INDLEVELSE SKABER UDVIKLING Det kommunale budget Vejledning om budgetlægning på udsatteområdet WWW.BDO.DK
1 BUDGETLÆGNING PÅ UDSATTEOMRÅ- DET 19 kommuner har i dag (2012) lokale udsatteråd. På tværs af landet er rådene forskelligt sammensat. Medlemmerne er fra foreninger og organisationer på det sociale område, brugere, private virksomheder, borgere, politikere og kommunale medarbejdere. Det er også stor forskel på, hvordan rådene samarbejder med kommunen, hvad politik, drift og planlægning på udsatteområdet angår. Du kan i denne vejledning læse om: Rådet for Socialt Udsatte ønsker med denne vejledning at Budgetprocessen i kommunen skabe grundlag for, at de lokale udsatteråd kan få indflydelse, Det lokale udsatteråd i budgetprocessen når kommunen lægger budgetter. I vejledningen er der information om, hvordan det årlige budget udarbejdes, og hvordan reglerne for budgetlægning er. Der er praktiske eksempler Baggrundsviden om det kommunale budget på budget og kontoplan samt på, hvordan det lokale Kontoplanen Opfølgning på budgettet udsatteråd kan deltage i processen. Vejledningen kan bruges sammen med nøgletalsanalysen, som indeholder information om budget og regnskab på udsatteområdet i den enkelte kommune i 2010, 2011 og 2012. De lokale udsatteråd får herved et redskab til at deltage i budgetlægning og opfølgning på budgettet i kommunen. Side 2 af 11
2 BUDGETPROCESSEN I KOMMUNEN Kommunens budget er udtryk for, hvordan politikerne prioriterer mellem de mange ønsker og krav til service, social indsats og nye tilbud til borgerne. At lave budget er typisk en lang og kompliceret proces, som i de fleste kommuner starter allerede i februar og slutter 15. oktober, hvor byrådet skal have vedtaget budgettet for det kommende år. Der foregår både en budgetproces i kommunens politiske udvalg og forvaltninger, for eksempel socialudvalget og socialforvaltningen, og der foregår en budgetproces i kommunens økonomiudvalg. Det er typisk økonomiudvalgets opgave at sikre helhed og sammenhæng i budgettet ved at sætte rammen for budgetlægningen på tværs af alle kommunens områder. Det er almindeligt, at økonomiudvalget tidligt i foråret melder en økonomisk ramme ud, som budgetforslaget fra for eksempel socialudvalget skal holde sig indenfor. Denne måde at budgettere på rammebudgettering - er blevet mere udbredt, fordi kommunerne straffes økonomisk, hvis de ikke overholder Styrelsesloven fastlægger, at økonomiudvalgets forslag til årsbudget og flerårige budgetoverslag skal undergives to behandlinger i byrådet med mindst tre ugers mellemrum. de økonomiske rammer, der er aftalt med regeringen. Har socialudvalget ønsker til bedre service og merudgifter på for eksempel udsatteområdet, skal udvalget samtidig finde disse penge et andet sted i budgettet. Budgetprocessen fylder det meste af året. For udsatterådene er det vigtigt at være opmærksom på de tidspunkter, hvor de vigtigste beslutninger bliver truffet. Budgetprocessen bliver særlig intens efter sommerferien, hvor borgmesteren og økonomiudvalget i højere grad sætter sig på budgetlægningen. Det sker blandt andet, fordi kommunen skal tilpasse budgettet efter en landsprognose for, hvor mange penge der bruges samlet i alle kommuner. Budgetlægningen tager også fart efter sommerferien, fordi kommunen kender til næste års indtægter fra statens bloktilskud og fra egne skatter. Nedenfor er der med et årshjul vist et eksempel på de forskellige processer i den kommunale budgetlægning. Eksemplet viser budgetprocessen både i administrationen og på det politiske niveau. Figur 1: Årshjul for den kommunale budgetlægningsproces Budgetprocessen strækker sig typisk over næsten hele året, men der er nogle særlig vigtige tidspunkter at søge indflydelse på budgettet: Blå boks: Med det første budgetforslag fra administrationen før sommerferien indledes typisk den overordnede politiske drøftelse af hele kommunens budget. Der er vist eksempler på drøftelser på en temadag i byrådet. Grønne faser i budgetprocessen: Efter sommerferien skal udsatterådet især have fokus på perioden forud for byrådets første og anden behandling af budgettet. Her bliver de høringsberettigede råd og organisationer inddraget i budgetprocessen i de fleste kommuner. Røde faser i budgetprocessen: Rådets indflydelse kan styrkes ved at tematisere udsatteområdet. Der er vist et eksempel, hvor udsatterådet og kommunens socialudvalg har gjort det specialiserede socialområde til et tema i forbindelse med budgetlægningen. Side 3 af 11
