Kinas Lange March mod Langsigtet Sikkerhed

Transkript

1 Kinas Lange March mod Langsigtet Sikkerhed Afrikas rolle i Kinas udenrigspolitiske strategi i det 21. århundrede Speciale i Statskundskab September 2009 Christian Trøst Rasmussen: Carsten Stege Rasmussen: Vejleder: Clemens Stubbe Østergaard Antal ord:

2 Aarhus Universitet Institut for Statskundskab Bartholins Allé Bygning Århus C Danmark 2

3 Abstract China s Long March towards Long-term Security The role of Africa in China s foreign policy in the 21st Century This thesis sets out to explain Africa s prominent role in China s foreign policy in the 21 st century from a Chinese security perspective. The explicit objective is to explain why China prioritises a distant continent, which is historically underdeveloped and has little to offer in terms of traditional geopolitical security. When explaining Chinese foreign policy from the dominant theoretical paradigm in international relations theory, realism, China s impressive venture into Africa constitutes a least likely case. Therefore, the underlying objective of this specific investigation is to gain insight into the factors which motivate and explain the general Chinese foreign policy strategy. It is argued that the prominent role of Africa mainly is due to China s pursuit of long-term security interests; in international status abroad and economic modernization at home. However, China s ability to prioritise long-term interests and thus the engagement in Africa is contingent on a favourable international security environment. To explain this conditionality, an original theoretical model based on contingent realism is constructed. This model is built from three different levels of analysis, all theoretically rooted in the realist paradigm but with progressive ability to cumulate empirical complexity and thus with increasing explanatory power. The theoretical model combines the three levels of analysis with an operationalisation of the Chinese security perspective, which is seen as composed by four core interests; regional stability, international status, national unity, and economic modernisation. It is demonstrated how each new level of analysis is able to comprise increasing levels of complexity and therefore explain how China s engagement in Africa contributes to each of the four core interests in the Chinese security perspective, and that China s long-term security interests have significant explanatory power when it comes to the role of Africa in Chinese foreign policy. The prioritisation among the four core interests in the Chinese security perspective is seen as the underlying force explaining the Chinese foreign policy behaviour. The structural level of analysis is based on the premise that the most basic and defining task for any state is to secure its borders and territorial integrity. Thus regional stability is China s short-term external security interest. Any disruption of the stability in the region would force China to focus its foreign policy on immediate external threats and short-term survival. Only due to a historically low level of external threat explained by variables at the intergovernmental level of analysis can China focus on its long-term external security interest in enhanced international status. The final level of analysis is the domestic level, which explains how China s foreign policy also is shaped by its internal interest in strengthening regime legitimacy and social stability, notably by maintaining national unity in the short run and bringing economic modernisation in the long run. 3

4 Indholdsfortegnelse KAPITEL 1. INTRODUKTION BAGGRUND: KINAS GAMLE OG NYE RELATIONER MED AFRIKA PARADOKSET: NÆR SIKKERHED PÅ ET FJERNT KONTINENT 11 Problemformulering FORSKNINGSDESIGN: EN FULDSTÆNDIG FORKLARING 14 Analysestruktur METODOLOGI: TEORETISKE OG EMPIRISKE OVERVEJELSER 17 Validitet og Reliabilitet 19 Afgrænsninger og Begrænsninger STRUKTUR: SPECIALETS OPBYGNING 22 KAPITEL 2. TEORI BETINGET REALISME: TRE TEORETISKE TRIN 26 Neorealisme 27 Postklassisk Realisme 29 Neoklassisk Realisme TEORETISK MODEL: STIGENDE KOMPLEKSITET 34 KAPITEL 3. DET KINESISKE SIKKERHEDSPERSPEKTIV 37 Regional stabilitet 37 International status 39 National Enhed 40 Økonomisk Modernisering 42 Opsummering 43 KAPITEL 4. DET STRUKTURELLE NIVEAU SIKKERHED VED SELVHJÆLP: ANARKI OG UNIPOLARITET MAGTFORSKYDNING: HÅNDTERINGEN AF EN STORMAGT I SVØB 49 Sikkerhedsdynamik 51 4

5 4.3 BALANCERING: EKSTERN SIKKERHED PÅ KORT SIGT 53 Intern Balancering 53 Ekstern Balancering 54 Hensynet til Supermagten KINA I AFRIKA I: REGIONAL STABILITET? 57 Uoplagte Alliancepartnere DELKONKLUSION: INDSIGTER FRA NEOREALISMEN 59 KAPITEL 5. DET MELLEMSTATSLIGE NIVEAU NYT SIKKERHEDSKONCEPT: HÅRDE TIDER FOR HÅRD BALANCERING TRUSSELSNIVEAU: TILTAGENDE AFSPÆNDING : Den nye verdensorden : Truslen mindskes : Et historisk lavt trusselsniveau 68 En anderledes trussel BLØD BALANCERING: EKSTERN SIKKERHED PÅ LANGT SIGT 71 Anerkendelse fra alle KINA I AFRIKA II: INTERNATIONAL STATUS? 73 Diplomatisk 74 Økonomisk 76 Militært DELKONKLUSION: INDSIGTER FRA POSTKLASSISK REALISME 83 KAPITEL 6. DET NATIONALE NIVEAU ALSIDIG SIKKERHED: DRAGEN BAG DEN STORE MUR LEGITIMITET: SIKKERHED MED KINESISK SÆRPRÆG 87 Indenrigspolitik gennem Udenrigspolitik PRAGMATISK NATIONALISME: INTERN SIKKERHED PÅ KORT SIGT 89 Nationalismens Udspring 90 Nationalisme og Udenrigspolitik 92 Pragmatisk Nationalisme KINA I AFRIKA III: NATIONAL ENHED? FORTSAT UDVIKLING: INTERN SIKKERHED PÅ LANGT SIGT 98 Internationale Investeringer 100 5

6 Fundamentet for Vækst KINA I AFRIKA IV: ØKONOMISK MODERNISERING? 101 Pres for Profit DELKONKLUSION: INDSIGTER FRA NEOKLASSISK REALISME 105 KAPITEL 7. DEN SAMLEDE ANALYSEMODEL BETINGET SIKKERHEDSPERSPEKTIV: MODELLENS DYNAMIK 108 Samspillet mellem Interesserne KINA I AFRIKA V: EN LANGSIGTET PRIORITERING 112 Flere Fluer med Ét Smæk 114 Når Interesserne Kolliderer 116 KAPITEL 8. KONKLUSION SAMMENFATNING: ANALYSENS BREDE SIGTE METODISK KRITIK: MODELLENS MULIGHEDER OG FORBEHOLD 123 Blindgyder og Begrænsninger 124 Muligheder for Generalisering PERSPEKTIVERING: BETINGET OPTIMISME 126 Indsigter fra Kina i Afrika 127 It's the Economy, Stupid 128 En God Cirkel 129 LITTERATUR 131 Kapitler skrevet af: Carsten Stege Rasmussen: Kapitel 1, 3, 5, 7 Christian Trøst Rasmussen: Kapitel 2, 4, 6, 8 6

7 Liste over Forkortelser AFRICOM ARF ASEAN AU BNP FDI FN FOCAC GoC IMF IP JASA NATO OECD PLA PPP SCO SIPRI UP USD WTO United States African Command ASEAN Regional Forum Association of Southeast Asian Nations Den Afrikanske Union Bruttonationalprodukt Udenlandske investeringer De Forenede Nationer Forum on China-Africa Cooperation Government of China Den Internationale Valutafond International Politik Japan-American Security Alliance North Atlantic Treaty Organization Organisation for Economic Co-operation and Development Folkets Befrielseshær Købekraftsparitet Shanghai Cooperation Organization Stockholm International Peace Research Institute Udenrigspolitik US Dollars World Trade Organization 7

8 Kapitel 1 Introduktion In this golden autumn of October, we are gathering here in Beijing for the Forum on China-Africa Co-operation-Ministerial Conference At the turn of the millennium and the century, China and Africa are faced with both historical opportunities for greater development and unprecedented challenges. (Jiang Zemin, 2000) 1 I oktober 1999 sendte Kinas daværende præsident Jiang Zemin et brev til alle afrikanske lande med diplomatisk forbindelse til Kina. Heri anmodede han om et topmøde mellem Kina, det største udviklingsland i verden, og Afrika, kontinentet med det største antal udviklingslande. Jiang Zemin foreslog en dagsorden med fokus på øget samarbejde og på opbygningen af en ny international politisk og økonomisk orden, der i højere grad tilgodeser udviklingslandenes interesser i det 21. århundrede (Xinhua, 2006). Hermed var fundamentet lagt for dannelsen af Forum on China-African Cooperation (FOCAC), der samledes til sit første topmøde i Beijing et år senere i oktober 2000 med deltagelse af Kinas præsident og premierminister samt delegerede fra 44 afrikanske lande. Siden har interaktionen mellem Kina og Afrika udviklet sig eksplosivt med en tidobling af samhandelen fra år 2000 til Kina fejrede i 2006 sit første Year of Africa og afholdt i den forbindelse endnu et FOCAC topmøde i Beijing denne gang med deltagelse af statslederne fra både Kina og de afrikanske lande. Kinas globale aktivisme har i markant voksende omfang vægtet det afrikanske kontinent, som ellers historisk har været placeret på sidelinjen i spillet mellem stormagterne i det internationale system. Dette speciale vil søge at give en forklaring på, hvorfor Kinas relationer med netop Afrika har været så iøjnefaldende en del af Kinas udenrigspolitiske 1 China and Africa - Usher in the New Century Together, åbningstalen ved FOCAC 2000 i Beijing. 8

9 strategi i det 21. århundrede. Gennem en dybdegående analyse af de faktorer, der motiverer det kinesiske engagement i Afrika er hensigten samtidig at kunne forklare generelle tendenser og prioriteringer i Kinas udenrigspolitik. 1.1 BAGGRUND: KINAS GAMLE OG NYE RELATIONER MED AFRIKA Kina er ikke nogen ny aktør i Afrika; allerede i 1400-tallet har der været forbindelse mellem Riget i Midten og Afrika. Afrika fik dog først en reel sikkerhedspolitisk betydning for Kina op gennem 1950 erne og 1960 erne, da Kina begyndte at forsyne afrikanske revolutionære grupper med våben og penge, samt en god portion kommunistisk ideologi i håbet om at kunne fravriste kolonimagterne kontrollen med kontinentet. Op gennem 1970 erne fortsatte støtten, dog blev den i højere grad givet af hensyn til Kinas nationale sikkerhedsinteresse. Sovjetunionens opmarchering af tropper nær den kinesisk-sovjetiske grænse i 1969 betød, at Kina var tvunget til at tænke mere strategisk og pragmatisk i sine udenrigspolitiske dispositioner (Eisenman, 2007: 32). Ved at støtte oprørsgrupper, som bekæmpede sovjetstøttede regimer og sovjetiske tropper i Afrika, håbede Kina at kunne tage brodden af Sovjetunionens krigsmaskine, og dermed øge sin egen sikkerhed. Kinas seneste indtog på den afrikanske scene, som så småt begyndte i midten af 1990 erne og for alvor tog fart efter år 2000, adskiller sig markant fra den tidligere udenrigspolitiske linje. Den er ikke længere ideologisk præget, den er ikke-voldelig, og den er ikke længere rettet mod regimerne, men bygger i stedet på principper om ikke-indblanding i interne anliggender. Derudover overgår den nuværende indsats tidligere tiders engagement, både hvad angår det absolutte omfang og betydningen for Afrika og Kina (Tull, 2006: 459). Kinas nye entré på den afrikanske scene er således både kvantitativt og kvalitativt forskelligt fra den tidligere tilstedeværelse. Den afrikanske satsning skal ses som en del af en overordnet global aktivisme fra Kinas side, hvor Afrika imidlertid spiller en særlig iøjnefaldende rolle på flere centrale parametre. Dette fremgår tydeligt af et blik på de hårde facts, der viser en hastigt stigende samhandel mellem Kina og Afrika fra ca. 10 mia. USD i 2000 til 107 mia. USD i 2008 (Xinhua, 2009). Kinas markante opprioritering af Afrika fremgår også af den diplomatiske interaktion. Overordnet set har Kinas diplomatiske apparat gennemgået en større transformation de senere år, hvor tidligere tiders passivitet og lukkethed er blevet afløst af en mere aktivistisk linje. I Afrika er det blandt andet kommet til udtryk gennem etableringen af et strategisk partnerskab med den Afrikanske Union (AU) samt ved dannelsen af FOCAC. Derudover viser en opgørelse over de kinesiske lederes rejseaktivitet, at Afrika i 9

10 2003 var den mest besøgte region i verden og toplederes tidsforbrug er en god indikator for politisk betydning (Saunders, 2006: 21). Rejseaktiviteten blev ikke mindre i 2006, Kinas Year of Africa, hvor præsident Hu Jintao, premierminister Wen Jiabao og udenrigsminister Li Zhaoxing besøgte ikke færre end 16 afrikanske lande tilsammen (Alden et al., 2008: 2). Derudover har Kinas militære aktivitet i Afrika ændret sig i både type og omfang. Som nævnt ovenfor har Kina droppet støtten til afrikanske oprørsbevægelser, og de kinesiske tropper, der i dag befinder sig på afrikansk jord, har skiftet den karakteristiske grønne Mao-hat ud med en blå FN-baret. Således er Kinas troppebidrag til FN-missioner øget fra 53 enheder i år 2000 til i 2008, hvoraf befinder sig i Afrika fordelt på samtlige FN-missioner på kontinentet (Reilly & Gill, 2000: 43; CIC, 2008; GoC, 2000; 2008). Endelig er det værd at bemærke, at Kinas udviklingsbistand til Afrika ligeledes har oplevet en eksplosionsagtig stigning de senere år. I 2003 gav Kina ca. 1 milliard US Dollars (USD) i bistand til Afrika, mens tallet i 2007 godt hjulpet på vej af aftaler indgået i FOCAC-regi beløb sig til op mod 18 milliarder USD, hvilket gjorde regionen til den største modtager af kinesisk udviklingsbistand 2 (Lum et al., 2009: 6). Kinas nye relationer med Afrika baserer sig formelt sig på de såkaldte Five Principles for Peaceful Coexistence, der lægger vægt på gensidig respekt for suverænitet og fokuserer på de fælles gevinster ved fredeligt samarbejde. I Kinas officielle Afrika-politik understreges det, at gensidige interesser og forståelse gør Kina til en ideel partner i Afrikas udvikling mod fred og velstand (GoC, 2006). Den øvrige verden har imidlertid haft et særdeles kritisk blik på samarbejdet og dets fundament, der negligerer undertrykkelsen af basale frihedsrettigheder under henvisning til suverænitetsprincippet. Der er udbredt international skepsis i forhold til Kinas påstand om oprigtigt at ville arbejde mod gensidige gevinster og udvikling på verdens fattigste kontinent, der gennem århundreder er blevet udbyttet af skiftende kolonimagter. 2 Tallene er forbundet med en vis usikkerhed, da kinesisk udviklingsbistand ikke opgøres efter internationale standarder. Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) definerer officiel udviklingsbistand som flows of official financing administered with the promotion of the economic development and welfare of developing countries as the main objective, and which are concessional in character with a grant element of at least 25 percent (OECD: Denne definition er pejlemærket for hovedparten af verdens største bistandsdonorer, men det er kun en mindre del af Kinas bistandsaktiviteter, der kan indfanges under denne definition (Lum, 2009: 1). Størstedelen af den kinesiske udviklingsstøtte består i stedet hovedsageligt af rentefrie eller lavtforrentede lån samt regeringsstøttede investeringer i infrastruktur eller ressourceudvinding foretaget af kinesiske virksomheder. Ofte er bistandsaftaler også en del af en større pakke af handelsaftaler, hvilket gør det vanskeligt at skelne den officielle udviklingsbistand fra udgifter til eksportpromovering og investeringsudgifter (Lancaster, 2007: 2). Derfor er det muligvis mest hensigtsmæssigt at betragte den kinesiske bistandsmodel på samme vis, som Beijing selv ynder at italesætte den, nemlig som et partnerskab snarere end en énvejs overførsel af velgørenhed (Brautigam, 2008: 7). 10

11 Under alle omstændigheder har der været voldsom opmærksomhed omkring emnet. Uafhængigt af hensigter og konsekvenser er der enighed om, at Kinas stærkt stigende involvering i Afrika, især inden for de seneste ti år, er blandt de mest iøjnefaldende begivenheder i en region, der ofte har vanskeligt ved at tiltrække sig verdens opmærksomhed. Udviklingen har vakt mere end almindelig opsigt hos en mangfoldig gruppe af forskere, politikere, medier og engagerede civilsamfundsgrupper. Ikke mindst på grund af Kinas enorme økonomiske vækst, der giver et kraftigt fingerpeg om en kommende supermagt. I det lys er alt, hvad Kina foretager sig interessant, da de økonomiske og politiske implikationer berører langt flere end de direkte involverede parter. Engagementet synes tillige at gå imod den internationale marginalisering af Afrika på verdensscenen. Det er en ny tendens, og nye og ukendte tendenser har det med at afføde reaktioner fra de optimistisk tillidsfulde til de pessimistisk mistroiske. 1.2 PARADOKSET: NÆR SIKKERHED PÅ ET FJERNT KONTINENT Dette speciale har som målsætning at forklare Kinas voksende engagement i Afrika. Militær tilstedeværelse, diplomatisk aktivitet og økonomisk bistand er alle områder, som den kinesiske regering enten har fuld eller en meget høj grad af kontrol med, og afspejler således Kinas udenrigspolitiske redskaber. Det massive og stigende engagement i Afrika inden for disse områder peger derfor på, at der er tale om en bevidst satsning fra regeringens side, hvor forskellige elementer spiller sammen i en større integreret strategi, der skal gøre Kina til Afrikas foretrukne partner. Beijing har identificeret Afrika som et område af afgørende strategisk, økonomisk og diplomatisk interesse (Brookes & Ji, 2006: 1). Det er imidlertid mindre åbenlyst, hvilke årsager der har været udslagsgivende for denne massive satsning. På den ene side er den generelle konsensus, at Kinas verdensanskuelse og deraf følgende udenrigspolitik fra 1970 erne og op gennem 1990 erne har været præget af en umiskendelig realpolitisk tankegang 3, hvor det internationale anarki og den westphalske definition af statssuverænitet har udgjort hjørnestenene (Swaine, 1995: 54; Christensen, Johnston & Ross, 2006: 381; Lynch, 2009: 89). En realpolitisk indstilling trækker på tankegods fra den dominerende teoretiske retning inden for international politik, realismen, som grundlæggende hævder, at stater udenrigspolitisk handler med et sikkerhedsfokus for øje, og 3 Alastair Iain Johnston argumenterer i bogen Cultural Realism: Strategic Culture and Grand Strategy in Chinese History (1998) for, at den realpolitiske verdensanskuelse, der præger den kinesiske udenrigspolitiske tænkning, har rødder tilbage Ming-dynastiet ( ), og således hviler på ideationelle og kulturelle faktorer snarere end strategisk tænkning. 11

12 hvor survival depends on a state s material capabilities and its alliances with other states (Lebow, 2007: 55). På den anden side er der ingen afrikanske lande som besidder militære kapabiliteter eller geostrategiske kvaliteter, der tilnærmelsesvis kan forklare, hvorfor en opstigende magt som Kina kan have markant interesse i at søge militære alliancepartnere her. Afrika er i kraft af sin geografiske placering umiddelbart irrelevant for Kinas nære sikkerhed. Set fra et økonomisk synspunkt er det næppe muligt at finde en mere tilbagestående region, og selvom samhandelen med Afrika har været stærkt stigende, udgør den trods alt kun 3 procent af Kinas samlede udenrigshandel 4. Konsensus i internationale medier har været, at Kina er i Afrika for at sikre sig adgang til ressourcer. Påstanden er ikke uden vægt og finder især støtte i, at Kina får en tredjedel af sin importerede olie fra Afrika 5. Det er dog værd at bemærke, at olieimporten fra Afrika trods alt blot udgør 15 procent af Kinas samlede olieforbrug og kun 3 procent af det samlede energiforbrug, der domineres af enorme indenlandske kulreserver (ICG, 2008; Liu, Long & San, 2009). Afrikas ressourcer har imidlertid været en kilde til rigdom for kolonimagter gennem århundreder og interessen for disse er således ikke noget nyt fænomen. Det er Kinas voldsomme interesse for kontinentet derimod. Hvis den realpolitiske tilgang stadig er gældende for Kinas internationale udsyn, sådan som visse forskere hævder (Lynch, 2009: 87, Li, 2007: 76), er det vanskeligt at forklare Kinas massive satsning i Afrika. Der er olieinteresser i Afrika, men Kina engagerer sig derudover i et omfang, der synes at overstige de umiddelbare sikkerhedsinteresser, som kan opfyldes på kontinentet. Endvidere foregår engagementet i en bred vifte af lande, der ikke har særlige økonomiske gevinster at tilbyde. Netop dette paradoks ligger til grund for nærværende speciale. Problemformulering Litteraturen om Kina i Afrika er omfattende og den er nået langt på kort tid. Men tilgangen har i vid udstrækning været historisk-deskriptiv og fokuserer i overvejende grad på, hvad der kendetegner Kinas tilstedeværelse i Afrika, og i hvilket omfang involveringen finder sted (Large, 2008). Problemstillingen her tager eksplicit udgangspunkt i, at Afrika har spillet en 4 Egne beregninger baseret på tal fra China Statistical Yearbook (2008). 5 Siden 1993 har Kina været nettoimportør af olie, hvoraf halvdelen kommer fra Mellemøsten (ICG, 2008). Ifølge Verdensbanken kommer 85 procent af Afrikas eksport til Kina fra blot fem olierige lande 5. Kina aftog i øvrigt blot 9 procent af Afrikas samlede olieeksport i USA stod for 33 procent mens Europa aftog 36 procent (Hanson, 2008). 12

13 markant rolle i den kinesiske udenrigspolitik særligt siden århundredeskiftet, og at det er en rolle, som både kvantitativt og kvalitativt adskiller sig fra foregående perioder. Hensigten med specialet er at klarlægge selve baggrunden for denne udvikling, og forklare hvorfor Kina prioriterer Afrika i så omfattende grad, som tilfældet er. Spørgsmålet, der søges besvaret, er således: Hvad forklarer Afrikas markante rolle i Kinas udenrigspolitiske strategi i det 21. århundrede, set fra et kinesisk sikkerhedsperspektiv? Spørgsmålet sigter på at forklare baggrunden for en observeret udvikling, der tages som udtryk for en bevidst statslig strategi. En forklaring vil i denne sammenhæng bestå i at identificere de væsentligste faktorer bag Kinas udenrigspolitik og analysere dynamikken mellem dem, for hermed at kunne vurdere, hvad der vægter stærkest i forklaringen af satsningen på Afrika. Med betoningen af Kinas udenrigspolitiske strategi antages, at der ligger rationelle overvejelser bag udenrigspolitisk adfærd, og at det således er muligt at udlede motiverne bag. Det er en helt central antagelse, at en udenrigspolitisk strategi fastlægges med henblik på at forfølge konkrete interesser, og at der således er en analyserbar sammenhæng mellem mål og midler. Endvidere vil besvarelsen basere sig på den dominerende antagelse i international politik, at en stats mål i sidste ende er sikkerhed, forstået som politisk og territoriel overlevelse 6. Hensigten bag en udenrigspolitisk strategi er at fremme statens sikkerhed og herved maksimere overlevelsesmulighederne for det eksisterende politiske regime og den almindelige befolkning. Som det fremgår, vil besvarelsen derfor ske ud fra et kinesisk sikkerhedsperspektiv. Dette sikkerhedsperspektiv vil blive operationaliseret nærmere i form af en identificering af fire konkrete interesser, der udgør de væsentligste motiverer bag den kinesiske udenrigspolitik. Problemstillingen sigter på at identificere den eller de variable, der vurderes at have mest forklaringskraft i henhold til det strategiske valg, der antages at ligge bag Afrikas markante rolle i Kinas udenrigspolitik. Vi har således en klar forventning om, at flere forhold spiller ind i forklaringen på Kinas engagement i Afrika. Vi har ligeledes en forventning om, at nogle forhold har været mere betydningsfulde end andre, og målet vil derfor være at skærpe besvarelsens relevans ved at foretage en vurdering af de forskellige faktorers forklaringskraft. Variablenes forklaringskraft kan bestå i såvel en motiverende effekt, der 6 Antagelsen om at en stats handlinger i sidste ende kan reduceres til et hensyn til statens overlevelse er særligt stærkt repræsenteret i den realpolitiske tilgang. Som det blev vist tidligere er Kinas verdensanskuelse netop dybt forankret i realpolitikken, og det er derfor naturligt at dette speciale også tager sit afsæt i disse antagelser for at kunne finde en forklaring på specialets problemstilling. 13

