Tanzanias og Danmarks udviklingssamarbejde 1962-95

Tanzanias og Danmarks udviklingssamarbejde 1962-95

Ole Mølgård Andersen Tanzanias og Danmarks udviklingssamarbejde 1962-95 Den danske bistand til en ny nation med ambitioner om uafhængighed og høje sociale mål Danida Udenrigsministeriet Januar 2005

Some people aim at the moon. We aim at the village. (Julius K. Nyerere) Foto fra en af de første valgplakater fra før uafhængigheden 4

Indholdsfortegnelse Forord 4 1. Træk af Tanzanias politisk-økonomiske historie til midten af 1990 erne 8 A. En ny nation bliver til 9 B. Reformperioden 1970-86: Frem- og tilbageskridt 24 C. Markedsøkonomiske og institutionelle reformer 1986-95 45 2. Det danske udviklingssamarbejde med Tanzania 1962-95 55 A. Nogle nøgletal 55 B. Grunden lægges: 1962-75 59 C. Tilpasninger af den danske bistand for at imødegå Tanzania s voksende kriseproblemer: 1975-86 64 D. Nye prioriteringer i bistanden 1986-95 78 3. Anneks: Nogle dansk-støttede programmer og projekter 87 1) Det nordiske Andelsprojekt 87 2) Cooperative and Rural Development Bank 100 3) Veterinærfakultet 105 4) Bekæmpelse af mus og rotter 110 5) Vaccinationsprogram 114 6) Bekæmpelse af sindslidelser 116 7) Tandplejeprogram 119 8) Medicinforsyningsprogram 121 9) Drikkevandsprogram 125 10) Projekteringsenhed i undervisningsministeriet 130 11) Ardhi Institute 132 12) Skolevedligeholdelse 134 13) TRC-Marine 138 14) Statslånene 142 a) Cementfabrikker 144 b) Sukkerproduktion 147 15) Aids-bekæmpelse 149 4. Sammenfatning 152 5. En tanzaniansk vurdering 156 6. Litteraturliste 159

Forord Tanzania var det første land i Afrika, som Danmark i 1960 erne indledte et langvarigt udviklingssamarbejde med. Det samme skete derefter med nabostaterne, Kenya Uganda, Zambia og Malawi, men i modsætning til andre modtagere af dansk bistand, som der blev indledt et regeringssamarbejde med i 1960 erne, har samarbejdet med Tanzania siden været ubrudt og stabilt til trods for, at det i begyndelsen af 1980 erne blev sat på en hård prøve under landets langvarige skærmydsler med Den internationale Valutafond (IMF). Også andre vestlige donorlande har opretholdt et relativt stabilt samarbejde gennem årene med Tanzania. Det gælder ikke mindst Norge, Sverige og Finland. I den periode, som denne bog omhandler, var der nær kontakt mellem Danida og de øvrige nordiske landes bistandsadministrationer omkring bistanden til Tanzania. Den danske bistand blev indledt med et fælles nordisk projekt, og Tanzania blev det land, som har huset flest fællesnordiske projekter. I overensstemmelse med formålsparagraffen i den danske lov om internationalt udviklingssamarbejde har formålet med det danske udviklingssamarbejde med Tanzania stedse været at bidrage til at fremme økonomisk vækst og social fremgang i landet. Sigtet med nærværende bog er på baggrund af en beskrivelse af hovedtrækkene i den politisk-økonomiske udvikling i Tanzania 1962-95 at give et billede af det danske udviklingssamarbejde med landet i den samme periode og at formidle nogle af de nyttige erfaringer, der blev høstet. Der er således tale om et historisk studie, hvor midten af 1990 erne er valgt som endestation, fordi der på dette tidspunkt skete en række systemændringer i Tanzania såvel som i landets samarbejde med dets donorer, deriblandt Danmark. Hvad situationen i Tanzania angår, var 1995 det år, hvor det første flerpartivalg siden uafhængigheden blev afholdt, og hvor der skete en adskillelse af statsmagten og det indtil da eneste parti, CCM. Hvad udviklingssamarbejdet angår, blev der i midten af 1990 erne taget hul på en omlægning af bistanden fra den indtil da dominerende form enkeltstående projekter til såkaldte sektorprogrammer og budgetstøtte. Denne begyndende omlægning skete i samarbejde med flere donorer og gjaldt også for samarbejdet med Danmark, hvor den såkaldte Helleiner-rapport samtidigt blev til. Rapporten, som blev til på Danidas initiativ, blev indledningen til, at forholdet mellem Tan- 6

