Kommunal velfærdsinnovation Potentialer og barrierer KMD Analyse

Transkript

1 Kommunal velfærdsinnovation Potentialer og barrierer KMD Analyse

2 Om KMD Analyse KMD Analyse udarbejder analyser om de digitale muligheder i det offentlige og private Danmark. KMD Analyse har blandt andet tidligere udgivet rapporterne Digitalisering af ældreplejen Potentialer og holdninger og Folkeskolens digitale tilstand Udfordringer og muligheder. KMD Analyse samarbejder bl.a. med CEDI om udvikling af analyserne. Læs mere om KMD Analyse og hent rapporterne på KMD er it med indsigt KMD er den største danskbaserede it-virksomhed, og hovedparten af KMD s forretning udspringer af egen softwareudvikling. I 40 år har KMD arbejdet med udvikling, drift og vedligeholdelse af Danmarks største kommunale it-systemer. KMD udvikler og leverer i dag software- og serviceløsninger til kommune-, stats- og erhvervsmarkedet i Danmark. Systemerne håndterer eksempelvis udbetalinger af løn og sociale ydelser, og hvert år beregner og udbetaler KMD s softwaresystemer omkring 400 mia. kroner. Det svarer til mere end 20 % af Danmarks BNP. KMD s softwaresystemer håndterer også så forskellige områder som administration af skoler og forsyningsvirksomheder til afholdelse af folketingsvalg i Danmark. Senest er KMD gået i gang med at digitalisere de store velfærdsområder med ny velfærdsteknologi - fra folkeskole til hjemmepleje. KMD har en årlig omsætning på mere end fire milliarder danske kroner og har omkring ansatte. KMD er ejet af Advent International og Sampension. For yderligere oplysninger: Kommunikationsdirektør Morten Langager: mlr@kmd.dk Tidligere udgivelser fra KMD Analyse: Digitalisering af ældreplejen Potentialer og holdninger, januar 2011 Kronisk sygdom En digital samfundsdiagnose, maj 2011 Det digitale valg Danskernes holdning til e-valg, september 2011 Valgkampens medier Danskernes præferencer, september 2011 Det Digitale Borgerindeks Danskernes holdning til offentlig digitalisering, oktober 2011 Socialt bedrageri i Danmark - Omfang, adfærd og holdninger, december 2011 Folkeskolens digitale tilstand Udfordringer og muligheder, januar 2012 Danskerne og velfærdsteknologien Holdninger til digitalisering af velfærden, juni 2012 Den digitale folkeskole - Vurderinger og holdninger fra elever og forældre, august 2012 Den digitale daginstitution - En temperaturmåling og vurdering af daginstitutionernes digitale tilstand og potentialer, januar 2013 Mødernes kanalstrategi Digitale potentialer ved kommunal mødepraksis, september 2013 Telemedicinsk behandling af KOL-patienter potentialer og barrierer, oktober 2013 Kommunal- og regionsvalg 2013 Valgkampens medier, november 2013 Valg til Europa-Parlamentet og folkeafstemning om patentdomstolen 2014, maj 2014 KMD Analyse 2

3 Indholdsfortegnelse Sammenfatning Indledning Fra administration til kommunal velfærdsinnovation Velfærdssamfundet under pres Kommunerne er en hjørnesten i velfærdssamfundet Kommunal velfærdsinnovation Den digitale skole er på vej Visioner og rammebetingelser Styring og opfølgning Nuværende status Udfordringer Sammenfatning Trygge og selvhjulpne ældre Visioner og rammebetingelser Styring og opfølgning Nuværende status Udfordringer Digital genoptræning Sammenfatning Sammenfatning og konklusion...46 Om analysen KMD Analyse 3

4 Sammenfatning Nærværende analyse er en temperaturmåling omkring vilkårene for ledelse og styring i den kommunale sektor og på digitaliseringen af to store velfærdsområder, nemlig skolen og ældreplejen. Temperaturmålingen sker i en tid, hvor stramme budgetter og den demografiske udvikling har foranlediget mange kommuner til at nytænke leveringen af fremtidens velfærd. I analysen ses der blandt andet på rammebetingelserne for ledelse og innovation inden for de to store velfærdsområder, der for alvor er underlagt forandringer i disse år: digitaliseringen af folkeskolen og brug af velfærdsteknologi på ældreområdet og i forbindelse med genoptræning. Med afsæt i tre surveys gennemført blandt kommunale topchefer tegner analysen et billede af den aktuelle situation på områderne, og der gives et bud på hvilke fremtidige muligheder og udfordringer, der for alvor kommer til at præge udviklingen fremover. De tre surveys, som undersøgelsen bygger på, er gennemført online af KMD Analyse i perioden fra 10. til 31. marts 2014 i samarbejde med Kommunaldirektørforeningen, Socialdirektørforeningen og Børne- og Kulturchefforeningen. Der er tale om følgende: En survey er gennemført med deltagelse af 45 medlemmer af Kommunaldirektørforeningen, der repræsenterer 40 unikke kommuner svarende til 47 pct. af landets befolkning. En survey er gennemført med deltagelse af 79 medlemmer af Socialdirektørforeningen, der repræsenterer 60 unikke kommuner svarende til godt 73 pct. af landets befolkning. En survey er gennemført med deltagelse af 34 medlemmer af Børne- og Kulturchefforeningen, der repræsenterer 33 unikke kommuner svarende til 42 pct. af landets befolkning. Hovedkonklusioner Analysen har følgende hovedkonklusioner: Kommunaldirektørerne bakker op om regeringens tillidsreform. Hver tredje af de adspurgte kommunaldirektører betragter tillidsreformen som en afgørende forudsætning for at implementere velfærdsteknologi, men en endnu større andel på 69 pct. erklærer sig enige i, at for megen detailstyring fra staten hindrer kommunernes evne til at innovere, mens 84 pct. mener, at for mange statslige proceskrav tager ansvaret væk fra de lokale politikere, ledere og medarbejdere. Kommunaldirektørerne efterlyser råderum til investeringer i velfærdsteknologi. Over halvdelen, 56 pct., af de adspurgte kommunaldirektører mener, at økonomisk detailstyring fra staten står i vejen for, at kommunerne kan investere i velfærdsteknologi. Omvendt mener kun et mindretal på 31 pct., at statslige standarder og kontrol på folkeskoleområdet begrænser kommunernes mulighed for at digitalisere undervisningen. De kommunale ledere bakker op om visionerne for en digital folkeskole. Ni ud af 10 af de deltagende kommunaldirektører og børne- og kulturchefer finder visionerne for en digital folkeskole væsentlige eller meget væsentlige. KMD Analyse 4

