SAMSPILLET MELLEM FØRTIDSPENSION, FLEKSJOB OG RESSOURCEFORLØB (2013-REFORMEN) DEN SOCIALRETLIGE KONFERENCE NYBORG STRAND 13. SEPTEMBER 2017 LEKTOR, PH.D. JOHN KLAUSEN JURIDISK INSTITUT, AALBORG UNIVERSITET
Oversigt Status på fleksjob og førtidspensionsreformen 2013 Førtidspension Fleksjob Ressourceforløb Initiativpakken vedr. ressourceforløb Praksis Ankestyrelsen Domstolene 2
Status på fleksjob og førtidspensionsreformen 2013 STARs Notat - marts 2017 Mål for Reformen af førtidspension og fleksjob 2013: Flest muligt skal i arbejde og forsørge sig selv Adgangen til førtidspension begrænses Fleksjobordningen målrettes, så også personer med en lille arbejdsevne kan komme ind i ordningen Væsentlige risici: Manglende tværfaglig indsats med jobfokus i ressourceforløb Manglende fokus på at understøtte, at der sker progression i timetal og/eller arbejdsintensitet for de borgere, som har fået tilkendt fleksjob på få timer. 3
4
Førtidspension fleksjob ressourceforløb 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2012 2013 2014 2015 2016 Tilgang til førtidspension Nytilgang til fleksjobordningen Påbegyndte ressourceforløb Kilde: Jobindsats.dk 5
Førtidspension Kilde: Ankestyrelsens statistikker - Førtidspension 2016 6
7
8
Kilde: Beskæftigelsesministeriets forløbsdatabase DREAM 9
Fleksjob og førtidspensionsreformen 2013 Muligheder for at forbedre arbejdsevnen Aktiverings-, revaliderings-, behandlingsmæssige eller andre foranstaltninger Fleksjob (få timer) Aktuelt en meget begrænset arbejdsevne - mulighed for, at arbejdsevnen kan udvikles Ressourceforløb Komplekse problemer ud over ledighed som kræver et helhedsorienteret forløb med en kombination af indsats LAB 70 PL 16 og 18 Fleksjob Førtidspension Varige og væsentlige begrænsninger i arbejdsevnen 10
Fleksjob LAB 69. varige og væsentlige begrænsninger i arbejdsevnen LAB 70. Jobcenteret giver tilbud om fleksjob til personer, som ikke modtager førtidspension, og som ikke kan opnå eller fastholde beskæftigelse på normale vilkår på arbejdsmarkedet. Stk. 2.Jobcenteret kan endvidere give tilbud om fleksjob til personer, der aktuelt har en meget begrænset arbejdsevne, hvis der er mulighed for, at deres arbejdsevne inden for en rimelig periode kan udvikles. Stk. 3.Fleksjob kan først tilbydes, når alle relevante tilbud efter denne lov samt andre foranstaltninger, herunder eventuelt forsøg på omplacering på arbejdspladsen, har været afprøvet for at bringe eller fastholde den pågældende i ordinær beskæftigelse. Undtaget herfra er tilfælde, hvor det er åbenbart formålsløst at gennemføre de nævnte foranstaltninger forud for visitationen. 1 1
L53 2012-13: 70, stk. 2 fleksjob at kriterierne for visitation til fleksjob ændres, således at kommunen kan visitere til et fleksjob, selv om pågældendes arbejdsevne aktuelt er meget lille. Det betyder samtidig, at betingelsen for at være berettiget til førtidspension skærpes. Personer, hvis arbejdsevne permanent er meget begrænset, eller personer, der er så syge eller har så betydelige funktionsnedsættelser, at arbejdsevnen ikke vil kunne forbedres, vil således stadig kunne tilkendes førtidspension. I kommunens vurdering kan der i forhold til kravet om nedsættelse af arbejdsevnen henses til hidtil gældende praksis for tilkendelse af førtidspension. 1 2