zania og donorerne har undergået markante forbedringer (Landestrategi for Tanzania 2001-2005, Udenrigsministeriet 2002). Hvor markante og varige forbedringerne har været, er det endnu for tidligt at sige noget endegyldigt om. En af de vigtigste erfaringer, der er gjort i det internationale udviklingssamarbejde gennem årene, er, at virkningen af udviklingsbistand afhænger af en række forhold i og omkring det land, som bistanden ydes til. Det drejer sig i særdeleshed om de skiftende verdensøkonomiske konjunkturer, som kun få og meget store u-lande har nogen mærkbar indflydelse på. Det drejer sig også om interne forhold, som de regerende i landet har i hvert fald nogen indflydelse på, så som graden af politisk stabilitet, om der eksisterer en velfungerende offentlig administration og retsorden, om der sættes effektivt ind over for korruption, og om der tilstræbes ført en økonomisk politik, som befordrer økonomisk vækst og social fremgang i landet. Forholdene i og omkring de lande, der modtager udviklingsbistand, vil trods ligheder mellem dem ofte være temmelig forskellige. Hvis udviklingsbistanden skal være effektiv, må der derfor tages hensyn til særlige omstændigheder, der gælder for det enkelte land. Hvis man i et historisk tilbageblik vil danne sig et vist indtryk af, hvorledes bistanden har virket eller ikke virket, og lære heraf, er det på samme måde vigtigt, at bistandsindsatserne anskues og bedømmes i en sammenhæng, hvor man både inddrager relevante forhold i modtagerlandet og i landets forhold til den omgivende verden inklusive selvfølgelig forholdet til de donorer, der giver udviklingsbistand. En anden vigtig erfaring fra et halvt århundredes internationalt udviklingssamarbejde er, at hvis udviklingsbistanden skal kunne leve op til sit erklærede formål, må den være nogenlunde forudsigelig og forpligtende over en årrække. Ligeledes skal den være tilrettelagt på en måde, så den tilgodeser udviklingen i modtagerlandet, og ikke samtidig skal tilgodese politiske eller andre interesser i eller uden for modtagerlandet, som er vanskelige at forene eller i modstrid med målsætningen om på sigt at fremme øget økonomisk vækst og social fremgang. Hensigten med første del af nærværende fremstilling har været at give et billede af den politiske, økonomiske og sociale udvikling i Tanzania frem til midten af 1990 erne, herunder at inddrage den rolle, som en gennem årene voksende udviklingsbistand har spillet. Mange forskellige gode og dårlige erfaringer er høstet både på tanzaniansk og på donorhold, som der givetvis kan læres af og i et vist omfang også er blevet det i det fremtidige udviklingssamarbejde med Tanzania såvel som med andre lande. Dette være sagt uden at nogen dermed kan påberåbe sig den objektive sandhed med hensyn til, hvorledes tanzanianerne og deres nuværende eller fremtidige regeringer bør indrette deres samfund. Fremstillingens anden del handler om den bistand til Tanzania, som i perioden blev finansieret af den danske stat og forvaltet af Danida. Det er her forsøgt at give en kro- 7

nologisk sammenfatning af det dansk-tanzanianske bistandssamarbejde på baggrund af de politiske og makroøkonomiske forandringer, som skete i de første årtier af den nye nations eksistens. Det har ikke været muligt og ville næppe heller være formålstjenligt at gennemgå alle de mange projekter og andre indsatser, som de mere end 200 danske bistandsbevillinger til Tanzania er givet til i perioden frem til 1995. Derfor gengives forløbet af de mange komponenter, samarbejdet bestod i, kun i store træk. Til gengæld er forløbet af 16 udvalgte, dansk-støttede projekter eller programmer resumeret i et anneks. Kriterierne for udvælgelsen af disse cases har været, at den danske indsats på området er blevet ydet over en længere årrække, og at støtten, i hvert fald i sin hidtidige form, blev afsluttet inden midten af 1990 erne. Disse indsatser repræsenterer de vigtigste faglige sektorer, hvor Danmark har været involveret i de nær ved 35 år, som fremstillingen vedrører. Omtalen af de danske indsatser er begrænset til den del af samarbejdet, som blev forvaltet af Udenrigsministeriet, mens Industrialiseringsfonden for Udviklingslandene, som i denne periode har været repræsenteret med relativt få engagementer i landet, ikke er medtaget. Danida finansierede også en del fortrinsvis mindre projekter, der blev forvaltet af private, danske organisationer (NGO er). Det gælder navnlig i den sidste halvdel af perioden. Enkelte af disse private projekter fra sidst i 1980 erne, der drejede sig om hiv-forebyggelse, og som blev finansieret af det statslige bistandsbudget, bliver omtalt. Den mest omfattende indsats, der blev ydet fra en dansk privat organisation i Tanzania, var Mellemfolkeligt Samvirkes såkaldte frivilligprogram, der blev finansieret over de statslige bistandsbudgetter. Frivilligprogrammet har været til stede i Tanzania lige så længe som Danidas bistand med op til 80-90 udsendte unge ad gangen på 2-årskontrakter og med forskellige uddannelsesbaggrunde. Nogle af de frivillige var værnepligtige, som ved en lovændring i begyndelsen af 1970 erne fik mulighed for at aftjene deres værnepligt som MS-frivillige. Frivilligprogrammet var uafhængigt af Danidas indsatser, men navnlig i 1980 erne var der dog flere eksempler på MS-udsendte med håndværksmæssige uddannelser, som udførte vedligeholdelse og reparationsopgaver ved dansk-støttede projekter. Endelig skal nævnes, at Danida støttede nogle af FN s særorganisationers projekter i Tanzania. I de tilfælde, hvor støtten kun bestod i finansiering, mens udførelsen var overladt til den pågældende særorganisation, kaldes de i Danida for multi/bi-projekter. Nogle af dem er omtalt i det følgende. Fremstillingen afsluttes med en sammenfatning og en tanzaniansk vurdering af det tanzanianske-danske udviklingssamarbejde. 8