5 Der er styringsmæssigt fokus på digitalisering af folkeskolen. 79 pct. af de deltagende børne- og kulturchefer giver udtryk for, at deres kommune har etableret et særligt styringsmæssigt setup med henblik på digitalisering af folkeskolen. Folkeskolerne er godt i gang med implementering af folkeskolereformen. Undersøgelsen viser, at over halvdelen af kommunerne i høj eller meget høj grad er på plads med fire ud af de fem målsætninger, som Børne- og Kulturchefforeningen har defineret som væsentlige for implementering af folkeskolereformen. Folkeskolerne er parate til at gå i storskala på brug af digitale lærermidler. Undersøgelsen synes alt i alt at indikere, at rammerne i form af visioner, styringsmæssigt setup og folkeskolereformens implementering på rette kurs kan danne baggrund for, at skolerne i de kommende år kan tage digitale lærermidler i brug og i storskala. De kommunale ledere har stor tiltro til potentialet i velfærdsteknologi. Otte ud af 10 socialchefer vurderer, at velfærdsteknologi kan gøre ældre mere trygge og ni ud af 10 mener tilsvarende, at teknologien kan gøre ældre mere selvhjulpne. Velfærdsteknologi ses som en kilde til effektivisering. Ni ud af 10 socialchefer ser velfærdsteknologien som en kilde til effektivisering, og lige så mange anfører, at teknologien skal give ældre hjælp til selvhjælp. Kommunaldirektører ønsker råderum til investeringer. Lidt over halvdelen af kommunaldirektørerne mener, at økonomisk detailstyring fra staten er en hindring for, at kommunerne kan investere i velfærdsteknologi. KMD Analyse 5

6 1. Indledning Kommunernes styring af den kommunale drift er i fokus. Pressede økonomiske budgetter og stigende udgifter på flere områder, herunder implementering af en ny skolereform, genoptræning og ældrepleje fylder overskrifterne. Det fælles kodeord for kommunerne har været, at de pressede budgetter har skabt et kraftigt fokus på kommunal innovation og skærpet kommunernes fokus på effektiv styring. Sådan plejer vi ikke at gøre er blevet erstattet af Hvordan kan vi gøre det smartere?. Især brugen af ny teknologi og digitalisering af den kommunale drift har vist sig at være en stærk innovationsskaber, og digitaliseringen har ført til et brud med den sædvanlige opfattelse af, at faglighed og højere service er lig med øgede budgetter. Tilrettelagt rigtigt kan teknologi både føre til højere service og kvalitet og med anvendelse af færre ressourcer. Nærværende analyse er tænkt som et bidrag i debatten om, hvordan kommunerne anvender digitalisering til at opnå bedre styring og målopfyldelse og har valgt at belyse spørgsmålet ved at sætte fokus på digitalisering inden for tre af kommunernes større opgaveområder: folkeskolen, ældreplejen og genoptræningsområdet. Analysen understøttes af tre surveys, som KMD Analyse har gennemført i samarbejde med følgende tre centrale foreninger for kommunale ledere: Kommunaldirektørforeningen. Foreningen er et forum for kommunale topchefer, som ønsker en kvalificeret platform for dialog og videndeling om det overordnede og tværgående strategiske lederskab samt om den kommunale topleders udvikling, udfordringer og faglighed. Foreningen har ca. 200 medlemmer ansat i kommunale administrative topstillinger så som kommunaldirektører, administrerende direktører, ordførende direktører eller direktører med ansvar for overordnet og tværgående strategisk ledelse. Foreningen af Kommunale Social-, Sundheds- og Arbejdsmarkedschefer i Danmark. Foreningen er etableret i Dens formål er at samle kommunale chefer på social-, sundheds- og arbejdsmarkedsområdet i Danmark for at fremme gensidig faglig inspiration og erfaringsudveksling; at formidle og tage initiativ til samarbejde med relevante myndigheder, institutioner og organisationer på nationalt, regionalt og internationalt plan; samt at påvirke lovgivningen og udviklingen gennem afholdelse af årsmøder og konferencer, deltagelse i kommissionsarbejde, forskning, debatter m.v., herunder en aktiv og åben indsats i forhold til medierne. Børne- og Kulturchefforeningen. Foreningen blev grundlagt i 1965 som Skoledirektørernes Samråd og er i dag en aktiv faglig- og ledelsesmæssig interessent på børne- og kulturområdet. Foreningen tæller 450 medlemmer fra 97 af landets kommuner. Foreningen er med til at sætte dagsordenen på en række tværgående områder på det kommunale område. Den er repræsenteret i en række rådgivende udvalg i KL-regi og i forhold til ministerierne, ligesom foreningens KMD Analyse 6

