3 Morten Laugesen Stormvejret i Xian an amt om en entreprenant partisekretær og hans forsøg på at ændre tingenes tilstand Ind imellem kan en enkeltperson gøre en forskel ud over det sædvan lige. Song Yaping har i hvert fald ydet sit bidrag til at skubbe til udvik lingen i Hubei-provinsen og i Kina. Hans mission er at sikre befolk ningen de kommunale ydelser, som de har en berettiget forventning om at få, og hans vision er at forny kommunistpartiet ved at sende kadrene back to basics. Med afsæt i sin ph.d. fra 2009 kridter Morten Laugesen banen op: Hvad er problemstillingen for de kinesiskes kommuner, og hvad er det egentlig, Song Yaping har gjort? Gennem de seneste ti år har en lang række kinesiske samfundsforskere efterlyst omfattende reformer af det administrative system i landområderne. De hævder, at kommunerne står tilbage som de store tabere efter den omfattende landbrugsskattereform i 2000, som gjorde det ulovligt for kommunerne at opkræve en lang række ekstraskatter og af- gifter hos bønderne og således med et pennestrøg fjernede en vigtig indtægtskilde. Samtidig betød landbrugsskattereformen, at en større andel end tidligere af de landbrugsskatter, som kommunerne har ansvaret for at opkræve, nu skulle sendes videre opad i systemet til bl.a. amterne. Landbrugsskattereformen har altså haft store økonomiske konsekvenser for mange kinesiske kommuner, især dem som er beliggende i Central- og Vestkina, hvor den økonomiske udvikling mange steder ikke er slået igennem i samme målestok som i den sydlige og østlige del af Kina. Som det nederste led i det hierarkiske statsapparat er det kommunernes opgave og ansvar at levere en lang række offentlige serviceydelser, hvilket naturligvis koster penge. Penge, som kommunerne efter landbrugsskattereformen ikke længere har. Derfor har man i løbet af det seneste årti oplevet, at mange kommuner ikke er i stand til at levere den service, som regeringen i Beijing stiller befolkningen i udsigt, hvilket naturligvis fører til generel utilfredshed. >> Yangtze løber gennem Hubei-provinsen, og området i den sydøstlige del af provinsen er en del af det store søområde i Centralkina.
4 "Stormvejret i Xian'an amt" Andre kommuner har forsøgt at skaffe penge til at opretholde deres daglige drift ved enten at stifte gæld eller opkræve en række ulovlige skatter og afgifter, med alt hvad deraf følger af utilfredshed og uroligheder blandt lokalbefolkningen. I det stærkt hierarkiske kinesiske statsapparat er mange kinesiske kommuner således fanget i en situation, hvor de pålægges ansvaret for at levere en række serviceydelser (skolegang, sundhedsforanstaltninger, infrastruktur osv.) fra de højere niveauer uden selv at have nogen reel beslutningskompetence og uden, at der følger tilstrækkelige ressourcer med til at løse disse opgaver. Flere prominente samfundsforskere har derfor gjort sig til fortalere for, at man nedlægger de kinesiske kommuner som et selvstændigt administrativt niveau og i stedet lader amterne stå med ansvaret for at levere de offentlige serviceydelser, når det nu i virkeligheden alligevel er amterne, som træffer de vigtigste beslutninger for lokalområderne. Forslaget er selvfølgelig blevet mødt med modstand fra andre sider, bl.a. fra forskere, som mener, at kommunerne ikke bør nedlægges, men tværtimod have deres autoritet styrket. Majoriteten af de kinesiske samfundsforskere synes dog at være enige om, at den eksisterende administrative struktur er uhensigtsmæssig, og efterlyser en eller anden form for handling fra regeringen i Beijing, så man kan få taget hånd om nogle af de mange problemer, kommunerne i de fattigere egne af Kina står over for. Der er dog ikke meget som tyder på, at centralregeringen har en masterplan for reformer af det administrative system på tegnebrættet. Mange amter og kommuner rundt omkring i Kina har derfor været tvunget til at gennemføre deres egne reformer for at forhindre, at den lokale administration bryder fuldstændig sammen. Et af de mest spektakulære