Kilder Kildematerialet er for første dels vedkommende især ikke-danske rapporter og tidskriftartikler, hvoraf nogle er produceret af tanzanianske forskere. Desuden har Verdensbankrapporter været konsulteret (Verdensbankrapporter om Tanzania er talrige. Det samme er bøger og artikler på engelsk. Kun en lille del af de sidstnævnte har været konsulteret). Anvendte kilder for anden dels vedkommende er arkivmateriale i Udenrigsministeriet. Antallet af arkiverede Tanzania aktpakker er stort: Foruden arbejdspapirer og aktstykker er diverse rapporter, så som forundersøgelses-, review -, evaluerings- og afsluttende projektrapporter samt rigsrevisionsrapporter, blevet genopfrisket. Danidas årsberetninger er den mest benyttede og oftest citerede kilde i anden del. Også bøger og artikler i danske tidsskrifter, især Den ny Verden, Kontakt og Udvikling har været anvendt. Bagest findes henvisninger til enkelte bøger, rapporter og artikler, som der er trukket på, men som ikke er identificeret i tekstafsnittene. Kollegaer i Udenrigsministeriet (hvoraf nogle nu er fhv. ligesom forfatteren) har venligst bidraget med kritik og gode råd. (Ikke alle dyrekøbte erfaringer kan udledes af aktpakker m.m.). De var kollegaer, der ligesom forfatteren har været direkte involveret i bistandssamarbejdet med Tanzania i en kortere eller længere årrække. Herudover har også enkelte andre landsmænd, som i årenes løb på forskellig vis var med til at præge den Danida-støttede indsats i Tanzania, været så venlige at kommentere og kritisere dele af det oprindelige manuskriptet. En særlig tak til professor Knud Erik Svendsen og til to andre eksperter med solid fagøkonomisk ekspertise og Tanzaniaerfaringer, nemlig Poul Buch Hansen og Jakob Groesen. Forfatteren bærer alene ansvaret for indholdet, som cand. scient. pol. Gro Iversen ydede en kyndig og meget værdsat assistance til at frembringe, både i form af omfattende arkivstudier, en kritisk gennemlæsning og flere forslag til forbedringer af dele af det oprindelige manuskript. Ole Mølgård Andersen 9

1: Træk af Tanzanias politiskøkonomiske historie til midten af 1990 erne Den Forenede Republik Tanzania blev oprettet i 1964 ved en sammenslutning af Tanganyika, der var blevet oprettet i 1961, og Zanzibar, der fik sin selvstændighed i 1963. Tanganyika, der siden 1880 erne havde været et tysk protektorat, blev ved Versaillestraktaten i 1919 et britisk Folkeforbunds-mandat og efter 2. Verdenskrig et britisk FNmandat. Zanzibar havde været et britisk protektorat siden 1890. Forud for sammenslutningen med Tanganyika udspillede der sig på Zanzibar en række blodige begivenheder, som tidligt i 1964 var ved at brede sig til den nye stats militære belægninger i udkanten af Dar es Salaam. Kun takket være en hurtig indsættelse af en britisk militærenhed lykkedes det at forhindre et muligt kup mod Tanganyika regering under Julius K. Nyereres ledelse. Denne begivenhed, der fremskyndede sammenslutningen af de to nye stater senere samme år, kunne ses som et forvarsel om, hvor sårbare nye regeringer var i Afrika over for militære magtovertagelser. Dem forekom der mange af i Afrika i de følgende årtier med Tanzania som en af undtagelserne, måske fordi landets ledere havde lært af forskrækkelsen i 1964. Areal og befolkning Tanzania dækker et landområde på størrelse med Frankrigs og Tysklands samlede areal, eller mere end 20 gange så stort som Danmark. Ved den første folketælling efter uafhængigheden var folketallet i 1967 i Tanzania 12,7 millioner, heraf 365.000 med bopæl i hovedstaden, Dar es Salaam. Zanzibar rummede 350.000 beboere. Ifølge folketællingen i 2002 var folketallet nu 34,6 millioner, hvoraf 2,5 millioner boede i Dar es Salaam. På. Zanzibar boede der nu 985.000 mennesker. Den gennemsnitlige befolkningstilvækst er for tiden 3 pct., eller godt 1 million om året. Dar es Salaam, den største by, vokser for tiden med 4 pct., eller 100.000 mennesker, om året. Knap 25 pct. af befolkningen bor i byerne. 10