14 leder til valget af en konkret udenrigspolitisk strategi, såvel som i en begrænsende effekt, der presser en stat til fravalg af en anden strategi. Et forsøg på præcist at måle disse forskellige faktorers effekt efter en fælles målestok, vil imidlertid give os samme hovedbrud som den stakkels skoleelev, der bliver bedt om at lægge pærer og æbler sammen: Det lader sig ikke umiddelbart gøre. Det er ikke muligt at operationalisere et mål, der klart og utvetydigt gør os i stand til at fastslå, hvilken specifik faktor der har været den mest afgørende bag Kinas involvering i Afrika. En sådan fastsættelse må derfor bero på en analytisk vurdering baseret på både styrken i den teoretiske kausalsammenhæng og på den empiriske forklaringskraft (Yin, 1994: 35). Besvarelsen vil tage udgangspunkt i en meget bred forståelse af de rammer, en stats udenrigspolitik udspiller sig inden for, ud fra den forventning, at både overordnede præmisser givet af det internationale system, variationer i forholdet mellem enkelte stater samt karakteristika ved en given nation kan have betydning for valget af en konkret udenrigspolitisk strategi. Specialets brede sigte fordrer en struktureret anvendelse af et omfattende empirisk materiale. En væsentlig del af specialet består således i at udvikle en teoretisk funderet analysestruktur, der er i stand til at belyse en række faktorer med potentiel betydning for forklaringskraften. Til brug for dette udvikles en original analytisk model, hvis teoretiske fundament er baseret på det dominerende paradigme inden for studiet af international politik, realismen. Modellens struktur er inspireret af Anders Wivels idéer om en fuldstændig realistisk forklaring af international politik (Wivel, 2002: 443). 1.3 FORSKNINGSDESIGN: EN FULDSTÆNDIG FORKLARING Realismens paradigme er et omfattende og diversificeret forskningsfelt bestående af forskellige retninger fra flere fagområder, heriblandt studiet af henholdsvis udenrigspolitik (UP) og international politik (IP). Teorierne i paradigmet baserer sig på en fælles antagelse om, at det internationale system er anarkisk. I en anarkisk verden findes der ingen sikkerhedsgarantier, og målet for enhver stat bliver således at sikre overlevelse ved selvhjælp gennem maksimering af egen styrke (Morgenthau, 1960; Waltz, 1979). Besvarelsen her vil søge at sammenkoble indsigterne fra tre forskellige variationer af realismen; neorealisme, postklassisk realisme og neoklassisk realisme. 7 Modellen samles 7 Som Wivel påpeger, vil de fleste analyser nøjes med at inddrage ét eller højst to niveauer. Vi tager imidlertid Wivels anbefaling alvorligt og anvender alle tre niveauer for at nå frem til den fuldstændige realistiske forklaring (Wivel, 2002: 443). 14

15 under betegnelsen betinget realisme. Fælles for de tre variationer er, at de anerkender, at staters udenrigspolitik først og fremmest påvirkes af det internationale systems strukturer. Den strukturelle realisme tillægger de konfliktfyldte egenskaber ved det internationale systems anarki al forklaringskraft. Den postklassiske realisme betoner imidlertid den betingende effekt, som sandsynligheden for konflikt kan have på udenrigspolitiske valg. Den neoklassiske realisme tillægger forholdet mellem stat og samfund en afgørende betydning for statens konkrete udenrigspolitiske adfærd. Kernen i betinget realisme er således, at universelle forklaringsfaktorer ikke er tilstrækkelige til at forklare den enkelte stats konkrete udenrigspolitiske adfærd. Men den strukturelle realisme er ikke fejlagtig, den er blot underspecificeret (Wivel, 2002: 443). Den strukturelle forklaring må derfor suppleres med nogle mere specifikke, realistiske variable, som betinger styrken af det internationale anarkis gennemslagskraft. Ifølge Anders Wivel står den betingede realisme ikke i modsætning til den universelle realisme. Teorierne bør i stedet ses som forskellige, men ligeværdige stadier på vej mod en forklaring af staters udenrigspolitik (ibid., ). Ved at benytte en teoretisk tilgang, der arbejder på forskellige niveauer, bliver vi for det første i stand til at inkludere og vurdere en række forskellige påvirkningsfaktorer ud fra et teoretisk oplyst grundlag. For det andet giver en konsekvent analytisk opdeling mulighed for at sammenholde og bestemme faktorernes relative forklaringskraft. Den betingede realisme er således i sin helhed bredt favnende. Netop derfor udgør teorien et hensigtsmæssigt fundament, når man bevæger sig inden for et underteoretiseret undersøgelsesområde, hvor visse eksplorative hensyn er en nødvendighed. Derudover bygger valget af den betingede realisme på overvejelser om, at den hører under realismens paradigme. Som nævnt har realpolitiske hensyn været styrende for den kinesiske verdensopfattelse og udenrigspolitik fra 1970 erne og op gennem 1990 erne, og det er derfor naturligt at tage teoretisk afsæt i en teoriramme, hvis kardinalpunkter om maksimering af egeninteresse er kompatible med dyderne i den realpolitiske tankegang. Endelig tilbyder den betingede realisme i kraft af sine forskellige analyseniveauer en mulighed for at nedbryde skellet mellem de to beslægtede men forskellige fagområder; teorier om international politik og teorier om udenrigspolitik. Den betingede realisme lover, med Wivels omskrivning af Waltz ord, at bryde begrænsningerne fra den strukturelle realisme og forklare, hvorfor stat X foretog en bestemt handling sidste tirsdag (Wivel, 2005: 356, Waltz: 1979: 121). Dette er baggrunden for, at vi vælger en konkret stat, og et konkret element i denne stats udenrigspolitiske adfærd på et konkret tidspunkt Kinas prioritering af Afrika i det 21. århundrede. Den betingede realisme 15

16 lover således at forklare en specifik udenrigspolitisk adfærd, men vejen dertil går gennem en fuld forståelse af de rammer og betingelser, som udenrigspolitikken udformes under. Derfor kan den fuldstændige forklaring på Afrikas voksende rolle i Kinas udenrigspolitiske strategi kun opnås gennem en grundig analyse af den omgivende kontekst (Schweller, 2004: 164). Dette betyder, at selve undersøgelsens primære genstand, Kinas satsning på netop Afrika, bliver et konkret forhold med karakter af en case der kommer til at indgå som sidste led i den fuldstændige realistiske forklaring på et specifikt element i Kinas udenrigspolitik. Afrika er på mange måder en least likely case, som tilsyneladende vanskeligt lader sig forklare ud fra den realpolitik, som antages at være drivende for Kinas udenrigspolitik. Måske derfor er den hidtidige akademiske behandling af emnet præget af deskriptive analyser med fokus på at forklare hvad der foregår, mens vi vil forklare hvorfor det foregår. Specialet vil demonstrere, at den betingede realisme tilbyder en forklaringsmodel, som gennem kombinationen af flere analyseniveauer forklarer både rammerne, betingelserne og den konkrete baggrund for en specifik del af Kinas udenrigspolitiske strategi; det markante engagement i Afrika. Dette speciale har flere sammenhængende målsætninger: at forklare baggrunden for den samlede udenrigspolitiske strategi, for herigennem at opnå forklaringen på delelementerne; at demonstrere en original anvendelse af den betingede realisme gennem konstruktionen af en teoretisk model, der kombinerer flere analyseniveauer; og at udnytte indsigterne fra de forskellige niveauer til at kunne udlede den dynamik, der kendetegner Kinas udenrigspolitiske prioriteringer globalt og i Afrika, for herved at opnå en dybere forståelse af, hvad der kan forventes at drive den kommende supermagt i fremtiden. Analysestruktur Specialets analysestruktur finder inspiration i idéen om, at de teoretiske bidrag i den betingede realisme ikke skal ses som modstykker til den strukturelle realisme, men blot som forskellige niveauer, der tilsammen giver en samlet forklaring af staters udenrigspolitik (Keohane, 1986: ; Wivel, 2002: 443; 2005: 363). Strukturen bygges derfor op om tre analyseniveauer, hvor analysen på øverste niveau tager afsæt i det abstrakte og simple, og gradvist bevæger sig mod det mere konkrete og komplekse fra den simple strukturelle realisme, over den postklassiske realisme til den komplekse og landespecifikke neoklassiske realisme. Indsigterne fra de højere liggende og enklere analyseniveauer bringes videre til de lavere liggende og mere komplekse analyseniveauer for gradvist at give mere forklaringskraft. Med udgangspunkt i den konkrete teoris antagelser og præmisser søges det 16

17 således på hvert analyseniveau forklaret, hvorledes variablene herfra er i stand til at forklare Afrikas rolle i Kinas udenrigspolitik. Figur 1.1 Specialets analysestruktur. Modellen har karakter af en fontænestruktur, hvor hvert underliggende analyseniveau er i stand til at opsamle en større og mere varieret mængde empiri og dermed øge forklaringskraften. Kombinationen af flere analyseniveauer har implikationer for modellens samlede forudsigelseskraft. Ved hvert niveauskifte øges den empiriske detaljerigdom, hvilket uundgåeligt mindsker den teoretiske styrke. Men ved at eksplicitere, hvor de enkle skift i analysen finder sted, bliver det muligt klart at identificere, hvor den teoretiske forudsigelseskraft stopper, og den mere empirisk funderede forklaringskraft tager over (Wivel 2005: 371). Det betyder også, at analysen i princippet kan afsluttes efter hvert niveau, hvis der er opnået et tilfredsstillende svar på problemstillingen (Wivel, 2002: ), hvilket giver mulighed for at honorere den generelle videnskabsteoretiske præference for teoretisk simplicitet. 1.4 METODOLOGI: TEORETISKE OG EMPIRISKE OVERVEJELSER Kenneth N. Waltz introducerede i bogen Man, The State and War (1959) en række overvejelser om mulighederne og begrænsningerne i at benytte flere analyseniveauer for at få en fuldstændig forklaring på staters adfærd i internationale relationer. Waltz inddeler teorier om international politik i tre kategorier - eller images. First image-teorier fokuserer på 17

18 aktørers handlinger, second image indfanger staternes karakteristika, mens third imageteorier peger på det internationale systems rolle som determinerende for staters adfærd. Om niveauernes indbyrdes forhold skriver han, "the third image describes the framework of world politics, but without the first and second images there can be no knowledge of the forces that determine policy; the first and second images describe the forces in world politics, but without the third image it is impossible to assess their importance or predict their results (Waltz, 1959: 238). I dette speciale anerkendes det, at strukturelle faktorer har en helt overordnet effekt på de mellemstatslige forhold og aktørernes perceptioner, der danner grundlaget for beslutninger og dermed udenrigspolitisk adfærd. Waltz fokuserer helt konkret på betydningen for studiet af krig og konflikt, men David J. Singer (1961) bygger videre på denne tankegang et par år senere, da han forsøger at udbrede Waltz tanker til studiet af internationale relationer generelt. Hverken Waltz eller Singer anerkender imidlertid, at der kan konstrueres en overordnet teoretisk ramme, der kan forklare sammenhængen i, hvordan forskellige analyseniveauer interagerer og producerer statslig adfærd (Hollis & Smith, 1990). Deres betragtninger har dermed først og fremmest karakter af en opsang til de forskere, der forsøger alligevel, uden at anerkende problematikken. Men det grundlæggende problem er, at data genereret fra et analyseniveau i Waltz og Singers optik ikke kan kombineres med data fra et andet niveau. Det er denne begrænsning, som dette speciales analysemodel med udgangspunkt i den betingede realisme vil søge at løse. Løsningen på, hvorledes kombinationen af indsigter fra flere analyseniveauer gøres metodisk forsvarlig, bliver ifølge Robert E. Keohane (1986: ), at analysen inddeles i klart specificerede faser. Dermed kan analysen på hvert niveau foretages på de betingelser, der her er til stede. Men det er klart, at efterhånden som teorien tilføres kompleksitet og mere specifikke variable med relevans for den konkrete analysegenstand, vil der ske et markant tab af teoretisk simplicitet og forudsigelseskraft. Netop derfor er inddelingen i faser afgørende, så det er muligt at overvåge, hvordan den teoretiske styrke mindskes, efterhånden som kompleksitet og forklaringskraft øges (Keohane, 1986: ). Det anerkendes i dette speciale, at de enkelte analyseniveauer kun kan rumme empiri, der er genereret fra samme niveau. Derfor vil denne analyse indledningsvist holde et skarpt skel mellem de enkelte niveauer, som først i den afsluttende diskussion vil blive kombineret. Det giver en metodisk styrke, i og med at den for Waltz og Singer så kritiske sammenhæng mellem data og analyseniveau anerkendes. Til gengæld giver den stramme struktur en 18

19 analytisk udfordring, idet skellet mellem enkelte analyseniveauer langt fra er oplagt i anvendelsen af den konkrete empiri 8. Den anvendte opdeling mellem tre analyseniveauer er inspireret af Wivels skelnen mellem neorealisme, postklassisk realisme og neoklassisk realisme, men er tilpasset dette speciales specifikke hensigter og formål (Wivel, 2005). Validitet og Reliabilitet Analysen anvender en kombination af kvalitativt og kvantitativt materiale. Den kvalitative empiri fordeler sig på et bredt spektrum og omfatter dels primære kilder, som for eksempel taler og offentlige udtalelser fra nøgleaktører, white papers og andre officielle dokumenter, dels sekundær litteratur i form af bøger, akademiske artikler, avisartikler og rapporter fra internationale organisationer og lignende. Det kvantitative materiale består hovedsageligt af eksisterende statistisk materiale, som for eksempel data over Kinas økonomiske udvikling, militærudgifter og samhandel med andre lande og regioner. I naturlig forlængelse heraf rejser spørgsmålet sig, hvor pålidelig den anvendte empiri er. Sikring af validitet og reliabilitet er fundamentalt i et studie, hvor årsagssammenhængen ikke er direkte observerbar, og hvor enhver konklusion derfor baserer sig på en logisk følgeslutning foretaget af forfatteren (Yin, 1994: 35). Dette forårsager en række udfordringer i forhold til anvendelsen af empirien. Særligt i anvendelsen af primærkilder er det vigtigt at holde sig specialets genstandsfelt for øje. Primærkilder kan give vigtig information om aktørernes motivationer og overvejelser i konkrete situationer. Men fordi vi i nærværende kontekst beskæftiger os med udenrigs- og sikkerhedspolitik, vil aktørerne i visse tilfælde have incitament til at skjule deres reelle motiver og muligvis misinformere af strategiske hensyn. I Kina er disse overvejelser relevante, da landet historisk har haft tradition for en ekstrem lukkethed i spørgsmål om landets strategiske verdensanskuelse (Shambaugh, 2000: 53). Vi må derfor være varsomme med at tage kvalitativ information fra primærkilder for pålydende og alene gøre dét til genstand for konklusioner om aktørernes motiver. Samme problematik knytter sig til dele af det kvantitative data, som måtte foreligge fra de 8 Et konkret eksempel på en sådan problematik i denne opgave vedrører spørgsmålet om Taiwan, som under det neoklassiske analyseniveau vil blive behandlet indgående. Taiwan-spørgsmålet påvirker Kina på såvel det strukturelle niveau gennem en effekt på Kinas konkrete balanceringsadfærd, som på det mellemstatslige niveau idet forholdet til Taiwan påvirker Kinas forhold til mange andre stater. I denne analyse vil vi imidlertid fastholde, at betydningen af Taiwan er et specifikt og særligt forhold for netop Kina, som stammer fra konkrete historiske forhold og særlige egenskaber ved det kommunistiske partis legitimitetsgrundlag. Derfor vil argumentet her være, at det i analysen rettelig hører hjemme under den neoklassiske realisme, der inddrager effekten fra konkrete indenlandske forhold i forklaringen på konkret udenrigspolitisk adfærd. Men det er klart, at dette er et valg som først og fremmest er givet af opgavens struktur og ikke af de konkrete empiriske omstændigheder. 19

20 involverede aktører. Et land som Kina, der som Kina har oplevet meget høje vækstrater gennem en længere årrække, af hensyn til regional og global stabilitet have interesse i at underspille vækst i såvel økonomiske som i militære udgifter. 9 Dette metodiske problem imødekommes ved udelukkende at anvende data fra internationale uafhængige kilder som for eksempel IMF, Verdensbanken, SIPRI og OECD, inden for områder, hvor vi kan forvente, at aktørerne kan have interesse i at fejlinformere. Specialets omfattende brug af sekundære kilder så som bøger og akademiske artikler har også metodiske implikationer. Som nævnt ovenfor bevæger vi os inden for et område, der ikke blot nyder akademisk interesse, men også i høj grad politisk. Det medfører en risiko for en forskningsmæssig bias, som vi må forholde os til i brugen af disse kilder. Problematikken kan ikke overkommes fuldstændig, men den kan mindskes ved at være opmærksom på den i udvælgelsen af kilderne, og ved i det omfang det er muligt at underbygge et postulat med flere kilder. Det må i øvrigt påpeges, at en række metodiske overvejelser vil finde sted efterhånden som analysen skrider frem - i forbindelse med løsningen af det konkrete problem. Det skyldes, at de tre analyseniveauer giver anledning til meget forskellige metodiske problemer, som det vil være for omfattende at redegøre for her. Afgrænsninger og Begrænsninger Afgrænsningen af specialet har både et omfangsmæssigt og et tidsmæssigt aspekt. I forhold til det omfangsmæssige aspekt er det vigtigt at være bevidst om, at Kinas engagement i Afrika ikke foregår i et politisk vakuum. Politikken drives og påvirkes af en lang række faktorer, der har betydning for Kinas overordnede sikkerhedsbillede, og det afgørende udgangspunkt for den valgte tilgang er, at et snævert fokus på Kina-Afrika relationer således ikke vil indfange den kompleksitet, som ligger bag. Kinas interesse og tilstedeværelse i Afrika skal derfor ikke ses som et isoleret projekt, der er et mål i sig selv. Snarere er det en akt i et større sikkerhedspolitisk spil, hvor der er mange stakeholders og hensyn at tilgodese. Det betyder også, at vi må se på de nationale, regionale og globale aspekter af Kinas sikkerhedssituation, og en belysning af den kinesiske stats forhold til ikke-afrikanske stater som for eksempel USA og Taiwan samt til hjemlige indenlandske aktører spiller derfor en fremtrædende rolle i dette speciale. 9 På den ene side kan regeringen have incitament til at underspille vækstrater i økonomien og militærbudgettet for ikke at skabe utryghed blandt de omkringliggende lande. På den anden side kan lokale ledere i enkelte provinser have incitament til at overdrive regionens økonomiske vækst af hensyn til egne karrieremuligheder. 20

21 I forhold til den tidsmæssige afgrænsning, ønsker vi som bekendt at forklare Kinas stigende engagement i Afrika i det 21. århundrede. Kinas nye indtog på den afrikanske scene begyndte ganske vist i halvfemserne, men det tog for alvor fart efter afholdelsen af det første ministerielle FOCAC-møde i 2000, og det er derfor naturligt at starte her. Dette betyder imidlertid ikke, at dette speciale kun fokuserer på hændelser i denne periode. Vi anerkender, at for at forstå nutiden må man også kunne forstå tiden, der er gået forud. Et solidt kendskab til de indenrigs- og udenrigspolitiske forhold og problemstillinger, som Kina har stået overfor i årene, der leder op til undersøgelsesperioden, er afgørende for at forstå, hvorfor Kina er så massivt engageret i Afrika i dag. Specialet fokuserer derfor på hændelser før og i undersøgelsesperioden, og deri ligger implicit, at vi ikke forventer, at én bestemt hændelse har været afgørende for Kinas nye engagement i Afrika. Tværtimod ser vi det som en processuel udvikling, der er foregået, som stadig foregår, og som formentlig vil fortsætte et godt stykke tid endnu. Af samme grund er det også relevant at inddrage relativt nyt empiri i studiet, så længe det ikke anvendes i strid med det metodiske krav om kausalsammenhæng. Anvendelse af den nyeste empiri vil også styrke muligheden for at vurdere, om tendensen med Kinas engagement i Afrika er stadigt voksende, og dermed opnår vi et mere solidt grundlag for at perspektivere og opstille forventninger til Kinas fremtidige internationale engagement. Specialet lider under visse indbyggede begrænsninger. For det første er der vores egen bias, som udgør den største begrænsning. Studiets primært kvalitative natur betyder, i kraft af det centrale fortolkningsmæssige aspekt, at vi som undersøgere bliver instrumentelle i processen. Det skaber risiko for en skæv og måske endda fordomsfuld fortolkning, som vil være forstyrrende for den objektivitet vi tilstræber i forskningen. Ud over en fortolkningsmæssig bias er der også fare for en semantisk bias, som både kan påvirke, hvordan studiet formidles og forstås. Det er særligt relevant, fordi vi skriver inden for et politisk betændt område. Et eksempel på et semantisk valg kan for eksempel være, hvordan episoden på den Himmelske Fredsplads i 1989 omtales. Her spænder mulighederne fra det Kina kritiske Tiananmen massakren (Chen, 1990; Naughton & Yang: 2004) til det regeringsvenlige Tiananmen hændelsen (Murray, 1990; So, 1997). Andre eksempler kunne være den amerikanske bombning af den kinesiske ambassade i Beograd i 1999 eller den kinesisk-amerikanske flykollision i Uanset hvordan vi vælger at omtale de nævnte episoder kan det anfægtes som værende enten for Kina-kritisk eller for Kina-venligt afhængigt af, hvilke øjne der ser. En anden begrænsning er sproglig. Begrænsede kinesiskkundskaber gør, at der udelukkende er benyttet empirisk materiale skrevet på eller oversat 21

22 til engelsk eller dansk. Vi betragter dette som en klar begrænsning, der dog formildes af, at der gennem de senere år er sket en mindre eksplosion i mængden af kinesisk akademisk litteratur og officielle rapporter, dokumenter og websider, som oversættes til engelsk (Christensen, Johnston & Ross, 2006: 395-6). De kinesiske tolkninger og synspunkter betragtes derfor som tilstrækkeligt repræsenteret i den anvendte litteratur. 1.5 STRUKTUR: SPECIALETS OPBYGNING Kapitel 1 bestående af nærværende introduktionen afsluttes her med en beskrivelse af specialets videre opbygning. Kapitel 2 vil bestå af et teoriafsnit, der redegør mere udførligt for den betingede realisme og de tre variationer inden for realismens paradigme, der ligger bag. Dette fører til udledningen af den teoretiske model med tre analyseniveauer med hver sin konceptuelle opfattelse af begrebet sikkerhed. Kapitel 3 bliver en form for operationalisering af det kinesiske sikkerhedsperspektiv gennem en redegørende identifikation af de konkrete interesser, der har den mest grundlæggende betydning for Kinas sikkerhed og derfor kan ventes at være motiverende for udenrigspolitikken. I de efterfølgende tre kapitler skabes koblingen mellem interesserne bag dette sikkerhedsperspektiv og den teoretiske analyseramme, med henblik på at opnå systematisk indsigt i Kinas udenrigspolitik både generelt og i Afrika. Kapitel 4 er det strukturelle analyseniveau baseret på neorealismen, hvor det forklares, hvorfor Kina som en opstigende stormagt vil maksimere sin sikkerhed ved at maksimere magt og indflydelse, men begrænses af eksisterende magtforhold i et unipolært anarkisk system. Kapitel 5 er det mellemstatslige analyseniveau baseret på postklassisk realisme, og her introduceres det eksterne trusselsniveau som en faktor, der nærmere specificerer, hvordan det strukturelle pres omsættes til udenrigspolitik. Hermed vil vi forklare, at et mindsket eksternt trusselsniveau giver Kina mulighed for at skifte en del af sin udenrigspolitik væk fra kortsigtede sikkerhedsinteresser i regionen og mere over mod langsigtede interesser i Afrika og globalt. Kapitel 6 er det nationale niveau baseret på neoklassisk realisme, hvor indenlandske variables effekt på det strukturelle og systemiske pres inddrages. Hermed introduceres en sondring mellem interne og eksterne sikkerhedsinteresser, der begge er med til at forme udenrigspolitikken. Vi vil her forklare, hvordan interne forhold i Kina kan bidrage med en væsentlig del af forklaringen på, hvorfor netop Afrika spiller en fremtrædende rolle i Kinas udenrigspolitik. Kapitel 7 er en udledning og diskussion af den samlede model, hvor alle elementer af forklaringen kommer i spil i forsøget på at identificere de variable, der giver størst forklaringskraft. Kapitel 8 konkluderer, at et generelt gunstigt sikkerhedsmiljø gennem 22

