Konkurrence på daginstitutionsområdet - konklusioner og anbefalinger Maj 2011
Konkurrence på daginstitutionsområdet - konklusioner og anbefalinger Maj 2011 1
UDBUDSRÅDET Oplag 300 stk. Udbudsrådet Nyropsgade 30 1780 København V Tlf.: 72 26 80 00 Fax: 33 32 61 44 ISBN On-line 9788770294539 ISBN Tryk 9788770294546 Layout Word Specialisten Grafisk produktion GP-Tryk A/S Billedmateriale istockphoto Analysen er udarbejdet af sekretariatet for Udbudsrådet. 2
KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDET Forord Der bliver i dag brugt mange ressourcer på daginstitutionsområdet. Og selv om kommunerne i stigende grad er begyndt at skabe konkurrence om opgaverne på velfærdsområder, er erfaringerne med konkurrence om opgaverne på daginstitutionsområdet stadig meget begrænsede. Udbudsrådet har derfor valgt at se nærmere på daginstitutionsområdet. Erfaringerne fra Udbudsrådets tidligere analyser er, at offentlige myndigheder gennem konkurrence kan skubbe til vanetænkningen. Den offentlige opgaveløsning udvikles og effektiviseres gennem konkurrence om opgaverne, og offentligprivat samarbejde kan således fungere som løftestang for en mere effektiv offentlig sektor i Danmark. Mit ønske er, at denne publikation giver anledning til en diskussion om, hvorvidt udbudsdreven konkurrence kan bruges som et redskab i kommunerne til at finde den drift af daginstitutionerne, der er bedst til prisen. God læselyst! Jørgen Lindegaard Formand for Udbudsrådet 3
UDBUDSRÅDET
KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDET Konkurrence på daginstitutionsområdet - erfaringer, muligheder og effekter for udbudsdreven konkurrence I Danmark er der begrænset konkurrence om løsningen af opgaver på daginstitutionsområdet. I 2009 skabte danske kommuner konkurrence om 10,8 pct. af de opgaver, som det er muligt at skabe konkurrence om på området for dagtilbud til børn. De opgaver, der i dag skabes konkurrence om på området, er støttefunktioner, eksempelvis rengøring og vedligeholdelse af udendørsarealer. Til sammenligning skaber kommunerne konkurrence om næsten dobbelt så mange opgaver på ældreområdet. Kommunerne og regeringen indgik i 2006 en aftale om, at kommunerne skal skabe konkurrence om 26,5 pct. af de kommunale opgaver i 2010. I 2009 skabte kommunerne konkurrence om 25,0 pct. af de kommunale opgaver. Samlet set trækker området for dagtilbud til børn gennemsnittet for den kommunale konkurrenceudsættelse betydeligt ned. Danske kommuner kan på området for dagtilbud til børn som udgangspunkt skabe konkurrence om ca. 33 mia. DKK. Området for dagtilbud til børn udgør næsten 15 pct. af de samlede udgifter, som kommunerne kan skabe konkurrence om, og området er dermed et af de store kommunale udgiftsområder. I dag er ca. 20 pct. af danske daginstitutioner selvejende. Kommunerne har derfor ikke umiddelbart mulighed for at skabe konkurrence om disse institutioner. Hvis der tages højde herfor kan der alene skabes konkurrence om knap 27 mia. kr. via udbud, og graden af konkurrence på området stiger med et par procentpoint. Til trods for, at det er muligt at udbyde store dele af opgaveløsningen på området for dagtilbud til børn, er der meget få dokumenterede erfaringer med udbud af daginstitutioner. Udbudsrådet har i analysen Konkurrence på daginstitutionsområdet undersøgt rammerne for og erfaringerne med udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet samt identificeret barrierer og muligheder for at fremme udbudsdreven konkurrence på området. I denne publikation er de væsentligste konklusioner og anbefalinger fra analysen opsummeret. Analysen kan læses i sin fulde længde på Udbudsrådets hjemmeside www.udbudsraadet.dk. 5
