Skolelederen i et nyt krydspres?

DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET KØBENHAVNS UNIVERSITET Skolelederen i et nyt krydspres? - skolelederens ledelsessituation som følge af overgangen til Ny Løn og lønsumsstyring Anders Brøndum Nr. 99/2004 Projekt- & Karrierevejledningen

Projekt- & Karrierevejledningens Rapportserie Nr. 99/2004 Skolelederen i et nyt krydspres? - skolelederens ledelsessituation som følge af overgangen til Ny Løn og lønsumsstyring Anders Brøndum ISSN: 1339-5367 ISBN: 9788792677945 Se øvrige udgivelser i rapportserien og foretag bestillinger direkte på Projekt- & Karrierevejledningens hjemmeside. Projekt- & Karrierevejledningen Det Samfundsvidenskabelige Fakultet Københavns Universitet Center for Sundhed og Samfund Øster Farimagsgade 5 1014 København K 35 32 30 99 www.samf.ku.dk/pkv pkv@samf.ku.dk

Institut for Statskundskab April 2004 Speciale Skolelederen i et nyt krydspres? - skolelederens ledelsessituation som følge af overgangen til Ny Løn og lønsumsstyring Udarbejdet af: Stud. scient. pol. Anders Brøndum Specialets omfang: 234.800 anslag Vejleder: Niels Ejersbo

Indholdsfortegnelse Kapitel 1 Indledning side 1 1.1 Problemformulering side 3 1.2 Oversigt over specialet side 5 Kapitel 2 Det nye lønsystem og lønsumsstyring betydning og teoretisk forståelse side 8 2.1 Det nye lønsystem side 8 2.2 Valg af lønstyringsmodel side 11 2.3 Det nye lønsystem i et styringsteoretisk perspektiv side 12 2.3.1 Opstillede mål strategisk ledelse personalepolitik lønpolitik side 12 2.3.2 NPM-forestillingen som dominerende politisk styringsforestilling side 14 Kapitel 3 Rolleteori side 18 3.1 Centrale begreber i rolleteorien side 18 3.1.1 Rollebegrebet side 18 3.1.2 Rollesæt, rolleforventninger og afsendelse af forventninger side 19 3.1.3 Rollepres og rollekræfter side 19 3.1.4 Rollekonflikter og rolleflertydighed side 20 3.1.5 Model for en rolleepisode side 21 3.2 Kritik af rolleteoriens deterministiske rollebegreb side 22 3.3 Lærerne og skoleforvaltningen som rolleafsendere side 25 3.4 Analyseramme side 27 Kapitel 4 Videnskabsteoretiske og metodiske overvejelser side 30 4.1 Videnskabsteoretisk perspektiv side 30 4.2 Undersøgelsesstrategi side 33 4.2.1 Hillerød Kommune som case side 36

4.3 Metoder til datagenerering side 38 4.3.1 Interview som datagenereringsmetode side 41 4.4 Hermeneutisk analyse side 44 Kapitel 5 Forforståelse af forventningerne til skolelederrollen side 47 5.1 Transaktions- og transformationsledelse side 47 5.2 Strategisk ledelse side 52 5.3 Forforståelse af forventningerne til skolelederrollen side 55 5.3.1 Forforståelse af lærernes forventninger side 55 5.3.2 Forforståelse af skoleforvaltningens forventninger side 61 5.3.3 Forforståelse af skolelederens egne forventninger side 63 Kapitel 6 Analyse og fortolkning side 66 6.1 Hillerød Kommunes indførelse af det nye lønsystem og lønsumsstyring side 66 6.2 Afsendte forventninger til skolelederens ledelsesform side 69 6.3 Skoleledernes erkendelse af de afsendte forventninger og deres egne forventninger side 75 6.4 Lærernes og skoleforvaltningens opfattelse af skoleledernes adfærd side 81 6.5 Ansættelse af administrativt personale side 83 Kapitel 7 Konklusion side 87 7.1 Opsummering og hovedkonklusioner side 87 7.2 Intern og analytisk genrealisering side 92 7.3 Værdibaserede ledelseselementer i NPM-reformer side 94 7.4 Lønreformens paradoks side 96 English Summary side 97

Bilag 1 Skolestrukturen i Hillerød Kommune side 99 Bilag 2 Liste over interviewpersoner side 100 Bilag 3 Interviewguider side 101 Litteraturliste side 115