23 især det seneste årti har givet Kina mulighed for at prioritere langsigtede sikkerhedsinteresser i sin udenrigspolitik, og at netop Afrika er et kontinent, der giver mulighed for at maksimere disse gevinster med relativt få omkostninger. 23

24 Kapitel 2 Teori [R]ather than posing the choice between universal and contingent versions of realism as a clear-cut, either/or choice between parsimony and contextual subtlety, we should instead view it as a question of stages. At first we should seek parsimony and then gradually add complexity in order to enhance the explanatory power of the approach. (Anders Wivel, 2005) 10 Problemstillingens overordnede tema, Kinas udenrigspolitiske adfærd, placerer sig som nævnt i spændingsfeltet mellem to beslægtede, men forskellige teoretiske fagområder; international politik og udenrigspolitik. Der er vigtige fællestræk mellem teorier om udenrigspolitik og teorier om international politik, idet begge retninger søger at forklare adfærd i det internationale system. Den afgørende forskel ligger i analyseniveauet (Singer 1961). For mens IP-teorier typisk vægter på det internationale systems strukturer og relationer mellem stater på dette niveau, så har UP-teorier vægten på politikdannelsen i den enkelte stat (Carlsnaes, 2001: 331). De to tilgange giver forskellige muligheder og begrænsninger både med hensyn til hvilke spørgsmål de søger at besvare, og måden det gøres på. Det er bevidstheden herom, som må danne baggrund for teoriudvælgelsen. Derfor vil vi i det følgende søge at eksplicitere fordele og ulemper ved de to tilgange, ud fra den præmis, at de to tilgange i sidste ende har grundlæggende fællestræk: [I]f there is anything which all foreign policy analysts today can and do agree on (and there is not much else), it is that they belong squarely to the scholarly domain of International Relations (Carlsnaes 2001: 331). 10 Explaining why state X made a certain move last Tuesday: the promise and limitations of realist foreign policy analysis (2005: 343). 24

25 Teorier om international politik søger at forklare staters adfærd ved at pege på egenskaber ved det internationale system (Jackson & Sørensen, 2007: 228). Mellem de dominerende teorier inden for feltet er der indbyrdes uenighed om hvilke faktorer, der har størst forklaringskraft for adfærd i det internationale system. Men fælles for de fleste er, at de forsøger at skabe en plausibel forbindelse mellem forhold i systemet og den enkelte stats udenrigspolitik. Realismen har siden udgivelsen af Kenneth N. Waltz Theory of International Politics i 1979 positioneret sig som omdrejningspunktet for diskussioner af såvel international politiks natur, som måden vi studerer international politik på (Taliaferro, 2000: 131). Teoriens ambition om at videnskabeliggøre studiet af IP ved at basere sig på en positivistisk tilgang og opstille nogle objektivt målbare og universelle forklaringsfaktorer, samt ved at anvende enkle og stramme antagelser om staters adfærd. Dette videnskabelige ideal har gjort Waltz version af realismen til den teori, som hovedparten af de øvrige retninger inden for IP-fagområdet forholder sig til og skriver sig op imod (Jackson og Sørensen, 2003: 84, 262). Teorier om udenrigspolitik tager afsæt i, at man må se ind i selve staten the black box for at forklare staters adfærd (Carlsnaes, 2001; Rose, 1998: 148). Udenrigspolitiske teorier forsøger ikke blot at undersøge hvad der sker, men vil også vide hvorfor det sker på netop den måde, det gør. Undersøgelsesmetoden er ofte en eklektisk tilgang, selv om mere stringente teorier også anvendes. 11 UP-teorierne er blevet kritiseret for dels at mangle en klar teoretisk konceptualisering og intern logik, hvilket gør dem komplekse og vanskeliggør teoretiske forudsigelser, dels at en test af teorierne forudsætter en empirisk mængde, der er vanskelig at fremskaffe i langt de fleste tilfælde (Carlsnaes, 2001: 339; Bendor & Hammond, 1992: 318; Freedman, 1976). Selv hvis det er muligt at tilvejebringe et tilstrækkeligt empirisk grundlag, så ændrer det ikke ved den grundlæggende problematik ved udenrigspolitiske teorier, der ikke rummer mulighed for at se staters ageren i en større international sammenhæng. Teorierne kan ikke indfange de overordnede begrænsninger og incitamenter, der skabes af det internationale systems natur, og derved risikerer udenrigspolitiske analyser at tillægge for megen forklaringskraft til faktorer, som reelt kun har en medvirkende effekt på en mere signifikant systemisk faktor (Rose, 1998: 151). 11 Et klassisk eksempel på variationer inden for teorier om udenrigspolitik illustreres i Graham Allison s Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, hvor analysen udføres med tre forskellige tilgange; henholdsvis Rational Actor Model, hvor beslutninger analyseres et resultat af rationel nyttemaksimering, Organizational Process Model, hvor policy output bliver til gennem bureaukratiske rutiner, og Governmental Politics Model, hvor udenrigspolitikken ses som et resultat et politisk tovtrækkeri mellem et stort antal bureaukratiske aktører (Allison & Zellikow, 1999). 25

26 I valget mellem teorier er der således et klart dilemma: På den ene side gør IP-teoretiske tilgange det muligt at forklare lidt om meget ved at fokusere på simple antagelser om det internationale system. På den anden side tilbyder UP-teoretiske tilgange en mulighed for at få et detaljeret indblik i udenrigspolitiske processer, og de kan derfor forklare meget om lidt. Den overordnede strukturelle tilgang kan kort sagt ikke ignoreres i en udenrigspolitisk analyse, men den kan heller ikke stå alene (Smith, 1986: 17). I dette speciales teoretiske model vil vi forsøge at bryde de bånd, der knytter sig til valget af analyseniveau. Derfor vil vi søge at kombinere indsigter fra både den internationale politiske analyse og udenrigspolitisk analyse i besvarelsen af problemstillingen. De grundlæggende faktorer bag teorivalget er således, at teoriens fokusområde skal kunne modsvare det spørgsmål, der rejses af problemstillingen, samt at teorien skal kunne rumme flere analyseniveauer. Udgangspunktet bliver det realistiske paradigme 12, der er dominerende inden for international politik (Taliaferro, 2000: 131). Det kræver dog en variant af realismen, som kan rumme flere analyseniveauer. Her er betinget realisme en oplagt mulighed. 2.1 BETINGET REALISME: TRE TEORETISKE TRIN Betinget realisme er en samlebetegnelse for en nyere gruppe af teorier inden for realismens paradigme, der har det til fælles, at de identificerer nogle betingelser, som bestemmer styrken af det internationale anarkis effekt på staters handlen (Brooks 1997; Rose 1998; Schweller, 2003; 2004; Sørensen 2008; Wivel 2002; 2005). Betegnelsens to elementer indikerer hver deres grundlæggende træk ved den betingede realisme. Betinget betoner modsætningen til universelle forklaringer på staters adfærd, og realisme fremhæver, at fundamentet stadig er de kerneantagelser, som er fælles for nutidige realismeteorier; stater er de primære enheder i det internationale system, overlevelse er statens primære mål, stater er omkostningsfølsomme og staters handlinger determineres hovedsageligt af den anarkiske struktur i det internationale system (Sørensen, 2008: 104). Den betingede realisme bør ses som en udbygning af den universelle realisme, som tillægger det internationale systems strukturer al teoretisk forklaringskraft i forhold til staters udenrigspolitiske handlinger. Betinget realisme er primært udviklet som en konsekvens af begrænsningerne i den strukturelle realisme, der ikke formår at give en nærmere specificering af, hvornår og hvordan det strukturelle pres kommer til udtryk i staternes 12 Vi forstår i denne sammenhæng begrebet paradigme i overensstemmelse med Robert Merton, der beskriver det som et systemic statement of the basic assumptions, concepts, and propositions, employed by a school of analysis (Merton, 1968: 69-72). 26

27 udenrigspolitik. Det er altså et forsøg på at udvikle en række mere specifikke forudsigelser om international politik. Men fordi den betingede realisme samtidig har sit fundament i den strukturelle realismes antagelser er det mest retvisende at tale om et teoretisk supplement (Rathbun, 2008: 297; Schweller, 2003: 346). Den universelle og den betingede realisme kan derfor ses som komplementære teoretiske tilgange. Det teoretiske argument i denne opgave konstrueres med udgangspunkt i den universelle realismes grundantagelser om strukturernes pres, hvorudfra de mest fundamentale antagelser om staters adfærd kan udledes (Zakaria 1998: 16; Wivel 2005: 363). Herefter tilføres analysen løbende kompleksitet ved at inddrage mellemstatslige og indenlandske variable. Der er ikke tale om teoriskift, men om teoriudbygninger undervejs i analysen. Analyseniveauet skifter i takt med, at der tilføres kompleksitet gennem teoretiske tilføjelser. Hvert skridt vil således bringe os fjernere fra den rene strukturelle realisme og nærmere en forklaring på specifik udenrigspolitisk adfærd. På den baggrund bygges teoriapparatet op efter tre niveauer (Wivel 2002: ): Første niveau er det strukturelle niveau, hvor vi med udgangspunkt i neorealismen forklarer staters adfærd alene på baggrund af strukturerne i det internationale anarkiske system. Andet niveau er det mellemstatslige 13 niveau, der trækker på indsigter fra den postklassiske realisme for derigennem at kunne specificere den effekt, som forskydninger i det eksterne trusselsniveau har på udenrigspolitisk adfærd. Tredje niveau er det nationale niveau, der griber fat i den neoklassiske realisme med henblik på at forklare, hvordan indenlandske variable påvirker et lands udenrigspolitik inden for rammerne af den strukturelle og mellemstatslige kontekst. Neorealisme Det strukturelle niveau i opgaven vil i vid udstrækning basere sig på neorealismen, der først og fremmest udmærker sig ved sin enkelhed og sine simple antagelser. Det gør neorealismen til en universel teori, som dermed principielt er anvendelig på tværs af tid og sted (Jackson og Sørensen, 2003: 69). Vores anvendelse af neorealismen tager et snævert strukturelt fokus for at holde en klar sondring til det næste niveau. Neorealismen kaldes også for strukturel 13 Vi anvender begrebet mellemstatsligt i stedet for betegnelsen systemisk, som ellers foreslås af Wivel. Det sker for ikke at skabe unødig uklarhed, idet systemisk ofte anvendes som synonym for den strukturelle tilgang. 27

28 realisme (Waltz, 1979; 2000). Struktur skal i denne sammenhæng forstås som polariteten - antallet af stormagter - i et anarkisk system. Polaritet bliver således den uafhængige kausalvariabel i en strukturel analyse, hvor anarkiet er et grundvilkår (Schweller, 2003: 313). Forskellige polariteter giver forskellig sikkerhedsdynamik, hvor multipolaritet er mest konfliktfyldt (Waltz, 1979: 135, Mearsheimer, 2007: 78-80), mens bipolaritet er mest stabilt (Waltz, 1988: 47). Unipolaritet vil altid være flygtigt, på grund af den strukturelle sikkerhedsdynamik, der tvinger en svagere stat til at balancere en stærkere, og der er således tendens mod multipolaritet (Layne, 2006: 7; Sørensen, 2008: 130). 14 Den strukturelle realisme forudser dermed en balanceringsadfærd i det internationale system. Dette gives af anarkiet, der gør selvhjælp og maksimering af magt til de væsentligste forudsætninger for opfyldelsen af statens primære ønske om overlevelse (Waltz, 1979: 91-92). Strukturelle forskydninger i magtforhold og polaritet over tid gør, at der til enhver tid vil være pres for at balancere mod andre stater med henblik på at maksimere egen sikkerhed. I den strukturelle realisme bliver balancering mod stærkere magter således til noget nær en naturlov (Paul, 2006: 51-52, Waltz, 1979: 127). En stat kan aldrig vide sig helt sikker på andre staters intentioner, og den rationelle stat vil derfor sørge for at maksimere sine overlevelsesmuligheder mod truslen fra et muligt angreb ved at styrke egne kapabiliteter gennem balancering (Waltz, 2000: 28). Balancering skal i bund og grund ses som en modvægtsstrategi, hvormed en stat imødegår trusler fra andre stater ved at styrke sin militære modstandskraft. Enten med interne midler - mobilisering og oprustning - eller gennem eksterne midler - styrkelse af egne eller svækkelse af modpartens alliancer (Layne, 2006: 28; Schweller, 2004: 166; Waltz, 1979: 118, 168). Balancering handler om at imødegå forskellige typer trusler fra en mere magtfuld stat. For det første risikoen for et direkte militært angreb, for det andet risikoen for indirekte 14 Definitionen af unipolaritet og opfattelsen af den sikkerhedsdynamik, der knytter sig hertil, varierer betragteligt. Der er ifølge Kenneth Waltz to hovedårsager bag det unipolære systems iboende ustabilitet (Waltz, 2000: 27-28). Det grundlæggende argument baserer sig på en af realismens kerneantagelser; at sikkerhed opnås ved selvhjælp - gennem maksimering af magt. Selv om den dominerende magt i et unipolært system aktuelt udviser fredelig adfærd, er der ingen garanti for fredelig adfærd fremover og den eneste vej til sikkerhed er således balancering mod stærkere magter. Før eller siden vil dette sætte en stopper for unipolariteten (Layne, 1993: 12-15). Det andet argument baserer sig i bund og grund på konceptet imperial overstretch (Kennedy, 1987), ifølge hvilken dominerende magter vil udnytte deres indflydelse til at påtage sig en lang række eksterne forpligtigelser, som støt og roligt lægger grunden for et senere sammenbrud, når evnerne ikke længere rækker til at opretholde dominansen. Uanset hvad USA gør for at opretholde dominansen vil den aktuelle amerikanske unipolaritet således også være dømt til at gå under, og i et historisk perspektiv vil det ske i løbet af et øjeblik (Waltz, 2000: 30). 28

29 skadevirkninger som følge af andre staters militære handlinger, og for det tredje risikoen for at en anden stat udvikler sig til global hegemon 15 (Pape, 2005: 13). Neorealismens styrke ligger i enkelheden. Men det er også denne enkelhed og evne til at forklare noget meget generelt om staters adfærd, der begrænser neorealismen. Neorealismen siger ikke noget om, hvornår en stat vil vælge den ene strategi frem for den anden. Dette erkender Waltz, og forklarer det med, at det falder uden for teoriens fokusområde (Waltz, 1979: 121). De teoretiske betingelser vi henter fra neorealismen baserer sig således på antagelsen om, at det internationale system er anarkisk med stater som de primære enheder. I et anarkisk system, hvor sikkerhed opnås ved selvhjælp, er magt den afgørende faktor bag staters muligheder for at sikre egen overlevelse. De internationale magtforhold - polariteten er determineret ved fordelingen af kapabiliteter mellem stater, og enhver stat vil have incitament til at forbedre sin magt og position i systemet. For kun derved kan reel sikkerhed opnås. Det er denne dynamik, der presser staters udenrigspolitik mod en balanceringsadfærd. De universelle forventninger fra den strukturelle realisme er således udgangspunktet for en analyse med betinget realisme. Strukturerne udstikker de rammer, som omgiver alle stater i det internationale system, og derfor må en analyse af udenrigspolitik begynde her. Postklassisk Realisme Udgangspunktet for det mellemstatslige analyseniveau er de indsigter, der hentes fra det strukturelle niveau. Den postklassiske realisme tilbyder imidlertid et væsentligt supplement til den strukturelle realisme ved at inddrage betydningen af den konkrete internationale kontekst. Det er ikke et teoriskifte, men en udbygning, der søger at specificere staters adfærd inden for de rammer, der gives af strukturerne (Brooks, 1997: 446; Wivel, 2002, 2005: 360). Den postklassiske realismes samlingspunkt er, at det trusselsniveau en stat står over for, betinger i hvilken grad de strukturelle effekter fra det anarkiske system påvirker staters adfærd (Wivel, 2005: 360). Det eksterne trusselsniveau er her et udtryk for sandsynligheden for militær konflikt. Stater tilpasser således deres udenrigspolitik til forskydninger i 15 Vi sondrer mellem hegemoni og unipolaritet som Robert Pape: Powerful as it may be, a unipolar leader is still not altogether immune to the possibility of balancing by most or all of the second-ranked powers acting in concert The term global hegemon is appropriate for a state that enjoys this further increase in power, because it could act virtually without constraint by any collection of other states anywhere in the world (Pape, 2005: 11) 29

30 sandsynligheden for krig 16, og dette gør det muligt at foretage en sondring mellem langsigtet og kortsigtet sikkerhed. Trusselsniveauet afhænger af en lang række faktorer, og det er næppe muligt at konstruere en udtømmende liste. Andre staters magt, vurderet ud fra fordelingen af kapabiliteter, er en afgørende faktor for trusselsbilledet, og på den måde omfatter trusselsbalanceringsteori nøglekomponenten fra den strukturelle realisme. Relative magtforhold udgør sammen med den geografiske nærhed nogle objektive mål for et lands trusselsniveau (Walt, 1988: 281). Men begrebet indeholder også et subjektivt element, idet faktorer som historiske forhold (venskab/fjendskab) til andre stater, samt forventninger om andre staters interesser og intentioner også påvirker opfattelsen af det trusselsniveau, en stat står over for (Buzan, 1991; Walt, 1988: 281). Mere konkret betyder dette, at en stat vil balancere mod trussel og ikke mod magt per se, sådan som den strukturelle realisme hævder. Stater prioriterer mellem trusler afhængigt sandsynligheden for konflikt (Brooks 1997: 446, 448, 455). Ud over betoningen af staters tendens til at balancere mod trusler frem for mod magt, er der også et andet fundamentalt skel mellem den postklassiske realisme og den strukturelle realisme, der omhandler statens præferencer. Inden for realismen er der generel enighed om, at militær sikkerhed er statens primære mål og dermed statslederens højeste ansvar. Der er også enighed om, at denne i sidste ende afhænger af landets produktionsbase. Men når hensyn til produktionsbasen og den militære sikkerhed kommer i karambolage, opstår der teoretisk uenighed om i hvilken grad staten prioriterer militært beredskab (Brooks, 1997: 446). Den strukturelle realisme hævder, at militære hensyn altid vil få forrang, men det kompliceres i den postklassiske realisme, som i højere grad betoner en stats øvrige mål om økonomisk kapacitet. Den postklassiske realisme er på den måde en mindre ekstrem udlægning af realismen, og anerkender andre veje til sikkerhed end militære kapabiliteter. Det er samtidig en udlægning, der bedre indfanger det forhold, at en stat har begrænsede ressourcer, og derfor er nødt til at prioritere, hvordan de skal anvendes. Billedligt talt kan man sige, at der må foregå en prioritering mellem våben og smør (Powell, 1999: 41). Sammen med muligheden for et varierende trusselsbillede, har det betydning for måden, hvorpå stater vælger at balancere. Eftersom trusselsniveau kan variere og stater også prioriterer andre mål end kortsigtet militær sikkerhed, åbner den postklassiske realisme op 16 Tankegangen kommer for eksempel til udtryk hos Fareed Zakaria: [W]hen confronted with real threats [ ] the United States usually opted to contract its interests. [G]reater security bread greater activism and expansion (Zakaria, 1998: 11-12). I dette tilfælde kan et varierende trusselsniveau bidrage til at forklare hvorfor og hvornår en stat har tendens til at være mere internationalt aktiv. 30

31 for, at balancering ikke nødvendigvis behøver at foregå med et kort sigte for øje og ved brug af hårde militære midler. En stat kan også anvende en strategi om blød balancering (Paul, 2005; He & Feng, 2008; Pape, 2005). Blød balancering dækker over handlinger, der ikke direkte udfordrer andre staters militære magt, men i stedet forsøger at forsinke, komplicere og underminere den konkurrerende stats politik ved brug af ikke-militære midler (He & Feng, 2008: 372). Man søger med andre ord at indsnævre den mest magtfulde stats forspring, ved at gøre det mere omkostningsfuldt for denne at bruge sin magt. Det kan eksempelvis ske ved at anvende internationalt pres gennem diplomatisk arbejde i multilaterale organisationer, økonomiske handelsaftaler der begrænser udenforstående staters indflydelse samt gennem strategisk økonomisk bistand (Paul, 2004: 3; Pape, 2005: 17, 36-37; He & Feng, 2008: ). Blød balancering er derved en mindre konfrontatorisk måde at balancere på. 17 Statens valg af balanceringsstrategi er fundamentalt set styret af realismens grundlæggende antagelse om, at stater er rationelle og omkostningsfølsomme, hvormed den vil vælge den strategi, der giver mest nytte for pengene. To faktorer er afgørende for, om en stat vælger hård eller blød balancering: Eksternt trusselsniveau og omfanget af økonomisk interdependens (Paul, 2005: 47-48). Hvis et land oplever et højt eksternt trusselsniveau, er den eneste effektive måde at imødegå denne på, at ruste sig til en militær konfrontation enten i form af intern eller ekstern hård balancering (He & Feng, 2008: 376). Modsat vil det ved et lavt trusselsniveau være uhensigtsmæssigt at balancere hårdt, da det også er en dyr og til tider risikabel strategi. Risikabel fordi oprustning skaber utryghed blandt andre magter, som vil svare igen med tilsvarende militær oprustning, hvormed der opstår et sikkerhedsdilemma (Glaser, 1994: 71). Incitamentet til at undgå hård balancering er særligt stort i tilfælde, hvor der er en stor kapabilitetsmæssig ulighed, da udsigterne til at kunne udligne magtforskellen er små, mens risikoen for negative reaktioner er stor (He & Feng, 2008: 378). Argumentet om, at graden af økonomisk afhængighed er styrende for staters balanceringsadfærd, rodfæster sig dels i den postklassiske realismes betoning af statens prioritering af ikke-sikkerhedsrelaterede mål, dels i en liberal-økonomisk tankegang, der hævder at samhandel mindsker incitamentet til konflikt mellem lande (Keohane & Nye, 1977). Hård balancering øger mistroen mellem stater, hvilket vil smitte af på de økonomiske bånd. Derfor vil stater, der har et tæt økonomisk forhold, ofte afholde sig fra at foretage hård 17 Stephen G. Brooks har defineret udtrykket postklassisk realisme (Brooks, 1997), men han anerkender ikke anvendelsen af begrebet blød balancering inden for realismen (Brooks & Wohlforth, 2005). Det er der imidlertid andre der gør; Kai He & Huiyun Feng og Robert Pape med flere bruger også trusselsniveau som betingende variabel, og er dermed også postklassiske realister i vores forståelse. Derfor mener vi det alligevel er forsvarligt at koble begreberne, trods Brooks implicitte forbehold. 31

32 balancering, da det potentielt kan afspore den økonomiske udvikling (Paul, 2005: 48). Blød balancering er en mere rationel strategi, da det er en mindre konfrontatorisk adfærd, og dermed vil være mindre økonomisk omkostningsfuldt. Den postklassiske realisme tilbyder dermed samlet set en mindre rigid tolkning af staters vægtning mellem kort- og langsigtede interesser ved at fokusere på sandsynligheden for konflikt. Her adskiller den postklassiske realisme sig afgørende fra neorealismen, der betoner en allestedsnærværende trussel og derfor forventer, at den blotte mulighed for konflikt afgør, at stater konsekvent er disponeret mod et kortsigtet sikkerhedsfokus med vægt på hårde balanceringsstrategier. Med den postklassiske realismes udbygning bliver det således muligt at give en mere dynamisk forklaring på staters adfærd, og det åbner op for en prioritering mellem kortsigtede og langsigtede interesser (Brooks 1997: 458). For med inddragelsen af variationer i det opfattede trusselsniveau som betingende variabel, bliver det muligt at differentiere i forventningerne til adfærd alt efter den internationale kontekst. Neoklassisk Realisme Analysen på det nationale niveau søger at forklare en specifik stats adfærd inden for de strukturelle rammer, der gives af neorealismen, samt den systemiske kontekst, som er givet af den postklassiske realisme. Den neoklassiske realisme kombinerer indsigterne fra de ovenstående niveauer med relevante indenlandske variable og tilbyder dermed endnu et teoretisk supplement, der markant forøger den empiriske detaljerigdom for at komme nærmere en forklaring på specifik statslig adfærd i en konkret international kontekst (Rathbun, 2008: ; Rose 1998; Schweller, 2003, 2004; Wivel 2002, 2005: 361). Den neoklassiske realisme trækker på den klassiske realisme, der på samme vis betoner betydningen af indenlandske faktorer i relation til statens sikkerhed, idet en statsleder kan befinde sig i situationer, hvor han bør være mere bange for sit folk, end for de fremmede, som Machiavelli udtrykker det i Fyrsten (Machiavelli, 1998: 95). Inddragelsen af interne forhold fordrer endnu en udvidelse af sikkerhedsbegrebet. Realismens udgangspunkt er, at statens fremmeste mål er overlevelse i det internationale system, og udenrigspolitik fokuserer følgelig på eksterne trusler mod dette ultimative mål. Staters higen efter sikkerhed vil også blive fundamentet for denne analyse, og det strukturelle pres på staten har forrang i forklaringen på udenrigspolitiske handlinger. Men vi udvider sikkerhedsperspektivet ved samtidig at inddrage sikkerhedsinteresser, der stammer fra statens interne forhold. 32