7 medlemmer ofte personligt udpeges til forskellige hverv på børne- og kulturområdet. Analysens opbygning Den resterende del af analysen er struktureret på følgende måde: I kapitel 2 introduceres analysens scope med en kort beskrivelse af kommunernes økonomiske udgangspunkt. Der gives endvidere et kort signalement af, hvordan kommunernes udgifter til de omtalte områder er fordelt. Endelig beskrives, hvordan kommunerne gennem øget satsning på teknologi kan gennemføre større omstillinger, uden at det kommunale serviceniveau sænkes. I kapitel 3 gennemgås de kommunale lederes vurdering af status og potentiale ved digitalisering af folkeskolen. I kapitel 4 gennemgås de kommunale lederes vurdering af status og potentiale ved brug af velfærdsteknologi på ældreområdet og i forbindelse med digital genoptræning. I kapitel 5 sammenfattes rapportens hovedbudskaber. KMD Analyse 7

8 2. Fra administration til kommunal velfærdsinnovation Kommunerne er et centralt omdrejningspunkt i spørgsmålet om, hvordan fremtidens velfærdssamfund skal udformes. En række udfordringer af demografisk og økonomisk karakter har sat den hidtidige model under pres og givet kommunerne tilskyndelse til at flytte deres fokus på velfærdsområdet fra administration til innovation. I dette kapitel gennemgås kort baggrunden for, og konsekvenserne af, denne udvikling illustreret med to eksempler fra de store velfærdsområder: Folkeskolen og ældreområdet. Kapitlets hovedpointer er: Velfærdssamfundet står over for betydelige økonomiske udfordringer som følge af finanskrisen og den generelle demografiske udvikling med færre på arbejdsmarkedet til at tage sig af flere ældre. Som følge heraf er regeringen og kommunerne blevet enige om at stå sammen om en række betydelige fællesoffentlige strategier på de mest centrale velfærdsområder, nemlig folkeskolen, ældreområdet og genoptræning. Strategierne baserer sig på, at man gennem innovation og ny teknologi kan gøre tingene mere effektivt og frigøre ressourcer. Sådan plejer vi ikke at gøre er blevet afløst af Hvordan kan vi gøre det smartere?. Der er således iværksat en udvikling på de to områder, som KMD Analyse med afsæt i kommunale lederes erfaringer tager temperaturen på i nærværende analyse. I det følgende gennemgås de ovenstående hovedpointer nærmere med afsæt i følgende afsnit: Velfærdssamfundet under pres Kommunerne er en hjørnesten i velfærdssamfundet Kommunal velfærdsinnovation 2.1 Velfærdssamfundet under pres Det har gennem de seneste år været en højt prioriteret opgave på den politiske dagsorden at adressere de udfordringer, som den internationale finanskrise har ført med sig. I samme stund har velfærdssamfundets fortsatte økonomiske bæredygtighed, i en tid med stadig flere ældre og færre på arbejdsmarkedet, bidraget til at skærpe offentlige myndigheders fokus på at opnå mere for færre eller uændrede midler. Den overordnede økonomiske kurs er udstukket med 2020-planen, hvori den fællesoffentlige strategi for digital velfærd skal bidrage til at frigøre 12 mia. kr. til kernevelfærd. Konkret er dette endvidere blevet udmøntet ved en aktiv økonomisk KMD Analyse 8

9 styring fra centralt hold. Dels gennem budgetloven 1, der sætter lofter for udgifterne i stat, kommuner og regioner og dels ved at sætte flerårige, gensidigt forpligtende mål om modernisering og effektivisering i forbindelse med indgåelsen af økonomiaftaler med regioner og kommuner. Effektiviseringsbestræbelserne går i høj grad ud på at anvende velfærdsteknologi og digitalisering som løftestang til at opnå en mere innovativ og effektiv praksis på de store velfærdsområder som eks. folkeskolen og ældreområdet. 2.2 Kommunerne er en hjørnesten i velfærdssamfundet Når det i særlig grad er de store velfærdsområder, der tiltrækker sig politisk bevågenhed, skyldes det ikke alene de demografiske udfordringer, som vi står over for på mellemlang sigt. Også i et isoleret økonomisk perspektiv giver det god mening at tænke i mere effektiv styring på områder, der andrager en så forholdsvis stor andel af de offentlige budgetter. Kommunerne spiller helt naturligt en stor rolle i diskussionen om, hvordan man kan opnå bedre styring af de store velfærdsområder. Det skyldes ikke mindst, at hovedparten af kommunernes budgetter vedrører udgifter på velfærdsområdet. Kommunerne afholder således driftsudgifter for godt 323 mia. kr. i , hvoraf størstedelen af midlerne, de såkaldte kommunale serviceudgifter på 230 mia. kr., går til folkeskolen, ældrepleje, sundhedsydelser, børnepasning og anden social service. På landsplan er der således budgetteret med 27 mia. kr. til sundhedsområdet, 50,6 mia. kr. til ældre og handicappede samt 56 mia. kr. til folkeskolens drift. 3 De budgetterede kommunale nettodriftsudgifter fordelt på overordnede formål i 2014 Sundhed Andet 11% 8% 29% Børn og unge Administration 12% Overførsler til personer 20% 20% Ældre, handicappede mv. Som det fremgår af ovenstående figur, udgør kommunernes aktiviteter i relation til ældre, børn og unge næsten halvdelen af de samlede kommunale nettodriftsudgifter, som er budgetteret for KMD Analyse 9