reformprogrammer er blevet gennemført i Xian an amt i Hubei-provinsen i det centrale Kina. Fattigdom, oversvømmelser og ny partisekretær Xian an amt ligger omtrent 100 km syd for provinshovedstaden Wuhan i Hubei-provinsen i det centrale Kina og har en samlet befolkning på lidt over en halv mio. indbyggere. Xian an amt var indtil for 6-7 år siden et ganske almindeligt amt med en stor andel af bønder, som ernærede sig gennem produktion af landbrugsafgrøder som ris, hvede, bomuld og te. Som mange andre kommuner i det centrale og vestlige Kina var kommunerne i Xian an amt stærkt forgældede. Et problem, som ikke blev mindre med gennemførelsen af de to landbrugsskattereformer i 1994 og 2000. I slutningen af 1990 erne blev Xian an amt ramt af voldsomme oversvømmelser tre år i træk, da store mængder sommerregn fi k Yangtze-fl oden og en række mindre bifl oder til at gå over deres bredder. Konsekvenserne var næsten uoverskuelige. Tusindvis af familier blev gjort hjemløse, og endnu fl ere måtte se deres økonomiske eksistensgrundlag forsvinde, da vandmasserne oversvømmede markerne og ødelagde afgrøderne. På tidspunktet for oversvømmelserne havde Xian an amt allerede fået status som et af Hubei-provinsens dengang i alt 38 fattige amter, og situationen for indbyggerne blev naturligvis yderligere forværret af de voldsomme oversvømmelser. Foruden de voksende gældsproblemer led Xian an amts kommuner under, at deres administrative systemer var ineffektive og overbemandede. De offentlige serviceydelser, som kommunerne havde ansvaret for at levere, var mangelfulde og af dårlig kvalitet. Forholdet mellem befolkning og lokalregering var derfor blevet anspændt, og der blev med jævne mellemrum rapporteret om demonstrationer foran diverse regeringsbygninger, hvor utilfredse borgere forsøgte at få afl øb for deres frustrationer. Situationen var følgelig tilspidset, da Xian an amt i august 1999 fi k en ny partisekretær, Song Yaping, som pga. sine meritter i Xian an amt skulle blive kendt i hele Kina som en entreprenant, visionær og moderne lokalpolitiker. Song Yaping Født i 1957 i Chibi, Hubei-provinsen Uddannet i historie ved Wuhan Universitet Arbejdede to år for provinsregeringen i Hubei efter afsluttet uddannelse Sagde sit job op i 1988 og rejste til Guangdong-provinsen for at arbejde Har bl.a. arbejdet som rådgiver for Jiang Shangzhou, arkitekten bag det såkaldte Yangpu eksperiment i Hainanprovinsen, 1993-98 I 1998 udnævnt til viceborgmester i byen Zaoyang, Hubei-provinsen Udpeget til partisekretær for Xian an amt, Hubei-provinsen, i 1999, hvor han var hjernen bag en række omfattende reformer af de kommunale administrationer Blev i 2004 forfremmet til vicedirektør for Hubei-provinsens politiske kontor med ansvar for at gennemføre kommunalreformer i hele Hubei-provinsen
5 Xian an amt Beliggende ca. 100 km syd for Hubei-provinsens hovedstad Wuhan Dækker et areal på 1.500 km2 og har godt en halv mio. indbyggere Størstedelen af befolkningen er bønder, som ernærer sig ved at dyrke ris, te, bambus, bomuld og hvede Havde før reformerne blev påbegyndt offi ciel status af fattigamt sammen med 37 andre amter i Hubei-provinsen Der er i alt ca. 100 amter i Hubei-provinsen Er i øvrigt kendt for sine mange varmtvandskilder, som tiltrækker en del kinesiske turister i sommerhalvåret Song Yaping var oprindelig uddannet i historie på Wuhan Universitet og var efter afslutningen på sine studier blevet tildelt et job i Hubei-provinsens regeringsadministration. Efter blot to års ansættelse kvittede han sin stilling og rejste til Guangdongprovinsen for at søge job inden for den hastigt voksende private sektor. Denne dannelsesrejse i det sydlige Kina blev en vigtig øjenåbner for ham og kom til at præge hans tilgang til de reformer af det offentlige system, som han igangsatte i Xian an amt kort tid efter sin tiltrædelse som partisekretær. Stormvejret i Xian an amt De administrative reformer i Xian an amt, som Song Yaping iværksatte, blev hurtigt kendt i store dele