33 Et væsentligt element i den neoklassiske realismes inddragelse af indenlandske forhold, er erkendelsen af, at udenrigspolitik føres af individer; statsledere og politiske eliter. Staten er stadig den primære aktør, men statens strategi og adfærd bestemmes af statens ledere. Således vil den indenrigspolitiske kontekst være med til at forme statens udenrigspolitiske adfærd 18 (Wivel 2005: 361). I varetagelsen af statens sikkerhed og overlevelse kan statslederen derfor ikke blot lade sig styre af det eksterne pres i tilrettelæggelsen af udenrigspolitikken, men må også være opmærksom på interesser inden for de hjemlige politiske institutioner og på kræfter uden for den sikkerhedspolitiske beslutningsproces, såsom medier og den offentlige opinion (Sørensen, 2008: 170) 19. Selv om befolkningens holdning til konkret udenrigspolitik kan være uklar, må det anerkendes, at udenrigspolitik kan føres med indenrigspolitiske mål for øje, og den indenlandske kontekst er derfor væsentlig for en fuld forståelse af, hvilke faktorer der driver udenrigspolitikken 20. Udenrigspolitikken tilrettelægges med henblik på at imødegå den trussel, som statslederen vurderer som værende mest umiddelbar. Michael C. Desch beskriver i sit studie af civil kontrol med militæret, hvordan en ekstern trussel vil have tendens til at samle forskellige fraktioner inden for militæret og midlertidigt få dem til at opgive individuelle krav (Desch, 1999: 14). Dette rally round the flag-syndrom kan overføres til andre indenlandske aktører, når staten står over for en umiddelbar ekstern trussel. 18 Den neoklassiske realismes betoning af indenlandske kræfters betydning for staters udenrigspolitik lægger sig snært op ad Robert D. Putnams Two-Level Game-teori (Putnam, 1993) og Andrew Moravcsiks tanker om statssamfund-relationernes betydning for udenrigspolitikken (Moravcsik, 1997). Den væsentligste forskel er, at disse liberale tilgange tilskriver indenlandske aktører afgørende betydning for statens udenrigspolitik, mens den neoklassiske realisme som bekendt hævder, at de kun har en betingende effekt på udenrigspolitikken, som i sidste ende er afhængig af strukturerne i det internationale samfund. 19 På det punkt udfordrer den neoklassiske realisme dermed neorealismens enhedsaktørantagelse og stiller sig samtidig i opposition til den såkaldte Almond-Lippman Consensus, der hævder, at den offentlige mening er usammenhængende i forhold til udenrigspolitiske spørgsmål, og dermed ikke har nogen nævneværdig indflydelse på et lands udenrigspolitik (Hudson, 2005:12). 20 Fælles for bidragene til den neoklassiske litteratur er, at de fokuserer på faktorer inde i staten i forklaringen på dennes udenrigspolitiske adfærd. Litteraturen er dog bredtfavnende og nogle forfattere fokuserer primært på lederen og dennes værdier og vurderinger (Wohlforth, 1993; Jervis, 2005), mens andre er mere optaget af, hvordan lederen må agere for at modstå et internt pres fra politiske eliter (Friedberg, 2000), og hvordan lederen må tilgodese og manipulere hjemlige aktører for at vinde opbakning til sine langsigtede politiske strategier (Christensen, 1996; Zakaria, 1998). I anvendelsen af den neoklassiske realisme lægger dette speciale sig først og fremmest op ad den gren, der betoner effekten af indenlandske aktørers pres på statslederen. Vi inkorporerer dog også effekten af beslutningstagernes vurderinger i analysen, hvilket imidlertid gøres på tværs af analysens teoretiske niveauer. Således er det for eksempel også rimeligt at indregne denne faktor i forbindelse med den postklassiske realisme, som netop betoner effekten af lederens trusselsvurderinger på statens udenrigspolitik. 33

34 Derfor forventer vi, at statslederen i vidt omfang vil kunne se sig fri for at være begrænset af indenlandske aktører i tilfælde, hvor der er et stort eksternt pres. Omvendt vil det i tilfælde med en lav grad af eksternt pres på staten være mere sandsynligt, at indenlandske aktører vil være splittede og stille flere krav til staten krav som må imødekommes for ikke at skabe grundlag for intern uro. Spørgsmålet om indenlandsk politisk legitimitet og hjemlig opbakning til den udenrigspolitiske linje er således en afgørende faktor bag udenrigspolitisk adfærd. En negligering af indenlandske kræfter kan være delegitimerende for den udenrigspolitiske strategi. Dette argument kvalificeres eksempelvis i Paul Kennedys studie af stormagters opstigning og fald, hvor han konkluderer, at stormagter - samtidig med at de varetager nationale sikkerhedsinteresser - er nødt til at skabe en vedholdende økonomisk vækst for at sikre sig mod intern social uro (Kennedy, 1988: , ). Ud over krav om økonomisk vækst fremhæver flere forskere opfyldelsen af nationalistiske krav som afgørende for statens legitimitet (Sørensen, 2008: ; Taliaferro, 2006: ). Udgangspunktet for den neoklassiske realisme er kort fortalt, at der findes en objektiv og til dels målbar virkelighed, givet af strukturer og magtforhold i det internationale system, som sætter rammen for statens handlemuligheder. Men inden for denne ramme er det andre og afvekslende indenlandske faktorer, herunder statslederens opfattelse af hvad der er muligt og viljen til at gennemføre det, som resulterer i forskellige handlinger i forskellige situationer (Rathbun, 2008: ; Rose 1998: 153). Der er således ikke en direkte forbindelse mellem staters placering i det internationale system og udenrigspolitisk adfærd. Strukturerne fastsætter blot den palet af udenrigspolitiske strategier, som der kan vælges imellem, men der er ingen lovmæssighed i, hvilken strategi der foretrækkes. Det kræver en nøje analyse af den konkrete kontekst at vurdere, hvordan de strukturelle effekter påvirker den enkelte stat, og her spiller indenlandske variable en afgørende rolle (Rose 1998: 147). Der er med andre ord grundlag for at tale om en sondring mellem intern og ekstern sikkerhed, og heri ligger den neoklassiske realismes væsentligste bidrag til den teoretiske model. Det er nødvendigt at inddrage begge niveauer, da udenrigspolitisk adfærd kan være motiveret af såvel indenlandske som udenlandske forhold. 2.2 TEORETISK MODEL: STIGENDE KOMPLEKSITET På baggrund af det ovenstående kan en samlet struktur udledes. Denne vil fungere både som teoretisk fundament og som analysestruktur i opgaven, hvor alle elementer fra det ovenstående kommer i spil, efterhånden som analysen skrider frem (Wivel, 2002: 442). Vi 34

35 kobler her teorien til problemformuleringen og udleder specifikke hypoteser, der kan guide besvarelsen på de enkelte analyseniveauer. Den første faktor, der former staters adfærd er polariteten og positionen i det internationale anarkiske system. På denne strukturelle baggrund er vi i stand til at opstille meget generelle forventninger til en stats adfærd baseret på antagelsen af, at stater altid vil søge at maksimere sikkerhed gennem selvhjælp, og altså søge magt og indflydelse i det internationale system ved at balancere mod andre staters magt: Afrikas voksende rolle i Kinas globale strategi kan forklares som en kinesisk balanceringsadfærd, der bestemmes af muligheden for konflikt Næste faktor er det eksterne trusselsniveau, der påvirker statens adfærd på et systemisk niveau, hvorigennem de strukturelle effekter fortolkes. Med udgangspunkt i dette kan der udledes en forventning om, at den vurderede sandsynlighed for konflikt afgør, om staten prioriterer kortsigtede eller langsigtede sikkerhedsinteresser gennem udenrigspolitisk adfærd. Et højt eksternt pres vil således tvinge staten til at prioritere den kortsigtede sikkerhed og overlevelse over alt andet. I takt med at det eksterne pres mindskes vil råderummet til at føre opmærksomheden over på langsigtede interesser forøges, selv om det dog ikke er givet, at staten vil benytte sig af denne mulighed. Det giver følgende simple forventning til udenrigspolitikken: Afrikas voksende rolle i Kinas globale strategi kan forklares som en kinesisk balanceringsadfærd, hvis form betinges af sandsynligheden for konflikt Sidste faktor der påvirker statens udenrigspolitiske adfærd er vægtningen mellem interne og eksterne forhold. I denne sammenhæng vil konkrete indenlandske kendetegn ved staten forme den udenrigspolitiske adfærd mod specifikke sikkerhedsinteresser, der kan have både et internt og et eksternt sigte. Der kan opstilles en simpel forventning om, hvordan sondringen mellem interne og eksterne trusler mod statens sikkerhed former udenrigspolitisk adfærd: Afrikas voksende rolle i Kinas globale strategi kan forklares som en kinesisk balanceringsadfærd, der er under indflydelse af konkrete indenlandske forhold, hvis effekt betinges af sandsynligheden for konflikt Den betingede realisme kombinerer således indsigterne fra de forskellige analyseniveauer. Neorealismen giver os en grundlæggende forventning om balanceringsadfærd, der gives af 35

36 strukturernes pres for sikkerhed ved selvhjælp gennem maksimering af magt. Den postklassiske realisme gør os i stand til at forudsige en bestemt form for denne balancering ud fra en vurdering af trusselsniveauet, der betinger effekten fra det strukturelle pres. Den neoklassiske realisme gør os i stand til at forklare balanceringens konkrete indhold og virkemidler gennem identificering af relevante indenlandske variable. De teoretiske forventninger må imidlertid ses i sammenhæng med den empiriske kontekst, og derfor vil det følgende afsnit redegøre for de interesser, der driver den kinesiske udenrigspolitik. Den efterfølgende analyse vil søge at vise koblingen mellem de teoretiske forventninger og den empiriske kontekst. 36

37 Kapitel 3 Det Kinesiske Sikkerhedsperspektiv I want to share some of my views on China s security perspective Security perspective defines the security perception as well as security posture of a country A wrong security perception may lead a country to a waste of money, time, and resources precious for national development. (Zhang Yan, 2009) 21 Dette kapitel vil uddybe det kinesiske sikkerhedsperspektiv - operationaliseret ved de grundlæggende sikkerhedsinteresser, der ligger bag den udenrigspolitiske strategi som i sidste ende handler om at fremme de interesser, der sikrer statens sikkerhed og overlevelse. Kinas interesser behandles under fire overordnede kategorier: Regional stabilitet, international status, national enhed samt økonomisk modernisering. Kategoriseringen baserer sig på den antagelse, der også er baggrunden for valget af den teoretiske model, at sikkerhed defineres både eksternt og internt; Ekstern sikkerhed handler om at forsvare sig mod trusler fra andre stater og sikre Kinas territoriale suverænitet og politiske autonomi. Intern sikkerhed handler om at styrke regimets politiske legitimitet, som dermed i sig selv bliver en national sikkerhedsinteresse, der kan forme udenrigspolitikken (Wang, 2005a: 26). I autoritære stater kan regimets overlevelse ikke adskilles fra statens overlevelse i det mindste ikke fra regimets synspunkt. Dette gælder ikke mindst for Kina, hvor kommunistpartiet lige siden oprettelsen af den kinesiske folkerepublik i 1949 har måttet kæmpe for sin politiske legitimitet både nationalt og internationalt (Wang, 2005a: 25-26). Regional stabilitet Regional stabilitet benyttes her som samlebetegnelse for de af Kinas interesser, der knytter sig til traditionelle geopolitiske motiver om sikring af egne territorier. Dette er først og 21 Lecture on China's Defence Policy by H. E. Mr. Zhang Yan, Chinese Ambassador to India, 15. April ( 37

38 fremmest med et regionalt fokus, idet de regionale aktører udgør den mest præsente trussel mod Kinas ambition om at kunne sikre egne grænser mod påvirkning fra fremmede magter. Asien er den region i verden, hvor flest stormagter er koncentreret. Blandt Kinas naboer findes otte af verdens ti største stående hære og den ubestridte militære supermagt USA er stærkt repræsenteret i regionen. Selv om Kinas udenrigspolitiske interesser strækker sig globalt, er Kinas sikkerhed på kort sigt derfor stadig først og fremmest et spørgsmål om stabilitet og indflydelse i regionen (Tang & Zhang, 2005: 51). Det har været en central målsætning for den kinesiske udenrigspolitik at imødegå forsøg på regional dominans fra USA, som i høj grad har været i stand til at forme det regionale sikkerhedsmiljø. En potentiel amerikansk inddæmning af Kina føles som en allestedsnærværende trussel mod Kinas indflydelsesmuligheder i regionen (Saunders, 2006: 4; Wang, 2005a: 22). Konkret kommer det til udtryk ved udstationeringen af amerikanske tropper i fortrinsvis Japan og Sydkorea samt bilaterale amerikanske sikkerhedsalliancer med en lang række af Kinas nabolande. Den største trussel på kort sigt mod Kinas sikkerhed og den regionale stabilitet stammer fra Taiwan, hvilket for eksempel fremhæves i flere af det kinesiske forsvarsministeriums årlige rapporter siden årtusindskiftet (He, 2009: 132). Kina har i tilfælde af en uafhængighedserklæring fra Taiwan en officiel politik om at svare igen med militære midler mod det, der opfattes som et internt spørgsmål, mens USA, mere eller mindre udtrykkeligt, har forpligtiget sig til at støtte en demokratisk funderet taiwansk løsrivelse. Denne risiko for eskalerende og omfattende militær konflikt gør regional stabilitet især over Taiwan-strædet - til en afgørende forudsætning for Kinas kortsigtede sikkerhed. Regional stabilitet er desuden et mål i sig selv, fordi Kina - måske mere end nogen anden stat har draget fordel af den relative ro i regionen siden afslutningen på Den kolde Krig, og ser dette som en forudsætning for opfyldelsen af andre centrale sikkerhedsinteresser. Regional sikkerhed og stabilitet forstået som fraværet af væbnet konflikt - er en grundlæggende forudsætning for Kinas opstigning. Den regionale stabilitet er dermed afgørende for, at flere af Kinas øvrige sikkerhedsinteresser kan gå i opfyldelse. For det første er opretholdelsen af et tilfredsstillende forhold til regionens øvrige aktører afgørende for at undgå isolation og inddæmning fra USA. For det andet er stærk regional indflydelse en forudsætning for kunne blive opfattet som en troværdig global magt, og den eneste vej til international stormagtsstatus går således gennem en ansvarlig regional magtudøvelse og indflydelse. For det tredje er regional stabilitet en forudsætning for Kinas økonomiske modernisering og dermed kommunistpartiets politiske legitimitet (Tang & Zhang, 2005: 49-52). 38

39 Den regionale stabilitet og Kinas indflydelse i regionen må alt i alt siges at være en central sikkerhedsinteresse for Kina. Først og fremmest fordi, den traditionelle geopolitiske sikkerhed afhænger af, at Kina er i stand til at håndtere forholdene til regionens øvrige aktører på fredelig vis ikke mindst USA. For det andet er netop regional stabilitet en forudsætning for at blikket kan vendes mod andre af Kinas væsentligste interesser. International status For Kina ligger en væsentlig del af nøglen til langsigtet magt og indflydelse i at opnå den internationale legitimitet og indflydelse, som tilkommer en opstigende stormagt (Deng, 2005: 51). En central motivation for den kinesiske udenrigspolitik bliver således at sikre international anerkendelse. Først og fremmest som legitim stat og med tiden som international stormagt, der er i stand til at påvirke det internationale systems institutioner og normer efter eget forbillede og hjælpe til en opblødning af USA s praktiske og normative forrang i defineringen af rammerne for international politik. Ideen om Kina som retmæssig stormagt er i høj grad historisk betinget og fungerer i dag som et af de centrale motiver i den udenrigspolitiske tænkning (Tang & Zhang, 2006: 48-49). I den kinesiske selvopfattelse har Kina været det naturlige centrum i Asien gennem årtusinder (Kang, 2003). I kinesisk optik har den nyere verdenshistorie imidlertid budt på en afvigelse fra denne orden, da Opiumskrigen ( ) markerede begyndelsen på hundrede års kinesisk ydmygelse i form af den vestlige kolonialisme. En opfattelse af ydmygelse, som Kina først nu under kommunistpartiets ledelse for alvor er ved at lægge bag sig (Deng, 2005: 56). Nedkæmpningen af demonstranterne ved Tiananmen i 1989 resulterede midlertidigt i et voldsomt fald i Kinas internationale status, da de vestlige stormagter iværksatte politiske, økonomiske og militære sanktioner mod Kina. Men siden midten af 1990 erne er Kinas selvtillid og status vokset i takt med den økonomiske styrke og indlemmelsen i en række internationale organisationer (Deng, 2005: 57; Wan, 2005: 285). Taiwan spiller i forbindelse med opnåelsen af international status en væsentlig rolle for kinesisk udenrigspolitik. Gennem den kinesiske folkerepubliks historie har Taiwan været den væsentligste udfordring for det kommunistiske Kinas eksterne legitimitet. Ikke mindst fordi Taiwan indtil 1971 optog Kinas permanente plads i FN s Sikkerhedsråd, og dermed var en konstant påmindelse om kommunistpartiets manglende legitimitet i det internationale samfund. Anerkendelsen i FN var selvsagt et afgørende skridt på vejen mod en international status som stormagt, men kampen om international anerkendelse er stadig en diplomatisk 39

40 kamp mellem Beijing og Taipei særligt i Afrika, Latinamerika og Oceanien, og fra Beijings synspunkt vil den endegyldige internationale anerkendelse og legitimitet forudsætte en genforening med Taiwan. Der er således i den kinesiske offentlighed en grundlæggende opfattelse af, at noget mangler i Kinas internationale status, men at det trods alt går den rette vej (Deng, 2005: 62). Selv om Kina på mange måder allerede er en stormagt i både egne og andres øjne, er der stadig en dybfølt fornemmelse af underlegenhed, ydmygelse og mindreværdskomplekser, der frustrerer især de nationalistisk prægede dele af den kinesiske befolkning (Wang, 2005a: 36-37). Konsekvenserne af denne frustration har sat et kraftigt præg på den kinesiske udenrigspolitik; for the Chinese, status seems to be the magical solution to all foreign policy problems (Deng, 2005: 52). Den kinesiske ledelse er klar over, at Kina på den globale scene vil være i anden række efter USA de næste mange år, og det helt afgørende mål på kort sigt er derfor at søge indflydelse og status i regionen. Kina ser i denne forbindelse multilateralt samarbejde som et middel ikke mindst til at begrænse USA s indflydelse men forsøger at trække det i ren økonomisk retning (Tang & Zhang, 2005: 52). International status er samlet en interesse, der i høj grad påvirker Kinas udenrigspolitiske dagsorden. Kinas selvopfattelse som retmæssig stormagt er en kulturhistorisk faktor, der direkte påvirker den kinesiske ledelses legitimitet. Samtidig er der i Kina en erkendelse af, at ansvarlig og fredelig stormagtsstatus er et middel til at øge Kinas indflydelse internationalt. National Enhed Et afgørende mål for det kinesiske kommunistparti er at sikre den nationale enhed, idet dette er forudsætningen for tilfredsstillelse af nationalistiske røster i Kina, der ellers vil have potentiale til at sætte kraftigt spørgsmålstegn ved kommunistpartiets interne legitimitet. I forkortet form handler den nationale enhed om at forsvare en række suverænitets- og territorialkrav. Det drejer sig dels om Tibet og Xinjiang, der aktuelt er under kinesisk overherredømme, men hvor der sættes spørgsmålstegn ved samhørigheden med det øvrige Kina. Dels handler det om Taiwan og flere småøer i Det sydkinesiske Hav, hvor suverænitetsspørgsmålet er omtvistet, men som af historiske årsager betragtes som en retmæssig del af Kinas territorium. Det kinesiske kommunistparti har i vid udstrækning vendt sit marxistisk-leninistiske fundament ryggen og har i stedet satset på en strategi om at genskabe Kina som en uafhængig og velstående stormagt (Saunders, 2006: 3-4). Kursændringen fra socialisme som legitimitetskilde skete i 1980 erne, hvor Deng Xiaoping 40

41 skruede ned for den revolutionære kamp og åbnede op for reformer og dermed markedsøkonomisk udvikling. Især siden nedkæmpningen af demonstranterne ved Tiananmen i 1989 har socialismen været skubbet i baggrunden, og en øget anvendelse af nationalistisk retorik og argumentation om Kinas enhed og kommende storhed er blevet en ny kilde til legitimitet for kommunistpartiet (Whiting, 1995; Downs & Saunders, 1998: 115). National enhed er et emne, der former den kinesiske udenrigspolitik, og en hjørnesten i Kinas internationale diplomati har været, at der ikke må foretages indblanding i Kinas eller andre landes interne anliggender. Baggrunden herfor kan i vid udstrækning føres tilbage til forhold i Kina, hvor især Taiwan opfattes som et internt anliggende af ekstremt stor politisk vægt, som i høj grad er blevet kompliceret gennem indblanding fra andre stater. Taiwan er et af Kinas mest ømtålelige politiske emner, og behandlingen heraf har været forbeholdt kommunistpartiets øverste elite (Chu, 2005: 245). Forholdet til Taiwan defineres groft sagt af Jiang Zemins udtryk one country, two systems, hvor et tåleligt status quo opretholdes, så længe Taiwan anerkender det historiske tilhørsforhold til Kina, og Kina ikke forsøger at omstyrte Taiwans politiske system. Taiwan-spørgsmålet er i flere af de årlige white papers fra det kinesiske forsvarsministerium blevet fremhævet som Kinas væsentligste sikkerhedsudfordring (He, 2009: 132). Siden Japans erobring af øen i 1895 har Kinas forhold til Taiwan været en vigtig faktor for den kinesiske identitet, omend betydningen for den udenrigspolitiske adfærd har været svingende, afhængigt af den nationale og internationale kontekst (Dittmer, 2006). I perioden fra 1895 frem til kommunisternes magtovertagelse i 1949 var Taiwans rolle mindre betydningsfuld på den sikkerhedspolitiske dagsorden, der eksternt var domineret af frygten for Japan og internt var optaget af borgerkrigen mellem kommunister og nationalister. Nationalisternes flugt til Taiwan efter nederlaget til kommunisterne i 1949 gav imidlertid Taiwan en symbolsk betydning, der rakte langt ud over den territoriale enhed. Intet nationalistisk mål har større vægt end en genforening med Taiwan, der skal markere afslutningen på et århundrede med national ydmygelser. Genforening med Taiwan ses samtidig som et afgørende skridt på vejen til stormagtsstatus, og Kinas selvopfattelse som retmæssig historisk stormagt giver således Taiwan yderligere politisk vægt (Wang, 2005a: 22). På kort sigt er Kina dog mere fokuseret på at forhindre løsrivelse, end på at skabe den genforening, som mange venter under alle omstændigheder vil komme før eller siden - som en uundgåelig konsekvens af Kinas økonomiske modernisering. Forudsætningen for, at Kina kan tillade sig at lade tiden arbejde for en genforening er, at forholdet til Taiwan ikke 41