Side 4 af 11
3 DET LOKALE UDSATTERÅD I BUDGET- PROCESSEN Mange borgere, organisationer, foreninger og virksomheder forsøger at påvirke budgetlægningen ved at tage kontakt til politikere og administration på forskellige måder. Det er for eksempel interesseorganisationer, der enten vil sikre, at de ældre, skolerne eller de udsatte ikke bliver ramt af besparelser, eller argumentere for, at der skal bevilges flere penge til bedre service. Budgetprocessen betyder derfor også interessekonflikterfordi større udgifter på et område vil betyde mindre service på et andet område i kommunen. I en stor kommune deltager det lokale udsatteråd i budgetprocessen i forbindelse med et katalog over besparelser på socialområdet: Det lokale udsatteråd får en orientering om den kommende budgetproces. I Odense Kommune har det lokale udsatteråd henvendt sig direkte til byrådet med analyse og forslag til budgettet (uddrag): Til byrådets medlemmer. I forbindelse med de kommende budgetforhandlinger og de udfordringer Odense Kommune står overfor..gøre byrådets medlemmer opmærksom på de særlige forhold området for sociale indsatser for byens udsatte står overfor rådet skal på denne baggrund opfordre byrådet til, at man i de kommende prioriteringer vil tilgodese området og ikke pålægge yderligere besparelser Udarbejdelse af et katalog over besparelser i socialcentret bliver drøftet på to møder i kommunens socialudvalg. Det lokale udsatteråd deltager i et informationsmøde om kataloget og kan senere afgive høringssvar. Det lokale udsatteråd mødes med udvalgsformand, direktør, socialcenterchef og øvrige interesseorganisationer på området for at drøfte kataloget og mulige besparelser. Det lokale udsatteråd informeres om socialudvalgets beslutninger om budgettet og afgiver nyt høringssvar før byrådets anden behandling af budgettet. For det lokale udsatteråd er det vigtigt at være opmærksom på de tidspunkter, hvor mulighederne for at kunne deltage i budgetprocessen og få indflydelse på budgettet er størst. Rådets funktioner afhænger af de formål og den forretningsorden, der er vedtaget for det lokale udsatteråd. Nedenfor er givet andre eksempler på, hvordan rådene kan deltage i budgetprocessen. Det lokale udsatteråd er i nogle kommuner høringsberettiget i lighed med flere andre interesseorganisationer og råd, for eksempel handicaprådet. Her er der en fast procedure for, hvordan og hvornår det lokale udsatteråd bliver hørt om budgetforslagene. Det sker typisk i forbindelse med første budgetforslag i det politiske udvalg (før sommerferien) og senere i form af en høring i forbindelse med byrådets første behandling af budgettet (i efteråret). Det lokale udsatteråd kan samarbejde med institutionerne på udsatteområdet, for eksempel botilbud og væresteder. I den tætte kontakt og samarbejdet om indsatsen kan det lokale udsatteråd bidrage til institutionens eget budgetforslag. Det kan eksempelvis være forslag om en gadesygeplejerske i den opsøgende indsats. Side 5 af 11 I Nyborg Kommune kan det lokale udsatteråd af egen drift eller efter anmodning give vejledende udtalelser om de almindelige indsatser på udsatteområdet for voksne. Rådet kan også afdække problemstillinger og udarbejde generel information inden for området. Byrådet i Slagelse har vedtaget en udsattepolitik, som skal suppleres med en handleplan med konkrete initiativer på området. Det lokale udsatteråd har planlagt temamøde med fokus på udsatte og beskæftigelse, og har inviteret det politiske udvalg, chefgruppe og direktør på studietur. Der er senere på året planlagt konference om fattigdom, hvor byrådet er inviteret.