UDBUDSRÅDET Der er meget få erfaringer med privat drift af udbudte daginstitutioner. Det er derfor ikke muligt at undersøge effekten af udbud, da de eksisterende eksempler ikke er beskrevet og dokumenteret tilstrækkeligt. Forskelle mellem kommunale og privatinstitutioner belyses derfor i analysen ved at undersøge knap 100 kommunale institutioner og privatinstitutioner i Danmark og Sverige. For at begrænse analysens omfang er det undladt at inddrage selvejende daginstitutioner i selve analysen. Endvidere fokuserer analysen alene på problemstillinger relateret til konkurrence skabt via udbud, idet denne konkurrenceform ikke tidligere er beskrevet for daginstitutionsområdet. Den konkurrence, som skabes via det frie valg af daginstitution, er undladt af selve analysen, fordi denne konkurrenceform er væsentligt forskellig fra udbudsdreven konkurrence og indeholder selvstændige problemstillinger. Frit valg på området er desuden tidligere behandlet i andre sammenhænge, fx Finansministeriets Tid til Status fra 2005. Endelig er fokus i analysen afgrænset til kerneydelsen børnepasning, mens støttefunktioner som rengøring og bygningsvedligehold er udeladt til trods for, at der findes eksempler på udbudsdreven konkurrence på disse områder. ANALYSENS VÆSENTLIGSTE KONKLUSIONER Det er muligt at udbyde driften af en kommunal institution, men der er kun få konkrete erfaringer. Det private marked for daginstitutioner er vokset siden 2005, hvor en ændring af dagtilbudsloven muliggjorde oprettelsen af privatinstitutioner. Markedet i Danmark er fortsat under udvikling. Daginstitutionsmarkedet i Danmark er karakteriseret ved små private virksomheder båret af ildsjæle og lokale iværksættere. Til forskel fra både Sverige, Norge og England findes der i Danmark ikke store professionaliserede aktører og organiserede kæder på daginstitutionsområdet. Hvis en kommune udbyder driften af en kommunal institution, vil institutionen fortsat være del af kommunens forsyning, men det kan aftales, at institutionen selv anviser pladser. På grund af de begrænsede danske erfaringer med udbud på daginstitutionsområdet er det ikke muligt at lave en egentlig effektanalyse. I stedet kan udgifts- og serviceniveauet i kommunale institutioner og privatinstitutioner i Danmark og Sverige sammenlignes for at tegne et billede at den drift, som private aktører kan tilbyde. Sammenligningen kan give en indikation af, hvilken effekt udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet kan medføre. Analysen viser, at privatinstitutioner er billigere i drift i Danmark, når der tages højde for, at de kommunale institutioner ikke selv løser alle administrative og ledelsesmæssige opgaver, men får bistand hertil af kommunens forvaltning. 6
KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDET Forskellen i udgiftsniveau mellem kommunale institutioner og privatinstitutioner skyldes ifølge de interviewede private aktører, at de har mulighed for at føre egen lønpolitik, have synlige ledere og skabe større sammenhæng mellem resultater og løn. En billigere drift er ifølge de private aktører således et resultat af bedre arbejdstilrettelæggelse. Der er visse usikkerheder forbundet med analysen af udgiftsniveauerne. Eksempelvis er der ikke korrigeret for antallet af vuggestuebørn, brugen af støttepædagoger eller politisk fastsatte serviceniveauer i kommunerne. Endvidere opstår der en usikkerhed i analysens konklusion ved at lade sammenligningens resultater afspejle den forventede drift af en udliciteret daginstitution. Dette skyldes, at de undersøgte privatinstitutioner overvejende er små institutioner drevet af ildsjæle, hvorfor de ikke nødvendigvis repræsenterer den institutionstype, som kan forventes at deltage i et udbud om driften af en daginstitution. Dette betyder, at det ikke er muligt på baggrund af analysen at vurdere et samlet effektiviseringspotentiale ved udbud af driften af daginstitutioner. Der er behov for supplerende effektanalyser baseret på konkrete cases, der undersøger mere sammenlignelige ydelser, hvis der skal gennemføres egentlige effekt- og potentialemålinger. Sammenligningen af institutioner viser, at der ikke er forskel mellem de kommunale institutioner og privatinstitutioner i normering, medarbejderomsætning, åbningstid og