42 forrykkes fra det nuværende kompromis, hvor Taiwan formelt ikke anerkendes som stat, men de facto er politisk uafhængigt af det kinesiske fastland. Konsekvenserne af en uafhængighedserklæring fra Taiwan ville ikke begrænse sig til et spørgsmål om territorier, idet en løsrivelse ville medføre et voldsomst nationalistisk pres på det kinesiske kommunistparti med stor risiko for social uro, der kunne tvinge den kinesiske ledelse til at reagere militært (Tanner, 2004: 154). I værste fald kunne resultatet af en løsrivelse således blive en direkte militær konfrontation med USA, og dermed potentielt betyde enden på Kinas øvrige interesser om økonomisk modernisering, regional stabilitet og international status (Chu, 2005: , Deng, 2005: 65). Taiwan er en stor del af forklaringen på, hvorfor national suverænitet er så vigtigt et emne i kinesiske udenrigspolitik. Det kraftige fokus på national enhed og territoriel integritet er i høj grad et udslag af historiske faktorer. Netop overgreb på den territorielle suverænitet har været et dominerende tema i Kinas historie indtil afslutningen på Anden Verdenskrig og kommunistpartiets magtovertagelse. Selv herefter har de historiske efterladenskaber i form af Taiwan, Hong Kong og Macau været en konstant påmindelse om den historiske ydmygelse. Den kinesiske nationalisme har sine rødder i denne kontekst, og det har givet suverænitet og national enhed en intens symbolsk værdi (Downs & Saunders, 1998: 118). Efterhånden som Kina har fået bilagt sine territoriale uoverensstemmelser med de fleste nabolande, består Taiwan som et af de mest betydningsfulde og symbolsk ladede mål for den kinesiske nationalisme. Princippet om national suverænitet og ikke-indblanding i andre staters interne anliggender er således et emne, der har gennemsyret den kinesiske udenrigspolitik, om end princippet ikke synes så fasttømret som tidligere. Kina har siden 1990 erne støttet udvalgte humanitære interventioner sanktioneret af FN. Dermed er den kinesiske ledelse tilsyneladende begyndt at anerkende intervention som et middel i international politik efter den kolde krig om end stadig tøvende og med en kritisk vinkel, der først og fremmest har Kinas potentielle gevinster for øje (Carlson, 2006: ). Økonomisk Modernisering Det kinesiske regime har forladt det tidligere ideologiske fundament og baserer i dag sin interne legitimitet på en række løfter til befolkningen (Chen, 2005: 52). Økonomisk modernisering vækst, velstand og udvikling har været det centrale element i Kinas indenlandske målsætning siden 1980 erne og er et af de parametre, som kommunistpartiet i højeste grad bygger sin legitimitet på (Wang, 2005a: 32). Med kommunistpartiet i spidsen 42

43 bliver regimets overlevelse og legitimitet i sig selv en national sikkerhedsinteresse, der i høj grad former udenrigspolitikken, hvorfor de forudsætninger, som danner fundamentet for fortsat økonomisk vækst, får en betydelig plads i den globale strategi. Samtidig ses økonomisk udvikling som nøglen til, at alle øvrige udenrigspolitiske ambitioner på sigt vil blive realiseret (Chen, 2005: 52; Wang, 2005a: 32). Kinas fortsatte økonomiske modernisering ses som afgørende for genforening med Taiwan, international status og regional stabilitet. Den primære determinant for langsigtet sikkerhed er således kommunistpartiets evne til at generere velfærd (Moore, 2005: 149). Dette betyder også, at visse kortsigtede interesser kan ofres med det langsigtede mål for øje. Risikoen for intern social uro som følge af svigtende økonomisk vækst er en hovedbekymring for den kinesiske ledelse, der uofficielt ser økonomien som den afgørende årsag bag urolighederne i 1989 og som den mest betydningsfulde faktor for intern stabilitet på længere sigt (Tanner, 2004: 144; Downs & Saunders, 1998: 116). Netop den voldelige reaktion på Tiananmen definerede samtidig den socialistiske legitimitetsmodels endelige kollaps i Kina (Downs & Saunders, 1998: 118). Det kinesiske lederskab ser kort sagt økonomisk vækst som afgørende for regimets overlevelse efter det ideologiske fundament fra Mao er eroderet, og legitimiteten over for befolkningen nu bygger på skabelsen af højere levestandarder og øget velfærd (Saunders, 2006: 3-4; Wang, 2005a: 32-35). Fokuseringen på økonomisk udvikling knytter sig ikke mindst til arbejdsmarkedet, hvor Kinas fortløbende og enorme urbaniseringsprojekt kræver en konstant skabelse af nye arbejdspladser i de byer, hvor millioner af kinesiske migrantarbejdere hvert år strømmer til for at søge arbejde. Dermed bliver det en central opgave for udenrigspolitikken at sikre de ressourcer, som er afgørende for den fortsatte vækst og beskæftigelse i Kina (Tanner, 2004: ). Den internationale opmærksomhed har især samlet sig om Kinas jagt på verdens olieressourcer, men den kinesiske appetit på råvarer spænder over alt fra metaller og mineraler til landbrugsjord og fødevarer. Økonomisk modernisering er en faktor, der på længere sigt skal danne baggrunden for opfyldelsen af Kinas øvrige interesser. På denne måde bliver adgangen til de ressourcer, der er nødvendige for vækst og udvikling til en helt afgørende sikkerhedsinteresse, der i høj grad former den kinesiske udenrigspolitik. Opsummering De fire ovenfor beskrevne sikkerhedsinteresser er de grundlæggende bestanddele i det kinesiske sikkerhedsperspektiv i det 21. århundrede. Den efterfølgende analyse vil søge at 43

44 forklare analysere i hvilket omfang opfyldelsen af disse interesser er styrende for Kinas udenrigspolitiske engagement i Afrika. Dynamikken og prioriteringen mellem de fire interesser diskuteres efterfølgende fra et teoretisk udgangspunkt ved hjælp af den betingede realisme. Interesserne er svære at skelne skarpt fra hinanden i virkelighedens verden, og der er flere overlap, hvor vigtige elementer i Kinas udenrigspolitik passer under flere kategorier. Især to emner gennemsyrer den kinesiske udenrigspolitiske tænkning; Taiwans de facto uafhængighed samt forholdet til USA (Wang, 2005a). Alligevel vil denne opgave forsøge at fastholde en analytisk opdeling mellem disse fire overordnede interesser, for derved at kunne anvende den teoretiske model fuldt ud. 44

45 Kapitel 4 Det Strukturelle Niveau [T]he constraints that confine all states (Kenneth N. Waltz, 1979) 22 Det teoretiske fundament for dette første analyseniveau er neorealismens universelle forudsigelser om effekten fra de strukturelle forhold i det internationale system. Udgangspunktet bliver således antagelsen om, at det internationale systems anarkiske struktur fordrer overlevelse ved selvhjælp og gennem maksimering af magt. Sikkerhed er statens ypperste mål, og balancering er midlet til at opnå dette. De relative magtforhold polariteten og positionen i systemet fungerer hermed som de uafhængige variable, der bevirker Kinas udenrigspolitiske adfærd balancering. Første skridt i den strukturelle analyse består i at påvise de fundamentale strukturelle betingelser, det vil sige den unipolære struktur i det internationale system samt Kinas position som opstigende stormagt. Analysen vil vise, at de anarkiske strukturelle forhold fordrer et fokus på regional sikkerhed som den afgørende kortsigtede sikkerhedsinteresse. Med dette udgangspunkt analyserer vi i kapitlets anden sektion, hvordan de strukturelle forhold skaber rammerne for Kinas udenrigspolitiske adfærd i form af incitamenter og begrænsninger. Den tredje sektion undersøger på et overordnet plan, i hvilket omfang Kinas udenrigspolitiske adfærd stemmer overens med de forventninger som teorien og de kapabilitetsmæssige forhold skaber grund for. I den fjerde sektion diskuterer vi, i hvilken udstrækning Kinas engagement i Afrika i det 21. århundrede lader sig forklare med den strukturelle realisme. Afsnittet vil vise, at Kinas engagement i Afrika ikke kan forklares som et led i en militær balanceringsstrategi. Den afsluttende sektion konkluderer, at Kina som opstigende stormagt vil omsætte sin øgede økonomiske magt til tilsvarende international indflydelse, men at muligheden for at gøre dette begrænses af USA s overvældende magt. Således er rammerne for Kinas udenrigspolitik, men det forklarer ikke, hvorfor Afrika spiller 22 Theory of International Politics (1979: 122). 45

46 så markant en rolle i Kinas udenrigspolitik - hvilket leder til den teoretiske udvidelse på det næstfølgende niveau. 4.1 SIKKERHED VED SELVHJÆLP: ANARKI OG UNIPOLARITET I realismens optik er anarkiet et grundvilkår. En verden med konstant risiko for krig og konflikt fordrer overlevelse ved selvhjælp, og derfor er balancering mod stærkere staters magt den eneste virkelige form for sikkerhed. Dette afsnit vil vise, at USA er den dominerende magt i det aktuelle internationale system, og således den rationelle genstand for Kinas balancering. De fleste forskere tilslutter sig det synspunkt, at Den Kolde Krigs bipolaritet er blevet afløst af en struktur, der kan betegnes som unipolaritet (Brooks & Wohlforth, 2002; Sørensen, 2008: ; Waltz, 2000: 27). Dette aktuelle unipolære system er blevet beskrevet som værende alt fra stabilt (Wohlforth, 1999) til en illusion (Layne, 1993, 2006), der snarligt og uundgåeligt vil udvikle sig mod bi- eller multipolaritet 23. I det følgende foretages en nøjere analyse af magtfordelingen i det internationale system. De involverede aktørers egen opfattelse af magtfordelingen kan fungere som udgangspunkt for analysen af det internationale systems polaritet. Naturligvis med det væsentlige forbehold, at de officielle udmeldinger ikke nødvendigvis afspejler den reelle opfattelse, eller måske er udtryk for politisk ønsketænkning. Et kinesisk udtryk for det internationale systems struktur har siden 1993 været one Superpower Multiple Great Powers (Chen, 2007: 51). Selv om sætningen ikke er synonym med unipolaritet et ord som den kinesiske ledelse helst undgår så udtrykker det dog, at der siden midten af 1990 erne har været en anerkendelse af USA s unikke position (He, 2009: ; Jia, 2005: 404). USA s unipolære dominans blev omkring årtusindskiftet betragtet som forholdsvis stabil, og forspringet blev i denne periode løbende underbygget i kinesisk optik (Deng, 2001). Anerkendelsen af den unipolære realitet skal ikke forveksles med Kinas langsigtede ambitioner for den fremtidige verdensorden, som er multipolaritet med Kina blandt stormagterne. Bevægelsen mod multipolaritet ses som både uundgåelig og ønskværdig, selv om USA siden den kolde krigs afslutning har indtaget en særlig position i det aktuelle internationale system (Gill, 2005: ). Det synspunkt genkendes i det kinesiske forsvarsministeriums white papers i perioden I rapporten fra 2000 understreges de negative konsekvenser fra USA s neokolonialistiske og hegemoniske fremtræden, og 23 Det ligger uden for denne opgaves rækkevidde at diskutere den strukturelle realismes antagelse om den indbyggede ustabilitet i en unipolær struktur. Argumentet her vil være det mere begrænsede, at der i undersøgelsesperioden har været unipolaritet. 46

47 effekten fra unipolariteten er i det lys en verden, som er far from peaceful (GoC, 2000: Kapitel 1). Rapporten fra 2004 har fortsat USA s dominans i fokus, men i et mere forsonligt sprog, der blandt andet nævner the prolonged existence of unipolarity vis-a-vis multipolarity (GoC, 2004: Kapitel 1). Det nævnes dog samtidig, at der er klare trends mod multipolaritet. Denne udvikling understreges i det seneste white paper fra 2008, hvor der lægges yderligere vægt på de multipolære tendenser, og begrebet unipolaritet er helt gledet ud af teksten (GoC, 2008). Centrale myndigheder i USA udviklede snart efter afslutningen på Den Kolde Krig et tydeligt unipolært syn på den nye verdensorden og ikke mindst en ambition om at fastholde denne struktur. Det kom blandt andet til udtryk i det lækkede udkast til forsvarsplanen for fra det amerikanske forsvarsministerium, Pentagon: Our first objective is to prevent the re-emergence of a new rival Our strategy must now refocus on precluding the emergence of any potential future global competitor (NYT, 1992). Selv om teksten blev ændret efter den utidige offentliggørelse, er der grund til at tro, at den oprindelige udlægning afspejlede tankegangen i den amerikanske administration udmærket (Layne, 1993: 6). Under alle omstændigheder er målsætningen indtil nu blevet opfyldt, idet den amerikanske militære dominans siden har været så udpræget, at minutiøse beregninger af relative kapabiliteter har været irrelevante. I tilfælde af en direkte militær konfrontation med USA, er udfaldet givet på forhånd (Brooks & Wohlforth, 2002; Friedberg, 2005: 26). Uafhængigt af de to staters respektive opfattelser er observerbare materielle magtforhold imidlertid stadig den afgørende determinant for polariteten i en strengt neorealistisk analyse. Anarkiet og magtbalancen er ikke blot, hvad stater selv gør det til, og målbare kapabiliteter må derfor i sidste ende danne baggrunden for vurderingen af polariteten (Wohlforth, 1999: 34). Denne analyse fokuserer på perioden fra , og derfor vil vi kort redegøre for magtforholdene her. Udgangspunktet for vurderingen af polariteten vil være, at en stat må besidde stor styrke inden for en bred vifte af indikatorer, for at kunne tælle som en pol (Wohlforth, 1999: 10). I nedenstående tabel måles fire af verdens potentielle poler i undersøgelsesperioden på parametrene ressourcer, økonomi, militær og teknologi. Parametrene er meget overordnede og giver blot det bredest mulige overblik over hver af de fire typer af kapabiliteter. Billedet er imidlertid tydeligt: Kun USA scorer højt på alle fire kategorier, og en nærmere granskning understreger tendensen. 47

48 Tabel 4.1 Oversigt over fordelingen af relative kapabiliteter mellem fire potentielle stormagter RESSOURCER ØKONOMI MILITÆR TEKNOLOGI Udvikling Befolkning Andel af globalt Militærudgifter Forsknings- i relative (i mio.)* BNP (i procent, (i mia. USD, udgifter kapabiliteter baseret på PPP)* løbende (i mia. USD) *** priser)** USA 282,3 304,4 23,5 20,7 342,2 548,5 267,8 324,5 KINA 1.267, ,7 7,2 11,4 23,8 63,6 48,9 115,2 JAPAN 126,8 127,7 7,6 6,4 43,8 42,8 98,8 130,7 RUSLAND 146,9 142,0 2,7 3,3 19,4 38,2 10,6 16,7 Note: Tabellen er konstrueret med inspiration fra The Stability of a Unipolar World (Wohlforth, 1999: 16, 19). Kilder: *IMF, 2009, **SIPRI, 2009, ***OECD, 2008; NSF, Magtfordelingen illustreres i den ovenstående tabel kvantitativt, men det er i endnu højere grad på mere kvalitative parametre, at USA fastslår sin unipolære position. USA har utvivlsomt den største produktionsbase målt på økonomiens størrelse. De økonomiske kapabiliteter er i den strukturelle realismes optik et afgørende forhold i de samlede kapabiliteter, idet produktionen kan konverteres til militære midler. De amerikanske militærudgifter udgør aktuelt omkring 4 procent af bruttonational-produktet, hvilket gør USA s absolutte udgifter til militær til verdens suverænt største (SIPRI, 2009). Alligevel er der formentlig økonomisk rum til en betydeligt større militær oprustning, hvis det skulle vise sig nødvendigt for at leve op til ambitionen om overwhelming preponderance 24. Det er imidlertid i kombination med det teknologiske forspring, at USA for alvor skiller sig ud. Den militærteknologiske udvikling som USA mere end nogen anden stat har sat i gang giver et forspring, som ikke afspejles fuldt ud i de absolutte tal. Geopolitisk er USA derudover i en unik position i kraft af sin beliggenhed, hvor to verdenshave udgør et naturligt forsvarsværk mod potentielle udfordrere. Det giver en regional sikkerhed, som USA kan udnytte til at fokusere på en yderligere forbedring af det materielle forspring. I kraft af sin militære overlegenhed har USA haft både styrke og vilje til at projicere sin magt ud på globalt plan. 24 Under 2. Verdenskrig udgjorde USA s militærbudget omtrent tre gange så stor en andel af bruttonationalproduktet. 48

49 USA opererer omtrent 650 militærbaser verden over fordelt på op mod 40 lande især i Nordamerika, Europa og Asien (Garrison, 2004: 25). Derudover besidder USA syv hangarskibe med tilhørende flådeeskorte, og USA s muligheder for global militær magtanvendelse er på denne baggrund uden sammenligning. Dertil kommer en række fasttømrede og omfattende militære alliancer med andre stormagter gennem især North Atlantic Treaty Organization (NATO) samt Japan-American Security Alliance (JASA). Nothing has ever existed like this disparity of power; nothing, konkluderer Paul Kennedy i et forsøg på at forklare, hvorfor der ikke umiddelbart er udsigt til, at USA falder tilbage fra sin position som dominerende stormagt (Kennedy, 2002). USA har siden den kolde krigs afslutning været dominerende på alle afgørende parametre geografisk, militært, økonomisk og teknologisk og indtager på denne baggrund en unik historisk position (Wohlforth, 1999: 17). Unipolaritet accepteres derfor som et fundamentalt strukturelt forhold i analysen forstået således, at ingen andre aktører alene eller i alliance kan gøre sig forhåbninger om at dominere USA. Det interessante ved tallene for Kina er imidlertid den markante stigning på de militære, økonomiske og teknologiske parametre. Det er i denne udvikling, at årsagen bag ændret udenrigspolitisk adfærd skal findes på det strukturelle niveau, og Kinas opstigning må derfor underkastes nærmere analyse. 4.2 MAGTFORSKYDNING: HÅNDTERINGEN AF EN STORMAGT I SVØB Forskydninger i den relative magtfordeling i det internationale system er det forhold, som mere end noget andet påvirker staters adfærd. Derfor vil dette afsnit vise Kinas markant stigende kapabiliteter (især økonomiske), hvilke ifølge neorealismen vil medføre ændringer i forventningen til Kinas udenrigspolitiske adfærd, idet større kapabiliteter medfører krav om øget indflydelse. A profound readjustment is brewing in the international system, proklameres det i den seneste årsrapport fra det kinesiske forsvarsministerium (GoC, 2008). Kinas øgede kapabiliteter har tiltrukket sig verdens fulde opmærksomhed, og udviklingen har naturligt nok givet anledning til en del spekulationer om implikationerne for den eksisterende verdensorden både optimistiske og pessimistiske. Det er mere end noget andet Kinas økonomiske udvikling, der har givet næring til spekulationerne om en ny struktur i det internationale system. Differentierede vækstrater er en grundlæggende drivkraft bag ændrede magtforhold i det internationale system og dermed fremkomsten af nye stormagter (Gilpin, 1981: 13; Layne, 1993: 10). Hovedtrækkene i Kinas økonomiske 49

50 opstigning demonstreres i nedenstående grafer baseret på tal fra Den Internationale Valutafond (IMF), hvor det ses, at en fortsættelse af Kinas stejle vækstrater snart kan gøre landet til verdens næststørste økonomi med en kraftigt voksende andel af den globale produktion. Figur 4.1. Oversigt over den økonomiske udvikling i USA, Japan, Kina og Rusland Udvikling i BNP fra (i mia. USD, løbende priser). Kilde: IMF. Andel af globalt BNP fra (i procent, baseret på PPP). Kilde: IMF. Kilde: IMF, En gruppe kinesiske forskere placerede Kina på en 7. plads i år 2000 i en rangering af verdens stormagter (Deng & Wang, 2003: 3). Det var en stigning fra en 8. plads i Især økonomisk og militært placerer kineserne imidlertid Kina meget højt, henholdsvis på en 3. og 4. plads i år Det er især det absolutte omfang af Kinas overordnede økonomiske udvikling, der er den egentlige baggrund for Kinas opstigning. Selv om målemetoderne kan diskuteres 25 er tendensen tydelig: Målt på de differentierede vækstrater mellem verdens stormagter har Kina været i spidsen gennem snart tre årtier, og Kina står bag en stærkt stigende andel af verdens samlede produktion. Hertil kommer den gradvise teknologiske udvikling, der ikke mindst er udtrykt ved Kinas rumfartsprogram, og den militære modernisering, som dog især har rettet sig mod Taiwan (Deng & Wang, 2003: 3). Kina må derfor efterhånden regnes blandt verdens økonomiske stormagter, og tendensen er kraftigt stigende. Seneste estimat fra den amerikanske investeringsbank Goldman Sachs indikerer, at den kinesiske økonomi vil indhente den amerikanske økonomi i 2027 om end meget afhænger af udviklingen i de globale konjunkturer (Reuters, 2009). Mens den asiatiske 25 Målt i købekraftspariteter har Kinas BNP allerede overhalet Japan, ifølge IMF s Economic Outlook Database

51 finanskrise i 1997/98 gjorde det klart, at den kinesiske udvikling kunne modstå presset fra en massiv regional konjunkturnedgang, har den aktuelle globale finanskrise yderligere understreget standhaftigheden i den økonomiske udvikling, idet Kina som den eneste af verdens store økonomier ser ud til at kunne levere fortsat høje vækstrater. Sikkerhedsdynamik Den strukturelle realisme giver et bud på adfærden fra en opstigende stormagt, der er uafhængigt af tid og sted: En magtfuld stat vil forfølge større og flere mål end en mindre magtfuld stat, og forskydninger i økonomiske og militære kapabiliteter vil før eller siden udmønte sig i krav om øget indflydelse fra den opstigende magt (Friedberg, 2005: 19; Gilpin, 1981: 22-23; Kennedy, 1987; Layne, 1993: 11; Zakaria, 1998). Så vidt er der enighed, men tilpasningsprocessens betydning for stabiliteten krig og fred i det internationale system varierer afhængigt af, hvordan konkrete empiriske forhold vægtes. Når den strukturelle realismes universelle forudsigelser appliceres på et konkret empirisk forhold som Kinas opstigning, er der således både positive og negative syn på dynamikken i tilpasningsprocessen. Optimisterne ser Kinas stigende magt som en afgørende faktor for ønsket om større indflydelse, men de ser muligheder for gradvis og fredelig tilpasning (Friedberg, 2005: 25). Forventningen underbygges med analyser af Kinas hidtidige adfærd, der peger på, at Kina har håndteret den udfordrende og begivenhedsrige opstigningsproces med både fredelige og imødekommende midler, og at Kina i det store hele har accepteret og støttet de eksisterende internationale institutioner (Jia, 2005; Johnston, 2003, Pearson, 2006). Selv om der er rigeligt med potentielle knaster i forholdet til USA og den øvrige verden, efterhånden som Kina søger mere indflydelse, er der ikke empirisk belæg for at forvente, at det automatisk vil føre til konfrontation (Bitzinger & Desker, 2008; Jia, 2005; Ross, 2005). De officielle kinesiske udmeldinger har samlet sig om mottoet fredelig opstigning senere det mere neutrale fredelig udvikling som en både mulig og ønskværdig retning for Kinas integration i det internationale samfund (Zheng, 2005). China will never seek hegemony or engage in military expansion now or in the future, som det udtrykkes af det kinesiske forsvarsministerium i 2008 (GoC, 2008). Det optimistiske syn på Kinas opstigning er således i høj grad båret af den hidtidige adfærd og kulturhistoriske faktorer, der kan pege mod, at både Kina og det øvrige Asien vil være i stand til at finde sig til rette i en harmonisk verden, der, præcis som i 51

52 størstedelen af de to foregående årtusinder, måske atter får Kina i rollen som dominerende magt (Kang, 2003). Den ekstreme modpol til det officielle Kinas fredelige retorik tegnes først og fremmest af de primært neokonservative amerikanske repræsentanter for China Threat-diskursen, der tolker Kinas opstigning som en uomgængelig konfrontationskurs mod USA (Bernstein & Munro, 1997; Gertz, 2000; Menges, 2005, Kaplan, 2005). Men også fra et mere sobert og akademisk funderet udgangspunkt kan Kinas opstigning give anledning til et pessimistisk syn på udviklingen. Dette syn hidrører fra det grundlæggende synspunkt, at Kinas stigende magt uundgåeligt vil forme deres interesser og adfærd i en retning, der vil rykke kraftigt ved stabiliteten i det internationale system. Selv om Kina ikke nødvendigvis ønsker at sætte sig i et modsætningsforhold til USA, kan ingen slippe uden om det sikkerhedsdilemma, der følger med stigende magt (Friedberg, 2005: 24). Dette gælder såvel regionalt som globalt. Kinas internationale aktiviteter udtrykt ved den globale aktivisme i Asien og den øvrige verden vil i dette zero-sum-game være på bekostning af amerikansk magt og indflydelse (Friedberg, 2005: 7). Og ikke blot USA s opfattelse af Kina kan give anledning til usikkerhed. Enhver bekymring over Kinas stigende selvbevidsthed føles tidligere og tydeligere af naboerne i regionen (Waltz, 2000: 36). Derudover skræmmer de historiske eksempler på stater, der har oplevet voldsom vækst på kort tid, og efterfølgende har forfulgt ekspansive militære strategier. Uafhængigt af aktuelle udmeldinger og adfærd fra Kinas side kan historien således give anledning til at forvente samme opførsel fra Kina (Huntington, 1991: 12). John Mearsheimer forudsiger pessimistisk i sin offensive variant af neorealismen, hvordan et opstigende Kina ikke kan blive andet end en alvorlig trussel mod USA s sikkerhedsinteresser i takt med at øgede kapabiliteter giver krav om øget indflydelse (Mearsheimer, 2001: ). Opsummerende er der altså varierende bud på effekten fra Kinas opstigning i det aktuelle system. Et fællestræk er dog forventningen om, at Kinas stigende magt under alle omstændigheder får en effekt på sikkerhedsdynamikken i international politik. Det grundlæggende argument knytter sig til antagelsen om, at magt og ambitioner går hånd i hånd. Udgangspunktet for analysen på dette niveau er derfor, at den anarkiske struktur tvinger Kina til at søge den position og indflydelse i det internationale system, som opstigningen fordrer. Det følger af realismens kerneantagelser, hvor sikkerhed opnås ved selvhjælp og maksimering af magt giver mest mulig sikkerhed. De differentierede vækstrater er kernen i Kinas opstigning og i den dynamik, der determinerer adfærd, idet 52