af Kina under navne som Stormvejret i Xian an amt og Det store regeringsjordskælv i Xian an. De havde til formål at skabe et administrationssystem som på en effektiv måde kunne levere de offentlige goder og serviceydelser, som befolkningen efterspurgte. Det er ikke noget nyt, at kinesiske kommuner og amter forsøger at gennemføre reformer og øge effektiviteten af det administrative system. Erfaringerne viser dog, at mange af disse reformforsøg i bedste fald kun har kortvarig effekt og i værste fald slet ingen. Årsagen er enkel, nemlig at reformer af det lokale administrative system for mange kommuner og amters vedkommende er ensbetydende med simple nedskæringer i medarbejderstaben. Sådanne tiltag har naturligvis en umiddelbar og direkte effekt på lønudgifterne for de enkelte kommuner og amter, men de forbedrer sjældent effekti- viteten i det administrative system og højner ikke kvaliteten af de offentlige serviceydelser. Faktisk har fl ere kinesiske studier vist, at effekten af at fyre kommunalt ansatte kun er kortvarig, idet størstedelen af de afskedigede medarbejdere er at fi nde i deres gamle stillinger igen kort tid efter. Fænomenet med, at medarbejdere genansættes i deres oprindelige stillinger kort tid efter, de er blevet afskediget, har siden midten af 1980 erne været så udbredt, at den kinesiske akademiske litteratur efterhånden betragter det som en naturlov, at kinesiske kommuner gennemlever en cyklus, hvor de vokser og svinder som en blæsebælg. Målet med reformerne i Xian an amt var ikke bare at nedbringe antallet af kommunalt ansatte og derigennem reducere de offentli-
6 "Stormvejret i Xian'an amt" ge udgifter, selvom det i den grad også var nødvendigt. For partisekretær Song Yaping var målet med reformerne at skabe et helt nyt tidssvarende administrativt system, som kunne opfylde befolkningens behov for offentlige serviceydelser og således sikre folkelig opbakning til kommunistpartiet. Da jeg interviewede partisekretær Song Yaping i efteråret 2006, udtrykte han sig overraskende klart om sin mission i Xian an amt: Den vigtigste opgave for kommunistpartiet er at servicere befolkningen. Hvis vi ikke er i stand til at varetage denne opgave, så har Partiet ingen raison d être og andre vil uundgåeligt indtage scenen på vores bekostning. Essensen er helt klar: Kommunistpartiets legitimitet og eksistensberettigelse er knyttet tæt sammen med evnen til at levere de offentlige serviceydelser, som befolkningen efterspørger. Og hvis ikke man leverer varen, eller tjener folket, som Formand Mao ville have udtrykt det, så er man ikke berettiget til at sidde på magten. Selve indholdet af reformerne i Xian an amt er naturligvis omfattende og alt for komplekst til at gå i detaljer med her. Et par af elementerne skal dog fremhæves, fordi de repræsenterer et decideret brud med den kinesiske tilgang til at gennemføre kommunale reformer. Offentligt ansatte i lære i den private sektor Ifølge Song Yaping er en af de væsentligste grunde til, at mange forsøg på at reformere de kommunale administrationer i Kina ender i fi asko, at mange kommunale kadrer er ideologisk forstokkede. De er en del af et ineffektivt system, som kun sjældent anlægger et resultatorienteret fokus og endnu sjældnere lader sine produkter (offentlige serviceydelser) systematisk evaluere i form af åben feed-back fra befolkningen. Grunden til, at de fl este reformforsøg således løber ud i sandet er, at de støder på modstand hos de personer, som reformerne egentlig skulle reformere, fordi deres tankesæt er formet af det ineffektive system, de er en integreret del af. For Song Yaping var sagen derfor enkel. Hvis han skulle gøre sig nogle forhåbninger om at gennemføre reelle reformer i Xian an amt, så måtte han først ændre de lokale kadrers opfattelse af, hvad det ville sige at være offentligt ansat og have til primær opgave at tjene folket. En af de første ting, Song Yaping fi k indført efter sin tiltrædelse som partisekretær, var en ordning, som på systematisk vis