10 På baggrund af denne fordeling vil KMD Analyse i det følgende kort se nærmere på udviklingen inden for kommunernes udgifter til henholdsvis folkeskolen og ældreområdet som eksempler på væsentlige velfærdsområder, der administreres af kommunerne. Folkeskolen Den danske folkeskole er blandt de dyreste i OECD-landene, idet Danmark i 2010 brugte 3,4 pct. af BNP på udgifter til grundskolen samt voksenuddannelser på grundskoleniveau kun overgået af Norge, Island og Irland. 4 Ifølge Danmarks Statistik koster folkeskolens godt elever cirka 44 mia. kr. om året svarende til kroner per indskrevet elev. Som figuren endvidere viser, har udgifterne stort set holdt samme niveau gennem en årrække jf. nedenfor: Kommunernes årlige udgifter til folkeskolen 2007/8 2008/9 2009/ / / /13 Elevtal i folkeskolen Udgifter til folkeskolen i 43,1 45,7 46,1 44,8 44,9 43,8 mia. kr. 6 Udgifter per elev En ikke uvæsentlig del af folkeskolernes udgifter går endvidere til specialområdet. Siden 2007 er udgifterne til specialskoler således nærmest fordoblet, så de i 2013 udgjorde knap 6 mia. kr. 7 I tillæg hertil kommer en række specialundervisningstilbud og specialklasser på almindelige folkeskoler, som ifølge Undervisningsministeriet udgør cirka 30 pct. af udgifterne til folkeskolen. 8 En af de centrale målsætninger med folkeskolereformen har været at opnå et bedre resultat af de store investeringer. Den grundlæggende tankegang er, at man kan forhøje det faglige udbytte ved inddragelse af nye didaktiske tilgange og læringsformer som bl.a. baserer sig på it og digitale læremidler. Ældreområdet Kommunerne har ansvaret for visitation af ældre til praktisk bistand, pleje og boligtilbud og står også for hovedparten af udførelsen af de konkrete besøg i hjemmet hos de ældre medborgere. 4 OECD, Education at a glance, 2013, Tabel B2.2, p Undervisningsministeriet: % ashx (side 1, Folkeskoler + specialskoler) 6 Danmarks Statistik: REGK31, driftskonti , udgifter i seneste kalenderår for et givent skoleår er lagt til grund 7 (Driftskonto ) 8 Undervisningsministeriets Databank, EGS-bestand-skoletype ( ) KMD Analyse 10

11 Kommunerne bruger årligt omkring 43 mia. kr. på aktiviteter i relation til ældreomsorg, og området er under pres grundet den stærkt voksende mængde af ældre medborgere jf. nedenstående figur. 9 Kommunernes årlige udgifter til ældreområdet Antal ældre Kommunernes nettoudgifter per ældre I tillæg til udgifterne til ældreomsorg kommer en række sundhedsrelaterede udgifter til eksempelvis sygepleje, genoptræning og forebyggelse i relation til eksempelvis kroniske lidelser og faldskader, som forekommer relativt hyppigt på ældreområdet. Også på dette store udgiftsområde synes det kendetegnende for udviklingen over de seneste fem år, at udgiftsniveauet per ældre er stabiliseret, om end den demografiske udvikling fortsat må ventes at lægge pres på området såvel på kort som på lang sigt. Som reaktion på de fortsat voksende årgange af ældre, hvoraf mange med tiden må forventes at have plejebehov, har regeringen i samarbejde med regioner og kommuner formuleret en strategi for digital velfærd, som frem mod 2020 skal bidrage til at realisere målsætningen om at frigøre 12 mia. kr. til kernevelfærd. Strategien forfølger to centrale ledetråde. Dels skal borgerne gøres til mere aktive medspillere gennem inddragelse i brug af digitale løsninger, og dels skal digitalisering og nye teknologier udnyttes til at tilvejebringe en mere effektiv og sammenhængende velfærd. Alt i alt synes det at være lykkedes for kommunerne at have holdt udgiftsniveauet i ro på de to store velfærdsområder, folkeskolen og ældreområdet. Formentlig blandt andet gennem velfærdsinnovation, strukturændringer, organisatoriske tilpasninger osv. I det følgende afsnit ses der nærmere på, hvad det er for rammer, der gælder for kommunal velfærdsinnovation. 2.3 Kommunal velfærdsinnovation Regeringen, kommunerne og regionerne er blevet enige om at iværksætte betydelige fællesoffentlige digitaliseringsstrategier på de mest centrale velfærdsområder, nemlig folkeskolen og ældreområdet. Strategierne baserer sig på, at man gennem innovation og ny teknologi kan gøre tingene mere effektivt og frigøre ressourcer. 9 Beløbet er formentlig lidt højt sat idet Socialministeriet skønner, at kommunernes udgifter til ældreservice androg 37,9 mia. Kr. i 2012 jfr. Tal og statistik for ældreområdet. 10 Danmarks Statistik, FOLK2: Folketal 1. januar efter alder og tid 11 Økonomi- og Indenrigsministeriet, noegletal.dk: Ældreudg. (netto) pr. 65+-årig KMD Analyse 11