53 Kinas øgede økonomiske produktion er lig øgede kapabiliteter som omsættes til øget magt og indflydelse i en verden præget af knappe ressourcer. Den strukturelle realisme forudsiger, at dette vil komme til udtryk ved en balanceringsadfærd, hvor det internationale systems anarkiske struktur vil presse Kina til at omsætte sine øgede kapabiliteter til øget magt, for derigennem at maksimere egen sikkerhed. Samtidig er udgangspunktet, at i et anarki er truslen altid umiddelbar, og den altovervejende udenrigspolitiske interesse er derfor sikkerhed på kort sigt. Dette vil i det følgende blive underkastet nærmere analyse. 4.3 BALANCERING: EKSTERN SIKKERHED PÅ KORT SIGT Unipolariteten i det anarkiske system og Kinas position som opstigende stormagt er de bagvedliggende strukturelle forhold, der på dette analyseniveau forventes at forklare udenrigspolitisk adfærd. Magtforholdene giver en kombination af begrænsninger og incitamenter, der udstikker rammerne for Kinas globale strategi. Kina må balancere mod den stærkere modpol for at maksimere egen sikkerhed og for at undgå selv at blive domineret. Omvendt må USA samtidig forsøge at imødegå den voksende kinesiske magt for derved at fastholde sin egen dominans. I det følgende vil Kinas balancering blive analyseret ud fra både interne og eksterne balanceringsmidler henholdsvis oprustning og alliancedannelse, og to faktorer vil blive inddraget som centrale for den kinesiske balanceringsadfærd; unipolaritetens styrke samt en interesse i geopolitisk stabilitet i regionen. Intern Balancering Intern balancering omhandler militær oprustning til imødegåelse af andre magters militære kapabiliteter. Opbygningen af det kinesiske militær har været fokuseret på evnen til at opretholde territoriel suverænitet, der i en kinesisk optik inkluderer Taiwan, som skal afskrækkes fra et eventuelt løsrivelsesforsøg med mulig amerikansk intervention (Pentagon, 2008). På globalt plan har det kinesiske militær i stigende grad haft som mål at opbygge kapabiliteter, der modsvarer en forventet rolle som hovedaktør i international politik (Chen, 2007: 55; Shambaugh, 2004: 85). Især det kinesiske militærbudgets vokseværk har tiltrukket sig en del kritisk opmærksomhed fra andre stormagter. Men det er værd at underkaste de absolutte tal lidt nærmere analyse. Først og fremmest blegner budgettet fortsat i forhold til USA s. Det er desuden ganske afgørende for indflydelsen på udenrigspolitikken, at den interne oprustning, som kan aflæses i militærbudgettets absolutte tal, endnu ikke har haft markant betydning for Kinas mulighed for at udøve militær magt uden for landets egne grænser. Den amerikanske militære dominans er ikke mindst båret af evnen til at projicere 53

54 hurtig og overvældende militær magt til enhver region i verden, og i denne henseende har det kinesiske militær været nærmest uanvendeligt indtil nu. Det er her værd at bemærke, at det kinesiske militær i 2008 for første gang sendte flådefartøjer på mission uden for regionen, da to destroyere blev sendt til Aden-bugten ud for Afrikas østkyst for at forsvare den internationale skibstrafik mod pirateri (BBC, 2008). Det banebrydende i denne mission, udtrykt ved en omfattende dækning i kinesiske og internationale medier, understreger nogle tendenser ved Kinas militære oprustning: Der er en styrket evne og vilje til at anvende militær magt uden for egne grænser. Men trods dette første skridt er der langt mellem udsendelsen af to destroyere til at kunne matche USA s massive militære dominans, og det ser heller ikke ud til at være en prioritet for beslutningstagerne, der har lagt det altovervejende fokus på Taiwan. David Shambaugh argumenterer for, at Kinas militære udgifter næppe er nok til blot tilnærmelsesvist at lukke især det teknologiske hul til de vestlige stormagters militær - måske med undtagelse af atomvåben, som imidlertid kun kan anvendes som defensiv afskrækkelse i praksis (Wang, 2005a: 37; Shambaugh, 2003: 10, ). Betingelserne for at udøve militær magt uden for Kinas helt nære periferi har kort sagt ikke været til stede for det kinesiske militær (Shambaugh, 2004: 85-86). Den interne oprustning har været beregnet på at kunne forsvare territorielle grænser ikke på at kunne projicere magt til andre regioner og balancere USA s globale indflydelse militært. Først for ganske nylig har Kina taget de første skridt til opbygningen af en flåde, der muligvis med Kinas første hangarskib i spidsen fra 2015 vil kunne flytte Kinas militære magt markant ud over landets egne grænser. Det vil dog næppe være nok til at udfordre den amerikanske dominans (Singer, 2009). Ekstern Balancering Ekstern balancering består i at skabe alliancer med andre stater, der ønsker at skabe modvægt til USA. Den strukturelle realisme forudsiger, at en svagere magt som Kina vil benytte alliancer med andre stater som et middel til at balancere mod den amerikanske magt. Her er det i det mindste på overfladen en interessant pointe, at Kina ikke benytter sig af eksplicitte alliancer med andre stater, men derimod strategiske partnerskaber og samarbejde gennem internationale institutioner. Selv om der bør skelnes mellem retorik og virkelighed, er det værd at tage udgangspunkt i, at Kinas partnerskaber med andre stater ikke utvetydigt er med balancering mod USA for øje. Kinas militære samarbejdsaftaler med en række nabolande som Rusland, Indien og Pakistan kan her ses som de trods alt kraftigste indikationer på en hård ekstern balancering fra Kinas side. Men det er imidlertid ikke i sig 54

55 selv en overbevisende dokumentation for, at Kina har ambitioner om at sikre sig større global indflydelse ved at balancere militært mod den amerikanske dominans. Disse partnerskaber er i alle tilfælde baseret på et relativt løst defineret grundlag og ofte med økonomiske forhold i fokus (Tang & Zhang, 2005: 56). Det gælder også den øgede anvendelse af multilaterale organisationer, der af mange iagttagere er blevet set som et element i en balancering mod USA s unipolære dominans og som et forsøg på en begrænsning på amerikansk unilateralisme på globalt og regionalt niveau (Wang, 2005c: 163). Men selv i Shanghai Cooperation Organisation (SCO), der mere end noget andet samarbejde er blevet tolket som balancering mod USA (Walt, 2004; Paul, 2004), har Kina været aktiv i bestræbelserne på at skifte organisationens fokus fra militært til økonomisk samarbejde (Tang & Zhang, 2005: 56). Ingen af de strategiske samarbejder, der kan betragtes som potentielle alliancer mod USA, viser nogen udpræget sammenhængskraft eller ægte villighed til at bære de økonomiske og politiske omkostninger, der er forbundet med konsekvent balancering (Brooks & Wohlforth, 2002: 27). Der kan i øvrigt argumenteres for, at det, som nogen ser som kinesiske balanceringsforsøg, i realiteten sjældent handler om at imødegå amerikansk dominans, men nærmere er en konsekvens af mere regionale forhold; ikke mindst isolering af Taiwan og begrænsning af Japans internationale rolle (Saunders, 2006: 8-9). Hensynet til Supermagten Kinas interne og eksterne balancering foregår naturligvis ikke i et politisk vakuum, så et afgørende element i en kinesisk balanceringsstrategi må bestå i den modreaktion, der kan forventes fra USA. Her er det klart, at USA s dominans lægger klare begrænsninger på Kinas adfærd. Ekstern balancering gennem militære alliancer kan kun vanskeligt gennemføres i regionen, hvor USA har langvarige og tætte sikkerhedsalliancer med en række centrale aktører som Japan, Sydkorea, Filippinerne, og Taiwan og i stigende grad samarbejder med andre af Kinas naboer som Indien og Pakistan samt flere lande i Centralasien. Konkret har USA søgt at begrænse Kinas muligheder for militært samarbejde ved at lægge forhindringer i vejen for våbensalg og teknologioverførsler i de tilfælde, hvor amerikanske interesser har været involveret (He & Feng, 2008: 389). På et mere overordnet plan er USA s mulighed for at projicere sin militære magt og Kinas mangel på samme en faktor der i sig selv virker demotiverende for militær alliancedannelse med Kina. Netop den globale amerikanske militære tilstedeværelse er en faktor, der samtidig virker til Kinas fordel på flere områder. Den strukturelle realismes fokus er på den globale polaritet, men en række af de forventninger, der ligger til staters balanceringsadfærd, kan også overføres til regionale 55

56 forhold. Her spiller USA en tvetydig rolle; på den ene side er eksempelvis den tætte sikkerhedsalliance mellem USA og Japan medvirkende til at skabe et modsætningsforhold til Kina (Wang, 2005d). På den anden side virker samme sikkerhedsalliance som en modererende faktor for en potentiel japansk militarisering, og også andre af regionens potentielle sikkerhedsdilemmaer holdes i skak af den amerikanske tilstedeværelse (Tang & Zhang, 2005: 53). Regional stabilitet er en forudsætning for den økonomiske udvikling, som i høj grad er fundamentet under Kinas stigende magt, og et modsætningsforhold mellem USA og Kina kan være til skade for den gensidige interesse i et stabilt regionalt sikkerhedsmiljø. USA s militære alliancer og udstationeringen af amerikanske soldater i Østasien kan med udgangspunkt i den strukturelle realisme tolkes som et forsøg på at inddæmme Kina og forhindre dannelsen af en ny regional magtbalance (Waltz, 2000: 36). Men selv om det er tilfældet, er det langt fra givet, at gevinsterne for Kina ved at imødegå dette overstiger omkostningerne. I en analyse af Kinas balanceringsadfærd er det derudover en helt central pointe, at selv om Kinas militære og især økonomiske magt er vokset støt gennem to årtier, har det ikke været på bekostning af USA, der tværtimod har fastholdt et overvældende forspring militært, økonomisk og teknologisk. En afgørende faktor for forholdet mellem systemets dominerende magt, USA, og den opstigende stormagt, Kina, er kort sagt, at supermagten ikke har oplevet en markant aftagende indflydelse (Chen, 2007: 50; He & Feng, 2008: 384, Shambaugh, 2004: 89-95). Den kraftige amerikanske overlegenhed er dermed fortsat en faktor, der i høj grad påvirker, hvordan den kinesiske balancering kan udføres i praksis. Selv om USA s dominans begrænser Kinas indflydelse, kan der trods alt være en fordel i den regionale stabilitet, som USA s militære tilstedeværelse medfører. Samtidig er USA s overlegenhed så massiv, at hård balancering ikke er realistisk på kort sigt, og Kina har derfor valgt en strategi, der går ud på blot at opruste det minimalt nødvendige til at sikre territoriel integritet (Chen, 2007: 55). Den implicitte antagelse om, at international politik er et zero-sum-game, der ligger til grund for den strukturelle realismes forventninger, kompliceres således af USA s og Kinas overlappende interesser. Analysen viser derfor, at der, som den strukturelle realisme forudsiger, kan være tale om en vis balanceringsadfærd fra Kinas side. Men det er en type af balancering, der ligger et godt stykke fra den strukturelle realismes idealtypiske forventning om hård militær balancering, og der er en række faktorer, der taler for, at en hård balancering vil være i modstrid med Kinas centrale sikkerhedsinteresse i regional stabilitet. Balanceringen får derfor et klart defensivt præg. Unipolaritetens styrke udelukker en direkte 56

57 militær oprustning eller alliancedannelse vendt mod USA, og desuden kan Kina drage fordel af den stabilitet, USA tilbyder regionen. 4.4 KINA I AFRIKA I: REGIONAL STABILITET? Den grundlæggende teoretiske antagelse bag forventningen om en balanceringsadfærd er, at Kina som opstigende stormagt har et uomgængeligt incitament til at maksimere egen sikkerhed gennem maksimering af magt og indflydelse. Det må blot foregå inden for den ramme, der udstikkes af de ovenstående strukturelle forhold. Midlet er derfor en balanceringsadfærd, der ikke direkte udfordrer USA s kerneinteresser eller fremprovokerer en stærk reaktion fra supermagten. I den strukturelle realismes optik er det i sidste ende den regionale sikkerhed, som udgør Kinas afgørende interesse på kort sigt. Men i regionen kan Kinas magt og indflydelse vanskeligt forbedres med traditionelle militære midler, uden at det kommer på tværs af USA s interesser og dermed kompromittere den stabilitet, der er et element i den regionale sikkerhed. Der er således et markant fravær af klassisk militær balancering i Kinas udenrigspolitiske strategi. En oplagt slutning kunne derfor være, at ekstern balancering må finde sted ved at alliere sig med stater uden for USA s primære interessesfære. Afrika blev under den kolde krig anvendt som en mindre brik i spillet om Kinas regionale sikkerhed; den umiddelbart største regionale trussel, Sovjetunionen, var involveret i en række ideologisk-motiverede forsøg på regimeskift i afrikanske lande, og ved at yde mere eller mindre skjult militær assistance til udvalgte afrikanske modstandsgrupper, kunne sovjetiske styrker således bindes op i konflikter i en region langt fra Kinas egne grænser. Der er imidlertid ingen indikationer på, at samme strategi genbruges i dag. Kina leverer fortsat våben til en række afrikanske regimer i perioden fra 1993 til 2003 kom op mod 10 procent af Afrikas samlede våbenimport fra Kina (Pan, 2006). Men det er primært lette våben, der først og fremmest har tiltrukket sig opmærksomhed i forbindelse med borgerkrigslignende konflikter i afrikanske lande, og ikke som udrustning til afrikanske regimers eventuelle kamp mod verdens stormagter. Uoplagte Alliancepartnere Officielt har Kina 14 militærattachekontorer placeret i afrikanske lande 26, men derudover har Kina har ingen direkte militære engagementer i Afrika ud over fredsbevarende missioner i FN-regi (Puska, 2007). Der har endnu ikke været militære samarbejdsøvelser mellem Kina og 26 Algeriet, Congo, Egypten, Etiopien, Liberia, Libyen, Marokko, Mozambique, Namibia, Nigeria, Sudan, Tunesien, Zambia og Zimbabwe (Puska, 2007). 57

58 afrikanske lande, og ingen militære alliancer kan identificeres. Afrikanske lande er kun i særdeles begrænset omfang et oplagt alternativ i en ekstern balanceringsstrategi. Algeriet har kontinentets største militærbudget på 5,2 mia. USD i 2008, hvilket er 20 procent af kontinentets samlede militærudgifter men det amerikanske budget er over 100 gange så stort som Algeriets (SIPRI, 2009). Militær alliancedannelse med afrikanske stater vil således næppe gøre en mærkbar forskel i en balancering mod USA, og der savnes da også konkrete eksempler på regulære militære alliancer mellem Kina og afrikanske lande. Gennem våbensalg og diplomatisk støtte i FN har Kina rakt hånden ud til regimer i Sudan og Zimbabwe, der har stået i opposition til USA og Vesten. Men det er svært at skelne de finansielle motiver bag våbensamarbejdet fra de politiske, og meget tyder på, at afrikanske landes valg af kinesiske våben skyldes pris frem for strategi (Chang, 2008). Sydafrika er som kontinentets stærkeste økonomiske og militære magt den mest oplagte alliancepartner på det afrikanske kontinent. Det er imidlertid åbenlyst, at Kinas strategiske partnerskab med Sydafrika ligger meget langt fra en militær alliance. Sydafrikas tilgang til Kinas militære rolle på kontinentet har også været skeptisk tilbageholdende lige siden det første FOCAC møde i år 2000, hvor den daværende sydafrikanske udenrigsminister bad Kina om at indstille sin våbeneksport til afrikanske lande (Wright, 2001: 94). Koblingen mellem Kinas incitament til ekstern balancering og det trods alt begrænsede militære samarbejde med enkelte afrikanske lande er ikke oplagt. Der er ikke nogen direkte kausalsammenhæng mellem Kinas behov for at finde alliancepartnere uden for regionen og så engagementet i en konkret region som Afrika. Særligt ikke fordi afrikanske lande under alle omstændigheder ikke kan bidrage til at forbedre Kinas egen geopolitiske sikkerhed mærkbart især ikke regionalt. Afrikanske lande kan ganske enkelt ikke ændre de internationale magtforhold afgørende gennem en eventuel alliancedannelse. Samtidig begrænses Kina også i Afrika af USA s overvældende styrke, der gør seriøse alliancer mellem Kina og Afrika til en umulighed, så længe Kinas globale militære kapabiliteter totalt overskygges af andre landes. Kun USA har styrken til at yde troværdig sikkerhed over for alliancepartnere i andre regioner herunder Afrika. I forlængelse heraf er det værd at bemærke, at det ikke blot er Kina, der har øget sit engagement i Afrika. I samme periode er også den amerikanske strategiske interesse og tilstedeværelse i regionen blevet styrket betydeligt (Gill, Huang & Morrison, 2007: 16). Nogle iagttagere ser den nylige amerikanske oprettelse af United States African Command (AFRICOM), en militær kommandocentral med relationerne til afrikanske lande i centrum, som et regulært modtræk mod Kinas voksende 58

59 engagement på kontinentet (Hanson, 2007). Officielt er der andre formål med den militærstrategiske omstrukturering, men i denne analyse tjener det under alle omstændigheder som en påmindelse om, at en eventuel alliancedannelse mellem Afrika og Kina i givet fald skal finde sted i en international kontekst, hvor USA stadig har både evnen og viljen til at sætte hårdt mod hårdt. Det har naturligvis også indflydelse på, i hvilken udstrækning afrikanske lande vil være villige til at indgå i et fasttømret sikkerhedssamarbejde med Kina. Det er åbenlyst, at Kinas mulighed for at projicere magt og dermed tilbyde reel sikkerhed til det afrikanske kontinent er særdeles begrænset, og set fra afrikanske regimers synspunkt vil en militær alliancedannelse vendt mod den dominerende supermagt USA næppe medføre andet end en øget trussel. Det strukturelle niveau siger således ikke meget om satsningen på Afrika ud over incitamentet til at balancere eksternt, hvor det ikke kommer på tværs af supermagten. Hvis der overhovedet er tale om hård balancering fra Kinas side, er det både internt og eksternt med regional sikkerhed i fokus. Afrikanske lande er insignifikante i en regional sammenhæng i kraft af den geostrategiske placering på et andet kontinent, og de særdeles begrænsede økonomiske og militære kapabiliteter. Men alligevel giver det strukturelle niveau et nødvendigt billede af rammerne, som Kinas udenrigspolitik foregår inden for. Den strukturelle realisme kan forklare, hvorfor Kina som opstigende stormagt har incitament til at maksimere egen sikkerhed gennem intern og ekstern balancering. Endvidere kan det forklares, hvordan strukturerne samtidig begrænser Kinas muligheder for direkte ekstern balancering gennem militære alliancer. Således er de strukturelle rammer for Kinas udenrigspolitiske adfærd. 4.5 DELKONKLUSION: INDSIGTER FRA NEOREALISMEN En kraftig unipolaritet samt Kinas position som opstigende stormagt kan identificeres, og med den strukturelle realismes teoretiske fundament giver det en forventning om, at Kina vil balancere i takt med sin stigende magt mod det unipolære systems dominerende magt, USA. Konsekvent militær balancering kan imidlertid ikke identificeres hverken internt eller eksternt og dermed kan det voksende engagement i Afrika følgelig heller ikke forklares som militær balancering. Kinas muligheder for effektiv militær balancering begrænses først og fremmest af USA s klare dominans. Dette gør intern oprustning til et spørgsmål om at skabe kapabiliteter der som minimum er tilstrækkelige til beskyttelse af territoriel suverænitet. Ekstern balancering begrænses af, at USA s overvældende militære styrke forhindrer 59

60 dannelsen af en effektiv modkoalition. Det betyder, at hverken Kina eller andre lande ville kunne optimere deres sikkerhed betydeligt gennem alliancedannelse. Tværtimod er der en forøget fare for modbalancering fra USA. Afrikanske landes potentielle rolle som alliancepartnere for Kina i et balanceringsforsøg begrænses endvidere af, at Afrika hverken har tilstrækkelig militær styrke eller nogen afgørende geopolitisk signifikans. De strukturelle forhold skaber såvel incitamenter som begrænsninger for Kinas udenrigspolitiske adfærd. På den ene side tilskynder positionen som opstigende stormagt Kina til at øge sit globale engagement og søge mere indflydelse i det internationale system gennem balancering. På den anden side begrænses Kinas balanceringsadfærd af den markante unipolære struktur i dette system, der kræver en hensyntagen til den dominerende supermagt, USA. Ud fra hypotesen, som tidligere blev opstillet som en del af den teoretiske model, skal Afrikas voksende rolle i Kinas globale aktivisme på dette analyseniveau forklares som en balanceringsadfærd med fokus på opbygning af militære styrke gennem egne kapabiliteter og oprustning med andre stater. Det følger af den anarkiske struktur, hvor muligheden for konflikt konstant er til stede. Denne form for balanceringsadfærd kan imidlertid ikke identificeres som et element i engagementet i Afrika. Den strukturelle realismes hypotese om, at Afrika indgår som et element i Kinas balancering mod andre magter, som i den konkrete kontekst vil være USA, må således forkastes, og kausalsammenhængen, der fører Kina til netop Afrika, må søges på lavere analyseniveauer. Vi vil fastholde, at de strukturelle forhold giver Kina incitament til at balancere, men at det sker med andre midler end neorealismens forventning om hård militær oprustning og alliancedannelse. Det kræver imidlertid en forfinelse af den strukturelle realismes antagelser, som vi vil foretage på næste analyseniveau. 60

61 Kapitel 5 Det Mellemstatslige Niveau [A]ctors make decisions based on the proba bility of conflict (Stephen G. Brooks, 1997) 27 Ifølge den postklassiske realisme, som danner teoretisk fundament for nærværende kapitel, betinges strukturernes effekt på staters udenrigspolitik af mellemstatslige faktorer, der har betydning for sandsynligheden for militær konflikt (Brooks, 1997: 457; Wivel, 2005: 360). Analysen bevæger sig således væk fra den strukturelle realismes deterministiske forudsigelse om, at stater konsekvent vil balancere en stærkere magt med militære midler - alliancedannelse eller oprustning - og at dette altid vil ske med et kortsigtet sikkerhedsfokus for øje. Den udvidede teoretiske forventning er nu, at det eksterne trusselsniveau der udtrykker sandsynligheden for militær konflikt bliver en mellemliggende variabel, som betinger styrken af det strukturelle pres og dermed statens adfærd. Den postklassiske realisme forsøger altså at forklare staters adfærd ved at blotlægge den internationale kontekst, som gør sig gældende det vil sige statens relationer med andre stater. Herigennem udledes det eksterne trusselsniveau, der betinger gennemslagskraften fra det internationale systems anarkiske struktur. Ud over vægtningen af sandsynligheden frem for muligheden for konflikt er den postklassiske realisme som tidligere nævnt kendetegnet ved at tilskrive økonomiske hensyn en større rolle i staters udenrigspolitik. Kombinationen af disse forhold betyder, at vi bliver i stand til at lave mere sofistikerede forudsigelser om staters balanceringsadfærd, der nu både kan rette sig mod kortsigtede og langsigtede interesser. Nærværende kapitel deles op i fire overordnede sektioner samt en delkonklusion. Første sektion går i dybden med antagelsen om, at en stats sikkerhedssituation ikke nødvendigvis er kendetegnet ved et konstant højt eksternt trusselsniveau. Det eksterne trusselsniveau kan også være lavt, hvilket åbner op for, at der kan balanceres mod andre stater med andre midler end materielle kapabiliteter. Valget af balanceringsstrategi afhænger imidlertid af de 27 Dueling Realisms, (1997: 457). 61