En aktuelt meget begrænset arbejdsevne LAB 70, stk. 2. Jobcenteret kan endvidere give tilbud om fleksjob til personer, der aktuelt har en meget begrænset arbejdsevne, hvis der er mulighed for, at deres arbejdsevne inden for en rimelig periode kan udvikles. Hvornår kan der visiteres til fleksjob, jf. 70, stk. 2? 1. En realistisk mulighed for, at arbejdsevnen inden for en rimelig periode kan udvikles 2. Ikke udelukket, at arbejdsevnen kan udvikles 1 3
Ankestyrelsens principafgørelse 25-14 Vi har lagt vægt på, at det seneste afklaringsforløb har påvist, at du har en arbejdsevne, idet du har kunnet udføre visse arbejdsopgaver. Du mødte mandag, tirsdag og fredag kl. 8-10.15. Din effektive arbejdstid var i gennemsnit 13,3 minutter pr. dag. Vi har endvidere lagt vægt på, at der fortsat er mulighed for behandling med medicin og rygtræning. Ny MR-skanning af lænden efter operation i 2011 viser ingen tegn på ny prolaps og ej heller på kompromitterende arvæv. Det er således ikke udelukket, at din arbejdsevne kan udvikles, således at du vil kunne klare mere end bare nogle få timers arbejde ugentligt, hvis der bliver fundet et arbejde med passende skånehensyn for ryggen. 1 4
Etablering af fleksjob Vejl. nr. 9345 af 7/4 2017 om fleksjob m.v., pkt. 4: Hvis arbejdsgiveren alene kan tilbyde et job på et mindre timetal, end jobcenteret har vurderet den pågældendes arbejdsevne i det konkrete job til, og jobcenteret ikke har et andet tilbud om fleksjob, der bedre matcher den fleksjobvisiteredes arbejdsevne, kan den pågældende efter omstændighederne blive ansat i et fleksjob på færre timer. 1 5
Etablering af fleksjob Vejl. nr. 9345 af 7/4 2017 om fleksjob m.v., pkt. 1.1: Visiteres en borger med en aktuelt meget begrænset arbejdsevne ind i fleksjobordningen, skal der altid anlægges et udviklingsperspektiv. Kommunen skal løbende følge op på, om borgerens arbejdsevne udvikler sig som forudsat. Hvis arbejdsevnen ikke udvikles som forventet, skal kommunen overveje, om der skal indledes en sag om førtidspension. Hvis borgeren i sådanne sager selv ønsker at fastholde en tilknytning til arbejdsmarkedet i et fleksjob, uanset at borgerens arbejdsevne er meget begrænset, og der ikke er mulighed for udvikling, vil borgeren kunne fortsætte i fleksjobbet på få timer. 1 6
Ressourceforløb LAB 68 a. Personer, der har komplekse problemer ud over ledighed, der ikke har kunnet løses gennem Stk. 2. Personer, hvor det som følge af svær sygdom eller på grund af betydelige funktionsnedsættelser er åbenbart formålsløst at forsøge at udvikle deres arbejdsevne i et ressourceforløb, er undtaget fra stk. 1. Hvornår skal der tilbydes ressourceforløb? 1. Der er en realistisk forventning om, at borgeren kan drage nytte af indsatsen. 2. Det er ikke udelukket at arbejdsevnen kan udvikles. 1 7
Ressourceforløb L 53 2012-2013: Personer i alderen 18-39 år, hvor det er overvejende sandsynligt, at de uden en særlig indsats vil ende på førtidspension, skal i stedet i et individuelt tilrettelagt ressourceforløb med henblik på at få eller bibeholde en tilknytning til arbejdsmarkedet. Personer fyldt 40 år skal som udgangspunkt også have ét ressourceforløb, inden de kan få tilkendt førtidspension Personer, der er så syge eller har så betydelige funktionsnedsættelser, at det er helt åbenbart formålsløst at forsøge at udvikle arbejdsevnen, skal stadig kunne tilkendes førtidspension. Det kan for eksempel være borgere med en betydelig nedsat funktionsevne som følge af udviklingshæmning, personer med en alvorlig hjerneskade eller en person med alvorlige lidelser, hvor de medicinske behandlingsmuligheder er udtømte eller udsigtsløse, og hvor prognosen er kort levetid, eller at sygdommen er hastigt accelererende 1 8
