Silkeborg Byråd Rådhuset 8600 Silkeborg 02-11- 2010 TILSYNET Kommuners modtagelse af gaver fra private samt byrådsmedlemmers parkeringsudgifter Den 10. september 2010 har Silkeborg Kommune anmodet Statsforvaltningen Midtjylland om en forhåndstilkendegivelse om reglerne for kommunalbestyrelsesmedlemmers og embedsmænds modtagelse af gaver fra private samt for kommunens udstedelse af parkeringstilladelser til kommunalbestyrelsesmedlemmer. Anmodningen motiveres således: Silkeborg Kommune har i lyset af den seneste tids medieomtale og henvendelsen fra det kommunale tilsyn i brev af 9. april 2010 foretaget en gennemgang og vurdering af kommunens retningslinjer for byrådsmedlemmers og embedsmænds modtagelse af gaver og om parkeringstilladelser ( p-kort ) til byrådsmedlemmer. Kommunen ønsker at udbygge og præcisere disse retningslinjer. Kommunens gennemgang har givet anledning til juridiske overvejelser i forhold til en række konkrete situationer, som enten har forekommet eller som forventes at ville kunne forekomme i praksis. I den forbindelse ønsker kommunen en forhåndstilkendegivelse fra det kommunale tilsyn v/ Statsforvaltningen Midtjylland om lovligheden af disse forhold, så kommunen kan sikre, at kommunens fremtidige retningslinjer for modtagelse af gaver m.v. er i overensstemmelse med gældende ret. STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: 151 6950 RINGKØBING JOURNAL NR.: 2010-613/771 SAGSBEHANDLER: MABMID DIREKTE TELEFON: 7256 8575 TELEFON: 7256 8575 TELEFAX: 9732 4517 GIRO: 887 3747 EAN- NR. 5798000362314 midtjylland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk TELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: 09.00-15.00 TORSDAG: 12.30-17.00 FREDAG: 09.00-12.00 EKSPEDITIONSTID: MANDAG- ONSDAG 09.00-15.00 TORSDAG 09.00-17.00 FREDAG 09.00-12.00 Kommunen oplyser, at det vil kunne forekomme, at byrådsmedlemmer og direktører modtager adgangskort eller billetter til kommunalt støttede institutioner (typisk kulturinstitutioner) eller arrangementer (f.eks. musicalforestillinger og lignende). Kommunen er af den opfattelse, at
det som udgangspunkt vil være lovligt at tage imod og benytte sådanne adgangskort eller billetter, idet kommunen har ret og pligt til at føre tilsyn med, hvad den kommunale støtte går til. Kommunen er imidlertid usikker på, hvor langt tilsynshensynet rækker i forhold til antallet af deltagere: Spørgsmål 1: Vil det være lovligt, hvis alle byrådsmedlemmer (31 personer) og direktører (4 personer) tager imod og benytter adgangskort til en kommunalt støttet institution eller billetter til et kommunalt støttet arrangement? Spørgsmål 2: Hvis spørgsmål 1 besvares benægtende: Vil det være lovligt, hvis et mindre antal byrådsmedlemmer (f.eks. de 5 medlemmer af Kultur- og Fritidsudvalget) og den relevante direktør tager imod og benytter sådanne adgangskort eller billetter? Spørgsmål 3: Hvis spørgsmål 1 besvares benægtende: Har det betydning, hvilken økonomisk værdi adgangskortet eller billetterne repræsenterer? Vil det f.eks. være muligt at fastlægge en bagatelgrænse således, at alle byrådsmedlemmer og direktører vil kunne tage imod og benytte adgangskort eller billetter, som repræsenterer en værdi på højst 100 kr.? Spørgsmål 4: Har det betydning for besvarelsen af spørgsmål 1-3, hvor stor en støtte kommunen yder til pågældende institution eller arrangement? Spørgsmål 5: Er det i alle tilfælde ulovligt, hvis byrådsmedlemmer eller direktører tager imod og benytter adgangskort eller billetter til ledsagere i situationer, hvor det er naturligt at følges med andre? Eller kan der (også) her opereres med en bagatelgrænse, inden for hvilken dette vil være lovligt? Statsforvaltningen opfatter spørgsmålene således, at de tager sigte på situationer, hvor det ikke er kommunen som sådan, der modtager de omhandlede invitationer, men de enkelte byrådsmedlemmer og embedsmænd personligt. Giverne er private virksomheder, institutioner eller foreninger, som har, har haft eller vil få sager til behandling hos kommunen. Silkeborg Kommune anfører dernæst, at institutioner, foreninger, virksomheder eller lignende undertiden sender billetter til byrådsmedlemmer eller direktører til bestemte arrangementer, uden at kommunen giver støtte til det pågældende arrangement. Kommunen finder som udgangs- SIDE 2