skulle sende ledende kadrer på langvarige ophold i de økonomisk udviklede provinser i det sydlige Kina. De kadrer, som blev sendt af sted, var i princippet overladt helt til sig selv, dvs. der var ikke truffet forhåndsaftaler om ansættelse på bestemmelsesstedet, når de steg på toget i Hubei-provinsen med retning mod enten Guangdong, Zhejiang, Fujian eller Jiangsu. Når de ankom, var de således blot en del af den fl ydende befolkning, dvs. den store gruppe af migrantarbejdere, som rejser rundt efter forefaldende arbejde. I modsætning til den typiske kinesiske migrantarbejder, var kadrerne fra Xian an amt dog langt bedre uddannede, og deres erfaringer fra partiarbejdet gav dem mulighed for at besætte andre typer af job end blot at udføre simpelt manuelt arbejde. Skal man tro nogle af de kadrer, som tilbragte halve eller hele år i det sydlige og østlige Kina, og som jeg havde mulighed for at interviewe i efteråret 2007, så lykkedes missionen med at ændre deres tankegang og indstilling til at besidde et offentligt embede til fulde. En af disse kadrer havde tilbragt næsten to år i Guangdong-provinsen uden sin familie, hvor han endte i en stilling som souschef for en mindre privat virksomhed. Under interviewet understregede han fl ere gange, hvordan der nærmest var blevet skabt en helt ny arbejdskultur i de kommunale administrationer i Xian an amt, og hvordan kadrernes egen opfattelse af deres rolle i forhold til befolkningen havde ændret sig markant. De kommunale kadrer lærte altså gennem egne erfaringer at forstå markedsøkonomiens mest basale mekanismer, men derudover havde udsendelserne af de mange kadrer også en positiv indvirkning på økonomien i Xian an amts kommuner, idet man sparede udgifterne til løn for de kadrer, som var bortrejst. Med udsendelsen af mere end 200 kadrer i løbet af ordningens første par år, løb kommunernes besparelser i løn op i adskillige millioner yuan om året. Men udsendelserne havde også en anden positiv effekt på økonomien i Xian an amt: Mange kadrer opbyggede nemlig nye, stærke, personlige netværk, mens de var bortrejst fra Xian an amt, og havde efter de-
7 res hjemkomst held til at få pengestærke personer i disse nye netværk til at investere i lokale projekter i Xian an amt. Således modtog Xian an amt i 2003 investeringer for mere end 60 mio. kroner fra investorer, som udsendte kadrer havde fået skabt kontakt til under deres ophold andre steder i Kina. Kommunesammenlægning og personalereduktion Siden midten af 1980 erne har man overalt i Kina forsøgt at reducere de offentlige udgifter ved at sammenlægge kommuner og derved skabe større administrative enheder. Selvom antallet af kommunesammenlægninger toppede i sidste halvdel af 1980 erne, hvor det samlede antal kinesiske kommuner faldt med 47 pct. fra 91.138 (1985) til 48.250 (1992), så er antallet af kommuner faldet stødt lige siden, og i dag fi ndes der kun ca. 35.000 kommuner i Kina. Nu er succeskriteriet for de fl este administrative reformer jo som nævnt ikke, om man får nedbragt antallet af afdelinger eller tilknyttede institutioner inden for den enkelte kommune. Det afgørende er, om man får skabt en administrativ struktur, hvorved kommunerne på en hensigtsmæssig og effektiv måde kan varetage de nødvendige arbejdsopgaver og forpligtelser i forhold til befolkningen. Problemet med mange af de lokale administrative reformer, som kinesiske amter og kommuner har været tvunget til at gennemføre pga. dårlig økonomi er, at man har haft en ensidig fokus på at nedbringe antallet af medarbejdere og forenkle den administrative struktur uden for alvor at tage stilling til, om den administrative struktur, man har lagt sig fast på, i virkeligheden er tidssvarende. Det kinesiske samfund gennemgår kolossale forandringer i disse årtier, og kravet til de offentlige myndigheder er enorme. Befolkningen efterspørger konstant nye former for offentlige serviceydelser, og selvom man skal passe på med at generalisere, så er det næppe at tage munden for fuld, hvis man