Ressourceforløb til personer over 40 år Principafgørelse 42-17: Vi bemærker, at det ikke ved undersøgelser af speciallæger eller på anden måde er dokumenteret, at din funktionsevne er nedsat i så væsentlig grad, at det er udelukket, at der er udviklingsmuligheder i forhold til arbejdsmarkedet. Da du er over 40 år. kan kommunen kun tilbyde dig et nyt ressourceforløb, hvis du selv ønsker det. Vi skal overfor kommunen bemærke, at hvis du ikke følger ressourceforløbet, så skal kommunen vurdere, hvilke skridt der kan tages for at sikre, at du igen aktivt deltager i forløbet og samarbejder om at nå dit beskæftigelsesmål, herunder om du skal have en sanktion som følge af den manglende deltagelse. 1 9
Initiativpakken (ressourceforløb) Marts 2017 Klarere rammer for ressourceforløb større tryghed for borgerne Forligskredsen bag reformen af førtidspension og fleksjob (S, SF, RV, V, K og LA) står bag en fælles initiativpakke med tre tiltag, der skal skabe klarere rammer for ressourceforløb og større tryghed for borgerne. De tre tiltag er: Styrket sundhedsfaglig rådgivning fra den regionale sundhedskoordinator (ret til at få inddraget den regionale sundhedskoordinator) Ny orienteringsskrivelse om ressourceforløb til kommunerne Målretning af puljen Bedre ressourceforløb 2 0
Skrivelse om ressourceforløb (Skr. nr. 9248 af 14/3 2017, pkt. 2) Det er en forudsætning for at iværksætte et ressourceforløb, at der kan peges på indsatser, hvor der er en realistisk forventning om, at borgeren kan drage nytte af indsatsen, og på sigt forbedre sin situation og blive i stand til at deltage på arbejdsmarkedet, fx i et fleksjob. 2 1
Skrivelse om ressourceforløb (Skr. nr. 9248 af 14/3 2017) -27. juni 2017 Ifølge Beskæftigelsesborgmester i Københavns Kommune, Anna Mee Allerslev (RV) kan kommunen ikke ændre praksis som følge af initiativpakken og ministerens efterfølgende brev, fordi de bliver nødt til at sagsbehandle efter den oprindelige lovgivning og de principielle afgørelser. Beskæftigelsesminister Troels Lund Poulsen (V):»Jeg er af den klare overbevisning, at den nye orienteringsskrivelse er i overensstemmelse med lovgivningen.«i en mail til Information skriver ankechef i Ankestyrelsen, Pernille Fejfer, at styrelsen ikke har ændret praksis som følge af ministerens initiativpakke eller det efterfølgende brev til kommunerne, men at Ankestyrelsens praksis er baseret på den gældende lovgivning og de principielle sager, der er blevet efterprøvet ved Østre Landsret. 2 2
Domstolsprøvelsen U2000.645H Domstolenes prøvelse af afgørelser om tilkendelse af førtidspension omfatter de administrative myndigheders bedømmelse af, om de nævnte betingelser er opfyldt, selv om denne bedømmelse til dels beror på bevisvurderinger af skønsmæssig karakter. Højesteret bemærkede dertil, at Det må imidlertid ved prøvelsen tages i betragtning, at Den Sociale Ankestyrelse gennem behandlingen af et stort antal sager har en særlig erfaring i disse bevisvurderinger og bistås af fast tilknyttede lægekonsulenter. Der må derfor foreligge et sikkert grundlag, for at domstolene kan tilsidesætte en administrativ afgørelse om førtidspension. 2 3
