opfylde m.m. Flere kommuner har udarbejdet lignende brochurer. 16. september 2010 Stefan Ising Udbuds- og Indkøbschef Side 8