Kapitel 1 Indledning Den 1. april 1998 trådte et nyt lønsystem i kraft i den offentlige sektor under navnet Ny Løn. Overenskomstfornyelsen i 1999 medførte, at alle personalegrupper i den kommunale sektor er overgået til det nye lønsystem fra år 2000. Lønreformens hovedsigte har været en tættere sammenkobling mellem løndannelsen og den kommunale opgavevaretagelse, og reformen skal ses i sammenhæng med den omstilling og udvikling af den kommunale sektor, der har fundet sted siden midten af 1980erne. Det er en moderniseringsproces, som har medført en opgavemæssig og økonomisk decentralisering fra det kommunale niveau og ud på de kommunale institutioner 1 inden for stort set alle politikområder. Det nye lønsystem må betragtes som en af de mest omfattende reformer i den kommunale sektor, fordi lønsystemet ikke blot handler om løn men i lige så høj grad om politik, strategi og ledelse. Dette forhold kan indledningsvist illustreres ved at anskue målene med det nye lønsystem, som Kommunernes Landsforening (KL) har beskrevet dem: a) rekruttering, udvikling og fastholdelse af kvalificerede medarbejdere, b) forbedring af samspillet mellem mål for den kommunale virksomhed, opgaveløsningen og lønfastsættelsen, c) forbedring af samspillet mellem løn- og personalepolitik og d) skabelse af en løndannelse, der kan motivere til en bedre opgaveløsning (KL 1998: 4). Det nye lønsystem er således en organisatorisk, styrings- og ledelsesmæssig udfordring på alle niveauer i kommunen. Det gælder ikke mindst for institutionslederen på hver enkelt kommunal institution, der i den decentrale kommunale struktur bliver omdrejningspunktet og den ansvarlige for den konkrete udmøntning af det nye lønsystem og dermed for anvendelsen af de decentrale lønforhandlinger som et middel til opnåelsen af en bedre kvalitet samt en højere grad af produktivitet (ressourceudnyttelse) og effektivitet (målopfyldelse) i opgaveløsningen. Med denne eksplicitte fokusering på institutionslederen som den ansvarlige forandringsagent adskiller indførelsen af det nye lønsystem sig ikke fra de hidtidige forandringsprocesser i de 1 Kommunale institutioner defineres i specialet som de decentrale driftsenheder såsom folkeskoler, daginstitutioner og plejehjem.

Kapitel 1 Indledning senere års omstilling af den kommunale sektor, hvor ansvaret for forandringernes gennemførelse mere eller mindre direkte har været pålagt institutionslederen. Hidtil er der kun foretaget én større undersøgelse af institutionsledernes ledelsessituation som følge af indførelsen af det nye lønsystem 2. Det drejer sig om en undersøgelse, der indgår i det nyligt offentliggjorte forskningsprojekt: Projekt Ny Løndannelse i amter og kommuner (Pedersen & Rennison 2002). Undersøgelsen viser, at institutionslederens hovedrolle i det nye lønsystem medfører en væsentlig forandret ledelsessituation som følge af ændrede ledelsesforestillinger og forventninger fra såvel det kommunale forvaltningsniveau og institutionens medarbejdere som fra den enkelte institutionsleder selv. Men undersøgelsen viser samtidig, at der er markant forskel på ledelsessituationen mellem de forskellige driftsområder som følge af forskelle i driftsenhedernes størrelse og kultur og de forskellige syn på ledelse, disse forskelle medfører mellem driftsområderne (ibid.: 259). For at opnå en mere nuanceret indsigt i institutionsledernes ledelsessituation må der som følge heraf foretages mere specifikke undersøgelser af de enkelte driftsområder, da det herved bliver muligt at inddrage de forhold, der er unikke for det enkelte driftsområde herunder kulturaspektet. Emnet for dette speciale vil være at foretage en sådan undersøgelse af folkeskoleområdet (skoleområdet) og dermed af folkeskoleledernes (skoleledernes) ledelsessituation som følge af indførelsen af det nye lønsystem. Skoleledernes ledelsessituation er interessant af flere grunde. For det første har skoleområdet været genstand for nogle af de mest omfattende reformer og omstillingsprocesser i den kommunale sektor op gennem 1990erne både internt på skolerne og i forhold til de statslige og kommunale styringsmæssige rammer for skolerne. Ingen kommunal ledergruppe har således fået ændret sine arbejdsvilkår så radikalt som skolelederne (Andersen 2000: 7, Rasmussen 1996: 39). Samtidig står folkeskoleområdet i disse år med et meget håndgribeligt problem med at rekruttere skoleledere nok til de mange stillinger, der bliver ledige som følge af det store antal skoleledere, der når pensionsalderen (Boye 2003: 34, Nefer 2001: 40, Bertelsen et al. 1998: 48). Eftersom ledelsessituationen må antages at have betydning for potentielle lederes beslutning om at søge et skolelederjob, er det væsentligt at nuancere indsigten i skoleledernes 2 Generelt har der både i den nationale og internationale forvaltningsforskning været langt større fokus på den del af den offentlige forvaltning, der arbejder umiddelbart under og tæt sammen med den politiske ledelse (Jakobsen 2003: 186, Christensen & Lægreid 2002: 47, Christensen 1999: 53). 2