punkt, at direktører normalt ikke kan modtage gaver, da det ofte vil være i strid med principperne for god adfærd i det offentlige. Det vil også efter omstændighederne kunne medføre inhabilitet og i yderste fald udgøre bestikkelse. Men kommunen spørger: Spørgsmål 6: Er det lovligt, hvis alle eller et antal byrådsmedlemmer eller direktører deltager i et sådant arrangement under forudsætning af, at værdien af medieomtalen svarer til værdien af billetterne? Spørgsmål 7: Er det lovligt, hvis alle eller et antal byrådsmedlemmer benytter en billet til et sådant arrangement [et arrangement, hvori der deltager prominente gæster] under forudsætning af, at det svarer til det kutymemæssige på området? Kommunen peger i sin motivering af spørgsmålene på, at byrådsmedlemmer bør afholde sig fra at modtage gaver af en vis værdi, da det efter omstændighederne vil kunne medføre inhabilitet og i yderste fald udgøre bestikkelse. Kommunen henviser til, at de inviterende ser en markedsføringsmæssig værdi i kommunale aktørers deltagelse, og til, at der ved visse arrangementer er kutyme for borgmesterens deltagelse. Kommunen rejser endelig spørgsmål om kommunens godtgørelse af kommunalbestyrelsesmedlemmers parkeringsudgifter. Kommunen antager i sin henvendelse til statsforvaltningen, at det er i overensstemmelse med styrelseslovens 16, stk. 11, at kommunen dækker byrådsmedlemmers p-udgifter i forbindelse med udøvelsen af kommunale hverv. Dette vil kunne ske i form af, at byrådsmedlemmerne selv afholder udgiften til p-billetter og herefter får disse refunderet, eller i form af, at byrådsmedlemmerne får udleveret p-billetter af den kommunale administration i forbindelse med f.eks. deltagelse i møder på rådhuset. Det vil imidlertid efter kommunens opfattelse være langt mere praktisk, hvis byrådsmedlemmerne får udleveret et p-kort, der kan anvendes efter behov. Kommunen spørger herefter: Spørgsmål 8: Er det lovligt, at kommunen giver byrådsmedlemmerne p-kort til p-pladserne rundt om rådhuset under forudsætning af, at byrådsmedlemmerne instrueres om, at p-kortet kun må benyttes som led i byrådsmedlemmets kommunale hverv? Retsgrundlaget for statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen vil i dette afsnit indledningsvis redegøre for de retsregler, den finder afgørende for besvarelsen af kommunens spørgsmål. SIDE 3
1. Statsforvaltningen Midtjylland fører tilsyn i henhold til kapitel VI i styrelsesloven 1 med kommunerne i Region Midtjylland. Tilsynet er et retligt tilsyn, jf. styrelseslovens 48, stk. 1. Det betyder, at statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Tilsynet vedrører ud over skreven lovgivning tillige kommunernes overholdelse af bl.a. almindelige retsgrundsætninger, som på ulovbestemt grundlag gælder for offentlige myndigheders virksomhed. Tilsynet retter sig mod al virksomhed i kommunen, der udøves af kommunalbestyrelsen eller på kommunalbestyrelsens vegne. Det vedrører både konkrete afgørelser og generelle vedtagelser, og det kan aktualiseres, hvad enten den pågældende disposition er truffet af kommunalbestyrelsen i et møde, af et udvalg eller dettes formand på udvalgets vegne, af borgmesteren eller af forvaltningen på kommunalbestyrelsens eller et udvalgs vegne. Tilsynet vedrører også kommunens undladelser af at opfylde en handlepligt. Tilsynet vedrører altså de kommunale organers virksomhed. Det omfatter derimod ikke den virksomhed, der udøves af kommunalbestyrelsens medlemmer som enkeltpersoner, og deres mulige forsømmelse af individuelle forpligtelser, herunder strafbare handlinger og undladelser. Byrådet har næppe hjemmel til at bestemme, om dets medlemmer lovligt kan modtage invitationer. Dermed falder det uden for statsforvaltningens kompetence som tilsyn at tage stilling til, om de lovligt kan tage imod invitationerne, jf. foranstående om tilsynets beføjelser. Tilsynet omfatter heller ikke kommunale medarbejderes virksomhed som enkeltpersoner. Hvis medarbejderes handlinger eller undladelser lovligt kan reguleres af kommunen ved tjenstlige forskrifter, kan tilsynet dog føre tilsyn med, om kommunalbestyrelsen har givet sådanne forskrifter i fornødent omfang og ført tilstrækkeligt tilsyn med deres efterlevelse. Som led i sit tilsyn kan statsforvaltningen anvende en række sanktioner, som nærmere er beskrevet i styrelseslovens kapitel VI. Derudover kan den ifølge styrelseslovens 50 udtale sig om lovligheden af kommunale dispo- 1 Lov om kommunernes styrelse, jf. lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 med senere ændringer SIDE 4