12 Sådan plejer vi ikke at gøre er blevet afløst af Hvordan kan vi gøre det smartere?. Der er således igangsat en større udvikling på de to områder, som KMD Analyse med afsæt i kommunale lederes erfaringer tager temperaturen på i nærværende analyse samtidig med, at KMD Analyse identificerer de væsentligste udfordringer for fortsat modernisering. Samtidig synes kommunerne mere end nogensinde parate til ikke bare at innovere velfærdsområderne men gennem innovation at lægge kimen til en grundlæggende transformation af kommunerne. Der er tale om en rejse fra at være primært myndighedsudøvere af offentlig velfærd og rettigheder til at blive serviceproducenter af velfærd og rettigheder, som vi også kender det fra den private serviceindustri. I Danmark er det lykkedes at opnå en særdeles gunstig timing i relation til transformation af kommunerne mellem på den ene side Strukturreformen i 2007 og de generelle markedstendenser på teknologiområdet jf. figuren nedenfor. Politik og marked synes hånd i hånd at være nogle af de væsentligste drivere af udviklingen med fokus på velfærdsinnovation og i sidste ende en transformation. Der er dog en række forhold som kan ændre, måske ikke retningen men så hastigheden for, hvor meget innovation kommunerne kan foretage. På en styringsmæssig vægtskål er der i den ene skål en række styringsrammer, der fremmer innovationskraften og i den anden skål en række styringsrammer, der hæmmer. KMD Analyse vil i det følgende skitsere, hvad det er for en udfordring, kommunerne står overfor. KMD Analyse 12

13 Strukturreformen Det er syv år siden, at strukturreformen blev gennemført (2007), og med reformen er der i kommunerne kommet endnu mere fokus på ledelse og styring, og kommunerne har de fleste steder etableret sig med professionelle direktioner og nye styringsmæssige tiltag i form af databaseret ledelse med nøgletal, business cases, budgetstyring, målkrav, udviklingskontrakter m.m. Og flere steder begynder der at komme fokus på gevinstrealisering, produktivitetsudvikling, konceptudvikling og standardisering. De væsentligste karakteristika er følgende: Kommunernes ledelser er blevet professionaliserede og agerer i dag, uanset faglige ansvarsområder, ud fra samlede værdier og mål for kommunen. Det viser surveyundersøgelsen i nærværende analyse, hvor der stort set ikke er forskel på de vurderinger, kommunaldirektørerne foretager på henholdsvis skole og ældreområdet og på, hvordan de respektive fagdirektører vurderer deres egne fagområder. Kommunerne har øget fokus på ledelse på alle niveauer fra centrale niveauer på rådhuset til institutionsniveau på skoler, daginstitutioner, plejehjem mm. Eksempelvis er hver femte leder ud af ledere i Aarhus Kommune i gang med Den fælles Lederuddannelse, som er en diplomuddannelse i offentlig ledelse. 12 Kommunerne har stor fokus på innovation og nye måder at organisere og tilbyde sine ydelser på, og stort set alle kommuner har flere innovationsprojekter i gang særligt inden for de store velfærdsområder som skole, daginstitution, ældrepleje, genoptræning mm., som også surveyundersøgelsen i nærværende rapport viser. I en evaluering af strukturreformen fra 2013 er konklusionen, at kommunerne har styrket sin faglighed og nytænkt sin opgaveløsning og øget kvaliteten jf. faktaboks nedenfor: Evaluering af Kommunalreformen Et af de centrale tværgående mål med reformen var at skabe kommuner og regioner med en større faglig og økonomisk bæredygtighed. Desuden var der en forventning om, at kommunalreformen kunne understøtte en omkostningseffektiv opgaveløsning med indhøstning af stordriftsfordele etc. Samtidig blev det blandt andet af Strukturkommissionen påpeget, at en fuld udnyttelse af potentialerne ved en refo rm, ville medføre betydelige ændringer af organisering, ledelse mv. På baggrund af udvalgets analyse, er det vurderingen, at kommuner og regioner i disse år er i færd med at realisere de nævnte målsætninger fra reformens indførelse. Udviklingen kan dog ikke overalt knyttes tæt til reformen d8b/$FILE/_n89kmoob740r20gj5dm8n4qred5n6epbi40g6csj1416k4g8_.pdf KMD Analyse 13

14 Den faglige bæredygtighed er generelt blevet styrket og har på nogle områder været medvirkende til at nytænke opgaveløsningen og øge kvaliteten. Også den økonomisk bæredygtighed er blevet styrket, idet der er skabt mere økonomisk robuste enheder. Udvalget finder samtidigt, at der fortsat består uudnyttede potentialer for både effektiviseringer og kvalitetsudvikling, som det fortsat er vigtigt at holde fokus på at indfri de kommende år. Kilde: Evaluering af kommunalreformen, Marts 2013, Økonomi- og Indenrigsministeriet Forventningsfulde borgere og brugere Timingsmæssigt er strukturreformen gennemført samtidig med, at den teknologiske udvikling for alvor har taget fart. Ifølge en undersøgelse fra Danmarks Statistik er danskerne blandt de mest ivrige brugere af it og digitale redskaber og løsninger i EU. 61 pct. af de danske brugere anvender eksempelvis deres mobiltelefon eller smartphone til internetadgang mod 47 pct. i hele EU. 13 Generelt er danskerne flittige brugere af internettet jf. Danmarks Statistiks årlige undersøgelse om it-anvendelse i befolkningen. De bruger det til at søge information, handle, gå i banken osv. 14 Men danskerne er også flittige brugere af nye teknologier, hvad enten det er smart-tv, sensor- og overvågningsteknologier eller apps til monitorering af eget helbred. Og på bare et år har 1,3 mio. danskere downloadet app'en MobilePay fra Danske Bank 15. Hertil kommer, at stadig flere danskere hjemmevant bruger skyen og deler billeder, gemmer dokumenter, bruger sociale medier, forsker i slægtshistorie og deler kalender mm. De danske borgere er således i varierende grad storforbrugere af digitale løsninger og eksperter i at anvende dem til private formål. Det private marked, og det er stort set indenfor alle brancher, tilbyder derfor også digitale muligheder til sine potentielle kunder. Udviklingen på det konkurrenceudsatte marked går hurtigere og hurtigere, og hver dag bringer eksempler på, hvordan den fysiske verden kobles sammen med den digitale eller overtages helt digitalt. Borgerne og kunderne oplever og forventer nye smarte digitale løsninger i alt lige fra daglige indkøbssituationer, i forbindelse med rekreation og oplevelser til nye muligheder for menneskelige relationer. Og kan de ikke lide, hvad de får tilbudt, flytter de til konkurrenten og deler i tilgift deres oplevelser på nettet, så borgerne som en sværm flytter fra den ene løsning til den anden. Ifølge it-eksperten Tim Frank Andersen viser en undersøgelse, at 40 pct. af kunderne er gået til en konkurrents website efter en dårlig mobil oplevelse, og at 57 pct. af brugerne ikke vil anbefale en forretning med et dårligt designet mobil-site 16. Set ud fra et kommunalt perspektiv omkring kommunal velfærdsinnovation er udviklingen interessant på to områder: 13 maj november Status 7. maj 2014 et år efter lancering, 16 Tim Frank Andersen, 10 digitale strategier, Gyldendal Business 2013 KMD Analyse 14