Kapitel 1 Indledning ledelsessituation, og hvorvidt og i så fald hvordan ledelsessituationen skal søges ændret som led i bestræbelserne på at få løst rekrutteringsproblemet. For det andet er skoleområdet et område præget af en meget stærk professionskultur, hvor en udpræget autonomi i opgaveløsningen og deraf følgende despekt for ledelse traditionelt har været begrundet i en professionel ekspertviden (Sehested 2002: 34). Skoleområdet har heller ikke overraskende været et af de områder, hvor modstanden mod det nye lønsystem har været størst, og det må som følge deraf forventes at være et af de områder, hvor implementeringen af det nye lønsystem stiller de største krav til institutionslederen og påvirker ledelsessituationen mest radikalt. 1.1 Problemformulering Specialets problemstilling kan formuleres som: Hvordan påvirker indførelsen af det nye lønsystem og overgangen fra normeringsstyring til lønsumsstyring skolelederens ledelsessituation som følge af de forventninger, der knytter sig til skolelederrollen? Til grund for ovenstående formulering ligger der en række afgrænsninger af forskellige perspektiver, ligesom formuleringen rummer forskellige begreber, der kræver en afklaring. Inddragelsen af rolleteori og dermed forventningsbegrebet i forklaringen på skoleledernes ledelsessituation kan henføres til den aktør-struktur debat, der præger store dele af samfundsvidenskaben, men som i særlig grad har præget og splittet ledelsesforskningen. Lettere forenklet kan der identificeres to modsatrettede perspektiver på opfattelsen af ledelse og forholdet mellem ledelse og organisation: et aktørperspektiv og et strukturperspektiv. Inden for ledelsesteorien har aktørperspektivet traditionelt været i centrum. Lederen anskues i dette perspektiv som den afgørende faktor i forklaringerne på en organisations adfærd og adfærden i organisationer (Lotsberg 1995b: 3). Hershey & Blanchard (1988: 85) illustrerer denne opfattelse af lederen, når de hævder, at the succesful organization has one major attribute that sets it apart from unsuccesful organizations; dynamic and effective leadership. Aktørperspektivet centrerer sig således om individkendetegn. 3

Kapitel 1 Indledning I modsætning hertil står den organisationsteoretiske tilgang, der fokuserer på strukturernes betydning for organisationens adfærd og adfærden i organisationer, og hvor lederen opfattes som fange af de organisationsmæssige rammebetingelser (Lotsberg 1995b: 5). Lederen har begrænsede muligheder for at gennemføre organisatoriske reformer på grund af organisationens institutionelle natur og opfattes som følge heraf nærmest som magtesløs (Brunsson & Olsen 1990, 1993). Hall (1991: 135) udtrykker det ved, at for most organizations in most circumstances, changing leadership is little more than a cosmetic treatment. Faren ved aktørperspektivet er, at man forfalder til aktørvoluntarisme, hvor individets handlinger tillægges determinerende betydning for hændelser og resultater af tiltag, mens faren ved det strukturelle perspektiv er, at man forfalder til strukturdeterminisme, hvor der ikke levnes plads til den enkelte aktør (Ejersbo 1996: 48). Der er gjort flere forsøg på den meget komplicerede teoretiske opgave, det er at ophæve modstillingen mellem aktør- og strukturperspektivet, hvor Giddens (1984) strukturationsteori og hans begreb om duality of structures må anses for at være et af de mest ambitiøse forsøg. Det er ikke hensigten at forsøge en lignende sammenstilling af aktør- og strukturperspektiverne, men det er til gengæld ambitionen at anlægge et perspektiv, der ikke placerer specialet i en af de to grøfter. Denne ambition fordrer anvendelsen af rolleteori, hvor udgangspunktet er, at roller besættes af individer men defineres af organisationen, og hvor rollebegrebet derved kan betragtes som en slags byggeklods i forholdet mellem individ og organisation og dermed mellem aktør og struktur (Lotsberg 1995a: 4). Sammenhængen mellem rolle- og forventningsbegrebet kan beskrives ved, at lederen som rolleindehaver må forholde sig til de forskellige rolleafsendere, der sender forventninger til rolleindehaveren. Rolleafsenderne omfatter de interessenter, der kommunikerer specifikke forventninger til lederens adfærd, der bestemmer de kriterier, lederen evalueres på baggrund af, og som belønner eller straffer som feedback på lederens rolleadfærd (Tsui 1984: 30). Herved etableres der en organisationskontekst, hvor interessenterne repræsenterer strukturelementerne, eller som Mortensen (1991: 48) udtrykker det: interessenterne er enkeltaktører samtidig med, at de repræsenterer kollektive interesser og beslutninger. Rollebegrebet har gennem tiden været tillagt forskellige betydninger. Ifølge Roos & Starke (1981: 290) er roller både blevet defineret som normative kulturmønstre, forventninger fra de personer, der interagerer med personer i bestemte positioner, og adfærden hos personer i 4