A: En ny nation bliver til: Tiden fra før uafhængigheden og den første halve snes år efter Fra naturalie- til pengeøkonomi I årene efter 2. Verdenskrig var der frem til uafhængigheden sket en gradvis ændring fra en overvejende naturalieøkonomi til en mere udpræget pengeøkonomi i det daværende koloniområde. Drivkraften i denne udvikling var dyrkning og eksport af forskellige afgrøder: sisal, kaffe, te, pyrethrum (et naturmiddel mod insekter, baseret på en bestemt krysantemum-blomst), hvede, bomuld og (på Zanzibar) nelliker. Der fandt også en eksport sted af overskuddet fra traditionelle naturalieafgrøder, så som jordnødder, sesamfrø, elefantnødder, bønner, huder, skind og andre produkter. Den internationale højkonjunktur i 1950 erne udløste kraftige internationale prisstigninger på råstoffer og tropiske afgrøder, hvilket bidrog stærkt til spredningen af pengeøkonomien i Tanganyika og Zanzibar. De to vigtige eksportafgrøder, sisal og kaffe, blev i den tyske kolonitid fra 1880 erne dyrket på europæiske plantager. Kaffen (Arabica) slog også rod blandt afrikanske dyrkere på skråningerne af Kilimanjaro og i det sydlige højland og endnu tidligere blandt afrikanske dyrkere af Robusta-kaffe i områderne vest for Victoriasøen. I modsætning til Kenya, hvor der fandtes en indflydelsesrig gruppe af europæiske kolonisatorer, som satsede på kaffedyrkning, var der ikke i Tanganyika den samme bastante modstand blandt kolonialisterne mod afrikanernes kaffedyrkning. En tredje vigtig eksportafgrøde var bomuld, som slog igennem i kolonitiden, og som blev af stor betydning som salgsafgrøde blandt agerbrugere i det såkaldte Sukumaland, syd og sydvest for Victoriasøen. Ved uafhængigheden stod afrikanske dyrkere for mere end halvdelen af Tanganyikas eksportafgrøder og for to tredjedele af værdien af alle markedsførte afgrøder. En væsentlig del af indtægterne fra eksportafgrøderne, som koloniregeringen beskattede, var med til at finansiere den koloniale administration, herunder en landbrugsfaglig konsulenttjeneste og forsøgsvirksomhed til fordel for både plantageejere og afrikanske dyrkere. Hvad de sidste angik, drejede konsulenttjenesten sig dog mest om påbud, som pålagde afrikanerne at gennemføre foranstaltninger til at imødegå erosion, især i de tætbefolkede og frugtbare bjergområder. En voksende modstand mod disse påbud var i flere områder af landet en væsentlig drivkraft for bøndernes opbakning af uafhængighedsbevægelsen. 11

Foruden at finansiere koloniadministrationen blev nogle af skatteindtægterne fra eksportafgrøderne investeret i udbygningen af vejnettet, jernbaner og havne. Tyskerne lagde grunden til denne udbygning før og omkring århundredeskiftet med havneanlæg i Tanga og Dar es Salaam, dampskibsfart på søerne og den første jernbane fra Tanga til Moshi. De sluttede deres tilstedeværelse i det daværende Deutsch-Ostafrika med den godt 1.600 km lange jernbane fra Dar es Salaam til Kigoma ved Lake Tanganyika. Dette imponerende, imperiale prestigeprojekt var færdig før 1. Verdenskrig, finansieret ved lån i Deutche Bank. Som ved al daværende jernbanebyggeri i Afrika krævede byggeriet et meget betydeligt antal afrikaneres liv. Det var forventet, at projektet kunne blive rentabelt fra indtægterne ved at udstede private koncessioner til mineprospektorer og til nye sisal- og gummiplantager mv. i områderne langs jernbanen. Der var dog også kræfter i koloniadministrationen, som antog, at en jernbane gennem de centrale dele af Tanganyika ville åbne for dyrkning af eksportafgrøder blandt afrikanske agerbrugere. Dette ville skabe grundlag for en øget beskatning af den lokale befolkning, hvilket kunne blive et væsentligt bidrag til den endelige finansiering af jernbanen. Briterne tog senere initiativ til bygningen af stiklinjen fra Tabora til Mwanza, hovedbyen for den senere udbredte bomuldsavl blandt afrikanske småbrugere. Foruden koloniadministrationen, de europæiske plantageejere og de afrikanske dyrkere beroede den voksende pengeøkonomi også i høj grad på et indisk befolkningselement. Det bestod af indiske indvandrere, som i løbet af det 19. århundrede især emigrerede fra Gujarat i Indien, der hyppigt var ramt af hungersnød. Det var således tilfældet i begyndelsen af 1900-tallet, hvor indisk arbejdskraft udgjorde en væsentlig del af arbejdsstyrken ved jernbanebyggeriet Mombassa-Kisumu i Kenya. Som anden og tredje generationsindvandrere slog inderne sig ned som handelsfolk overalt i Østafrika, hvor de opkøbte overskuds- og salgsafgrøder af de afrikanske dyrkere. For de modtagne betalinger købte afrikanerne petroleum, salt, sukker, ris, planteolier, mediciner, fodtøj, klæder, byggematerialer og -redskaber, hakker, knive, spande m.m. af de samme indiske handelsfolk. Europæiske og indiske handelskompagnier, der stod for eksporten af salgsafgrøderne, varetog også importen af de varer, de afrikanske landsbybeboere efterspurgte. Arbejdsdelingen mellem europæere, indere og afrikanere udgjorde en hierarkisk opdeling med europæerne som det øverste, herskende lag, inderne i midten og afrikanerne nederst. Ligesom blandt jøderne i Europa og Amerika blev der med tiden skabt betydelige formuer og forretningsdynastier blandt indiske familier i Østafrika, og ligesom jøderne i Europa og Amerika fandtes indere efterhånden også inden for flere andre erhverv. Nogle investerede i moderne industrivirksomheder, andre skabte mindre og med tiden også store entreprenørforetagender. Ved uafhængigheden var inderne stærkt repræsenteret i professioner som læger, arkitekter og advokater, og efterhånden også i den offentlige administration, som de i kolonitiden var blevet holdt udenfor. 12