15 1. Det offentlige er presset til at levere løsninger og muligheder, som borgerne oplever, de kan få på det private marked. Det skaber grobund for innovation og innovative løsninger. 2. De offentlige ansatte chefer, medarbejdere og kommunalpolitikerne er i deres fritid gode til at anvende digitale løsninger. En af forudsætningerne for at kunne åbne for innovation og nye innovative løsninger synes således at være til stede. Borgerne forventer, at det offentlige, ligesom de private, tilbyder nye smarte løsninger i pagt med tiden. På de store velfærdsområder, og særligt på skoleområdet, er kommunerne kommet langt og har i første omgang investeret i primært infrastruktur og hardware men mangler at implementere det i stor skala i undervisningen, altså at koble den fysiske læringsverden med den digitale og opnå smartere løsninger. Brugerne, i dette tilfælde eleverne, forventer, at de løsninger og værktøjer de skal anvende er brugervenlige, skal virke, er forståelige og intuitive, og at undervisningssituationerne er meningsfulde i forhold til den verden, vi lever i. F.eks. at prøve- og eksamensformerne ikke er på papir og med blyant, at det er tilladt at søge på nettet for at finde en matematikformel, at spørge sit netværk til råds online i forbindelse med en opgaveløsning osv. For kommunerne er der en stor opgave i at sikre, at de løsninger de stiller til rådighed for borgerne er blandt de bedre, og det stiller store krav til kommunernes evne og vilje til på dette punkt at være innovative og i højere grad tænke i målgrupper end i digital udøvelse og understøttelse af et cirkulære. Borgernes og brugernes forventninger er således en væsentlig driver for kommunal velfærdsinnovation. Velfærdsinnovation og transformation De offentlige ansatte og politikerne er alle borgere, og hovedparten har flere års erfaring med at navigere i de digitale universer på markedspladser og fritids- og foreningsliv. Med andre ord bruger de ofte digitale løsninger, som måske også vil kunne inspirere i deres arbejde. Hvorfor ansøge på blanket om at blive visiteret til hjælpemidler hvis man kunne lave en selvbetjeningsløsning? Hvorfor lave en handleplan på daginstitutionsområdet fra bunden en gang årligt, hvis man bare kunne nøjes med at selvangive de nye forhold? Hvorfor holde skole-hjem samtale fysisk hvis man også kunne tilbyde det som et skype-møde? Viden og erfaring er til stede, og kan kommunerne knække, hvordan de i højere grad kan frigøre denne innovationskraft uden at sætte eksempelvis regler over styr, revision og budgetpraksis, politiske mål mm., er der store potentialer at hente. Samlet set har strukturreformen skabt de ledelsesmæssige rammer for på såvel det visionære som på det konkrete plan at sammenkoble kommunens udvikling med den generelle teknologiske udvikling. På stadig flere områder kan man derfor se, hvordan kommunerne adopterer innovative opgaveløsninger baseret på teknologi og nye måder at indrette organisationen på og herved så småt skabe en innovationskultur omkring dette. Det kan være forsøg med brug af videoteknologi til at fjerne vejtid for udførende medarbejdere i eksempelvis social- og sundhedsforvaltningen, introduktion af nye apps der gør udsatte voksne mere selvhjulpne og sparer kommunen for indlæggelsesdage, medicin mm. eller udnyttelse af forskellige teknologier til at holde bibliotekerne åbne ubemandet på ydertidspunkterne. KMD Analyse 15