Kapitel 1 Indledning bestemte positioner. I specialet er det som beskrivelsen af sammenhængen mellem rolle- og forventningsbegrebet indikerede den sociologiske forståelse af rollebegrebet, der ligges til grund, hvilket vil sige, at rolle forstås som forventninger til adfærd, mens rolleadfærd forstås som rolleindehaverens konkrete adfærd. Specialets inddragelse af rolleteori og dermed forventningsbegrebet nødvendiggør en afklaring af, hvad der mere præcist forstås ved forventninger til skolelederrollen. Kravet om en meget eksplicit afklaring eller operationalisering af forventningerne til skolelederrollen hænger sammen med, at ledelsesbegrebet er et meget omdiskuteret og uklart defineret begreb. Forskningen i skoleledelse og ledelsesforskningen generelt er således kendetegnet ved fraværet af en egentlig fælles referenceramme både begrebsmæssigt, modelmæssigt og teoretisk (Smylie 1997: 536, Yukl 1989: 252). Tværtimod betyder forskernes individuelle perspektiver og tilgange, at Burns kommentar om, at Leadership is one of the most observed and least understood phenomena on earth (Burns 1978: 2), til stadighed er aktuel. I undersøgelsen af skoleledernes ledelsessituation refererer forventningerne til skolelederrollen til den ledelsesform, skolelederne forventes at udøve. Fokuseringen på forventningerne til skoleledernes ledelsesform følger af, at lønreformen ligesom de øvrige moderniseringsreformer fremmer en politisk styringsforestilling, hvor den enkelte skole tildeles en langt mere selvstyrende rolle end tidligere, og hvor skoleledernes administrative ledelsesform tilsvarende søges afløst af en langt mere selvstændig ledelsesform. I nedenstående oversigt vil specialets struktur blive gennemgået. Gennemgangen skal udover et overblik over indholdet i de forskellige kapitler præsentere de anvendte teoretiske perspektiver samt fremhæve de væsentligste teoretiske og empiriske diskussioner. 1.2 Oversigt over specialet I kapitel 2 redegøres der for opbygningen af det nye lønsystem, hvorefter det diskuteres, at lønsystemet fordrer en ny form for lønstyring i kommunerne i form af lønsumsstyring. Endelig diskuteres det nye lønsystem i et styringsteoretisk perspektiv. Diskussionen viser, at lønsystemet forstærker dominansen af New Public Management-forestillingen som politisk styringsforestilling på bekostning af den traditionelle Government-forestilling. I kapitel 3 redegøres der først for rolleteoriens centrale begreber, hvorefter det diskuteres, hvordan rolleteorien er blevet udviklet, så teorien kan anvendes inden for ledelsesforskningen 5

Kapitel 1 Indledning som byggeklods mellem aktør- og strukturperspektiverne. En væsentlig del af denne udvikling består i, at rollemodtageren ikke blot opfattes som en passiv modtager af rolleafsendernes forventninger men som en aktiv medskaber af sin egen rolle. I forlængelse heraf diskuteres inddragelsen af skolelærerne (lærerne) og skoleforvaltningen som rolleafsendere i undersøgelsen og skolelederen som rollemodtager, hvilket fører frem til opstillingen af specialets analyseramme, der udspringer af Katz & Kahns (1978) model for en rolleepisode. I kapitel 4 præsenteres specialets videnskabsteoretiske overvejelser og metodiske valg. Specialet placerer sig inden for den hermeneutiske retning, der benævnes den filosofiske hermeneutik. Det er en retning, hvor forskeren opfattes som værende en aktiv del af den hermeneutiske cirkel og dermed fortolkningen, hvilket medfører, at forskerens forforståelse af det studerede felt får central betydning. Som en naturlig følge af den videnskabsteoretiske tilgang benyttes der kvalitativ metode i form af et casestudiedesign i undersøgelsen, hvor Hillerød Kommune anvendes som casekommune. I kapitel 5 diskuteres specialets forforståelse af lærernes og skoleforvaltningens forventninger til skolelederrollen, det vil sige til skoleledernes ledelsesform, samt forforståelsen af skoleledernes egne forventninger. New Leadership paradigmet, der er en samlet betegnelse for en række approaches i studiet af ledelse, som har udviklet sig siden starten af 1980erne (Bryman 1996), udgør i form af distinktionen mellem transaktionsledelse og transformationsledelse den teoretiske ramme for forståelsen af, hvilken form for ledelse skolelederne forventes at udøve. Distinktionen mellem transaktions- og transformationsledelse er valgt, fordi den er velegnet til at fremhæve og forstå de modsatrettede forventninger, der i henhold til forforståelsen rettes til skoleledernes ledelsesform fra lærerne og skoleforvaltningen. De modsatrettede forventninger følger af, at der på initiativ fra arbejdsgiverside indføres et nyt lønsystem, der ligesom de øvrige moderniseringsreformer er forankret i NPM-forestillingen som politisk styringsforestilling. Denne styringsforestilling fordrer udøvelsen af en mistillids- og kontrolbaseret transaktionsledelse, mens lærerne som arbejdstagere har kulturelt bestemte forventninger om udøvelsen af dialog- og tillidsbaseret transformationsledelse. I forlængelse af inddragelsen af distinktionen mellem transaktions- og transformationsledelse inddrages begrebet om strategisk ledelse, da dette begreb har fået en central betydning med indførelsen af det nye lønsystem. Strategisk ledelse opfattes som et 6