I modsætning til nabolandene Kenya og især Uganda blev diskrimination mod inderne aldrig noget stort problem i Tanzania. Mange indere blev til gengæld ramt på deres levebrød, da det meste af handelen i landet blev socialiseret, inklusive det monopol, som de kooperative foreninger og statsforetagender fik på markedsføring af bøndernes produkter. Uafhængigheden betød formelt en ophævelse af den racebestemte diskrimination, der eksisterede i kolonitiden. TANU danner regering Den første regering med afrikansk deltagelse blev dannet i 1959 i forbindelse med den britiske koloniafvikling. Det skete efter lang tids tovtrækkeri med den britiske guvernør, efter at uafhængighedsbevægelsen TANU, Tanganyika National Union, havde vundet en overvældende sejr ved valget til et lovgivende råd i 1958 og til et udvidet råd i 1960. TANU vandt 70 ud af de 71 direkte valgte medlemmer ved et valg baseret på den britiske valgordning med flertalsvalg i enkeltmandskredse. TANU var blevet stiftet i 1954 og blev i 1970 erne sammensluttet med det ledende parti på Zanzibar under betegnelsen Chama cha Mapinduzi (CCM) Det Revolutionære Parti. Allerede ved stiftelsen af TANU fremlagde ledelsen et stærkt velfærdspræget fremtidsprogram. I spidsen for partiet stod allerede fra begyndelsen den senere præsident, Julius Nyerere, der på dette tidspunkt var nyuddannet gymnasielærer fra Edinburgh University. Nyerere blev i sine studieår i Storbrittanien stærkt påvirket af vestlige filosofiske og politiske ideer. Hvad det politiske angik, blev han ligesom Indiens Pandit Nehru præget af miljøet omkring den demokratisk-socialistiske tænketank, The Fabian Society. Denne prægning forklarer noget af den beundring, han senere blev genstand for i Europa og Amerika. Hertil bidrog nok også, at han i sine unge år havde præsteret at oversætte bl.a. Shakespeares skuespil Julius Cæsar og Købmanden i Venedig til et, efter sigende, formfuldendt swahili. Der var flere grunde til den overvældende tilslutning, TANU fik ved valgene forud for uafhængigheden, hvor der var flere partier at vælge imellem. En væsentlig grund var, at Tanganyika som en ny statsdannelse, der omfattede et meget stort antal forskellige folkegrupper ( stammer ), ikke var hæmmet af konkurrence endsige konflikter mellem dominerende gruppers ( stammers ) magtsøgende ledere, således som det var tilfældet med andre af de tidligere kolonier, f.eks. nabolandene Kenya og Uganda. En anden grund var det forhold, at Julius Nyerere var en person med usædvanlige lederegenskaber, høj moralsk integritet og klare visioner for dekolonialiseringen og den fremtidige udvikling i landet. Han kom meget snart efter partiets stiftelse til at stå uantastet som den samlende skikkelse i en national bevægelse, der så det som en af sine vigtigste opgaver at opbygge et nationalt fællesskab mellem forskellige folkegrupper. Før uafhængigheden havde de forskellige folkegrupper ikke haft meget andet at samles 13

om end en voksende modstand mod koloniadministrationen, som den blev oplevet i det daglige af befolkningerne i det store land, hvor der blev talt mange forskellige bantusprog. I kystområdet og på Zanzibar og enkelte andre steder var det talte og skrevne sprog kiswahili, som er et bantusprog med et stærkt præg af arabisk og lidt portugisisk. Det var i høj grad Nyereres fortjeneste, at swahili gennem skole- og voksenundervisning blev så udbredt overalt i Tanzania, at det kunne gøres til landets officielle sprog, om end engelsk fortsat blev anvendt meget i centraladministrationen. De ihærdige og vellykkede bestræbelser for at gøre swahili til det nationale sprog fremhæves ofte som en af Nyereres mange, utvivlsomme fortjenester ved skabelsen af en national identitet. TANU s forhold til betydende interessegrupper Tanzania blev formelt en étpartistat ved en grundlovsrevision i 1965. I virkeligheden havde landet været det siden uafhængigheden i 1962, eftersom tilslutningen til partiet allerede ved de to valg forud for uafhængigheden som nævnt var så overvældende, at der reelt ikke eksisterede nogen politisk opposition uden for TANU. Derimod fandtes der vigtige interessegrupper uden for det politiske system. Det gjaldt først og fremmest de kooperative foreninger og fagforeningerne. De kooperative foreninger, hvoraf de første så dagens lys allerede i 1920 erne, kom til at spille en væsentlig rolle i uafhængighedsbevægelsen efter 2. Verdenskrig og senere. Kooperationens forhold til partiet blev formelt fastlagt kort efter uafhængigheden, da de kooperative foreningers paraplyorganisation, Cooperative Union of Tanganyika (CUT), blev underordnet partiet som den ene af de såkaldte masseorganisationer. Forholdet mellem kooperationen, regeringen og partiet før og efter uafhængigheden beskrives som en del af baggrunden for Det nordiske Andelsprojekt, en af de cases, som er beskrevet i et anneks senere i denne fremstilling. Fagforeningerne havde i kolonitiden haft som deres væsentligste rolle at varetage medlemmernes løninteresser på de moderne arbejdspladser inden for jernbanevæsen, havne, postvæsen mm., og på de udenlandsk ejede sisalplantager, miner, industrier, banker og andre virksomheder. Det lykkedes tidligt TANU at inddrage fagforeningerne i uafhængighedsbevægelsen, og fagforeningsledere fik fremtrædende poster i TANU. Da uafhængigheden nærmede sig, rejste spørgsmålet sig imidlertid om, hvorvidt fagforeningerne skulle og kunne spille deres traditionelle rolle som ensidige varetagere af deres medlemmers løninteresser uden hensyn til andre befolkningsgruppers basale interesser. For den nye regering var det klart, at de organiserede arbejdere og funktionærer måtte tilpasse deres lønkrav til de samfundsøkonomiske realiteter. Selv om hovedparten af de faglige ledere stod partiet meget nær, var der også nogle fagforeningsledere, der var forbeholdne. De kom til at stå svagt i billedet ved uafhængigheden, fordi de blev mistænkt for at nære den ulmende uro i hæren, som kunne være endt i et statskup i 1964. 14