antallet af lukkedage. Der er forskel på medarbejdernes uddannelsesniveau og sygefravær. I gennemsnit har ca. 63 pct. af medarbejderne i de undersøgte kommunale institutioner en pædagogisk uddannelse, mens ca. 50 pct. af medarbejderne i de undersøgte privatinstitutioner har en pædagogisk uddannelse. Det gennemsnitlige sygefravær i de undersøgte kommunale institutioner er ca. 4 pct., mens det i privatinstitutioner er ca. 3 pct. I sammenligning er undersøgt, om medarbejdernes uddannelsesniveau kan forklare variationen i udgifter mellem de undersøgte kommunale og private daginstitutioner. Der er dog ikke fundet tegn herpå blandt de undersøgte institutioner. Analysen viser, at forældretilfredsheden i de undersøgte institutioner i både Danmark og Sverige er signifikant højere blandt forældre til børn i privatinstitutioner end blandt forældre til børn i kommunale institutioner. Det kan bemærkes i denne sammenhæng, at datagrundlaget for sammenligningen af forældretilfredshed er relativt begrænset, da kun 25 af de undersøgte daginstitution i henholdsvis Danmark og Sverige har gennemført forældretilfredshedsundersøgelser. 7
UDBUDSRÅDET Boks 1: Analysens hovedkonklusioner Det er i dag muligt for danske kommuner at udbyde driften af daginstitutioner, men erfaringerne er få og dårligt beskrevet. For at få et billede af effekten af udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet er et udsnit af kommunale institutioner og privatinstitutioner sammenlignet. Sammenligningen, der er gennemført af Rambøll Management for Udbudsrådet, er behæftet med en vis usikkerhed, særligt i forhold til sammenligningen af udgiftsniveauer, da det ikke har været muligt at korrigere for eksempelvis antallet af vuggestuebørn, brugen af støttepædagoger m.v. i de undersøgte daginstitutioner. Hele Rambølls rapport kan ses på Udbudsrådets hjemmeside. Sammenligningen viser: At de undersøgte privatinstitutioner og kommunale daginstitutioner har ens serviceniveau. At der er højere forældretilfredshed i de privatinstitutioner end i de kommunale daginstitutioner, der har medvirket i undersøgelsen. At udgiften pr. barn i privatinstitutioner er lavere end i kommunale institutioner, når der tages højde for den merudgift privatinstitutionerne har til løsningen af administrative og ledelsesmæssige opgaver. BARRIERER FOR BRUG AF UDBUD PÅ DAGINSTITUTI- ONSOMRÅDET I en række interview med interessenterne på daginstitutionsområdet peges på forskellige barrierer for brug af udbud på daginstitutionsområdet. Især fem af disse barrierer er væsentlige for udbredelsen af konkurrence på daginstitutionsområdet, jf. boks 1.2 nedenfor. Boks 2: Barrierer På baggrund af en række interview med interessenter på daginstitutionsområdet identificeres i analysen fem væsentlige barrierer for udbudsdreven konkurrence: Det er i dag ikke lovligt for private aktører at udtrække profit af driften af en udbudt daginstitution, hvilket reducerer de private aktørers interesse i at drive en udbudt daginstitution. For at reducere denne barrierer har regeringen taget initiativet til at fremsætte et lovforslag, som ændrer dette, således det fremadrettet bliver tilladt for private aktører at udtrække profit af driften. 8
KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDET Blandt kommunale aktører er der tvivl om, hvorvidt kommunerne mister anvisningsretten til en daginstitution, når der gennemføres et udbud. Dette afholder kommunale aktører for at benytte udbud, fordi de frygter at tabe anvisningsretten og dermed styring med området. Der er blandt kommunale aktører en udbredt holdning om, at driften af en daginstitution ikke kan gøres billigere eller bedre end af kommunerne. Erfaringen med privat drift af daginstitutioner fra bl.a. 1990 erne gør nogle kommunale aktører tilbageholdende med at involvere private aktører i driften af kommunens daginstitutioner. De private aktører på daginstitutionsområdet oplever, at klageadgangen er uklar og dårlig i forhold til