Kapitel 1 Indledning ledelsesværktøj, der kan anvendes i relation til både transaktions- og transformationsledelsesformen. I kapitel 6 fremlægges analysen af undersøgelsens resultater. Analyse- og fortolkningsfasen opfattes på baggrund af den hermeneutiske tilgang som integrerede processer, hvorfor resultaterne fortolkes samtidig med fremlæggelsen af analysen. Analysen viser, at der ikke er skabt et krydspres på skolelederne i form af modsatrettede forventninger til ledelsesudøvelsen som følge af indførelsen af det nye lønsystem og overgangen fra normeringsstyring til lønsumsstyring. Til gengæld er det lærernes og skoleforvaltningens opfattelse, at skolelederne anvender for meget tid på administration og for lidt tid på ledelse. På baggrund heraf diskuteres forskellige forsøg på løsning af denne administrative overbebyrdelse med udgangspunkt i de tiltag, der er gjort på to af skolerne i Hillerød. Herunder inddrages erfaringerne fra Århus Kommune. I kapitel 7 konkluderes der på specialet. Først opsummeres undersøgelsens væsentligste teoretiske overvejelser og empiriske resultater, hvilket fører frem til de to hovedkonklusioner, der udgør besvarelsen af specialets problemstilling. Dernæst diskuteres mulighederne for at generalisere resultaterne til hele skoleområdet i Hillerød Kommune og for at foretage en analytisk generalisering af rolleteori og distinktionen mellem transaktions- og transformationsledelse til undersøgelser af institutionslederes ledelsessituation. Afslutningsvist diskuteres inddragelsen af værdibaserede ledelseselementer i NPM-reformer, samt hvordan lønreformen sammen med overgangen til lønsumsstyring udløser et ledelsesmæssigt paradoks. 7

Kapitel 2 Det nye lønsystem og lønsumsstyring betydning og teoretisk forståelse Indførelsen af det nye lønsystem i 1998 markerer et gennembrud med hensyn til opnåelsen af en decentraliseret løndannelse, men de offentlige arbejdsgiveres ønske om at erstatte det hidtidige centraliserede og solidariske lønsystem med rødder tilbage til Tjenestemandsreformen fra 1969 med et fleksibelt og individuelt baseret lønsystem er ikke af ny dato. Allerede fra midten af 1980erne pressede de offentlige arbejdsgivere lønmodtagernes repræsentanter til at acceptere forskellige former for lokale puljeordninger, inden lokallønsordningen indførtes med overenskomstforhandlingerne i 1993. Som konsekvens af arbejdstagernes markante modstand mod den nye ordning samt de lokale lønpuljers begrænsede størrelse, der set med arbejdsgivernes øjne gjorde dem ubrugelige til en egentlig fornyelse af lønsystemet, enedes arbejdsmarkedets parter i 1995 om at afvikle lokallønsordningen i perioden frem til 1997 til fordel for udarbejdelsen af et helt nyt lønsystem (Madsen, Due & Andersen 1998, Hartlev 1994: 71). Kapitlet redegør først for opbygningen af det nye lønsystem og beskriver, hvordan det fordrer en ny form for lønstyring i kommunerne. Der vil ikke blive gået i detaljer med de mere tekniske sider af lønsystemet, da de ikke er relevante i denne sammenhæng. Dernæst vil det nye lønsystem blive diskuteret i et styringsteoretisk perspektiv, da en styringsteoretisk forståelse af lønsystemet er væsentlig for den senere forståelse af forventningerne til skolelederrollen. Det er således ikke hensigten at diskutere selve implementeringen af det nye lønsystem og de institutionelle konsekvenser på de forskellige niveauer i den kommunale sektor i et styringsteoretisk perspektiv, som Pedersen et al. (2002: 34) eksempelvis gør det med udgangspunkt i et governance-perspektiv 3. 2.1 Det nye lønsystem Det nye lønsystem rummer to forskellige lønmodeller: intervallønsmodellen og grundlønsmodellen. Ved intervallønsmodellen fastlægger overenskomstens parter et interval 3 Det nye lønsystem vil ligeledes ikke blive diskuteret i et løn og motivationsteoretisk perspektiv. For en sådan diskussion kan der henvises til Pedersen et al. (2002: 167ff) og Ibsen & Christiansen (2001: 101ff).