62 indbyrdes økonomiske og kapabilitetsmæssige forhold mellem det balancerende land (Kina), og genstanden for balanceringen (USA). Den første sektion vil derfor, med henblik på at opstille forventninger til balanceringsadfærden, analysere, hvordan det kinesiskamerikanske forhold tegner sig på disse parametre. Her konkluderer vi, at økonomiske hensyn til fortsat samhandel samt et overvældende spring i relative kapabiliteter op til USA gør det rationelt for Kina at benytte sig af en blød balanceringsstrategi under lavt eksternt trusselsniveau. I kapitlets anden sektion kortlægges den betingende variabel: trusselsniveauet. Det diskuteres her, hvordan den kinesiske trusselsopfattelse har udviklet sig siden 1989 og frem til i dag. Vi finder, at den eksterne trussel mod Kina i det 21. århundrede har været markant mindre nærværende end tidligere. Det forklarer for det første, hvorfor effekten fra det unipolære systems anarkiske strukturer ikke får den gennemslagskraft, der lå til grund for den strukturelle realismes hypoteser. For det andet skaber det rum for, at Kina kan fravælge en kortsigtet hård balancering til fordel for en blød balancering, der i højere grad tilgodeser Kinas langsigtede sikkerhedsinteresser. I kapitlets tredje sektion analyserer vi, hvordan Kinas langsigtede interesse i øget international status og anerkendelse rationelt kan forfølges gennem en blød balanceringsstrategi om øget multilateralisme og global aktivisme. Endeligt diskuterer vi i kapitlets fjerde sektion, hvordan Kinas engagement i Afrika spiller ind som et naturligt element i en blød balanceringsstrategi, idet Kina her har mulighed for at forfølge langsigtede sikkerhedsinteresser. 5.1 NYT SIKKERHEDSKONCEPT: HÅRDE TIDER FOR HÅRD BALANCERING Vægtningen af sandsynlighed for konflikt frem for den blotte mulighed, gør os i stand til at udvide forståelsen af begrebet sikkerhed. Den kortsigtede hensyntagen til overlevelse og umiddelbar sikkerhed i et anarkisk system står nu ikke længere som statens eneste mulige fokus. I tilfælde af et lavere trusselsniveau, hvor staten ikke er truet på kort sigt, er det muligt at skifte den strategiske prioritering over mod mere langsigtede interesser. Det eksterne trusselsniveau er den afgørende variabel, der betinger effekten fra det strukturelle pres mod overlevelse ved selvhjælp. Mens hård militær balancering er den eneste rationelle 28 strategi ved et højt eksternt trusselsniveau, er der imidlertid ingen forudsigelighed i, hvordan et land mest rationelt udformer sin balanceringsstrategi under et lavt trusselsniveau. Det kan både ske gennem hård og blød balancering. Statens strategi vælges ud fra en vurdering af, hvad der 28 At det er rationelt, at forsvare sig mod en umiddelbar trussel i et anarkisk system betyder ikke, at det er lovmæssigt. Som Kenneth Waltz udtrykker det: States are free to do any fool thing they care to, but they are likely to be rewarded for behavior that is responsive to structural pressures and to be punished for behavior that is not (Waltz, 1997: 915). 62

63 giver mest nytte altså sikkerhed med færrest omkostninger. Det følger naturligt af realismens grundlæggende antagelse om staters omkostningsfølsomhed. Som beskrevet i teoriafsnittet er faktorerne relativ kapabilitetsforskel og økonomisk afhængighed 29 afgørende for, hvordan staten nyttemaksimerer gennem balancering. Her gælder det, som redegjort for under teorien, at jo større grad af økonomisk afhængighed og jo større kapabilitetsmæssig forskel, der er mellem staterne, jo mindre vil incitamentet være til at balancere med hårde midler. Den strukturelle analyse i det foregående kapitel viste en stor kapabilitetsmæssig forskel mellem Kina og USA både økonomisk og militært. Selv om Kinas forsvarsbudget er vokset med tocifrede procentsatser hvert år inden for de seneste fem år, så var USA's forsvarsbudget mere end 8½ gange så stort som Kinas i Selv med en årlig vækstrate på 15 procent i forsvarsbudgettet vil Kina først nå op på siden af USA i 2040 forudsat at USA ikke øger forsvarsudgifterne fra 2008-niveauet 30. Det giver ifølge Stephen M. Walt, USA command of the commons det vil sige muligheden for at agere uhindret i luften, på havene og i rummet og evnen til at besejre enhver stat (eller eksisterende koalition) i en direkte militær konfrontation (Walt, 2009: 92-93). Denne opfattelse afspejler sig også hos ledende kinesiske militæranalytikere, som siden krigen i Kosovo 1999 er blevet mere og mere pessimistiske i forhold til udsigterne til at kunne matche USA militært inden for en overskuelig årrække (Johnston, 2004: 53-54). Graden af økonomisk afhængighed kan indikeres ved at se på omfanget af landenes samhandel og FDI 31. Ifølge statistik fra Asian Development Bank overtog USA i 1997 rollen som Kinas største eksportmarked fra Japan (ADB, 2009: 7) 32. Eksporten til USA er i perioden frem til 2007 steget støt, og udgjorde 238 mia. dollars ved udgangen af 2007, hvilket næsten 29 Vi tillader os at erstatte den oprindelige teoretiske funderede variabel, økonomisk interdependens, med variablen økonomisk afhængighed. Det gøres ud fra en betragtning om, at afsnittet udelukkende fokuserer på Kinas balanceringsadfærd over for USA, hvormed det kun er relevant at afklare, i hvilket omfang Kina er afhængig af USA og ikke omvendt. 30 Vores udregninger baseret på SIPRI s tal for Kinas og USA's forsvarsudgifter for Tallene er gengivet i tabel 4.1 i Kapitel Måling af økonomisk interdependens er et omstridt spørgsmål i international politik. Inspireret af He & Feng (2008: 385) bruger vi målet handelsandel (bilateral handel/samlet handel) frem for handelsafhængighed (samlet bilateral handel/bnp). Det gør vi fordi handelsafhængighed er et upræcist mål i netop USA-Kina forholdet. Dette skyldes, at BNP udgøres af netto handelsbalance (eksport minus import) i stedet for den samlede handelsvolume, hvormed den nuværende enorme, men omstridte, handelsubalance mellem USA og Kina gør handel/bnp-målet biased. Vi benytter derfor handelsandel konceptualiseringen, for at bruge handelsandel såvel som eksportandel (bilateral eksport/samlet eksport) og importandel (bilateral import/samlet import) til at måle den bilaterale handelsdynamik mellem landene. 32 Hong Kong medregnes ikke som eksportmarked. 63

64 var 2½ gange så meget som eksporten til Japan, der var Kinas næststørste eksportmarked (ibid: 7). USA har i samme periode tegnet sig for en handelsandel på procent af Kinas samlede verdenshandel, hvilket gør USA til Kinas største handelspartner 33. Et blik på omfanget af amerikanske investeringer i Kina viser, at USA i perioden 2002 til 2005 tegnede sig for mellem 15 og 17 procent af den samlede FDI i Kina 34. Den kinesiske økonomi er således i høj grad afhængig af samhandelen med USA. Samlet set giver den store kapabilitetsmæssige afstand op til USA og den omfattende økonomiske afhængighed Kina tilskyndelse til at afvige fra en hård balancering. Et forsøg på at matche supermagten militært vil være forbundet med uoverstigelige økonomiske konsekvenser, og samtidig er det en så langsommelig proces, at frugterne fra indsatsen først kan høstes mange år ud i fremtiden. Det peger på, at Kina er bedst tjent med at føre en blød balanceringsstrategi overfor USA. Den store økonomiske afhængighed af USA, dikterer ligeledes en blød balancering. En hard-line politik vil ganske enkelt være økonomisk omkostningsfuld og uden udsigt til at kunne fremme Kinas sikkerhed ved at matche USA militært. Incitamenterne til blød balancering er således til stede, men trusselsniveauet betinger, hvorvidt muligheden for at prioritere andre interesser end kortsigtet sikkerhed og overlevelse er til stede. Det efterfølgende afsnit vil vise, at der over de seneste to årtier er sket en ændring i den internationale kontekst, som Kinas udenrigspolitik udspiller sig i nærmere bestemt en ændring i det eksterne trusselsniveau, der tillader Kina at prioritere langsigtede sikkerhedsinteresser. Det har dannet baggrund for udviklingen af Kinas New Security Concept (xin anquan guan) 35, der siden slutningen af 1990 erne har vægtet internationalt samarbejde, økonomisk sikkerhed og militær afspænding højere end den mere håndfaste militære sikkerhed, som var konsekvensen af tidligere tiders koldkrigsmentalitet og strategiske usikkerhed (Moore, 2005: ). 5.2 TRUSSELSNIVEAU: TILTAGENDE AFSPÆNDING Trusselsniveau er en vanskeligt håndterlig størrelse, der afhænger af både objektive og subjektive mål. For at kunne vurdere den postklassiske realismes forventning om, at et ændret trusselsniveau er en del af baggrunden for Kinas udenrigspolitiske aktivisme, er det nødvendigt at have et sammenligningsgrundlag at vurdere ud fra. Et fyldestgørende billede af 33 Egne udregninger baseret på data fra ADB (2009: 7). 34 Egne udregninger baseret på data fra Invest in China (2003). I udregningen er FDI fra Hong Kong og Macao, som tegner sig for hovedparten af FDI i Kina, ekskluderet. 35 China s Position Paper on the new Security Concept, (MFA, 2002) 64

65 Kinas eksterne trusselsniveau og de mulige ændringer heri må derfor tage sit afsæt i årene, der leder op til vores undersøgelsesperiode vælges her som udgangspunkt; for det første fordi det er året, hvor østblokken for alvor begynder at krakelere, hvilket fører til ophøret af den bipolære verdensorden og dermed en ny international sikkerhedssituation. For det andet er det året for urolighederne ved Tiananmen, der også fik stor indflydelse på Kinas forhold til den omkringliggende verden. Målingen af det eksterne trusselsniveau er en metodisk udfordring. På den ene side er det ønskværdigt, at vurdere denne på baggrund af nogle objektive mål, som kan give klare indikationer på, om en trussel er voksende eller aftagende i forhold til en foregående periode. Det kunne eksempelvis være indgåelse af en fredsaftale eller lignende. På den anden side er vi nødt til at forholde os til det forhold, at statslederens trusselsopfattelse er en uomgængelig del af det samlede trusselsniveau altså et subjektivt mål. Leaders changing threat perceptions [must be] treated as a dynamic transmission belt to connect systemic constraints and state behaviors (He, 2009: 114). At bestemme hvordan en statsleder opfatter en given situation er i sig selv vanskeligt, og det bliver ikke mindre kompliceret i en analyse af et sikkerhedspolitisk spørgsmål, hvor strategiske hensyn ofte vil give incitament til at skjule reelle præferencer og syn på eventuelle risici. Det forhold har ifølge David Shambaugh i særlig grad gjort sig gældende i Kina, der har haft tradition for en ekstrem lukkethed om landets strategiske verdensanskuelse (Shambaugh, 2000: 53). Analysen vil derfor gå pragmatisk til værks og dels se på objektivt observerbare indikationer, dels vurdere sikkerhedsrelaterede udmeldinger fra Kinas ledelse, og ikke mindst læne sig op ad observationer fra forskere, der har foretaget interviews med embedsmænd og politikere i centrale positioner : Den nye verdensorden Sovjetunionens sammenbrud og Den Kolde Krigs ophør betød en ændret sikkerhedspolitisk situation for Kina. Væk var med ét den af de to supermagter, som Kina hidtil havde set som den største trussel mod landets sikkerhed. Tilbage stod USA som den eneste supermagt i verden. Denne nye virkelighed blev modtaget med ambivalens i Kina. På den ene side var Sovjetunionens kollaps et tegn på, at Deng Xiaopings forestilling om en multipolær verden med Kina som stormagt holdt stik: The situation in which the United States and the Soviet Union dominated all international affairs is changing. In the future when the world becomes three-polar, four-polar or five-polar, [ ] China too will be a pole (Deng, 1990). Samtidig var den generelle fornemmelse, at USA's magt også var aftagende (Wang, 1997: 4). Der 65

66 eksisterede således en bevidsthed om en større rolle til Kina i det internationale system i fremtiden. På den anden side blev de vestlige landes sanktioner mod Kina efter demonstrationerne på Tiananmen i 1989 set som et angreb i form af en politisk konspiration, der havde til formål at udstille Kina som et andet Sovjetunionen (He, 2009: 126) 36. Opfattelsen af USA's ledende rolle heri betød, at truslen mod Kina nu kunne retningsbestemmes mere entydigt, men samtidig var der tvivl om, hvor stor truslen var og hvilken karakter den havde. Sidstnævnte usikkerhed skyldes dels uklarhed over USA's reelle militære formåen, dels at der ikke var tegn på, at USA var parat til en direkte militær konfrontation med Kina. Truslen var nærmere indirekte, i form af USA s støtte til Taiwan. Bekymringen fik for alvor næring, da præsident George Bush i 1992 som et led i sin valgkampagne besluttede at bemyndige salget af 150 F-16 kampfly til Taiwan et klart brud med en tidligere indgået aftale mellem Kina og USA (Tucker, 1998: 157). Handlen blev i årene efter, under præsident Bill Clinton, efterfulgt af flere omfattende våbenhandler mellem Taiwan og USA, der i perioden beløb sig til mere end fire milliarder USD (Kan, 2003: 2). Til trods for at våbensalget ikke har haft direkte strategiske implikationer for USA s militære magt i regionen, og dermed for den direkte trussel mod Kina, så er det uundgåeligt, at det har øget Kinas mistro mod supermagten og dennes intentioner. For selvom Clintonadministrationen forsikrede Beijing om, at man ikke ville støtte et eventuelt taiwansk forsøg på at opnå uafhængighed, så er de amerikanske våbenhandler utvivlsomt blevet opfattet som et forsøg på at modvirke, at magtbalancen mellem Taipei og Beijing tippede i sidstnævntes retning (He & Feng, 2008: 391). USA s villighed til at understøtte et magtmæssigt status quo i regionen blev endnu mere udtalt, da man som svar på Kinas missildiplomati i Taiwanstrædet i valgte at sende hangarskibet USS Nimitz med eskorte gennem strædet (Hickey, 1998: 407). Kinas efterfølgende annoncering af skarpe militære øvelser i farvandet og USA's modsvar, som bestod i at deployere flådestyrker til at patruljere farvandet omkring Taiwan, viser med al tydelighed, at det bilaterale forhold var fjendtligt. Kina følte sig truet, og svaret var en brinkmanship-politik, som kom til at kendetegne Kinas udenrigspolitik i midthalvfemserne (Jia, 2005: 407). 36 Kina har siden uofficielt ændret opfattelse af baggrunden for demonstrationerne. Man anerkender nu, at de i vid udstrækning skyldtes en samfundsmæssig utilfredshed med de økonomiske forhold i landet. Officielt holder man dog fortsat fast i den oprindelige forklaring, der er beskrevet her. 66

67 : Truslen mindskes Den kinesiske ledelses trusselsopfattelse var uforandret med hensyn til genstanden for balanceringen op gennem sidste halvdel af halvfemserne. USA forblev den største strategiske trussel, hvilket er slet skjult i det kinesiske forsvars første white paper fra 1998: [T]here still exist some factors of instability both globally and regionally: Hegemonism and power politics remain the main source of threats to world peace and stability [S]ome countries, by relying on their military advantages, pose military threats to other countries (GoC, 1998: Kapitel 1). USA s bombning af den kinesiske ambassade under krigen i Kosovo i 1999 forstærkede denne opfattelse kraftigt. Dette er dog ikke ensbetydende med, at vurderingen af det overordnede trusselsniveau forblev uændret. Nok var USA den største trussel, men den direkte trussel var aftagende. For selvom kineserne foreløbigt pensionerede tanken om multipolaritet i takt med, at USA s militære forspring syntes at vokse i stedet for at indsnævres, så begyndte flere og flere kinesiske analytikere at regne et egentligt militær angreb fra supermagten som usandsynligt (GoC 2000; Johnston, 2003: 38). Mod slutningen af halvfemserne blev det derfor gradvist mere klart for Kina, at en hårdt-mod-hårdt -tilgang ikke var en frugtbar måde at varetage landets sikkerhed på. De kinesiske ledere havde set, hvordan Sovjetunionen ti år tidligere var kollapset i forsøget på at konkurrere med USA, hvilket havde udpint såvel landets økonomiske som militære kapaciteter (Zhao, 2005: ). De havde intet ønske om at gentage fejlen. Samtidig blev det mere og mere åbenlyst, at den kinesiske hard-line-politik bragte yderligere næring til en række omkringliggende landes Kina-frygt en uheldig situation for Kina, der havde brug for et stabilt regionalt miljø for at kunne opfylde den økonomiske modernisering Sikkerhedsdilemmaet her illustrerer, hvordan militær magt virker som et tveægget sværd. På den ene side giver stor militær styrke alt andet lige mere sikkerhed, da landet er bedre i stand til at modstå eventuelle angreb. På den anden side udgør en oprustning en trussel mod andre stater, hvilket tilskynder dem til at opruste som modsvar. Det er derfor vigtigt, at staten formår at signalere, at den ikke har onde hensigter (He & Feng, 2008: 371; Glaser, 1994: 67-68). Den mistro, der er en naturlig følge af, at det internationale samfund er anarkisk medfører, at et land næsten udelukkende kan kommunikere fredelige hensigter ved at afstå fra at benytte sig af militære midler. En stat vil altså med andre ord altid have interesse i at øge sin militære magt, men må også altid afveje denne interesse i forhold til de omkostninger det medfører (Johnston, 2003: 56). Det gør sig særligt gældende i Kinas tilfælde i kraft af den geografiske virkelighed. Landet er omgivet af tre stormagter, Rusland, Indien og Japan, med hvem man har en konfliktfyldt fortid. Vurderet ud fra Walts trusselsparametre (Walt, 1987: 281) befinder Kina sig således i et kritisk regionalt sikkerhedsmiljø. Både de øvrige magters militære kapabiliteter og deres geografiske nærhed, samt det historisk dårlige forhold viser, at Kina konstant må agere i den nære trussels skygge. En aggressiv politik målrettet en amerikansk trussel kan med andre 67

68 Det var derfor mere af nødvendighed end af lyst, da Kina i 1997 begyndte at skrue kraftigt op for sit engagement i regionale og særligt sikkerhedsrelaterede multilaterale organisationer (Shambaugh, 2004: 68). Deltagelse i multilaterale organisationer tilbyder en god mulighed for at opnå viden om andre landes sikkerheds-opfattelse og -bekymringer, og den information er afgørende, når man ønsker at bestemme omfanget af et sikkerhedsdilemma (Glaser, 2003: ). De sikkerhedsmæssige dividender, der var forbundet hermed, svigtede ikke, og Kinas opfattelse af multilaterale organisationer ændrede sig i årene frem til 2001 fra mistænksomhed, over usikkerhed, til støtte (Shambaugh, 2004: 69). Det skyldes for det første, at engagementet i Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) og dennes sikkerhedsorienterede underorganisation, ASEAN Regional Forum (ARF), har haft en tillidsfremmende effekt mellem Kina og andre lande i regionen. Kina udtrykte i 1998 anerkendelse af forummets positive effekt på sikkerhedsforholdet mellem landene i regionen, og opfordrede derpå til yderligere samarbejde inden for flere områder (GoC, 1998: kapitel IV) : Et historisk lavt trusselsniveau De positive erfaringer med det multilaterale arbejde, som Kina gjorde sig op gennem sidste halvdel af halvfemserne, gav mod på mere. Kinas rolle som initiativtager til etableringen af Shanghai Cooperation Organisation (SCO) i 2001 er et eksempel herpå. Organisationen blev primært etableret med henblik på at imødegå sikkerhedstrusler i form af separatisme og terrorisme, men har siden vist sig at danne platform for yderligere tillidsfremmende initiativer mellem landene i den central- og østasiatiske region. Således fremhæves samarbejdet gennem SCO af flere som den afgørende faktor bag bilæggelsen af den årelange grænsestridighed mellem Rusland og Kina (Ziegler, 2006: 18; Shambaugh, 2000: 72). Dette er ikke et enkeltstående tilfælde, men nærmere en del af en tendens. Således har Kina ad forhandlingens vej siden 1998 formået at bilægge 11 territorielle stridigheder med seks nabolande oftest med Kina som den part, der har givet de største indrømmelser (Pentagon, 2008: 11; Kang, 2003: 69; Saunders, 2006: 5; Fravel, 2005: 50). Denne udvikling kan forklares med, at det eksterne trusselsniveau har nået et så lavt punkt, at truslen fra separatistbevægelser reelt set vurderes som værende større, hvilket fører til en nedprioritering af et eksternt bolværk (Fravel, 2005: 49-50). Vurderingen af et lavt eksternt trusselsniveau støttes også af, at Kina har gennemført fælles militærøvelser med flere omkringliggende lande. Et godt bilateralt forhold er en nødvendig forudsætning for, at der ord meget vel få utilsigtede negative konsekvenser i form af et forværret forhold til potentielle truende magter i regionen. 68

69 kan opnås enighed om sådanne øvelser. Det gælder særligt i Kinas tilfælde, da landets militær aldrig tidligere har involveret sig i militærøvelser med andre landes væbnede styrker. Det nybrud viser derfor for det første, at der er en tilstand af afslappethed mellem regionens lande og for det andet, at Kina har været villig til at strække sig langt og endda bryde med tidligere principper for at signalere til omverdenen, at man ikke udgør en trussel. Derudover kan der også argumenteres for, at Kinas ikke-sikkerhedsrelaterede multilaterale engagement har bidraget til at bringe det eksterne trusselsniveau ned. De stadigt voksende handelsrelationer med ASEAN og Kinas optagelse i WTO i 2001 har skabt en øget samhandel med resten af verden, men særligt med landene i regionen. Den gensidige afhængighed, der er forbundet hermed, bevirker, at det bliver mere omkostningsfuldt for eventuelle aggressorer at komme i konflikt med Kina, eller måske blot blokere Taiwanstrædet i tilfælde af et kinesisk angreb på Taiwan. Således konkluderer en kinesisk forsker: Economic interdependence serves as the single most powerful deterrent against an embargo or blockade by China s neighbors (Zha, 2006: 181). Kinas trusselsopfattelse har siden årtusindskiftet været præget af en generel afspænding i forhold til sandsynligheden for konflikt med eksterne magter (Shambaugh, 2004: 72). Det skyldes i høj grad, at Kina har gennemført flere tillidsfremmende manøvrer, som har dannet grundlag for et forbedret trusselsbillede. Hovedparten af staterne i regionen ser i dag Kina som en konstruktiv partner og ikke som en truende regional magt. De sikkerhedsmæssige bekymringer i forhold til Kina er i overvejende grad knyttet til Taiwan-problematikken, og tidligere tiders højlydte frygt for kinesisk aggression mod andre stater er stort set tavs (Shambaugh, 2004: 64). Den opfattelse gengældes i Kinas trusselsvurdering, hvor eksterne trusler fra øvrige regionale magter har spillet en aftagende rolle siden slutningen af 1990 erne (Cheng, 2006: ). Med til forklaringen på, hvordan det har været muligt for Kina at satse så stærkt på at etablere en regional sikkerhedsmæssig afspændthed hører dog også, at presset fra USA i samme periode er mindsket markant. Det skyldes i høj grad en eksogent givet faktor. Terrorangrebet den 11. september ændrede det amerikanske sikkerhedspolitiske fokus i retning af terrorbekæmpelse, hvilket har påvirket muligheden for at allokere ressourcer mod traditionel hård balancering af andre magter (Chen, 2007: 57). I stedet gav hændelsen nye incitamenter til samarbejde for stormagter i bestræbelserne på at bekæmpe denne nye trussel. Således skrev Bush-administrationen i sin sikkerhedsstrategi i september 2002: Today, the world s great powers find themselves on the same side united by common dangers of terrorist violence and chaos (White House, 2002: 4). Set ud fra et trusselsbalanceringsperspektiv udgjorde terrorisme den største trussel mod amerikanske 69