sitioner eller undladelser. Dette kan ske i forbindelse med en sag, som tilsynet har rejst af egen drift, eller som følge af henvendelse fra f.eks. en borger. Eller det kan ske som svar på en anmodning som den, Silkeborg Kommune nu har sendt. Statsforvaltningen vil i en sådan udtalelse normalt kun udtale sig om forhold, der omfattes af dens lovbestemte tilsyn, jf. foranstående. 2. Straffeloven 2 indeholder i 144 følgende bestemmelse: Den, der i udøvelse af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv, uberettiget modtager, fordrer eller lader sig tilsige en gave eller anden fordel, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 år. Bortset fra straffelovens regler findes der ikke skrevne regler om, hvorvidt personer i offentlig tjeneste eller hverv er afskåret fra at modtage begunstigelser fra private. I bestemmelsens udtryk uberettiget ligger, at ikke enhver gave mv. er uberettiget og skal afslås. 3. Folketingets Ombudsmand behandlede i 1976 3 en sag om invitationer fra et asfaltfirma. Kommunalbestyrelsesmedlemmer og ansatte ved kommunernes tekniske forvaltninger samt deres ægtefæller havde på firmaets invitation overværet Holstebrorevyen og i forbindelse hermed fået serveret en kold anretning med øl og snaps samt kaffe med likør/cognac. For et af arrangementerne beløb udgifterne sig til 180 kr. pr. deltager (i datidens priser). Ombudsmanden udtalte bl.a.: synspunkter, der er beslægtede med de betragtninger, der ligger til grund for bl.a. habilitetsreglerne, taler for, at personer i offentlig tjeneste eller hverv undlader i deres egenskab af offentligt ansatte m.v. at modtage begunstigelser fra private, der efter deres art og/eller den sammenhæng, hvori de ydes, efter en generel bedømmelse kan være egnede til at skabe tvivl om, at de pågældendes afgørelser, herunder indgåelse af kontrakter, sker på upartisk måde. finder jeg anledning til at understrege, at pligten for personer i offentlig tjeneste eller hverv til at afslå modtagelse af begunstigelser ikke alene er bestemt af, i hvilket omfang modtagelsen af begunstigelse indebærer 2 Lovbekendtgørelse nr. 1034 af 29. oktober 2009 3 Folketingets Ombudsmands beretning 1976, side 83. Se endvidere Ombudsmandens beretning 1965, side 159. SIDE 5
en mere konkret risiko for, at afgørelser vil blive truffet (kontrakter indgået) under hensyntagen til begunstigelsen og ikke ud fra rent saglige overvejelser af, hvad varetagelsen af offentlige interesser (kommunens interesser) tilsiger. Der må herudover lægges afgørende vægt på, at modtagelse af begunstigelser kan være egnet til i offentligheden at skabe en begrundet eller ubegrundet almindelig mistillid med hensyn til de hensyn, der bestemmer forvaltningens afgørelser. Personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv, har således en pligt til at undlade at modtage begunstigelser, der er væsentligt mere vidtrækkende end kutymen i rent private forretningsforhold. Ombudsmanden skrev afslutningsvis, at der må sondres mellem modtagelse af gaveydelser og deltagelse i omfattende arrangementer som dem, sagen handlede om, og på den anden side sædvanemæssige, enkeltstående og begrænsede arrangementer som f.eks. en forholdsvis beskeden frokost i forbindelse med et møde, en kontraktindgåelse eller et arbejdes aflevering. Begunstigelser som sidstnævnte anså Ombudsmanden for tilladelige. I juni 2007 udarbejdede og offentliggjorde Personalestyrelsen under Finansministeriet samt KL og Danske Regioner publikationen God adfærd i det offentlige. Kapitel 6 i denne publikation omhandler offentligt ansattes modtagelse af gaver