Kapitel 2 Det nye lønsystem og lønsumsstyring betydning og teoretisk forståelse mellem det laveste og højeste løntrin, hvor aflønningen kan finde sted indenfor, samt de løntrin, der kan anvendes i intervallet. Oprykning til de løntrin, der ligger inden for intervallet, aftales lokalt, ligesom modellen ikke hindrer, at der lokalt aftales oprykning ud over intervallet. Der er hidtil ingen personaleorganisationer, som har valgt at indgå aftale om at anvende intervallønsmodellen (Ibsen & Christiansen 2001: 176) 4. Grundlønsmodellen består af tre lønelementer: grundløn, funktionsløn og kvalifikationsløn. Grundlønnen er centralt aftalt for hver enkelt stillingsgruppe og dækker de funktioner, medarbejderen er i stand til at varetage som nyuddannet og/eller nyansat. Funktionslønnen ydes ud over grundlønnen og baseres på de funktioner arbejds- og ansvarsområder medarbejderen varetager. Der skal være tale om funktioner, der ligger ud over de funktioner, som forventes varetaget i forbindelse med grundlønnen. Kvalifikationslønnen ydes ud over grundlønnen og en eventuel funktionsløn og bygger på medarbejderens kvalifikationer, der typisk vil tage udgangspunkt i objektive forhold som uddannelse og erfaring (KL 1998: 11). Udover de tre lønelementer kan der også lokalt indgås aftaler om resultatløn, der bygger på, at en del af medarbejderens løn udmøntes i forhold til arbejdspladsens målsætninger og/eller resultater 5. Indholdet i de forskellige lønelementer bestemmes både centralt i overenskomsterne og decentralt i kommunerne. Dog gælder det, at de centrale aftaler ikke kan ophæves decentralt. Grundlønnen er centralt aftalt, mens resultatløn kun kan forhandles decentralt. Funktions- og kvalifikationstillæggene kan aftales både centralt og decentralt, og her skelnes der mellem to tillæg (Ibsen & Christiansen 2001: 179): a) skal -tillæg, hvor kriteriet aftales centralt og beløbet aftales enten centralt eller decentralt b) kan -tillæg, hvor både kriteriet og beløbet aftales decentralt 4 Selvom det kun er grundlønsmodellen, der hidtil har været anvendt, hindrer det ikke, at der decentralt indgås aftaler om at bruge intervallønsmodellen. Elementerne fra interval- og grundlønsmodellen kan således kombineres (Ibsen & Christiansen 2001: 176). 5 Resultatløn har været anvendt før det nye lønsystems ikrafttræden i 1998. Betydningen af og indholdet i resultatløn fremstår ikke altid lige entydigt i litteraturen, men der kan henvises til Bregn (1998) for en udmærket teoretisk diskussion af resultatløn i den offentlige sektor. 9

Kapitel 2 Det nye lønsystem og lønsumsstyring betydning og teoretisk forståelse Vægtningen af de to typer tillæg varierer mellem overenskomsterne. Aftales der mange skal -tillæg giver det en større sikkerhed for, hvilke kriterier medarbejderne aflønnes efter samt en ensartet aflønning på landsplan, men det genskaber til gengæld også en del af den automatik i løndannelsen, som det nye lønsystem skulle bidrage til at fjerne. Desuden formindskes det økonomiske råderum lokalt. Det følger heraf, at grundlønsmodellen kan antage forskellige former mellem overenskomstområderne, hvor en mindre eller større del af lønnen og lønudviklingen vil være styret af centrale aftaler 6. Lærernes Centralorganisation har valgt at anvende den modelform, der benævnes flertrinsmodellen (Ibsen & Christensen 2001: 186). Modellen fastholder en vis automatik i løndannelsen i form af et anciennitetselement i grundlønnen. Brugen af anciennitet er dog stærkt begrænset i forhold til det gamle lønsystem, men modellen sikrer, at alle medarbejdere oplever en positiv lønudvikling, selvom de ikke stiger i løn via funktions- og kvalifikationsløn. Stigningen i grundlønnen kan også tolkes som et erfaringstillæg, der lige så godt kunne være givet som et kvalifikationstillæg. Herudover aftales der også diverse skal -tillæg centralt. Flertrinsmodellen er med det indbyggede anciennitetselement den model, der ligner det gamle lønsystem mest, og den model der med flere centrale skal -tillæg bidrager til et begrænset økonomisk råderum i de lokale forhandlinger. Som det fremgår i næste afsnit, falder mange af de centralt aftalte skal -tillæg dog væk med tiden, hvorved det økonomiske råderum vil blive forøget. Det nye lønsystem markerer således en afgørende skillevej for den offentlige løndannelse i retning af en mere skræddersyet lokalt forankret model (Pedersen et al. 2002: 14). Hvor det tidligere lønsystem baserede sig på centralt fastsatte lønforløb, der afspejlede stillingens hierarkiske placering, det objektive jobindhold og medarbejderens anciennitet, er det nye lønsystem i højere grad decentraliseret. En decentralisering, der gør det muligt for arbejdsgiveren mere specifikt at honorere den enkelte medarbejders eller en gruppes kompetenceudvikling, funktioner, kvalifikationer samt præstationer. 6 Ibsen & Christiansen (2001: 180ff) skelner mellem fire forskellige grundlønsmodeller: Grundlønsmodellen, Udvidet grundlønsmodel, Garantilønmodellen og Flertrinsmodellen. 10