70 borgere og interesser, og derfor har det været rationelt for USA at øge samarbejdet med andre lande, herunder Kina, for at imødegå truslen bedst muligt. Fra et kinesisk synspunkt har det forhold bidraget til at forbedre relationen mellem USA og Kina, og dermed også til at mindske truslen fra hegemonen. Med indirekte henvisning til USA s krig mod terror sagde Kinas præsident Jiang Zemin således i 2002 på kommunistpartiets 16. Partikongres, the first two decades of the 21st century are a period of important strategic opportunities, which we must seize tightly and which offers bright prospects (Jiang, 2002). En anderledes trussel Da Stephen Walt i 1988 skulle forklare regionale stormagters adfærd skrev han, regional powers are more sensitive to regional threats rather than the global balance of power (Walt, 1988: 311). Sætningen har været meget rammende for Kinas sikkerhedskalkule år senere. Kina har arbejdet målrettet mod at sikre, at potentielle regionale trusler ikke skulle udvikle sig til reelle militære trusler. Det er lykkedes; den regionale sikkerhed er på et højere niveau, end den har været nogensinde før. USA er den mest magtfulde aktør i regionen, men den kinesiske ledelse er blevet stadig mere sikker på, at supermagten ikke udgør nogen direkte eksistentiel trussel mod Kina på kort sigt (Paul, 2005: 47, 53; Wang, 2005a: 19). Nogle forskere argumenterer imidlertid for, at et lands sikkerhed også består af en anden dimension end den klassiske overlevelsesfokuserede. Denne anden sikkerhedsdimension handler om at kunne udøve politisk autonomi inden for statens grænser (He & Feng, 2008: ; Paul, 2005). Trusler mod denne type sikkerhed kan for eksempel være internationalt pres for, at staten ændrer sin styreform eller sin økonomiske politik, så den er i overensstemmelse med de forskrifter, som den dominerende magt dikterer. Kina har i flere omgange oplevet et sådant pres fra USA. Clinton-administrationens globale kampagner for spredning af demokrati og for overholdelse af menneskerettigheder er konkrete eksempler herpå. Kampen for at sprede demokrati blev i hvert fald på overfladen fortsat under Bushadministrationen, der i den nationale sikkerhedsstrategi for 2002 skrev, Chinese leaders are discovering, that economic freedom is the only source of national wealth. In time, they will find that social and political freedom is the only source of national greatness. America will encourage the advancement of democracy and economic openness in both countries [Russia and China] (White House, 2002: 4). Med andre ord en trussel mod kommunistpartiets ønske om at bevare den politiske magt og etpartisystemet i Kina. 70

71 Gennemgangen af Kinas trusselsniveau gennem de seneste to årtier tegner et billede af en gradvis afspænding. Kinas ledelse har set det som en gylden mulighed for at gribe øjeblikkets relative ro til at forbedre vilkårene for sikkerhed på langt sigt ved at fokusere på andre interesser end blot kortsigtet overlevelse. Forudsætningen for overhovedet at kunne foretage denne prioritering, er fraværet af en umiddelbar ekstern trussel, og det er således introduktionen af et varierende trusselniveau, udtrykt ved sandsynligheden for konflikt, der giver mulighed for at sondre mellem hård og blød balancering på dette analyseniveau. 5.3 BLØD BALANCERING: EKSTERN SIKKERHED PÅ LANGT SIGT Et historisk lavt trusselsniveau, det store kapabilitetsmæssige gab op til USA og den omfattende økonomiske afhængighed giver samlet set Kina tilskyndelse til at se bort fra en hård balancering. Et forsøg på at matche supermagten militært ville være forbundet med negative økonomiske konsekvenser, og samtidig er det en så langsommelig proces, at effekten af indsatsen først kan mærkes mange år ud i fremtiden. Den store økonomiske afhængighed af USA gør det omkostningsfuldt for Kina at sætte det økonomiske forhold til USA over styr gennem en udenrigspolitik baseret på hårde militære midler. En blød balanceringsstrategi overfor USA kan således forklares som det rationelle valg under de givne omstændigheder. Umiddelbare eksterne trusler spiller en mindre rolle for Kina efter en periode med afspænding, og derfor er det blevet relevant at definere et bredere sikkerhedsbegreb med fokus på mere end blot traditionel geopolitisk sikkerhed (Cheng, 2006). Den kommende analyse vil vise, hvordan brug af multilateralisme og global aktivisme er centrale elementer i en blød balanceringsstrategi, der er rettet mod Kinas langsigtede sikkerhedsinteresse i at opnå øget international status og anerkendelse som en ansvarlig og retmæssig stormagt. Ved at (gen)skabe billedet af Kina som en retmæssig global stormagt i det internationale samfund kan Kina opnå den diplomatiske pondus, der er nødvendig for at imødegå den vestlige verdens forrang i defineringen af det internationale systems normer og institutioner - og derigennem formindske grundlaget for ideologisk betonede eksterne trusler mod Kinas politiske autonomi. Anerkendelse fra alle Kinas ambition om at fremstå som en legitim og ansvarlig stormagt går på to ben. For det første er der i kinesisk retorik en selvopfattelse af at være den naturlige leder af verdens udviklingslande, som følger af Kinas størrelse samt den forholdsvis store succes med Kinas udviklingsmodel. På den anden side er der en ambition om at blive anerkendt på lige fod med 71

72 verdens industrilande, som følger af Kinas position som en af verdens største økonomier. Anerkendelsen fra udviklede og udviklende lande går på mange områder hånd i hånd, men kolliderer dog på andre. Det kan således være en vanskelig balancegang at tilfredsstille både Vestens normer og den tredje verdens behov samtidigt. Kina har et ben i begge lejre og indtager dermed på godt og ondt en unik position i verdenssamfundet (Muekalia, 2004: 5). Behovet for anerkendelse fra Vesten kan opfattes som en langsigtet sikkerhedsinteresse, som følger af et normativt pres fra den vestlige verden ikke mindst fra USA. George W. Bush s påpegning af, at social og politisk frihed er den eneste vej mod national storhed illustrerer det eksterne pres på det kinesiske regime. Beskeden fra USA er klar: Hvis Kina vil anerkendes som ansvarlig international stormagt, må det ske med udgangspunkt i en adoptering og implementering af vestlige politiske idealer. Disharmonien mellem disse forskrifter og det kinesiske kommunistpartis autokratiske politiske position er åbenbar. Der er et indbyrdes modsætningsforhold mellem ønsket om at blive anerkendt som en del af det internationale samfund og samtidig have ambitioner om på længere sigt at forme dets regler og normer efter egne forskrifter. Der må konstant foretages en afvejning mellem konfrontation og adaptation. Kina har dog indset, at forudsætningen for påvirkning af systemet går gennem anerkendelse. Det indebærer, at landet i et vist omfang formår at leve op til den herskende sociokulturelle norm i verdenssamfundet det liberale demokrati. Kina har i de senere år gjort en indsats for at styrke visse demokratiske elementer i det interne politiske system. Det er således næppe nogen tilfældighed, at præsident Hu Jintao nævnte ordet demokrati (minzhu) mere end 60 gange i sin tale på kommunistpartiets 17. kongres i 2007 (Hu, 2007). Det er dog langt fra ensbetydende med, at Kina er villig til at adoptere demokrati efter vestlige idealer i en ufortyndet form. Såvel national stolthed som det liberale demokratis uforenelighed med ambitionen om at fastholde et kommunistisk politisk monopol står i vejen herfor. Derfor betjener Kina sig af konceptet demokrati med kinesisk særpræg, som blev lanceret i 2005 med udgivelsen af et white paper om kinesisk demokrati (GoC, 2005). Premierminister Wen Jiabao forklarede den kinesiske holdning til demokrati således i 2007, China should take its own path in enhancing democracy. We never view socialism and democracy as something that is mutually exclusive We should continue the reform in the political system by expanding democracy and improving the legal system. This will enable other members of the international community to better appreciate and accept the path of development taken by the Chinese people (Wen, 2007). Citatet illustrerer den politiske balancekunst, som Kina konstant må udføre: På den ene side må Kina tilpasse sig verdenssamfundets og egen befolknings forventninger om 72

73 demokratiske reformer, og på den anden side er det åbenlyst, at kommunistpartiet ønsker noget ganske andet end et pluralistisk liberalt demokrati. Der er ikke tale om, at Kina ønsker at afskaffe det internationale system, som er grundlaget for de vestlige landes velstand og magt. Tværtimod er Kina udmærket klar over, at det nuværende system med samhandel og globalisering også er grundlaget for den væksteksplosion, som Kina har oplevet inden for de seneste 20 år. I stedet søger man at skabe opbakning til en model, hvor udviklingsmæssige hensyn får forrang over civile frihedsrettigheder. I kapitlet om menneskerettigheder i Kinas white paper om demokrati står der således, the CPC has always taken as its basic task the maintenance of national sovereignty and independence, as well as the safeguarding and development of the various rights of the people, and regards the rights to subsistence and development as the paramount human rights. The CPC adheres to taking development as the task of first importance (GoC, 2005: Kapitel VII). Kina søger på langt sigt anerkendelse som stormagt i et internationalt samfund, hvis regler og normer tilgodeser fundamentale kinesiske principper. Kinas strategi om øget anerkendelse kan dermed i grove træk beskrives som en ambition om anerkendelse fra flere sider. På den ene side søger Kina øget international status fra især Vesten og de etablerede industrilande ved at indgå i konstruktivt samarbejde og acceptere normer og regler i eksisterende institutioner. På den anden side understreger Kina sit interessefællesskab med udviklingslandene gennem en mere revisionistisk-præget retorik og øget samarbejde med lande, der støtter op om Kinas politik om en streng efterlevelse af suverænitetsprincipper og en samfundsmodel, hvor udvikling har absolut topprioritet (Zeleza, 2007: 179). Derfor søger Kina kort sagt anerkendelse fra alle verdens lande, om end midlerne varierer. I det følgende analyseres Afrikas rolle i Kinas langsigtede interesse i øget international status gennem øget anerkendelse. 5.4 KINA I AFRIKA II: INTERNATIONAL STATUS? I Kinas jagt på langsigtet sikkerhed er det primære element ønsket om at opnå øget international status og anerkendelse som en ansvarlig stormagt. Derved kan Kina komme til at fremstå som et troværdigt alternativ til de vestligt dominerede normer i det internationale samfund, og det normative eksterne politiske pres mod det kinesiske regime mindskes. Forklaringen bag Afrikas stærkt voksende rolle i Kinas globale aktivisme søges således på dette mellemstatslige niveau forklaret som en del af en blød balanceringsstrategi, der er muliggjort af det lavere eksterne trusselsniveau, som Kina har oplevet omtrent siden årtusindskiftet. Det følgende vil vise, hvordan Kinas langsigtede interesse i øget international 73

74 status forfølges gennem en global aktivisme, hvor Kina engagerer sig internationalt med diplomatiske, økonomiske og militære midler 38. Diplomatisk Kinas diplomatiske aktiviteter har de senere år undergået en transformation fra udpræget passivitet til en aktivisme, der er blevet mere og mere tydelig. I vid udstrækning har Kina accepteret eksisterende normer og regler i de internationale institutioner og er indgået i konstruktivt samarbejde indenfor disse rammer (Medeiros & Fravel, 2003). Kinas nye diplomatiske stil har blandt andet været tydelig i Kinas multilaterale arbejde, herunder i Kinas ageren i FN s Sikkerhedsråd. Det blev eksempelvis set i forbindelse med vedtagelsen af resolution 1769 i juli 2007, hvor Sikkerhedsrådet vedtog at etablere en fredsbevarende mission i Sudans Darfur-region. Det var ikke alene en milepæl i FN s historie, idet styrken med mand var den største fredsbevarende FN-styrke i mere end 30 år. Det var samtidig et nybrud i den forstand, at Kina hverken stemte imod eller undlod at stemme, som man ellers havde tradition for at gøre ved resolutionsforslag omhandlende Sudan. Tværtimod var det kinesiske diplomati særdeles aktivt og spillede ifølge den daværende amerikanske viceudenrigsminister a pivotal role in brokering the agreement (China Daily, 12. april 2007). Eksemplet viser også, at Kina til trods for at landet stadig har sin udenrigspolitiske linje fast forankret i principper om territoriel integritet og ikke-indblanding i andre staters interne anliggender (Li, 2007: 76; Chan, 2008: 7; Zhongying, 2005: 98), har evne og villighed til at strikke multilaterale kompromisser sammen. Derudover kan de amerikanske reaktioner rimeligvis tolkes sådan, at Kina med sin håndtering af dette aspekt af Darfur-konflikten, hvor Kina, qua sin nærmest ubetingede støtte til det sudanesiske regime tidligere har været genstand for bred international kritik, har været i stand til at fremme sin internationale status og anerkendelse som ansvarlig stormagt blandt Verdens vestlige lande om end fra et lavt udgangspunkt. Et andet karakteristisk træk ved Kinas nye diplomatiske linje er en voksende interesse i at etablere strategiske partnerskaber på bi- og multilateralt plan, hvor Kina simultant søger at varetage politiske og økonomiske interesser i forhold til andre lande (Muekalia, 2004: 8). Etableringen af det strategiske samarbejde mellem Kina og Afrika (FOCAC) i år 2000, har haft stor betydning for Kinas nye indtog på den afrikanske scene og i bestræbelserne på at 38 Tredelingen er et analytisk redskab, idet der i praksis vil være betydelige overlap. Men disse tre parametre indfanger de vigtigste udenrigspolitiske redskaber, som staten autonomt kan benytte sig af med henblik på at opnå sine politiske mål. Fordi dette speciale anlægger et statscenteret fokus med udgangspunkt i realismen er det meningsfuldt primært at fokusere på disse. 74

75 italesætte en fælles identitet med verdens udviklingslande (Tull, 2006: 462). Gennem samarbejdet har Kina bl.a. forpligtet sig til at oprette en udviklingsfond på 5 milliarder USD til udvikling i Afrika; at øge antallet af afrikanske toldfrie eksportvarer til Kina fra 190 til 440; samt at fordoble bistanden til Afrika inden 2009 fra 2006 niveauet (Gill et al., 2007: 6). FOCAC er officielt sat i verden for at fremme økonomisk udvikling i og mellem udviklingslande, men meget peger på, at der i lige så høj grad ligger mere strategiske politiske interesser til grund for samarbejdet. I Beijing-deklarationen som Kina og de 44 deltagende afrikanske lande tilsluttede sig på FOCAC mødet i år 2000, er et af de bærende elementer således kravet om retten til selvbestemmelse og en ledsagende afvisning af andre landes ret til at blande sig i interne affærer (Mawdsley, 2007: 413). Derudover er der en klar stillingtagen til vægtningen mellem økonomisk udvikling og politisk frihed, som afspejler Kinas interessefællesskab med udviklingslande og som står i modsætning til vestlige normer, countries that vary from one another in social system, development level, historical and cultural background, and values, have the right to choose their own approaches and models in promoting and protecting human rights in their own countries. Moreover, the politicization of human rights and the human rights conditionalities on economic assistance should be vigorously opposed as violation of human rights (GoC, Beijing Declaration 2000). Det vidner om, at Kina gennem et politisk og bistandsøkonomisk samarbejde med afrikanske lande kan ses som en form for blød og immateriel balancering mod de normer om menneskerettighedernes ukrænkelighed og humanitær intervention, som USA og de vestlige lande har forsøgt at institutionalisere. Samtidig er der forsøg på legitimering af den udviklingsmodel, Kina selv har anvendt. Beijings prioritering af økonomisk udvikling før politisk frihed appellerer naturligt til mange afrikanske regimer, som står overfor samme udviklingsmæssige udfordringer, som Kina selv oplever, og som i tilgift er plaget af skrøbelige civilsamfund med mere eller mindre latente etniske og politiske spændinger. Derudover har afrikanske lande mere end de fleste andre oplevet, hvad det vil sige at få sin suverænitet eroderet af eksterne magter. Kinas ønske om at fremme en verdensorden, hvor suverænitetsprincippet rager op over alt andet er derfor tillokkende. Der er et klart interessefællesskab, og Kina har derfor forholdsvis let ved at vinde gehør for sin sag på den afrikanske scene. Med sit engagement i Afrika - og andre regioner med mange udviklingslande - kan Kina demonstrere et troværdigt alternativ til den vestlige måde at interagere med tredjeverdenslande på. Det fremgår eksplicit af den kinesiske regerings white paper fra 2006, China s African Policy, at Kina har et mål om at etablere et mere lige og demokratisk internationalt system, der i højere grad er formet på 75

76 udviklingslandenes præmisser, China is devoted [to] establishing a new international political and economic order featuring justice, rationality, equality, and mutual benefit, promoting more democratic international relationship and rule of law in international affairs and safeguarding the legitimate rights and interests of developing countries (GoC, 2006: part IV). Med potentiel opbakning fra afrikanske lande står Kina betydeligt stærkere, når disse synspunkter fremføres over for resten af verdenssamfundet. I den postklassiske realismes optik vil Kinas partnerskaber og multilaterale samarbejde med afrikanske lande kunne ses som en del af en blød balanceringsstrategi, hvor Kina søger at imødegå Vestens indflydelse uden brug af militære midler. Ved at promovere sig selv som udviklingsland, kan Kina italesætte et naturligt interesse- og behovsfællesskab med mange afrikanske lande, og Kina kan derfor forholdsvis ubesværet finde opbakning til sin politik blandt de afrikanske stater. Resultatet af indsatsen er ikke udeblevet. I flere tilfælde har afrikanske regeringer allieret sig diplomatisk med Kina i multilaterale organisationer, der arbejder efter ét land én stemme princippet. Eksempelvis har afrikanske lande ofte spillet en afgørende rolle i FN s Menneskerettighedskommission i forhold til at forpurre vestlige landes forsøg på at udtale en formel fordømmelse af Kinas menneskerettigheds-krænkelser 39 (Tull, 2006: 467). Derudover var det også et stort antal afrikanske landes anerkendelse af Kinas økonomi som en markedsøkonomi, der lagde fundamentet for Kinas optagelse i WTO (Rumbaugh & Blancher, 2004: 12). Økonomisk I analysen af Kinas økonomiske midler i udenrigspolitik lægges stor vægt på udviklingsbistand, for herved at fokusere på statsligt styrede beslutninger frem for private, der ikke nødvendigvis er udtryk for en overordnet statslig strategi. Udgangspunktet er antagelsen om, at når Kina vælger at engagere sig i et andet land, skyldes det primært et ønske om at fremme egne interesser. Det forhold gør sig også gældende, når engagementet sker i form af udviklingsbistand (Saunders, 2006: 14; Davies, 2008: section 2, p. 4). Det udelukker naturligvis ikke filantropiske hensigter som en del af motivationen, men Kinas egeninteresse er i centrum, og derved er udviklingsbistand et udenrigspolitisk værktøj. Udviklingsbistand er samtidig et instrument, der, i takt med Kinas stærkt stigende økonomiske vækst, er blevet en stadig mere fremtrædende del af Kinas internationale aktiviteter. 39 FN s Menneskerettighedskommission er siden blevet erstattet af FN s Menneskerettighedsråd, hvor afrikanske og asiatiske lande tilsammen kan mønstre et absolut flertal. 76

77 Der synes at være forholdsvis bred enighed om, at Kinas samlede bistand er stigende på verdensplan, men særligt i Afrika. Ligeledes er der enighed om, at stigningen i midler afsat til udviklingsbistand tog fart efter FOCAC-topmødet i oktober 2000, og at stigningen i Kinas støtte til Afrika siden har været den mest markante, sammenlignet med bistanden til andre regioner (Lancaster, 2007; Davies, 2008: section 2, p. 6; Lum et al., 2009: 6). Der er dog uklarhed omkring, hvor stor Kinas bilaterale bistand reelt er. Det skyldes dels, at de kinesiske myndigheder har en politik om ikke at opgive tal for den samlede bilaterale støtte (Davies, 2008: section 2, p. 2), dels at Kina definerer bistand anderledes end hovedparten af verdens øvrige donorer, der baserer sig på OECD s bistandsdefinition. Den kinesiske bistandsmodel er snarere et blandingsprodukt, idet den både deler elementer med OECD s definition af officiel udviklingsbistand, og i andre aspekter mere minder om traditionelle udenlandske investeringer (FDI) 40. På den måde er det måske mest meningsfuldt at betragte den kinesiske bistandsmodel på samme vis, som Beijing selv ynder at omtale den, nemlig som et partnerskab snarere end en én-vejs overførsel af velgørenhed 41 (Brautigam, 2008: 7). Figur 5.1 viser udviklingen i den kinesiske bilaterale bistand. 40 OECD definerer officiel udviklingsbistand som: Flows of official financing administered with the promotion of the economic development and welfare of developing countries as the main objective, and which are concessional in character with a grant element of at least 25 percent ( Denne definition er pejlemærket for hovedparten af verdens største bistandsdonorer, men det er kun en mindre del af Kinas bistandsaktiviteter, der kan indfanges under denne definition (Lum, 2009: 1). Størstedelen af den kinesiske udviklingsstøtte består i stedet hovedsageligt af rentefrie eller lavt forrentede lån samt regeringsstøttede investeringer i infrastruktur eller ressourceudvinding foretaget af kinesiske virksomheder. Ofte er bistandsaftaler også en del af en større pakke af handelsaftaler, hvilket gør det vanskeligt at skelne den officielle udviklingsbistand fra udgifter til eksportpromovering og investeringsudgifter (Lancaster, 2007: 2). 41 Skellet mellem hvornår der er tale om bistand, og hvornår statsbidrag er kommercielle investeringer er uklart. Nogle forskere peger på, at man kun bør indregne donationer givet fra én regering til en anden (Davies, 2008: section 2, page 1), mens andre argumenterer for, at OECD s definition er for snæver. Sidstnævnte begrundes med, at mange af de økonomiske aktiviteter, som kinesiske virksomheder foretager i udviklingslande, for det første har klare udviklingsrelaterede gevinster, og for det andet ikke ville være mulige at gennemføre uden statsstøtte fra Kina (Lum et al., 2009: 2). Denne usikkerhed og uenighed om, hvad der bør regnes for udviklingsbistand, smitter selvsagt af på estimater over omfanget af denne. I den lave ende viser tal fra Chinese Statistical Yearbook , at kinesisk bistand steg fra 650 mio. USD i 2002 til 970 mio. USD i Der er imidlertid generel enighed om, at det tal er for lavt, og at 1,5-2 mia. USD var et mere realistisk tal i (Lancaster, 2007: 3). I den øverste ende af skalaen ses det på baggrund af data indsamlet i 2008, at Kinas samlede bistand steg fra 1,482 mia. USD i 2003 til mere end 25 mia. USD i 2007 (Lum et al., 2009: 6). Der er altså en betydelig forskel mellem estimaterne. 77

78 Milliarder USD Figur 5.1 Rapporteret kinesisk bistand fordelt på regioner, År Afrika Latinamerika Sydøstasien Kilde: Figuren baserer sig på tal fra Lum et al., (2009), og viser udviklingen i den kinesiske bilaterale bistand i perioden Tallene hører til blandt de højere estimater på størrelsen af kinesisk udviklingsbistand. Note: De årlige totaler viser offentliggjort bistand, lån og andre rapporterede økonomiske udviklingsprojekter, der er finansieret af Kina. Det havde selvsagt været ønskværdigt at have et klart skel mellem bistand og investeringer om ikke andet så af hensyn til sammenligning med andre lande. I forhold til dette speciales problemstilling er en klar skelnen dog mindre vigtig. Det afgørende er bistandens og investeringernes instrumentelle funktion nærmere bestemt i hvor høj grad de er bundet op på varetagelse af statens udenrigspolitiske prioriteringer. Her er Kina et specielt tilfælde. I liberale markedsøkonomier er det primært private aktører, som investerer i andre lande. Men i Kinas tilfælde er så godt som alle større virksomheder, der foretager store investeringer i udlandet, statsejede i en eller anden form (Gill & Reilly, 2007: 39). Ganske vist er det oftest op til den enkelte virksomhed at beslutte, hvor den vil investere, men indirekte har den kinesiske regering, i kraft af sin mulighed for at skabe incitamentsstrukturer, stor indflydelse på de statsejede virksomheders økonomiske dispositioner. Et eksempel på, hvordan den kinesiske regering styrer omfang, type og modtagerland af investeringer fra kinesiske virksomheder er beslutningen om at opdele de statsejede banker i to grupper: Én gruppe som arbejder ud fra kommercielle principper, og én gruppe som har til hensigt at fremme Beijings politik; de såkaldte policy banks. Deborah Brautigam beskriver forholdet mellem den kinesiske ledelse og bankerne på følgende made, the three policy banks (China Development Bank, China Export Import Bank, and China Agriculture Bank) remain tools of the government, enabling the state to intervene in areas where the market is less interested, and to allow targeted development of agriculture, industry, and infrastructure in China and overseas 78