mv. Herfra kan citeres: Spørgsmålet om, hvorvidt offentligt ansatte kan modtage gaver eller andre fordele, som de tilbydes i forbindelse med deres arbejde, er reguleret af almindelige forvaltningsretlige principper og af straffeloven. Der kan endvidere være fastsat særlige regler, der gælder på den enkelte arbejdsplads. Principperne for modtagelse af gaver eller andre fordele har nær sammenhæng med reglerne om habilitet. I begge tilfælde er formålet at forebygge, at der opstår situationer, som kan rejse tvivl om offentligt ansattes upartiskhed. Der er således også tale om beskyttelse af den enkelte ansatte selv. Offentligt ansatte må selvsagt ikke modtage gaver eller andre fordele, der har karakter af bestikkelse. Dette ville være i strid med straffeloven. Offentligt ansatte bør under alle omstændigheder være yderst tilbageholdende med at modtage gaver eller andre fordele fra borgere og virksomheder. Dette forvaltningsretlige princip gælder generelt og ikke kun, hvor SIDE 6
der er et særligt afhængighedsforhold mellem parterne Baggrunden er som nævnt, at modtagelse af gaver eller andre fordele fra borgere eller virksomheder kan skabe tvivl om den ansattes saglighed og upartiskhed i forbindelse med løsningen af arbejdsopgaverne. Det gælder ikke mindst i tilfælde, hvor der er konkrete tjenstlige relationer mellem den ansatte og den pågældende borger eller virksomhed. Udgangspunktet er altså, at offentligt ansatte ikke bør modtage gaver eller andre fordele fra borgere eller virksomheder i forbindelse med deres arbejde. En ansat, der bliver tilbudt en gave eller en fordel fra en person eller virksomhed, bør således undlade at tage imod den, hvis den har sammenhæng med den pågældendes ansættelse i det offentlige. Dette gælder både i tilfælde, hvor gavegiveren er eller har været part i en sag hos myndigheden, og i tilfælde, hvor gavegiveren ikke tidligere har haft en sag under behandling hos den pågældende myndighed. Synspunkterne i pjecen harmonerer med de krav, der stilles i tjenestemandslovens 10, om, at en tjenestemand skal vise sig værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræver. Ombudsmandens citerede udtalelse og nævnte publikation God adfærd i det offentlige samt de normer, disse dokumenter er udtryk for, ses ikke underkendt eller imødegået i judiciel eller administrativ praksis. På den baggrund finder statsforvaltningen, at de nævnte normer i dag kan anses at have opnået status af en forvaltningsretlig retsgrundsætning. Dermed er normerne i dag efter statsforvaltningens opfattelse bindende for i hvert fald offentligt ansatte, heriblandt kommunale embedsmænd. Om de tillige er forpligtende for folkevalgte medlemmer af kommunalbestyrelser og regionsråd som Ombudsmandens udtalelse af 1976, men ikke publikationen God adfærd i det offentlige omhandler finder statsforvaltningen ikke at burde udtale sig om, jf. foranstående om tilsynets kompetence. At normerne har status af retsgrundsætning betyder ikke, at deres rækkevidde er klar og i detaljer uomtvistelige. Men det betyder, at embedsmænd, der overtræder reglerne, gør sig skyldige i retsbrud. Det betyder endvidere, at kommunalbestyrelsen som kommunens øverste myndighed SIDE 7
og som arbejdsgiver for kommunens ansatte er retligt forpligtet til at påse, at kommunens medarbejdere overholder retsgrundsætningen, og til at reagere, hvis den konstaterer overtrædelser. Som følge af, at normerne ikke har en præcis afgrænsning, finder statsforvaltningen, at der må tilkomme den enkelte kommunalbestyrelse et vist skøn i vurderingen af, hvor grænsen for det tilladelige med hensyn til at modtage gaver i det konkrete skal træffes. Foranstående tager sigte på gaver, hvorved forstås ensidige ydelser til begunstigelse af modtageren. En anden situation kan foreligge, hvor kommunalbestyrelsen ønsker, at den repræsenteres ved et arrangement, typisk for derved at udtrykke sin anerkendelse af en institution eller et arrangement som værdifuldt for kommunen. Det kan ske, hvad enten arrangementet i øvrigt understøttes af kommunale midler eller ej. Det er således sædvanligt, at kommunalbestyrelser repræsenteres ved f.eks. indvielser