Kapitel 2 Det nye lønsystem og lønsumsstyring betydning og teoretisk forståelse 2.2 Valg af lønstyringsmodel I forbindelse med indførelsen af det nye lønsystem skal kommunerne også forholde sig til valget af lønstyringsmodel. Sammensætningen af den samlede lønstyringsmodel kan opdeles i to dele (Poulsen & Hedegaard 1998: 22): a) lønsumsstyring eller normeringsstyring b) placering af det økonomiske råderum centralt eller decentralt. Inden det nye lønsystems indførelse benyttede kommunerne sig hovedsageligt af normeringsstyring, hvor institutionslederen får tildelt en normering et antal tildelte timer inden for hver enkelt personalekategori, og hvor budgetlægningen og overholdelsen af lønsummen styres centralt fra forvaltningen. I modsætning hertil medfører lønsumsstyring, at den enkelte institutionsleder gøres ansvarlig for at overholde sit samlede lønbudget (KL 2000: 9). Styringen på det samlede lønbudget giver kommunen en høj grad af budgetteringssikkerhed, da lønsummen under de givne forudsætninger lægges fast en gang for alle bortset fra den generelle lønfremskrivning. Som det vil fremgå i næste afsnit, er det en af intentionerne med det nye lønsystem, at institutionslederen skal anvende lønnen i ledelsesudøvelsen. Indførelsen af det nye lønsystem gør det derfor oplagt som mange kommuner også har gjort at decentralisere løndelen og overgå fra normeringsstyring til lønsumsstyring, da denne styringsmetode sikrer, at det er den institutionsleder, der skal vurdere den enkelte medarbejders indsats, kvalifikationer og funktioner, som har kompetencen til at tildele og forhandle tillæg. Institutionslederen vil med lønsumsstyring samtidig have det præcise overblik over, hvor stor en lønsum, der rådes over ved den årlige lønforhandling (Ibsen & Christensen 2001: 223). Det økonomiske råderum kan defineres som den lønsum, der kan anvendes efter lokal aftale (Poulsen & Hedegaard 1998: 19). Råderummets størrelse vil med tiden variere fra medarbejdergruppe til medarbejdergruppe og fra kommune til kommune primært som følge af forskellige anciennitetsforløb og medarbejderomsætninger. Lige siden indførelsen af det nye lønsystem har råderummet haft en meget begrænset størrelse, men det vil efterhånden, som der sker stillingsskift, vokse som følge af, at dele af lønsummen skifter fra at være anvendt efter centrale aftaler til at være anvendt efter lokale aftaler. Eksempelvis bortfalder det gamle 11

Kapitel 2 Det nye lønsystem og lønsumsstyring betydning og teoretisk forståelse lønsystems anciennitetsbegreb med tiden på mange områder som centralt aftalt kriterium for lønfastsættelsen (Pedersen et al. 2002: 33, Ibsen & Christensen 2001: 219). KL s målsætning er, at det økonomiske råderum med tiden skal vokse til op til en femtedel af den samlede lønsum (Poulsen & Hedegaard 1998: 22). Det økonomiske råderum kan enten placeres centralt i kommunen eller decentralt inden for det enkelte forvaltnings- eller politikområde eller ude på den enkelte institution. Placeres råderummet centralt, giver det mulighed for at prioritere mellem de forskellige fagområder i kommunen, mens det til gengæld giver en mere direkte sammenhæng mellem opgaveløsning og løn ude på de enkelte institutioner, hvis det placeres decentralt. Problemet med et centralt placeret råderum er, at opgørelsen og inddrivelsen af råderummet kan være meget vanskelig, mens problemet med et decentralt placeret råderum er, at størrelsen af det økonomiske råderum kan udvikle sig meget forskelligt mellem kommunens institutioner på grund af ovennævnte forskelle i medarbejderomsætningen og/eller medarbejdernes anciennitet (Ibsen & Christensen 2001: 224). Den enkelte kommunes valg af lønstyringsmodel er således både et valg mellem normeringsog lønsumsstyring og mellem placeringen af det økonomiske råderum centralt eller decentralt. Det giver mulighed for at vælge mellem lønstyringsmodeller, der kombinerer disse muligheder på forskellig vis under hensyntagen til den enkelte kommunes ønsker og krav samt de ovenfor skitserede problemstillinger. 2.3 Det nye lønsystem i et styringsteoretisk perspektiv Forud for en styringsteoretisk diskussion af det nye lønsystem er en forståelse af de kommunale arbejdsgiveres mål med det nye lønsystem væsentlig. Arbejdsgivernes mål vil derfor først blive beskrevet med fokus på sammenhængen mellem de opstillede mål, den strategiske ledelse, personalepolitikken og lønpolitikken. Det er en sammenhæng, der samtidig illustrerer skoleledernes centrale rolle i det nye lønsystem. 2.3.1 Opstillede mål strategisk ledelse personalepolitik lønpolitik Afsnittet bygger på den litteratur, KL har udsendt om det nye lønsystem. Det er ikke overraskende, at det hovedsageligt er KL, der har beskrevet det nye lønsystem samt viderebragt forskellige kommuners erfaringer med implementeringen af lønsystemet, eftersom 12