16 Der er mange eksempler fra kommunerne, og lige nu er der mest tale om enkeltstående innovative eksempler, men bag hvert af eksemplerne tegner der sig et mønster omkring, at udviklingen måske i sidste ende vil lede frem til en egentlig transformation af den offentlige sektor. Sat på spidsen bevæger vi os, og har gjort det i flere år, fra en kommunal sektor med fokus på at imødekomme borgernes retskrav til en kommunal sektor med fokus på levering af en række services, som borgerne har krav om. Men leveret effektivt gennem standarder, koncepter og forventningsafstemning. Kommunerne er i vid udstrækning i dag serviceproducenter af velfærd på såvel sagsbehandlerniveau som på institutionsniveau og har gennem flere år arbejdet for at skabe fælles sprog, standarder og beskrive arbejdsgange. Der er dog stadig et stykke vej til, at den enkelte kommune fuldt ud eksempelvis konceptualiserer og standardiserer plejehjemsområdet, skolen, daginstitutionsområdet, bosteder og, ligesom hvis det var en produktion, beskriver sin leverance ned i detaljen, og gør den ens for alle enheder i samme kommune med henblik på benchmarking. Nærværende analyse synes at indikere, at kommunerne så småt er ved at tage de næste skridt mod øget implementering af innovative løsninger. Gennem fokus på velfærdsinnovation er der fokus på at øge produktiviteten, højne kvaliteten og indrette kommunen efter borgernes ønsker. Meget tyder på, at denne omstilling på en række enkeltområder forløber succesfuldt. Men spørgsmålet er, om omstillingen og velfærdsinnovationen ville kunne få endnu mere fart, hvis kommuner og regering sammen kunne finde den rette balance for overordnede styringsrammer for kommunerne. Som det er i dag, er der både en række styringsrammer, der fremmer den kommunale velfærdsinnovation, og rammer der hæmmer. Blandt de styringsrammer der fremmer innovationskraft kan nævnes en række økonomiske rammer med eksempelvis de overordnede krav til udgiftsstyring, hvor snævre økonomiske rammer kan sætte fokus på at levere samme services med færre ressourcer. Af andre typer styringsrammer der fremmer, kan endvidere nævnes digital infrastruktur, fællesoffentlige løsninger og strategier, udvikling af fællesoffentlige komponenter og løsninger evt. understøttet af lovgivning som eksempelvis NemID, digital post, obligatoriske selvbetjeningsløsninger og e-faktura. De styringsmæssige rammer der kan hæmme innovationskraften er blandt andet detaljerede regelsæt, som vanskeligt lader sig it-understøtte, og derfor gør det vanskeligt at standardisere, konceptualisere og innovere, ligesom langsom eller for sen udrulning af fællesoffentlige løsninger kan hæmme innovationskraften. I den forbindelse har KMD analyse spurgt kommunaldirektørerne om deres syn på, hvad der især hæmmer innovationskraften og unødigt lægger hindringer i vejen for øget produktivitet ude i kommunerne. Kommunaldirektørerne giver på baggrund af disse spørgsmål udtryk for, at der i dag er for meget detailstyring og for mange proceskrav fra centralt hold. Dette kan tage ansvaret væk fra de lokale repræsentanter og hindre kommunerne i at gennemføre den fornødne innovation. Det er især de statslige proceskrav, der, ifølge kommunaldirektørerne, tager overhånd og tager ansvaret væk fra KMD Analyse 16

17 kommunalpolitikere, ledere og medarbejdere i den enkelte kommune. Således svarer fire ud af fem kommunaldirektører, at der er for mange proceskrav. Næsten lige så mange mener, at detailstyringen fra statens side af kommunerne hindrer kommunerne i at tænke nyt og innovativt, og signalet synes at være, at detailstyringen er blevet for omfattende, og i sidste ende reducerer kommunerne til at være filialbestyrere af statslig lovgivning og statslige styringskrav. Det er derfor ikke overraskende, at et flertal af de adspurgte kommunaldirektører bakker op om regeringens tillidsreform, som bl.a. omhandler, hvordan ledelse og styring skal tage afsæt i tillid og ansvar fremfor detailstyring. Ifølge Mandag Morgen fyldte beskæftigelseslovgivningen 421 sider i 1950 erne. I dag fylder den over sider. 17 I surveyen svarer tre ud af fem kommunaldirektører, at de enten er meget enige, enige eller delvist enige i, at tillidsreformen er afgørende for, at kommunerne kan implementere velfærdsteknologi. Mere end hver anden af de adspurgte kommunaldirektører mener, at især den økonomiske detailstyring fra staten er en hindring for, at kommunerne kan investere i velfærdsteknologiske løsninger, og næsten lige så mange mener, at statslige standarder og kontrol på folkeskoleområdet hindrer kommunernes mulighed for at innovere undervisningen gennem brug af teknologi. Noget tyder på et større dilemma. Det der skal øge produktiviteten, nemlig velfærdsteknologiske løsninger, opfatter kommunaldirektørerne, at staten hindrer gennem sin økonomiske detailstyring. 17 Mandag Morgen juni 2013, KMD Analyse 17

18 I hvilket omfang er du enig eller uenig i følgende udsagn: For mange statslige proceskrav tager ansvaret væk fra de lokalt valgte politikere, ledere og medarbejdere 53% 31% 4% 9% 2% For meget detailstyring fra staten hindrer vores evne til at innovere 39% 30% 20% 9% 2% Statslige standarder og kontrol på folkeskoleområdet begrænser min kommunes mulighed for at digitalisere undervisningen 9% 22% 24% 24% 4% 16% Økonomisk detailstyring fra staten er en hindring for at vi kan investere i velfærdsteknologi 20% 36% 22% 16% Tillidsreformen er afgørende for at vi kan implementere velfærdsteknologi 9% 27% 29% 24% 2% 9% Meget enig Enig Delvist enig Uenig Meget uenig Ved ikke Kilde: Survey med kommunaldirektører af KMD Analyse I de følgende to kapitler vil KMD Analyse gå tættere på, hvordan de kommunale ledere ser på de styringsmæssige udfordringer på henholdsvis skolens område i kapitel 3 og ældreområdet i kapitel 4. Fælles for begge områder er, at KMD analyse sætter fokus på, hvordan lederne vurderer visionerne og rammebetingelserne på henholdsvis skole- og ældreområdet, hvordan man lokalt styrer og følger op, hvad status er for, hvor langt man i den enkelte kommune er kommet med udrulning af digitale løsninger på skole- og ældreområdet, samt hvilke væsentligste udfordringer de kommunale ledere ser fremadrettet for succesfuldt at kunne komme i mål med initiativerne. KMD Analyse 18