af private og offentlige institutioner i eller af betydning for kommunen, ved kongelige besøg, ved festligheder i anledning af venskabsbybesøg eller virksomhedsjubilæer. Kommunalbestyrelsen afgør, om den vil repræsenteres ved sådanne lejligheder, og om det skal ske ved kommunalbestyrelsens formand, alle eller nogle af dens medlemmer og eller ansatte. Tilsiger indbydelsen eller arrangementets karakter, at kommunens repræsentanter kan lade sig ledsage af ægtefæller eller tilsvarende, giver det næppe anledning til retlige betænkeligheder. Det forudsættes herved, at de pågældende personer alene optræder ved arrangementet som repræsentanter for kommunen, at arrangementet ikke tilsigter at yde de pågældende personer en gave, og at arrangementet ikke i sit omfang og sin karakter overstiger, hvad der må anses for sædvanligt og begrundet i kommunens behov for at være repræsenteret. Det forudsættes også, at deltagerne ikke ved deres deltagelse påtager sig usaglige forpligtelser over for arrangøren, skaber forventninger om en bestemt stillingtagen fremover eller udsætter sig for begrundet mistanke om ikke herefterdags at ville varetage deres kommunale hverv på saglig måde. Der henvises til nedenstående om inhabilitetsreglerne. 4. SIDE 8
Forvaltningslovens 4 3, hvortil der henvises i styrelseslovens 14, indeholder bl.a. følgende bestemmelser af betydning ved besvarelse af de spørgsmål, kommunen har stillet: 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis 1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse, 2) vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller nedstigende linie eller i sidelinien så nær som søskendebørn eller andre nærstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er repræsentant for nogen, der har en sådan interesse, 3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald, 4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontroleller tilsynsvirksomhed over for en anden offentlig myndighed, og vedkommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved den afgørelse eller ved gennemførelsen af de foranstaltninger, sagen angår, eller 5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed. Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag. 6. Den, der er bekendt med, at der for den pågældendes vedkommende foreligger forhold, som er nævnt i 3, stk. 1, skal snarest underrette sin foresatte inden for myndigheden herom, medmindre det er åbenbart, at forholdet er uden betydning. For så vidt angår medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed gives underretningen til myndigheden. Stk. 2. Spørgsmålet om, hvorvidt en person er inhabil, afgøres af den i stk. 1 nævnte myndighed. Stk. 3. Vedkommende må ikke selv deltage i behandlingen og afgørelsen af spørgsmålet om inhabilitet, jfr. dog 4 Lovbekendtgørelse nr. 1365 af 7. december 2007 med senere ændringer. SIDE 9
4, stk. 1 og 2. Dette gælder dog ikke på områder, hvor andet er fastsat i henhold til lov. Efter omstændighederne vil det forhold, at et kommunalbestyrelsesmedlem eller en af kommunens medarbejdere har modtaget, er blevet tilbudt eller venter at blive tilbudt en invitation eller anden gave fra en privat, kunne bevirke, at den pågældende bliver inhabil ved kommunens behandling af en sag, der vedrører vedkommende private. Herved henvises til, at reglerne om inhabilitet antages at have et dobbelt formål: Dels skal de bidrage til at sikre imod, at uvedkommende interesser spiller ind, når kommunen behandler sager; og dels skal de sikre offentlighedens tillid til, at kommunens virksomhed udføres på et uvildigt og sagligt grundlag. Ikke enhver begunstigelse fra en privat medfører inhabilitet for modtageren. Vejledende, også for afgørelse af inhabilitetsspørgsmålet, er efter statsforvaltningens opfattelse den afgrænsning, Ombudsmanden foretager i ovennævnte udtalelse. Inhabilitet kan bl.a. ramme den, der behandler eller deltager i behandlingen af en ansøgning fra den private, og den, der fører tilsyn med den privates overholdelse af lovgivningen eller af de vilkår, kommunen måtte have fastsat for f.eks. et tilskud eller for en tilladelse efter lovgivningen. Kommunalbestyrelsen eller den, der i den pågældende sammenhæng virker på kommunalbestyrelsens vegne skal sikre, at reglerne om inhabilitet overholdes. Det kan indebære at sørge for, at den, der måtte have modtaget en gave fra den private, ikke beskæftiger sig med den privates sager hos kommunen. 