Det lokale udsatteråd kan afholde temadage og udarbejde en handleplan på udsatteområdet i forbindelse med budgetlægningen. Der er i øjeblikket stor fokus på det specialiserede socialområde i kommunerne, og her kan et tema om udsatte eller en handleplan på tværs af kommunens forvaltninger betyde større synlighed, når der skal lægges budget. Det lokale udsatteråd kan lave en årsberetning, som i sig selv udgør en mulighed for at skabe fokus på udsatteområdet og påvirke kommende års budget og blive inddraget i budgetprocessen. Deltagelse og indflydelse i budgetlægningen starter med at få overblik. Det lokale udsatteråd kan spørge til forudsætningerne for sidste års budget og hvordan det ser ud i år: Hvor mange borgere er der tale om på udsatteområdet? Er der tale om flere eller færre borgere? Er der givet flere bevillinger til tilbud på udsatteområdet, og hvor mange regnede man med i sidste budget? Hvad var udgifterne sidste år for de forskellige tilbud, og hvad er forudsætningen i dette års budget? Side 6 af 11
4 BAGGRUNDSVIDEN OM KOMMUNENS BUDGET Det er i forbindelse med budgetlægningen, de fleste store beslutninger om kommunens udvikling bliver taget, fordi ønsker og prioritering på for eksempel udsatteområdet skal have sat kroner og ører på i budgettet. De danske kommuner bruger en meget stor andel knap 50 procent - af de samlede offentlige udgifter. Det er en væsentlig begrundelse for de krav, der stilles til det kommunale budget og den styring, der skal foregå i kommunerne. Til at dække udgifterne har kommunerne indtægter via skatter, bloktilskud fra staten og via den økonomiske udligning mellem kommunerne. Rigtig og præcis budgettering er særlig vigtig i kommunerne. Man kan ikke som staten låne penge til at dække et underskud, og det er heller ikke muligt at sætte skatten op i løbet af året. Styrelsesloven 18 stk. 2: Økonomiudvalget har indseende med de økonomiske og almindelige administrative forhold inden for samtlige kommunens administrationsområder, og udvalgets erklæring skal indhentes om enhver sag, der vedrører disse forhold, forinden sagen forelægges kommunalbestyrelsen til beslutning. 18 stk. 4: Økonomiudvalget forestår eller samordner kommunens planlægning. Kommunens økonomiudvalg har ansvaret for den økonomiske planlægning og for at udarbejde forslag til budget på tværs af alle områderne. Borgmesteren er formand for økonomiudvalget. Kommunen kan kun bruge penge på for eksempel udsatteområdet, hvis byrådet har givet en bevilling. Byrådet skal altså tage stilling til alle udgifter og indtægter i kommunens forvaltninger og de politiske udvalg. Når byrådet bevilger, bliver det beskrevet, hvem der skal have pengene, hvilket område bevillingen gælder, hvor mange penge det drejer sig om, og hvilke betingelser der gælder for at bruge pengene. I praksis foregår det typisk ved, at byrådet giver for eksempel socialudvalget og socialforvaltningen en bevilling til at anvende kommunens budget på udsatteområdet. Med den økonomiske ramme til de politiske udvalg følger en række betingelser for, hvordan pengene skal bruges. Styrelsesloven 40 stk.2: Bevillingsmyndigheden er hos kommunalbestyrelsen. Foranstaltninger, der vil medføre indtægter eller udgifter, som ikke er bevilget i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, må ikke iværksættes, før kommunalbestyrelsen har meddelt den fornødne bevilling. 40 stk. 3: Ved enhver tillægsbevilling skal det angives, hvorledes den bevilgede udgift skal dækkes. Budgettet og det efterfølgende regnskab er centrale redskaber, som benyttes af ledelsen i enhver virksomhed. Med budgettet skal borgmesteren leve op til en række forpligtelser: Borgerne skal kunne få indblik i de økonomiske beslutninger. Denne åbenhed skal understøtte demokratisk kontrol og indflydelse. Kommunens økonomi skal være i balance med alle udgifter og indtægter, og budgettet skal være en sikkerhed for, at der ikke sker tab af kommunens midler. Kommunen har en informationsopgave i forbindelse med budgettet. I kommunerne gælder principper om et totalbudget og en balance mellem udgifter og indtægter. Kommunerne skal i budgettet vise, hvordan alle aktiviteter skal finansieres. Ud fra budgettet fastlægges den årlige skatteudskrivning. Det vil sige finansieringen af de opgaver og den service, som kommunen vil levere. Budgettet skal vise, hvordan kommunen agter at bevilge penge og styre kommunens aktiviteter. Service til borgerne skal produceres ud fra det bedste forhold mellem pris, kvalitet og mængde. Dette krav er grundlaget for byrådets beslutninger om budgettet. Side 7 af 11