På baggrund af disse begivenheder måtte fagforeningerne acceptere, at de i 1966 blev sluttet sammen i en enkelt faglig organisation, NUTA (National Union of Tanganyika Workers). Det betød begrænsninger i strejkeretten og en underordning som en af de såkaldte masseorganisationer under partiets ledelse. Arbejdsministeren blev udset til at være født formand for NUTA, (en ordning, som dog blev ophævet et par år efter). En tidligere fagforeningsleder, Rashidi Kawawa, blev landets første 2. vicepræsident. Bestræbelserne på at forene partiet og forskellige interesseorganisationer i den nye nations tilblivelsesfase blev af udenlandske iagttagere udlagt som et post-kolonialt syndrom, der forekom i flere nye stater i Afrika, hvor det ledende parti anså en fasttømret national samling som ønskværdig. Det var da heller ikke alle steder brikkerne faldt på plads som i Tanzania. I f.eks. nabostaterne Kenya og Uganda, hvor der var konkurrerende partier, der dækkede over forskellige folkegrupper, bidrog bestræbelserne på at indordne navnlig fagforeningerne under det regerende parti til at undergrave enheden. Udover at medvirke ved (decentrale) lønforhandlinger blev NUTA s tillidsfolk medlemmer af lovfæstede samarbejdsudvalg i virksomheder og organisationer over en vis størrelse. For at kvalificere de mange tillidsfolk til disse krævende opgaver blev de sendt på kurser i udlandet, i kolonitiden til en træningsskole i Kampala oprettet med støtte af WCFTU (Frie faglige Internationale). Denne skole blev dog nedlagt i midten af 1960- erne, da den blev fundet at være infiltreret af det amerikanske efterretningsvæsen, CIA. Fagforeningerne i Tanzania blev aldrig alvorligt inficeret af, at aktørerne i den kolde krig konkurrerede om indflydelse i fagforeningerne overalt i Afrika. En del af NUTA s ledertræning kom med tiden til at foregå ved medvirken af Det nationale center for Voksenuddannelser i Dar es Salaam, (hvis første leder var dansk). En anden del foregik på den lokale partiskole, Kivikoni College, i Dar es Salaam, (hvortil der i begyndelsen af 1970 erne var knyttet en dansk fagforeningsmand som lærer). Indkomstpolitik Trods ophævelsen af de såkaldt frie fagforeninger vakte lønudviklingen i landet i løbet af 1960 erne fortsat bekymring hos regeringen og præsidenten. Man bad derfor Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO) i Geneve om hjælp til at formulere en holdbar lønpolitik. ILO sendte en britisk universitetsøkonom og ekspert i arbejdsmarkedsforhold, som udfærdigede en rapport med forslag til styring af løn- og indkomstudviklingen. Rapporten rummede desuden en kraftig advokatur for såkaldt indkomstpolitik, der er et af de vanskeligste problemer, som nutidens samfund må tage stilling til, som det hed i indledningen til rapporten. At der i tidens ånd i den vestlige verden også var behov for indkomstpolitik i Tanzania, fremgik af, at lønudviklingen for arbejdere og funktionærer i store private og offentlige virksomheder var gået grassat siden uafhængigheden, og at dette var smittet af på mange mindre virksomheder. Der fandtes på den tid godt 300.000 lønarbejdere og funktionærer i Tanzania. Lønud- 15