5. En kommunalbestyrelse skal, når den yder støtte til f.eks. kulturelle institutioner og arrangementer, påse, at støtten (alene) ydes til et lovligt, kommunalt formål. Spørgsmålet om en kommunes adgang til at støtte institutioner og arrangementer som de i kommunens brev nævnte er ikke reguleret i den skrevne lovgivning. Det skal derfor afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse de såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Efter kommunalfuldmagtsreglerne antages en kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre eller støtte foranstaltninger blandt andet at være afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekriterium. Dette SIDE 10
kriterium indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre eller med kommunale midler støtte foranstaltninger, der kommer det kommunale fællesskab til gode. Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan gennemføre eller støtte foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner. Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkelt person, ikke i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig 5. Almennyttekriteriet er ikke udtryk for en særlig præcis afgrænsning af kommuners kompetence. Kriteriet kan dog medvirke til en afgrænsning af, hvilke kommunale hensyn der i en samlet afvejning af interesser kan begrunde, at en kommune lovligt kan varetage en opgave. Ud over ved bevillingen af kommunal støtte til en virksomhed, institution eller forening forudsættes det, at kommunalbestyrelsen tillige fører tilsyn i fornødent omfang med, at de bevilgede kommunale midler også i praksis anvendes som forudsat og ikke til formål, som kommunale midler efter kommunalfuldmagtsreglerne ikke lovligt kan anvendes til. 6. Efter en række love, f.eks. planlovgivningen, byggelovgivningen og brandlovgivningen, skal kommunalbestyrelsen føre tilsyn med lovenes overholdelse. Det kan f.eks. blive aktuelt i forhold til virksomheder, institutioner og foreninger, som er helt eller delvist finansieret af kommunale midler. Hvor intenst tilsynet skal føres, på hvilken måde det skal tilrettelægges, og af hvem det skal foretages er i vidt omfang overladt til kommunalbestyrelsens skønsprægede valg inden for de rammer, der i gældende ret findes for kommuners skønsudøvelse. 5 Der henvises herved til bl.a. Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver, 2010, side 67 ff., Inger Mogensen & Dario Silic, Kommunalfuldmagtsreglerne i praksis, 2004, side 29, Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 2002, side 17 og 25 ff., Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2002, side 691 ff. og Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning II Opgaver 1987, side 68 ff. og 118 ff., men dog tilsyneladende noget anderledes Mogens Heide-Jørgensen, Den kommunale interesse, 1993, side 285 ff., særligt side 317 f. SIDE 11
7. Lov om kommunernes styrelse indeholder følgende bestemmelser om vederlæggelse af kommunalbestyrelser: 16. Stk. 10. I forbindelse med deltagelse i de i stk. 1, litra a-f, nævnte møder m.v., ydes der til kommunalbestyrelsesmedlemmer a) befordringsgodtgørelse og godtgørelse for fravær fra hjemstedet, Stk. 11. Kommunalbestyrelsen kan beslutte at yde de i stk. 10 nævnte godtgørelser til kommunalbestyrelsens medlemmer i forbindelse med udførelse af de i stk. 1, litra g, nævnte aktiviteter. Kommunalbestyrelsen kan endvidere beslutte at godtgøre andre udgifter, som er forbundet med kommunalbestyrelsesmedlemmernes deltagelse i de i stk. 1 nævnte møder m.v., eller beslutte at yde anden støtte i forbindelse hermed. Statsforvaltningens udtalelse 1. Hvad angår kommunens spørgsmål 1-5 om kommunalbestyrelsesmedlemmers og embedsmænds benyttelse af kommunalt støttede institutioner eller deltagelse i kommunalt støttede arrangementer, skal statsforvaltningen herefter bemærke: Kommunalbestyrelsen