U2000.645H Domstolsprøvelsen På grundlag af erklæringerne og det i øvrigt foreliggende finder Højesteret det endvidere godtgjort, at hendes erhvervsevne varigt har været nedsat med omkring ⅔, og at A således ikke som forudsat i Den Sociale Ankestyrelses afgørelse kan klare et halvdagsarbejde. Det bemærkes herved, at hverken eller Den Sociale Ankestyrelse på noget tidspunkt har anmodet om, at der blev foretaget yderligere undersøgelser vedrørende A's erhvervsevne i form af revalidering, arbejdsprøvning eller lignende. 2 4
ØLD 2/12 2016 (B-605-16) 1. Næstved Byrets dom 25/2 20016 (BS 15-22/2015) Psykiater A -19/11 2012: Bipolar affektiv sindslidelse, p.t. svær depression og ptsd Det kan således anbefales at indhente en statusattest fra behandlingsansvarlig psykiater om 3-4 måneder for at vurdere, om tilstanden må skønnes stationær og behandlingen forebyggende, og om således alle relevante behandlingsforsøg må skønnes udtømte i forhold til om undersøgte vil magte at indgå i et beskæftigelsesfremmende tilbud. Aktuelt vurderes det at sådanne initiativer vil forværre undersøgtes tilstand. Psykiater B - 5/12 2012: "Pt må anses skrøbelig og psykisk meget sårbar. Det må frarådes at iværksætte arbejdsfremmende eller afklarende tiltag på ptsaktuelle symptombillede, idet man kan befrygte sygdomsforværring og forspildelse af bedringsmulighed. Behandlingen tager primært sigte på højnelse af ptslivskvalitet, hvilket skulle være opnåeligt, men om det så også indebærer en forbedret funktionsevne genstår at se. Svar herpå vil måske foreligge i løbet af 2-3 mdr. Psykiater B 24/1 2013: "Behandlingen tager sigte på højnelse af ptslivskvalitet. Tilstanden opfattes dog stationær, hvilket indebærer at ptsfunktionsevne varigt vil være betydeligt nedsat til et niveau der ikke skønnes foreneligt med selvforsørgelse uanset vilkår. 2 5
ØLD 2/12 2016 (B-605-16) 2. Næstved Byrets dom 25/2 20016 (BS 15-22/2015) Kommunen bevilgede et ressourceforløb 8/4 2013 Ankestyrelsen 16/6 2014: Vi vurderer, at denne sidste vurdering er strid med vurderingen i statusattest af 5. december 2012, hvoraf det fremgår, at tilstanden ikke kan vurderes før efter længere tids behandling. Vi finder, at vurderingen af, at du må betragtes som stationær er fremkommet som følge af kommunens fornyede anmodning kort tid efter den allerede udstedte statusattest, og derfor ikke kan lægges til grund for vurderingen af din tilstand. Psykiater B 11/6 2014: Pt anses varigt skrøbelig og psykisk meget sårbar. Der er ikke uprøvet behandling af foreslå. Tilstanden opfattes som stationær, hvilket indebærer at ptsfunktionsevne varigt vil være betydeligt nedsat til et niveau der ikke skønnes foreneligt med selvforsørgelse uanset vilkår". 14/11 2014 tilkendte kommunen førtidspension. 2 6