påstår, at offentlige institutioner i Kina ikke altid har været lige gode til at tilpasse sig en ny dagsorden. I Xian an amt fi k man i årene 2003-05 reduceret antallet af kommuner fra 22 til 12, hvorved det gennemsnitlige indbyggertal pr. kommune blev næsten fordoblet fra 24.200 til 42.100 indbyggere. Derfor var udfordringen for Song Yaping ikke så meget at få nedbragt størrelsen på de kommunale bureaukratiske systemer, som det reelt var at få deres funktioner tilpasset det omkringliggende samfund. Riv templet ned og fordriv munkene Som nævnt har kommunerne i Kina været genstand for mange reformforsøg igennem de seneste par årtier. Mange af dem er enten løbet ud i sandet eller har ikke ført til de ønskede resultater. De fl este kinesiske forskere er enige om, at den ringe grad af succes bl.a. skyldes, at man forud for reformernes gennemførelse ikke gør sig tilstrækkeligt klart, hvilke funktioner kommunerne skal kunne varetage. I stedet har der været en tendens til, at man blot fastsætter rigide mål for, hvor mange medarbejdere der bør afskediges i den enkelte kommune. I Xian an amt var situationen så alvorlig, at der var behov for gennemgribende reformer. Og med partisekretær Song Yaping i spidsen havde man fået en mand, som ikke var bange for at sætte sin politiske karriere på spil i forsøget på at opnå de nødvendige resultater. På nationalt kinesisk fjernsyn fortalte han i 2004 om visionerne bag reformerne i Xian an amt: Hvad individet er i stand til at gøre, behøver lokalsamfundet ikke bekymre sig om. Hvad lokalsamfundet er i stand til at gøre, behøver lokalregeringen ikke bekymre sig om. Vi er nødt til at give folk mulighed for at varetage deres egne interesser. Hvis vi samtidig anerkender, at private organisationer kan varetage samfundsmæssige opgaver på en kreativ måde og med stor entusiasme, så behøver lokalregeringerne ikke varetage disse opgaver. På den måde kan man faktisk reducere størrelsen af det administrative apparat betydeligt. Ud fra en tro på, at man for færre offentlige midler kunne tilbyde bedre offentlig service ved at lade private aktører udføre en række opgaver, som de kinesiske kommuner ellers traditionelt har haft ansvaret for, tog Song Yaping en drastisk beslutning. En lang række kommunale serviceinstitutioner fi k cuttet deres økonomiske bånd til kommunerne, medarbejderne blev reelt fritstillet, og serviceinstitutionernes arbejdsopgaver blev sendt i åben licitation, hvorefter private aktører kunne byde på opgaverne. Xian an er kendt for sine bambus, der trives i bjergene.
8 "Stormvejret i Xian'an amt" Vil du vide mere? Læs fx på Xian an regeringens egen hjemmeside: www.xianan.gov.cn Hensigten med at rive templerne ned og fordrive munkene, som Song Yaping selv omtalte det utraditionelle tiltag, var ikke at fratage de enkelte kommuner ansvaret for, at befolkningen får den service, den har krav på, men at videregive ansvaret for at levere serviceydelserne til private aktører, som kan gøre det bedre og billigere. Idéen er altså, at den enkelte kommune udarbejder en servicekontrakt og betaler en eller fl ere aktører for at levere en service, hvis omfang og kvalitet er fastsat af kommunen og defi neret i kontrakten. De Tre Repræsentationer På den 16. partikongres i 2002 fremkom daværende generalsekretær og præsident Jiang Zemin med et epokegørende standpunkt: Kommunistpartiet skulle ikke bare repræsentere bønder og arbejdere, men også private entreprenører, De røde kapitalister skulle være velkomne til at yde deres bidrag til udviklingen af landet. Forslaget vandt gehør trods megen modstand internt i partiet, og De Tre Repræsentationer anses for en vigtig milepæl i udbygningen af det teoretiske grundlag for Kinas Kommunistiske Parti. Artiklens forfatter Morten Laugesen ses til venstre det er ikke altid kedeligt at være på feltarbejde i Kina... I Xian an amt, hvor en stor del af befolkningen er bønder, efterspørges der forskellige serviceydelser, som især relaterer sig til landbrugsproduktion, som