har ikke hjemmel til at fastsætte regler for, hvilke invitationer byrådsmedlemmer lovligt kan tage imod, for sig selv og for eventuelle ledsagere. Statsforvaltningen har som tilsynsmyndighed heller ikke hjemmel til at tage stilling hertil, ligesom det falder uden for tilsynets kompetence at udtale sig om overholdelse af straffelovens 144. For vejledning med hensyn til grænserne for, hvad medlemmerne lovligt kan modtage, henvises til ovenstående redegørelse for en almindelig retsgrundsætning på området. Kommunalbestyrelsen har som arbejdsgiver ret og i et vist omfang pligt til at sørge for, at dens ansatte udøver deres tjeneste i overensstemmelse med gældende ret, herunder nævnte retsgrundsætning. Statsforvaltningen anmodede den 9. april 2010 alle de midtjyske kommuner om at oplyse, om de havde fastsat retningslinjer for medarbejderes modtagelse af gaver i SIDE 12
kraft af deres ansættelsesforhold. Silkeborg Kommune gjorde som svar statsforvaltningen bekendt med bl.a. kommunens interne retningslinjer for ansattes modtagelse af gaver. Kommunen oplyste samtidig, at kommunen på sit intranet henviser til pjecen God adfærd i det offentlige. Disse oplysninger gav ikke statsforvaltningen anledning til bemærkninger eller til at foretage sig noget i forhold til kommunen. Statsforvaltningen henstiller til kommunalbestyrelsens skøn, om konkrete invitationer falder inden for rammerne af disse retningslinjer og dermed inden for ovennævnte retsgrundsætning. Statsforvaltningen henstiller til kommunalbestyrelsens skøn i det enkelte tilfælde, i hvilket omfang det falder inden for det lovliges rammer, at kommunalt støttede virksomheder, institutioner og foreninger stiller ydelser vederlagsfrit til rådighed for enkeltpersoner for at fremme de formål, de virker for og har modtaget kommunal støtte til Kommunen henviser i sit brev af 10. september 2010 som begrundelse for byrådsmedlemmers og embedsmænds tilstedeværelse ved kommunalt støttede arrangementer til, at kommunen skal føre tilsyn med, hvad den kommunale støtte går til. Statsforvaltningen er som anført enig i, at kommunen skal føre et sådant tilsyn. Kommunens tilsyn skal efter statsforvaltningens opfattelse navnlig tage sigte på, hvortil den ydede støtte anvendes, herunder at anvendelsen er i overensstemmelse med almennytteprincippet og de af kommunalbestyrelsen i øvrigt stillede betingelser for støtten. Endvidere skal kommunen efter omstændighederne føre tilsyn med f.eks., at støttemodtageren aflægger fornødent regnskab for anvendelsen af de kommunale midler. Ved siden af dette tilsyn skal kommunalbestyrelsen føre myndighedstilsyn efter f.eks. bygge- og brandlovgivningen. Hvem der fører disse tilsyn må efter statsforvaltningens opfattelse bero på, hvem kommunen har ansat eller bemyndiget dertil, eller hvem der efter styrelsesloven eller kommunalbestyrelsens styrelsesvedtægt har denne tilsynsopgave. Tilsynet kan efter statsforvaltningens opfattelse næppe bero på, at kommunens tilsynsførende indbydes af støttemodtageren til arrangementer, som denne iværksætter. Det bemærkes, at selve den omstændighed, at en medarbejder eller et kommunalbestyrelsesmedlem har modtaget en begunstigelse fra en privat, efter omstændighederne kan bevirke, at vedkommende må anses for inhabil i arbejdet med kommunens tilsyn med pågældende virksomhed, institution eller forening. SIDE 13
Om et kommunalbestyrelsesmedlem eller en kommunal medarbejder, der deltager i et arrangement, derved bliver inhabil ved kommunens behandling af sager, der vedrører den inviterende virksomhed, må bero på kommunens afgørelse i det enkelte tilfælde. Der henvises herved til forvaltningslovens 3, stk. 1. Ifølge denne bestemmelse er et kommunalbestyrelsesmedlem eller en kommunal medarbejder inhabil ved behandling af en sag, bl.a. hvis vedkommende selv eller nærtstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald. Det antages, at den økonomiske interesse for at begrunde inhabilitet skal være af et vist, ikke ubetydeligt omfang, således at der er risiko for, at den skal påvirke hans stillingtagen til sagen hos kommunen. Det må antages, at der stilles relativt strenge