Budgettet er altså en oversigt over kommunens udgifter og indtægter og samtidig udtryk for byrådets prioritering af, hvordan kommunens penge skal anvendes. Det kommunale budget gælder for et år og skal vedtages den 15. oktober året før. For at sikre en langsigtet planlægning udarbejder kommunen også et budgetoverslag for de tre følgende år. For eksempel vil etablering af et botilbud i budgetåret også medføre driftsudgifter i de følgende år. Viden om en konstant stigning i antal hjemløse vil naturligvis også påvirke kommende års budgetter. Eksemplet nedenfor viser uddrag af budgettet på udsatteområdet. Styrelsesloven 37 stk. 1: Forslag til kommunens årsbudget for det kommende regnskabsår udarbejdes af økonomiudvalget til kommunalbestyrelsen. Stk. 2. Forslaget ledsages af budgetoverslag for en flerårig periode. Tabel 1:Budget 2012, uddrag af driftsudgifter for tilbud til voksne med særlige behov Område Konto Udgift Indtægt Nettobudget 2012 Nettobudget 2013 Nettobudget 2014 Nettobudget 2015 Botilbud mv. til personer med særlige sociale problemer 5.38.42 9.712.000 6.575.000 3.137.000 3.130.000 3.130.000 3.130.000 Behandling af stofmisbrugere 5.38.45 651.000 0 651.000 660.000 660.000 660.000 Kontaktperson- og ledsagerordning 5.38.53 1.069.000 0 1.069.000 1.070.000 1.070.000 1.070.000 (øvrige foranstaltninger) Tilbud til voksne med særlige behov i alt 5.38 80.425.000 41.317.000 39.108.000 39.258.000 39.258.000 39.258.000 Find budgettet på hjemmesiden Der er på de fleste kommuners hjemmesider mulighed for at se vedtaget budget. Slå op på kommunens hjemmeside, f.eks. www.viborg.dk. På hjemmesiderne viser kommunerne typisk nettobudgettet, som er udgifter minus indtægter på de forskellige områder. Skriv budget 2012 i søgefeltet og vælg et link, hvor der typisk står endeligt budget. Slå op under hovedoversigt, hvor hovedkonti 0-9 er vist, og slå op i budgetsammendrag, som giver en samlet fremstilling af kommunens budget. Slå op under voksen-handicapområdet. Kontonumrene under 5.38 omfatter de forskellige tilbud på udsatteområdet, og endvidere omfatter 5.33.32 bostøtten. Kigger man længere ned i budgettet, kan man se udgifter til de enkelte institutioner på området. Side 8 af 11
5 KONTOPLANEN Kontoplanen kan bedst beskrives som skelettet i kommunens økonomiske planlægning. Konteringsreglerne anviser, hvilke udgifter der hører til hvor i budget og regnskab. Dermed kan man også se, hvor i budgettet pengene skal tages fra, når der skal afholdes en udgift. Der er fastlagt regler for, at kommunerne skal opgøre budget og regnskab på samme måde. Det giver mulighed for at følge med i udgiftsudviklingen, og kommunerne kan sammenlignes. Planen kaldes den autoriserede kontoplan, og reglerne er bestemt af Indenrigsministeriet. Den kommunale leder med ansvar for udsatteområdet har således sin egen plads i kontoplanen, som viser budgettet for, hvilke penge der kan anvendes. På samme måde tages der i regnskabet udgangspunkt i kontoplanen, når det gøres op, hvordan pengene er blevet brugt Udsatteområdet er i kontoplanen en del af hovedkonto 5 Sociale opgaver og beskæftigelse. Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at udgifter på udsatteområdet kan optræde andre steder i det kommunale budget og regnskab. Det er for eksempel tilfældet, når borgere fra udsatteområdet bruger kommunale dagtilbud på ældreområdet eller generelle tilbud inden for sundhed og undervisning. Oversigten nedenfor viser kontoplanen for udsatteområdet. Her kan man følge med i kommunernes budget og regnskab for de relevante tilbud og ydelser til udsatte. Side 9 af 11