f.eks. information om nye afgrøder og dyrkningsmetoder, hjælp til udarbejdelse af planer for pesticidanvendelse, dyrlægebesøg osv. Inden reformerne havde kommunernes forskellige landbrugskontorer ansvaret for at levere sådanne ydelser til befolkningen, men leverancen var meget sporadisk og levede ikke op til befolkningens forventninger. Bønderne klagede ofte over, at de ikke modtog de serviceydelser, de havde brug for, og at de kommunale embedsmænd kun viste sig i landsbyerne, når de et par gange om året kom for at opkræve skatter og afgifter. Ifølge bønderne var der intet incitament for landbrugskonsulenterne i forhold til at skulle bevæge sig ud i felten, for deres løn var fast og uafhængig af, om de reelt udførte deres arbejde eller ej. En generel opfattelse af de kommunale landbrugskonsulenter var derfor, at de i stedet foretrak at tilbringe arbejdstiden på kontoret med at spille kort (blandt bønderne i Xian an amt fl orerede en talemåde om, at Tre esser er de Tre Repræsentationer en henvisning, som illustrerer afgrunden mellem befolkningens opfattelse af de lokale embedsmænds adfærd og tidl. præsident Jiang Zemins ambitiøse forsøg på at forny det ideologiske fundament for kommunistpartiet). Efter reformerne i Xian an amt oplevede de fl este bønder, at de modtog fl ere informationer og bedre serviceydelser end tidligere. Alle landbrugskonsulenter, som nu ikke længere var direkte ansat af kommunerne, havde underskrevet servicekontrakter med kommunerne, hvori det eksplicit fremgik, hvilke former for serviceydelser de skulle levere til hvem og hvornår. For at sikre at indholdet i kontrakterne bliver overholdt, skal modtageren af serviceydelsen (i dette tilfælde den enkelte bonde) kvittere for modtagelsen. Såfremt indholdet i kontrakten ikke overholdes, får det direkte økonomisk konsekvens for kontraktunderskriveren, der risikerer at miste en del af sin løn eller må vinke farvel til en eventuel aftalt bonus. I modsætning til i Danmark, hvor vi efterhånden har vænnet os til, at mange kommunale serviceopgaver er blevet udliciteret til private aktører (tænk blot på hjemmehjælp), så er det ikke hverdagskost i Kina, at det ikke er kommunen selv, som har ansvaret for at levere en given serviceydelse til borgeren. Reformerne i Xian an amt kan derfor også ses som et forsøg på at gøre op med den traditionelle kinesiske stor stat lille samfund -model og i stedet skabe en lille stat stort samfund -model, hvor private aktører varetager en lang række opgaver, som kommunerne historisk set har haft ansvaret for. Xian an amt som model Det er endnu lidt for tidligt at vurdere, om de reformer, Song Yaping fi k igangsat i Xian an amt, er tilstrækkelige til at bringe de økonomisk hårdt trængte kommuner på ret køl igen. Men de har allerede haft en kolossal indfl ydelse på mange kommuner rundt omkring i Kina: Alle provinser i Kina, med undtagelse af Tibet, har haft delegationer af embedsmænd i Xian an amt for at studere indholdet af reformerne og blive inspireret i forhold til, hvordan de kan løse de problemer, de selv står over for. I Hubei-provinsen, som de seneste år er blevet kendt i Kina for at være en meget reformvenlig provins, er man gået et skridt videre og har iværksat reformer af samtlige kommuner i provinsen med udgangspunkt i de erfaringer, man har gjort sig i Xian an amt. Den ansvarlige person for at gennemføre denne reformbølge i hele provinsen er ingen ringere end Song Yaping, som i 2004 blev forfremmet til en stilling som vicedirektør i Hubei-provinsens reformkontor med tilhørende sæde i Hubei-provinsens partikomite. At blive forfremmet fra en stilling som partisekretær i et amt til pludselig at være medlem af provinsens magtmæssige inderkreds er yderst usædvanligt. Det vidner naturligvis om, at visionære og entreprenante personer som Song Yaping tillægges stor betydning i forhold til kommunistpartiets forsøg på at opnå større folkelig opbakning i de egne af Kina, hvor den økonomiske vækst har været under landsgennemsnittet.