habilitetskrav, når der er tale om at træffe lovbundne myndighedsafgørelser af bindende virkning for den enkelte borger, f.eks. efter miljøloven eller sociallovgivningen, og når der føres tilsyn med borgeres, virksomheders, institutioners og foreningers overholdelse af deres forpligtelser, f.eks. over for kommunen som yder af offentlig støtte. Det må endvidere antages, at inhabilitetsreglerne har et snævrere anvendelsesområde i forhold til kommunernes almindelige beføjelser til at varetage deres anliggender, herunder f.eks. når en kommunalbestyrelse skal tage stilling til ydelse af ikke lovpligtige tilskud til virksomheder, institutioner og foreninger 6. På den anden side er der grund til at være opmærksom på, at inhabilitetsreglerne antages at have dobbelt formål: De skal mindske risikoen for, at myndigheders beslutninger påvirkes af uvedkommende hensyn; og reglerne skal modvirke, at der opstår mistanke i offentligheden om myndighedernes upartiskhed og saglighed. 2. Om kommunens spørgsmål 6-7 om kommunalbestyrelsesmedlemmers og embedsmænds deltagelse i arrangementer, der afvikles uden kommunal støtte, bemærker statsforvaltningen: Heller ikke i disse situationer ses kommunalbestyrelsen at have hjemmel til at sætte grænser for kommunalbestyrelsesmedlemmers modtagelse af invitationer. Som situationerne er beskrevet af kommunen, ses der næppe heller at kunne opstå inhabilitetsproblemer i anledning af medlemmernes deltagelse. 6 Der kan her henvises til Jens Gardes m.fl. Forvaltningsret. Sagsbehandling, 5. udgave, 2001, side 93f med videre henvisninger. SIDE 14
Om kommunale medarbejderes modtagelse af invitationer synes at måtte gælde det samme som beskrevet under punkt 1. Som nævnt ovenfor, gælder der efter statsforvaltningens opfattelse andre regler, hvor der ikke er tale om gaver, men om, at kommunalbestyrelsen efter sædvanlige regler ønsker sig repræsenteret ved et arrangement. 3. Om kommunens spørgsmål 8 bemærker statsforvaltningen: Vederlæggelse af og udgiftsgodtgørelse til kommunale politikere er udtømmende reguleret i styrelseslovens 16, 16a og 34. Det forhold, at disse regler indeholder en udtømmende regulering af vederlæggelse af og godtgørelse til kommunale politikere, indebærer, at det ikke er lovligt at vederlægge disse politikere eller godtgøre deres udgifter på anden måde, end hvad der følger af de nævnte regler. Det er statsforvaltningens opfattelse, at godtgørelse af byrådsmedlemmernes parkeringsudgifter i forbindelse med møder mv. lovligt kan ske i henhold til styrelseslovens 16, stk. 10, litra a. Det antages efter kommunalfuldmagtsreglerne, at der påhviler kommunerne en generel forpligtelse til at handle formålstjenligt og økonomisk forsvarligt. Der tilkommer i den forbindelse kommunen et betydeligt skøn ved vurderingen af, om en given disposition eller arbejdstilrettelæggelse er formålstjenlig og økonomisk forsvarlig. Valget skal træffes ud fra, hvad der tjener lovlige kommunale interesser, herunder f.eks. administrativ hensigtsmæssighed, og må ikke f.eks. tage sigte på at tilføre enkeltpersoner økonomisk fordel. Hvor en disposition i øvrigt er tilrettelagt med henblik på et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af dispositionen er til fordel for en enkelt person, ikke i sig selv, at dispositionen bliver ulovlig. Statsforvaltningen finder således, at der må tilkomme kommunalbestyrelsen et betydeligt skøn i vurderingen af, hvorledes administrationen af den nævnte parkeringsgodtgørelse nærmere skal tilrettelægges i praksis. Skønnet må tage udgangspunkt i, hvad der må anses for administrativt mest hensigtsmæssigt for kommunen, herunder hvordan ordningen påfører byrådsmedlemmerne mindst muligt besvær i udøvelsen af deres hverv for kommunen. Det må ikke have til formål at give SIDE 15
ikke have til formål at give byrådsmedlemmer eller andre enkeltpersoner økonomisk fordel ud over de nævnte lovregler eller i betydeligt omfang have sådan begunstigelse som virkning. Statsforvaltningen vil snarest offentliggøre denne udtalelse på statsforvaltningens hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk) Med venlig hilsen Martin Basse SIDE 16