udbudsprocessen. Samlet set begrænser dette de private aktørers interesse i og mulighed for at konkurrere med de kommunale daginstitutioner. ANBEFALINGER FOR AT FREMME UDBUDSDREVEN KONKURRENCE En væsentlig drivkraft for at udbrede brugen af udbud på daginstitutionsområdet kan være det gode eksempels magt. Udbudsrådet vurderer, at der er behov for en eller flere foregangskommuner, som på baggrund af et konkret udbud af daginstitutioner kan dokumentere og eksemplificere effekter og erfaringer samt stimulere og modne markedet for privat daginstitutionsdrift. Foregangskommuner vil samtidig gøre det muligt at gennemføre egentlige effektanalyser, som vil kunne dokumentere erfaring og synliggøre potentialet på området. Hvorvidt det er hensigtsmæssigt at udbyde driften af en eller flere daginstitutioner, kommer an på en konkret vurdering i kommunen. Derfor findes bagerst i denne publikation en tjekliste med en række punkter, som kan danne grundlag for en indledende diskussion i kommunen om, hvorvidt en daginstitution skal udbydes. På baggrund af den udarbejdede analyse anbefaler Udbudsrådet fire konkrete initiativer, der kan fremme udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet. Initiativerne knytter sig primært til de identificerede barrierer for yderligere udbredelse af udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet. Dagtilbudslovens begrænsning af private aktørers mulighed for at udtrække profit af driften berøres ikke i nedenstående anbefalinger. Det skyldes, at regeringen 11. april 2011 har indgået aftale med Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Kristendemokraterne om at ændre dagtilbudsloven, sådan det fremadrettet bliver muligt at udtage profit af driften af en udliciteret daginstitution. 9
UDBUDSRÅDET Vejledning om dagtilbudslovens bestemmelser Hos de kommunale aktører er der usikkerhed om dagtilbudslovens regler for udbud og anvisningsret. Dette gælder særligt i forhold til spørgsmål om, hvorvidt kommunen taber anvisningsretten til de daginstitutioner, der er udbudt i privat drift. Der er derfor behov for vejledning om dagtilbudslovens bestemmelser, der bl.a. beskriver, hvordan kommunen kan fastholde anvisningsretten i forbindelse med udbud af en daginstitution. Udbudsrådet anbefaler på denne baggrund, at der udarbejdes en vejledende udtalelse fra Socialministeriet eller et vejledningsmateriale fra organisationerne på området. Udbud ved etablering af nye daginstitutioner Der er en udbredt skepsis blandt kommunale forvaltninger og kommunalpolitikere i forhold til private aktørers evne til at drive en daginstitution billigere end kommunerne. Samtidig har alle interviewede kommunale og private aktører på daginstitutionsområdet uafhængigt af hinanden nævnt 1990 ernes erfaringer med daginstitutionsdrift, hvor ISS måtte opgive at drive en række private dagtilbud i Assens og Skovbo. Der vurderes at være et behov for nye eksempler med udbud af driften af en daginstitution. For at igangsætte brugen af udbud på daginstitutionsområdet og få nogle konkrete erfaringer fra området anbefaler Udbudsrådet, at kommunerne altid undersøger markedet og overvejer at lave et udbud, når en ny daginstitution oprettes. Hvis det viser sig, at markedet kan tilbyde den bedste drift til prisen, så kan kommunen overlade driften af institutionen til den private aktør, der har vundet udbuddet. Hvis kommunens kontrolbud er bedst, igangsætter kommunen i stedet for den drift, som er beskrevet i kontrolbuddet. Understøtte pilotforsøg i foregangskommuner Ud over igangsættelsen af nye udbud på daginstitutionsområdet, vurderes det også relevant at få kortlagt og beskrevet eventuelle nye erfaringer med udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet. Udbudsrådet anbefaler derfor, at interesserede kommuner understøttes i gennemførelse af pilotforsøg med udbud af driften af daginstitutioner. Herigennem kan det blandt andet undersøges og dokumenteres, hvordan udbuddet gennemføres bedst i praksis, og hvordan private aktører driver udbudte daginstitutioner. Interesserede kommuner skal derfor tilbydes en hjælpende hånd, hvis de ønsker at udbyde driften af en daginstitution. Hjælpen kan efter behov tilbydes via forskellige kanaler, eksempelvis via Udbudsportalen, som bl.a. er finansieret via globaliseringsmidlerne. 10
KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDET Synliggørelse af klagemulighederne for de private aktører Privatinstitutionerne og organisationerne på daginstitutionsområdet oplever en usikkerhed på grund af dårlig gennemsigtighed i forhold til de kommunale institutioner. Usikkerheden betyder ifølge flere organisationer, at private aktørers villighed til at starte nye aktiviteter på daginstitutionsområdet begrænses unødigt. Eksempelvis udtrykker en organisation bekymring for at deltage i et udbud, hvis der ikke er sikkerhed for, at en uvildig instans kan beskytte imod usaglig tildeling, annullation eller udnyttelse af de ideer til driften af en given institution, som tilbudsmaterialet præsenterer. Ifølge interessenterne vil private aktører være tilbageholdende med at byde på udbud på daginstitutionsområdet, fordi de er usikre på, hvilke rettigheder og klagemuligheder de har. Ved at synliggøre de eksisterende klagemuligheder, som de private aktører har i kommunalt og nationalt regi, kan usikkerhed og tilbageholdenhed mindskes. Udbudsrådet anbefaler derfor, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen udarbejder en vejledning om klagemuligheder målrettet mindre private aktører på velfærdsområdet, når de deltager i et udbud. Boks 3: Anbefalinger På baggrund af analysens resultater anbefaler Udbudsrådet: At der udarbejdes en vejledning om dagtilbudslovens bestemmelser i forhold til udbud for at mindske usikkerheden blandt kommunale aktører om det gældende regelsæt, herunder kommunernes anvisningsret til udbudte institutioner. At kommunerne opfordres til at afsøge markedet for en privat løsning via udbud hver gang de etablerer nye daginstitutioner for at skabe erfaringer med konkurrence på daginstitutionsområdet og for at stimulere markedet. At foregangskommuner, som ønsker at afprøve udbudsdreven konkurrence, skal understøttes, fordi der herigennem kan indsamles konkrete erfaringer, der kan belyse best practice og understøtte udviklingen af standardkontrakter og - udbudsmateriale. At klageadgangen og gennemsigtigheden synliggøres via en vejledning om klagemulighederne for at hjælpe de private aktører i at navigere på markedet. 11
UDBUDSRÅDET Tjekliste På baggrund af analysen er det muligt at opstille en tjekliste, som kan anvendes i kommunalt regi, hvis det overvejes at udbyde driften af en daginstitution. Tjeklisten knytter sig til de ændringer eller effekter, der kan være ved at udbyde driften af en daginstitution. Formålet med tjeklisten er at hjælpe kommunale aktører i gang med den indledende diskussion af udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet. Tjeklisten dækker områderne: økonomi og kvalitet samt organisation og styring. Diskussionen af effekter af udbudsdreven konkurrence knytter sig til vurderingen af en række parametre og er kontekstafhængig. Der kan derfor ikke laves en samlet konklusion om, at udbud altid er en optimal løsning. Det skal bemærkes, at vægten af de påpegede forhold varierer på tværs af landet og er afhængig af eksempelvis udviklingen i børnetal og det eksisterende daginstitutionslandskab i kommunen. Det er derfor nødvendigt at foretage en konkret vurdering af de samlede fordele og ulemper i den enkelte kommune, hvis udbud af driften af en daginstitution overvejes. En række tjekpunkter kan danne grundlag for den indledende diskussion i den kommunale forvaltning, hvis det påtænkes at udbyde driften af en daginstitution. Tjekpunkterne falder i to blokke som vedrører henholdsvis økonomi og kvalitet samt organisation og styring. I nedenstående tabeller bringes tjeklisterne. 12
KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDET Tjekliste 1: Økonomi og kvalitet Mange udbud er drevet af ønsket hos kommunerne om at opnå driftsbesparelser. Samtidig er økonomi den afgørende beslutningsparameter for de private aktører, som kunne overveje at byde på driften af en daginstitution. Det er derfor afgørende, at det økonomiske aspekt af et udbud er grundigt kortlagt indledningsvist. Overvejelser om økonomien kan dog ikke stå alene, da økonomien altid skal ses i forhold til kvaliteten af det leverede produkt. Samtidig kan ønsket om kvalitetsudvikling i sig selv begrunde et forsøg på at udbyde driften. Faldgruber Konsekvens Tjekpunkter Dårlig forberedelse af udbudsprocessen Begrænset udbud opgjort i antal pladser Krav om for stor driftsgaranti Utydelige krav til kvalitet og indhold i udbudsmaterialet For stramme krav til kvalitet og indhold Transaktionsomkostningerne ved udbudsprocessen overstiger de forventede positive effekter Ingen interesserede tilbudsgivere Ingen interesserede tilbudsgivere Ingen tilfredsstillende tilbud Ingen tilfredsstillende tilbud Kortlæg, hvordan udbuddet af daginstitutionen forventes at påvirke den samlede økonomi? Vurder, hvor mange pladser der som minimum skal være i en udbudt daginstitution for at der kan skabes en rentabel drift. Overvej, hvor stor driftsgaranti er det rimeligt at stille krav om, og overvej hvilken risiko kommunen står med ved overdragelse af driften til en privat aktør. Klargør, hvilken kvalitet der ønskes i driften af den udbudte daginstitution. Overvej, hvor stor frihed de private leverandører kan gives i driften. 13
UDBUDSRÅDET Tjekliste 2: Organisation og styring Udbud af driften af en daginstitution er en relativt uafprøvet metode, og det må derfor forventes at rejse nogle organisatoriske og styringsmæssige problemstillinger. Der er dog stor forskel på, om det er en eksisterende eller en ny daginstitution, der påtænkes udbudt, hvorfor udbudsprocessen nødvendigvis vil variere i tid og indhold. Faldgruber Konsekvens Tjekpunkter Utilstrækkelig dialog og inddragelse af medarbejdere og forældre Manglende kompetencer eller ressourcer i udbudsprocessen Ringe sammenligningsgrundlag for modtagne tilbud Inddragelse af private aktører begrænser kommunens fleksibilitet til tilpasning af daginstitutionsområdet Ingen beskrivelse af samarbejdsrelationen ved kontraktindgåelse Kommunen kan ikke anvise børn til udbudt institution. Dårligt samarbejdsklima og modstand mod beslutninger Overskridelse af tidsplaner og forhøjede transaktionsomkostninger Usikkerhed om pris eller kvalitet i indkomne tilbud Manglende tilpasningsevne til ændringer i børnetallet i kommunen pga. kontrakterne med de private aktører. Dårligt samarbejde mellem kommune og privat aktør i kontraktperioden Kommunen har svært ved at indfri pasningsgarantien. Overvej, hvordan og hvornår medarbejdere og forældre skal orienteres og involveres i processen Overvej, hvordan udbudsprocessen skal organiseres i kommunen. Har man internt de rigtige ressourcer, eller skal der hentes økonomiske, udbudsretlig eller projektledelseshjælp udefra? Skal der tilknyttes en følgegruppe? Overvej, om kommunen skal udarbejde et kontrolbud? Hvordan påvirkes kommunens fleksibilitet i tilrettelæggelsen af børnepasningskapaciteten på daginstitutionsområdet? Og hvordan skal aftalerne med de private aktører sammensættes i dette lys? Klargør, hvordan kommunen ønsker at samarbejde med den private aktør igennem kontraktperioden. Overvej, om kommunen skal have anvisningsret til den udbudte institution? 14
KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDET Hvis du vil vide mere Hvis du vil læse hele analysen eller den bagvedliggende rapport fra Rambøll Management, kan begge materialer findes på Udbudsrådets hjemmeside: www.udbudsrådet.dk Du er også velkommen til at kontakte Udbudsrådets sekretariat for at få yderligere information om den samlede analyse eller om Udbudsrådets arbejde. Udbudsrådets sekretariat kan kontaktes på: info@udbudsraadet.dk 15