Kapitel 2 Det nye lønsystem og lønsumsstyring betydning og teoretisk forståelse landsforeningen sammen med Finansministeriet har været en meget aktiv medskaber af det nye lønsystem (Ibsen & Christensen 2001: 165, Pedersen 2001: 254). KL har samtidig været en meget dominerende aktør i den kommunale omstillingsproces generelt (Klausen & Ståhlberg 1998: 23) ikke bare som en af arkitekterne bag men også som spreder af de nye organisatoriske, ledelsesmæssige og styringsmæssige tiltag. Det er en spredning, som finder sted i form af en omfattende kursus-, konsulent- og medievirksomhed, hvor medievirksomheden blandt andet omfatter udgivelsen af diverse publikationer gennem landsforeningens eget forlag samt udsendelsen af diverse nyhedsbreve og nyhedsmagasinet Danske Kommuner (Blom-Hansen 2002: 27, Berg 2000: 152). Sammenhængen mellem de opstillede mål, den strategiske ledelse, personalepolitikken og lønpolitikken er et meget centralt mål med det nye lønsystem. Som det vil fremgå, rummer denne sammenhæng alle de mål, der indledningsvist blev beskrevet med det nye lønsystem. Udgangspunktet er, at lønpolitikken skal understøtte personalepolitikken, der med udgangspunkt i strategiske overvejelser skal være udarbejdet således, at den støtter de opstillede mål. Målene kan både være politisk vedtagne mål og mål opstillet på den enkelte institution. Det nye lønsystem skal med andre ord skabe en klar sammenhæng mellem medarbejdernes arbejdsopgaver og kvalifikationer og deres løn. Tankegangen kan illustreres med nedenstående eksempel i boks 1, der omhandler opnåelsen af et kvalifikationstillæg. Boks 1: Sammenhængen mellem mål, strategisk ledelse, personalepolitikken og lønpolitikken Mål: IT skal integreres som en naturlig del af undervisningen på en skole. Strategi: Lærerne skal opkvalificeres i brugen af IT og i, hvordan IT kan integreres i de forskellige fag. Personalepolitik: Udvalgte lærere fra forskellige fagområder tilbydes efteruddannelse i brugen af IT med henblik på, at de efterfølgende kan uddanne skolens øvrige lærere. Lønpolitik: Der aftales et kvalifikationstillæg for de lærere, der efteruddannes i brugen af IT. 13

Kapitel 2 Det nye lønsystem og lønsumsstyring betydning og teoretisk forståelse Personalepolitikken spiller en helt central rolle i det nye lønsystem, da den dels skal udvikle personalet og dels sikre en effektiv opgavevaretagelse. Denne rolle er ny i forhold til tidligere, da personalepolitikken i mange kommuner hidtil har været formuleret centralt i kommunens personaleafdeling, og kendskabet og ejerskabet til den som følge deraf har været minimal blandt medarbejderne ude på institutionerne (KL 1999: 10). Det nye lønsystem fordrer udarbejdelsen af en lokal personalepolitik, som operationaliserer den centralt formulerede personalepolitik og understøtter de opstillede mål ude på hver enkelt institution. Sammenhængen mellem de opstillede mål, den strategiske ledelse, personalepolitikken og lønpolitikken illustrerer institutionslederens centrale rolle i det nye lønsystem som ansvarlig for anvendelsen af lønnen til understøttelse af institutionens opgaveløsning og personalepolitik og dermed for udarbejdelsen af en personalepolitik, der ikke blot samler støv i reolen, men som anvendes aktivt. I den forstand må det nye lønsystem primært betragtes som et ledelsesprojekt. En undersøgelse foretaget af KL i 1999 viser dog, at ovenstående sammenhæng i hvert fald på daværende tidspunkt har været svær at opnå i praksis, fordi det er en meget kompleks og tidskrævende proces at kæde de tre elementer sammen (KL 1999: 12). 2.3.2 NPM-forestillingen som dominerende politisk styringsforestilling Som det indledningsvist blev beskrevet skal indførelsen af det nye lønsystem ses i sammenhæng med den omstillings- og udviklingsproces, der til stadighed pågår i den kommunale sektor. New Public Management (NPM) har efter Hood (1991: 3) vundet indpas i litteraturen som det begreb eller den samlebetegnelse, der mest præcist indfanger elementerne i forandringerne i den offentlige sektors styring, organisation og ledelse 7. Styringsteoretisk har moderniseringsprocessen medført, at den politiske styringsforestilling, der kendetegner den traditionelle konstitutionelle udformning af den politiske styring, er trængt i baggrunden af en klassisk økonomisk-liberalistisk styringsforestilling, som i mange år har været dominerende i den private sektor. Hansen & Dalsgaard (2000: 66) benævner de to politiske styringsforstillinger for henholdsvis Government- forestillingen og NPM-forestillingen. Udgangspunktet for Government-forestillingen er den parlamentariske styringskæde, som Olsen (1978: 22) har udformet som en fortolkningsramme for det politiske systems 7 NPM-begrebet er og har været meget omdiskuteret, ligesom litteraturen på området er præget af mange forskellige tilgange og perspektiver. For en god oversigt over litteraturen kan henvises til Barzelay (2001: 3). 14