ØLD 2/12 2016 (B-605-16) 3. Næstved Byrets dom 25/2 20016 (BS 15-22/2015) Byretten: Ankestyrelsen burde i denne situation have indhentet oplysning fra den pågældende psykiater til belysning af effekten af den i attesten af 5/12 2012 anførte behandling, således at denne oplysning kunne være inddraget i styrelsens afgørelse. Da det ikke er sket, er Ankestyrelsens afgørelse truffet på et ufuldstændigt grundlag. Da det ikke er godtgjort, at den pågældende oplysning ikke ville have haft betydning for afgørelsen, er Ankestyrelsens afgørelse ugyldig. ØLD: at der ikke er grundlag for at anse Ankestyrelsens afgørelsesgrundlag for utilstrækkeligt. Der foreligger herefter ikke det fornødne sikre grundlag, der efter retspraksis kræves for at tilsidesætte Ankestyrelsens skønsmæssige afgørelse. Landsretten finder herved, at X ikke har godtgjort, at det på forhånd kunne anses for åbenbart formålsløst at forsøge at udvikle hendes arbejdsevne i et ressourceforløb. Det forhold, at X efterfølgende er tilkendt førtidspension med virkning fra den 1. december 2014, kan ikke føre til et andet resultat. 2 7
U.2017.1658 Ø 1. ØLD 9/2 2017 (B-549-16) Odense byret 19/2 2016 (BS 7-1213/2015) Byretten: Efter en samlet vurdering af A s mangeårige fravær fra arbejdsmarkedet, hans fysiske og psykiske helbredstilstand og de afprøvninger af hans arbejdskapacitet, der har fundet sted senest i 2013 finder retten det dokumenteret, at A s arbejdsevne var varigt nedsat på tidspunktet for X Kommunes afgørelse, den 26. marts 2014, og at nedsættelsen havde et sådant omfang, at det var udelukket, at han kunne blive selv-forsørgende ved indtægtsgivende arbejde, herunder fleksjob. Retten har særligt lagt vægt på, at afklaringsforløbene viste, at A højst kunne arbejde henholdsvis 11/2 time og 1 time om ugen, og at det af de lægelige udtalelser, bortset fra en enkelt vurdering fra en sociallæge, fremgår at A ikke vurderes at have en arbejdsevne, der vil være anvendelig på det ordinære arbejdsmarked eller i et omfang, der forventes i et fleksjob. A opfylder derfor betingelserne i lov om social pension 16, stk. 3. På den baggrund finder retten, at A har påvist et tilstrækkelig sikkert grundlag for at tilsidesætte det skøn, Ankestyrelsen har foretaget ved sin bevisvurdering. 2 8
U.2017.1658 Ø 2. ØLD 9/2 2017 (B-549-16) Odense byret 19/2 2016 (BS 7-1213/2015) ØLD: ikke grundlag for at antage, at gennemførelse af ressourceforløb ville kunne indebære risiko for forværring af A's tilstand. Selvom det efter bevisførelsen må lægges til grund, at A havde en væsentlig begrænsning i sin arbejdsevne, da Ankestyrelsen traf afgørelsen af 7. januar 2015, finder landsretten, at der efter det oplyste om grundlaget for Ankestyrelsens afgørelse, herunder oplysningerne af lægelig og beskæftigelsesrelateret karakter, ikke er det fornødne sikre grundlag for at tilsidesætte Ankestyrelsens afgørelse om, at der var behov for en længerevarende afprøvning, før de fremtidige muligheder på arbejdsmarkedet kunne vurderes. Det er herved ikke af A godtgjort, at det var dokumenteret eller i øvrigt helt åbenbart, at arbejdsevnen var varigt nedsat og ikke kunne forbedres ved deltagelse i et ressourceforløb eller andre foranstaltninger. 2 9
Bevisbedømmelsen Sandsynlighedsteorien Bevisbyrdepunktet: den grad af sandsynlighed, der skal til for at anse arbejdsevnen for varigt og så væsentligt nedsat, at personen ikke kan blive selvforsørgendeved indtægtsgivende arbejde, herunder i et fleksjob. P(ikke-selvforsørgelse) > P(bevisbyrdepunktet) førtidspension Kun to muligheder:»selvforsørgelse«og»ikke-selvforsørgelse«p(ikke-selvforsørgelse) + P(selvforsørgelse) = 1 Officialprincippet P(selvforsørgelse) < 1 P(bevisbyrdepunktet) førtidspension. 3 0