viklingen stod i skærende misforhold til den beskedne stigning, der var sket i indkomsterne for landbefolkningen siden uafhængigheden. Rapportens forfatter foreslog derfor, at det offentlige skulle involveres mere i lønfastsættelsen. Det skulle ske ved at nedsætte et særligt og uafhængigt tribunal, som skulle holde øje med og sikre, at lønudviklingen på det private og offentlige arbejdsmarked blev afstemt med den gennemsnitlige produktivitetsudvikling i samfundet. Begrænsningerne i strejkeretten skulle fortsat gælde, således at lovlige strejker kun kunne iværksættes, efter at det ikke på anden vis havde været muligt at nå til et resultat, selv om reglerne for det offentliges medvirken ved lønfastsættelsen var blevet overholdt. ILO-ekspertens forslag blev i det store og hele accepteret af TANU og fulgt op af regeringen og nationalforsamlingen. TANU s socialistiske etos Forud for étpartistatens formelle grundlovsfæstelse i 1965 var gået en livlig debat i og omkring udnævnelsen af en præsidentiel kommission i 1964, hvis opgave var at vurdere étpartiets fremtidige rolle, herunder forholdet mellem parti og statslige institutioner. Navnlig partiets forhold til nationalforsamlingen måtte afklares. I sine konklusioner fremhævede kommissionen, at TANU ikke var et eliteparti, men et masseparti, som var åbent for alle, der kunne acceptere de grundlæggende principper, som partiet byggede på. Spørgsmålet var, hvad der skulle forstås ved partiets grundlæggende principper. Der var nemlig ikke efter uafhængigheden udfærdiget noget principprogram for den fremtidige udvikling af det tanzanianske samfund. Julius Nyerere havde dog ved forskellige lejligheder fremsat en række socialistiske fortolkninger, som han og partiet stod inde for. Det var blandt andet sket i skriftet Ujamaa The Basis of African Socialism fra 1962. Her skrev han, at Socialism, like democracy, is an attitude of mind. In a socialist society it is the socialist attitude of mind, not the rigid adherence to a standard political pattern, which is needed to ensure that the people care for each other s welfare. Senere i samme artikel hed det, at Ujamaa then, or Familyhood, describes our socialism. It is opposed to capitalism, which seeks to build a happy society on the basis of the exploitation of man by man; and it is equally opposed to doctrinaire socialism which seeks to build its happy society on a philosophy of inevitable conflict between man and man. We, in Africa, have no more need of being converted to socialism than we have to be taught democracy. Both are rooted in our past in the traditional society which produced us. Han sluttede med at erklære, at it was in the struggle to break the grip of colonialism that we learnt the need for unity Our recognition of the family to which we all belong must be extended yet further beyond the tribe, the community, the nation, or even the continent - to embrace the whole society of mankind. This is the only logical conclusion for true socialism. De mange reformer, som Nyerere i de følgende år lagde op til, reflekterede klart hans 16

her fremlagte grundholdning. Den gennemsyrede hans år som øverste leder af den nye statsdannelse og også årene derefter til hans død i 1999. Forholdet mellem partiet og det formelle regeringssystem, den lovgivende nationalforsamling og den udøvende regering, havde utvivlsomt mange ligheder med den regeringsform, som blev praktiseret i de kommunistiske étpartistater, selv om der ikke i den præsidentielle kommissions arbejde var henvisninger hertil. (TANU som partiorganisation havde oprindeligt sit forbillede i det britiske Labour Party). I debatten om, hvorledes man skulle løse magtfordelingsproblemet, var der forslag om at ligestille nationalforsamlingen og partiets landsledelse. Resultatet blev, at partiets forretningsudvalg fik til opgave at udstikke retningslinier, mens nationalforsamlingen med dem som sit grundlag skulle vedtage lovene og overvåge, at regeringen overholdt de budgetter, nationalforsamlingen havde vedtaget. Også på det lokale plan var det et problem, hvorledes forholdet skulle være i regionerne mellem på den ene side den lokale partiorganisations besluttende myndighed og på den anden side den nationale regerings repræsentanter, herunder de embedsmænd og eksperter, forskellige ministerier havde udstationeret. Som tiden gik, blev det i høj grad partifolk, som på det lokale plan kom til både at dirigere og spille første violin, ofte på bekostning af en mere kompetent forvaltning. The supremacy of the party blev et slogan, som legitimerede megen kontroversiel magtudøvelse i de følgende årtier. Nyereres taler på swahili var fulde af overrumplende metaforer 17

Valg under étpartisystemet Valget til nationalforsamlingen i 1965 blev den første prøvesten på den nye grundlov baseret på étpartisystemet. Ved dette valg blev der, med udgangspunkt i det rådende, britisk inspirerede valgsystem, opstillet to partikandidater i hver valgkreds, som konkurrerede om kredsens mandat. Opstillingen blev i høj grad præget af lokale anliggender, som også blev reflekteret i de endelige valg. Fire ministre og seks juniorministre blev ikke blev genvalgt til nationalforsamlingen. Allerede i et skrift fra 1962, Democracy and the Party System, kritiserede Nyerere flerpartisystemet ved at hævde, at hvor der er flere partier, fører konkurrencen om vælgerne erfaringsmæssigt til politikerlede. Han mente, at under valgkampen er each party... led into conducting its election campaign by the political tactics of evasion, distortion and even downright lies about the other party s motives and intentions. Nor does it stop there. Once in Parliament, as we have seen, members of the opposing parties must still observe the rules of party unity which, in themselves, must inevitably stifle not merely freedom of expression but, indeed, honesty of expression. Han hævdede, at mudderkastning kunne begrænses, hvis der kun var ét parti, idet kombattanterne kunne forpligtes til at respektere en adfærdskodeks udfærdiget af partiet. Ifølge den nye grundlov skulle der være valg af præsident samtidig med valget til nationalforsamlingen. Det var her bestemt, at partiet kun skulle opstille én kandidat nemlig den, partiledelsen foretrak. Til gengæld ville den pågældende ikke blive valgt, hvis et flertal af vælgerne stemte imod. Kun få stemte imod Julius Nyerere. Selv om der ikke overraskende var problemer med registreringen af vælgerne ved dette og også følgende valg, og selv om en meget stor del af vælgerne var analfabeter, er det bemærkelsesværdigt, at der ikke ved dette eller efterfølgende valg på hovedlandet blev rapporteret om omfattende valgsvindel, hvilket nok delvist kan forklares med, at der ikke var konkurrerende partier at vælge imellem. Den første nationale udviklingsplan Efter at rammerne for det fremtidige politiske system var blevet udformet, var det næste skridt i den nye stats udvikling at formulere en handlingsplan: den første femårsplan, der dækkede perioden 1964-69. Den bestod af et dokument, der i sit indhold lignede andre femårsplaner, som i årene efter uafhængigheden blev produceret i en række nye afrikanske stater. Det skete med bistand af eksperter udpeget af FN eller Verdensbanken: typisk nationaløkonomer fra amerikanske og britiske universiteter, som var præget af de dengang fremherskende økonomiske udviklingsteorier i den vestlige verden. Planlægningen i den tids nye lande fremstilles undertiden historisk ukorrekt som en afsmitning fra de kommunistiske planøkonomier. Derimod var der afsmitning fra Indiens planlægning. Indiens første femårsplan så dagens lys allerede i 1940 erne. En af dem, der som FN-toprådgiver rådgav regeringer i udviklingslandene i forbind- 18