19 3. Den digitale skole er på vej Dette kapitel tegner et signalement af, hvordan de kommunale ledere ser på aktuelle styringsmæssige behov i relation til digitalisering af folkeskolen. Grundlaget for kapitlet er to surveys gennemført af KMD Analyse i samarbejde med Børne- og Kulturchefforeningen og Kommunaldirektørforeningen, hvor henholdsvis børne- og kulturchefer og kommunaldirektører er blevet bedt om at forholde sig til en række spørgsmål om digitaliseringen af folkeskolen. 18 Kapitlet gennemgår resultaterne af de to surveys efter nedenstående tematisering: Visioner og rammebetingelser Styring og opfølgning Nuværende status Udfordringer KMD analyse har i to tidligere analyser fra 2012 haft fokus på digitalisering af skolen 19. I begge disse analyser var hovedkonklusionerne, at forældre og elever efterlyste en mere digital folkeskole, at eleverne meget sjældent oplevede, at it eller digitale lærermidler blev anvendt i undervisningen, og at der på det tidspunkt var langt igen med at realisere visionerne om en digital folkeskole. Her, to år efter disse analyser, synes der at være sket meget, og skolerne er tættere på at være parate til at implementere og anvende digitale lærermidler i fuld skala. Kapitlets hovedkonklusioner er som følger: De kommunale ledere bakker op om visionerne for en digital folkeskole. Ni ud af 10 af de deltagende kommunaldirektører og børne- og kulturchefer finder visionerne for en digital folkeskole væsentlige eller meget væsentlige. Digitaliseringen handler mere om faglighed end om effektivisering. To tredjedele af børne- og kulturcheferne fremhæver, at digitaliseringen af folkeskolen i deres kommune har som mål at føre til øget fagligt udbytte for den enkelte elev, og en næsten lige så stor andel fremhæver inklusion af bogligt svage elever som en målsætning for digitaliseringen. Kun hver tredje børne- og kulturchef peger på effektiviseringer som en målsætning. Der er styringsmæssigt fokus på digitalisering af folkeskolen. 79 pct. af de deltagende børne- og kulturchefer giver udtryk for, at deres kommune har etableret et særligt styringsmæssigt setup med henblik på digitalisering af folkeskolen. 18 De to surveys er gennemført online i perioden fra 10. til 31. marts og der er modtaget 34 besvarelser fra børne- og kulturchefer og 45 besvarelser fra kommunaldirektører. Besvarelserne repræsenterer henholdsvis 33 og 40 unikke kommuner med en samlet befolkningsandel på henholdsvis 42 pct. og 47 pct. For det enkelte spørgsmål kan der være modtaget færre besvarelser idet nogle spørgsmål kun er blevet stillet som opfølgning på bestemte svarmuligheder i det foregående spørgsmål. 19 Folkeskolens digitale tilstand, januar 2012 og Den digitale folkeskole, august 2012 KMD Analyse 19

20 Folkeskolerne er godt i gang med implementering af folkeskolereformen. Undersøgelsen viser, at over halvdelen af kommunerne i høj eller meget høj grad er på plads med fire ud af de fem målsætninger, som Børne- og Kulturchefforeningen har defineret som væsentlige for implementering af folkeskolereformen. Folkeskolernes digitale infrastruktur er godt undervejs, og skolerne er generelt godt udstyret. Otte ud af 10 af de deltagende børne- og kulturchefer giver udtryk for, at skolerne i deres kommune i høj eller meget høj grad har et stabilt og velfungerende trådløst netværk. Syv ud af 10 giver udtryk for, at skolerne i deres kommune i høj eller meget høj grad er udstyret med computere og tablets. Digitale læremidler vinder fodfæste. De mest populære digitale læremidler, digitale prøver, stilles til rådighed af seks ud af 10 kommunale børne- og kulturchefer. Lærernes digitale opkvalificering udgør fortsat en stor udfordring. Otte ud af ti børne- og kulturchefer giver udtryk for, at det er en stor eller meget stor udfordring at opkvalificere lærerne til at undervise digitalt. I det følgende gennemgås undersøgelsens resultater mere detaljeret med afsæt i ovenstående struktur. 3.1 Visioner og rammebetingelser Opbakning til visionen om en digital folkeskole Såvel børne- og kulturcheferne som kommunaldirektørerne er som led i undersøgelsen blevet bedt om at tage stilling til, i hvilken grad de finder fem visioner for den digitale skole væsentlige. 20 De to kommunale ledergrupper giver samstemmende udtryk for solid opbakning til visionerne om en digitalisering af folkeskolen. Som nedenstående figur viser, finder mellem 89 og 94 pct. af de kommunale børne- og kulturchefer det væsentligt eller meget væsentligt, at: It skal lette kommunikationen mellem forældre og de ansatte i folkeskolen. Den digitale skole skal give både de dygtigste og de, der har brug for mere hjælp, den undervisning, de har behov for, så alle bliver så dygtige, som de kan. Digitaliseringen af folkeskolen skal støtte organiseringen af lærernes forberedelse, undervisning og gennemførelse af prøver. Digitale redskaber skal indgå som en integreret del af den måde, der tænkes pædagogik i folkeskolen. 20 De 5 visioner er formuleret af Børne- og kulturchefforeningen i et høringsnotat til regeringen i forbindelse med sidste års vedtagelse af folkeskolereformen KMD Analyse 20