Tabel 2:Den autoriserede kontoplan vedrørende sindslidende og socialt udsatte Konto 5.32.33: Forebyggende indsats for ældre og handicappede Gruppering 003: Afløsning, aflastning og hjælp mv. til ældre og til personer med betydelig nedsat funktionsevne - her konteres typisk bostøtte- og hjemmevejlederordninger til borgere i eget hjem. Lovgrundlag Serviceloven 84, 85, 102 5.38.42 Botilbud til personer med særlige sociale problemer Serviceloven 109 og 110 5.38.44 Alkoholbehandling og behandlingshjem for alkoholskadede Sundhedsloven 141 5.38.45 Behandling af stofmisbrugere Serviceloven 101 Sundhedsloven 142 5.38.50 Botilbud for længerevarende ophold Serviceloven 108 Gruppering 001: Længerevarende botilbud for personer med særlige sociale problemer. Gruppering 003: Længerevarende botilbud for sindslidende. 5.38.52 Botilbud til midlertidigt ophold Serviceloven 107 Gruppering 001: Midlertidigt botilbud for personer med særlige sociale problemer Gruppering 003: Midlertidigt botilbud for sindslidende 5.38.53 Kontaktperson- og ledsagerordninger Gruppering 002 Støtte- og kontaktpersonordning for sindslidende ( 99) Serviceloven 99 Gruppering 005 Kontakt- og støtteperson for stof- og alkoholmisbrugere og hjemløse ( 99) Serviceloven 99 5.38.58 Beskyttet beskæftigelse Serviceloven 103 Gruppering 001: Beskyttet beskæftigelse til personer med særlige sociale problemer Gruppering 003: Beskyttet beskæftigelse til personer under alkohol- og stofmisbrugsbehandling 5.38.59 Aktivitets- og samværstilbud Serviceloven 104 Gruppering 001: Aktivitets- og samværstilbud til personer med særlige sociale problemer Gruppering 003: Aktivitets- og samværstilbud til personer under alkohol- og stofmisbrugsbehandling Side 10 af 11
6 OPFØLGNING PÅ BUDGETTET I budgetlægningen laves der opgørelser af for eksempel antal borgere og deres behov og af, hvordan udgifterne ser ud i forhold til sidste års budget og regnskab. Det er den samme information, der også er vigtig, når der skal følges op på, om budgettet holder. Kommunerne har siden regnskabet for 2011 haft pligt til at lave en opfølgning hvert kvartal på det specialiserede socialområde, som skal behandles i det politiske udvalg og dermed er offentligt tilgængeligt. Opfølgningen skal vise forventet regnskab, og der skal kigges på forudsætningerne for budgettet, for eksempel om der er flere eller færre brugere. Nedenfor er vist et eksempel på budgetopfølgning. Eksempel på budgetopfølgning for udvalgte funktioner Opgørelse pr. 31-03-2011 5.32.33 Forebyggende indsats for ældre og handicappede ( 85) Antal brugere pr. dato Budgetterede antal brugere Korrigeret budget 2011, kr. Forbrug pr. dato, kr. Enhedspris, kr. pr.borger Forventet regnskab 2011, kr. Forskel mellem budget og regnskab 105 100 52.950.000 9.133.000 87.000 52.594.000-356.000 5.38.50 Botilbud for længerevarende ophold ( 108) 5.38.52 Botilbud til midlertidigt ophold ( 107) 5.38.58 Beskyttet beskæftigelse ( 103) dagtilbud 5.38.59 Aktivitets- og samværstilbud ( 104) (akt/samv) Køb af pladser i alt 54 50 31.897.000 8.079.000 150.000 38.083.000 6.186.000 87 100 27.381.000 9.430.000 108.000 30.807.000 3.426.000 44 50 3.479.000 721.000 16.000 3.701.000 222.000 140 150 16.423.000 3.359.000 24.000 17.556.000 1.133.000 430 450 132.130.000 30.722.000 385.000 142.741.000 10.611.000 Hvis der opstår væsentlige afvigelser fra budgettet, skal der reageres for at sikre, at budgettet holder. Her er en række spørgsmål vigtige: Kan man forklare afvigelsen fra budgettet med et ændret antal borgere, andre målgrupper og behov eller højere takster? Er der sket demografiske ændringer, for eksempel tilflytning på udsatteområdet? Er der tale om ændret lovgivning, som betyder andre krav til indsatsen og bevillingerne? Har serviceniveauet ændret sig, for eksempel at der bruges mere tid som følge af individuel indsats? Er der et større pres på socialforvaltningen som følgebesparelser på for eksempel sundhedsydelser? Side 11 af 11