Planministeriet holdt til i en bygning fra den tyske kolonitid else med deres økonomiske planlægning, var den tysk-amerikanske økonom, professor Wolfgang Stolper, som i en artikel 1) skrev: The basic problem of development planning is the organization of resources for growth The problem which development planners face in underdeveloped countries is four-fold. First they frequently lack the signalling system which a well functioning market provide; secondly they also lack the institutions by means of which ideas that might crystallize can be put into practice; thirdly in underdeveloped countries there does not exist a sufficient number of people who can take the place of even a crudely working price system; and fourthly basic information of a technical sort, particularly with respect to agriculture, is frequently not there, or is available only in the form which it is not usable.. Han tilføjede advarende, men, som tiden skulle vise, temmelig forgæves: Experience in many countries indicates that it would be fatal to ignore the price mechanism And it is not a realistic alternative to say that a government can take the place of a supposedly non-existent entrepreneur class. En af den tids populære økonomiske planmodeller, som også lå bag den første tanzanianske femårsplan, var den såkaldte Harrod-Domar model. Den går kort fortalt ud 1) Wolfgang Stolper: Comprehensive Development Planning, East African Economic Review, vol. 1, 1964 19

på, at økonomisk udvikling eller vækst, defineret som den årlige stigning i det reale nationalprodukt, er en funktion af og proportionel med tilvæksten i landets kapitalapparat. Væksten i kapitalapparatet defineres som summen af de årlige nettoinvesteringer i samfundet, som finansieres gennem privat eller offentligt opsparing. I det omfang, opsparingen i samfundet ikke er stor nok til at sikre en ønsket høj økonomisk vækst, hvad den ikke var i fattige lande, må regeringen søge at tiltrække fremmed kapital i form af direkte udenlandske investeringer i virksomheder og/eller ved lån og gavebistand udefra. For de fattigste lande var interessen hos udenlandske, private investorer begrænset, undtagen i lande, hvor der fandtes olie eller metaller i undergrunden. I Tanzanias første femårsplan, hvor man stilede mod en økonomisk vækst på fem procent om året, men ikke regnede med et meget betydeligt bidrag fra private udenlandske investorer, satsede man på international udviklingsbistand i form af gaver og lån. Disse bidrag skulle finansiere, hvad der svarede til halvdelen af planperiodens offentlige investeringer, heraf en væsentlig del i fysisk infrastruktur og undervisningsinstitutioner. Selfreliance Selfreliance (dvs. økonomisk uafhængighed) var et nøgleord i den tidlige tanzanianske planlægning. Det stod dog klart, at den nye nation en rum tid fremover ville være stærkt afhængig af specialiseret udenlandsk arbejdskraft. Det gjaldt om at gøre sig uafhængig heraf, og derfor fik uddannelsessektoren en meget høj prioritering. Udbygning af grundskoler, gymnasier og videregående uddannelser stod øverst på listen i den første femårsplan. For hurtigst muligt at imødekomme behovet for tanzanianere med videregående uddannelser og derved mindske den store afhængighed af udenlandske eksperter, blev der straks efter uafhængigheden etableret et University College i Dar es Salaam med bistand fra i første omgang især USA, Canada og Storbritanien. Det var den ene af de tre universitetsafdelinger, som sammen med afdelinger i Uganda og Kenya udgjorde det nye University of East Africa. For at opnå så høj kvalitet som muligt og holde udgifterne til de forholdsmæssigt kostbare uddannelser nede, blev der vedtaget en arbejdsdeling mellem de tre universitetsafdelinger, så nogle fakulteter var fælles og andre kun fandtes et af stederne. Der blev i de første 5-10 år rekrutteret lærere og forskere til Dar es Salaam fra universiteter i både østlige og især vestlige lande, inklusive Danmark. Som led i de daværende ønsker om at knytte de tre østafrikanske lande nærmere sammen, blev de studerende fra de tre lande fordelt mellem alle tre afdelinger. Den første femårsplan havde som en af sine målsætninger, at Tanzania fra 1981 i hovedsagen skulle være selvforsynende med kandidater med uddannelser, som svarede til behovene inden for den offentlige administration, undervisningssektoren m.m. Fordelingen af tanzanianske studerende på universitetets tre afdelinger og fakulteter blev tilpasset denne målsætning. 20