Det første udbud af landsdækkende rammeaftaler

Transkript

1 Arbejdsmarkedsstyrelsen Det første udbud af landsdækkende rammeaftaler En analyse af resultater og effekter Del 1 Hovedrapport Februar 2006

2 Arbejdsmarkedsstyrelsen Det første udbud af landsdækkende rammeaftaler En analyse af resultater og effekter ISB Februar 2006 Rambøll Management A/S Olof Palmes Allé 20 DK-8200 Århus

3 Indholdsfortegnelse 1. Indledning Baggrunden for det landsdækkende udbud De anvendte analysemetoder Fakta om det landsdækkende udbud og rammeaftalerne Rapportens disposition Evalueringens hovedkonklusioner og anbefalinger Anbefalinger til fremtidige landsdækkende udbud Anbefalinger til organisering og opfølgning Anbefalinger i forhold til udbudsstrategi Anbefalinger til samarbejde og økonomi Anbefalinger til krav til indsats Resultater opnået med rammeaftalerne Beskæftigelsesindsatsens indhold Hvordan opfattes og forvaltes metodefriheden af andre aktører? Anvendte metoder Hvilken tilgang har aktørerne til de ledige? I hvilket omfang er der tale om nye metoder og tilgange? Hvordan arbejder aktørerne med metodeudvikling og har de succes med det? Aktiviteter i beskæftigelsesindsatsen Hvor hyppig er kontakten til de ledige? Graden af individuel tilpasning Anvendelsen af redskabsviften Betydningen af priserne for indsatsen Overholdelse af minimumsrettigheder og rådighedsafprøvning Får de ledige opfyldt deres minimumsrettigheder, fx om samtaler mindst hver tredje måned i kontaktforløbet og aktive tilbud efter 1 års ledighed? Hvad gør AF for at sikre opfyldelse af de lediges rettigheder, mens de er hos andre aktører? Hvilke overvejelser har andre aktører gjort sig i forhold til afprøvning af, hvorvidt de ledige står til rådighed for arbejdsmarkedet? Hvordan vurderer AF udviklingen i afprøvning af, om de ledige står til rådighed, mens de er udlagt til andre aktører? Hvordan arbejdes med de lediges geografiske og faglige mobilitet, og er der en udvikling inden for disse to områder? Vurdering af betydning af, at en gruppe af andre aktører opererer tværregionalt Det landsdækkende udbuds effekt Udbuddets effekt på de lediges selvforsørgelsesgrad Udbuddets effekt opgjort på målgruppe Effekt opgjort på andre aktører Selvforsørgelsesgrad opgjort på baggrundsvariable Selvforsørgelsesgrad i et økonomisk perspektiv Spørgeskemaundersøgelsen om udbuddets effekt 84 I

4 4.2 De lediges vurdering af udbuddets effekt Rammerne for andre aktørers indsats De opstillede rammer for andre aktørers indsats Målgruppeinddeling Længden af perioden hos anden aktør Udarbejdelse af jobplaner Samspillet mellem AF og andre aktører Visitationen Valgmulighed mellem aktører Det administrative samarbejde It-understøttelsen Samspillet mellem AF og anden aktør Samspillet generelt Samspil omkring myndighedsudøvelsen Snitflader mellem AF og andre aktører Markedsudvikling 110 II

5 1. Indledning Arbejdsmarkedsstyrelsen gennemførte i 2003 et landsdækkende udbud af beskæftigelsesindsatsen for ledige med lange videregående uddannelser og afgrænsede grupper af ledige med mellemlange videregående uddannelser. Udbudsforretningen blev gennemført af Arbejdsmarkedsstyrelsen på vegne af alle landets AF-regioner som et offentligt udbud i henhold til Finansministeriets cirkulære nr. 159 af 17. december 2002 om udbud og udfordring af statslige drifts- og anlægsopgaver. Som resultat af udbuddet indgik Arbejdsmarkedsstyrelsen i begyndelsen af 2004 på vegne af AF-regionerne rammeaftaler med nedenstående 19 andre aktører, som dermed fik mulighed for at bistå AF-regionerne med en målrettet indsats for de nævnte grupper af ledige. Tabel 1.1 Andre aktører med rammeaftaler vedr. LVU/MVU A/S Lunn & Partnere KompetenceCenteret A/S AS/3 Employment LVU Konsortium A/S CEU Kursuscenter Midtjylland Markman rekruttering og genplacering A/S Dansk Personale Udvikling etcom Kursus ApS Fonden for Arbejdsmarkedsrevalidering yman Messerschmidt Hartmanns A/S Ramsdal A/S ITA Group A/S SoftAdvice ApS Job Vision ApS Intelligroup ordic A/S JobDK A/S Tietgenskolen JOBFOKUS A/S De indgåede rammeaftaler udløber marts 2006, men der er i aftalerne en option på mulighed for forlængelse i yderligere 2 år med 1 år ad gangen. Rammeaftalerne er foreløbig blevet forlænget med 1 år og løber derfor indtil marts I denne rapport evalueres de foreløbige resultater og effekter af de rammeaftaler, som blev indgået. Evalueringen har som overordnet formål at opsamle erfaringer fra det landsdækkende udbud og give svar på, om inddragelsen af andre aktører i forhold til indsatsen over for de omfattede grupper af ledige har gjort en forskel i indsats, resultater og effekter. I rapporten benævnes ledige med en lang videregående uddannelse herefter LVU og ledige med en mellemlang videregående uddannelse MVU. Evalueringen besvarer følgende spørgsmål: 1. Hvilke resultater og effekter er der skabt med udlægningen af beskæftigelsesindsatsen for LVU/MVU-gruppen til andre aktører? 3

6 2. Hvilke anbefalinger kan der opstilles med henblik på at sikre, at landsdækkende udbud gennemføres mest hensigtsmæssigt i det nye beskæftigelsessystem, herunder i forhold til LVU/MVU-gruppen? I evalueringen forstås resultater som en samlebetegnelse for det, der typisk betegnes som indsatsens indhold og omfang, dvs. andre aktørers forvaltning af metodefriheden, forløbenes indhold, anvendelsen af redskabsviften mv. Under resultater inkluderes endvidere aktørernes evne til at overholde de lediges minimumsrettigheder, udlægningens betydning for rådighedsafprøvning af de ledige og graden af faglig og geografisk mobilitet hos de ledige. Effekt defineres i evalueringen som de ændringer, der kommer af resultaterne. I denne sammenhæng fokuseres primært på effekt opgjort som de lediges selvforsørgelsesgrad, dvs. på hvilken måde de lediges beskæftigelsessituation påvirkes. De lediges egen vurdering af effekten af indsatsen hos andre aktører belyses dog ligeledes. Evalueringens metodiske gennemførelse og de foreløbige observationer og resultater undervejs i forløbet har været drøftet med en baggrundsgruppe bestående af repræsentanter fra AF-regionerne og en følgegruppe bestående af repræsentanter for AC, FTF og Jobrådgivernes Brancheforening. 1.1 Baggrunden for det landsdækkende udbud Baggrunden for det landsdækkende udbud er den politiske aftale om Flere i Arbejde fra september Aftalen indebærer, at andre aktører i langt højere grad skal inddrages i den samlede beskæftigelsesindsats med henblik på at styrke indsatsen for at bringe de ledige i ordinær beskæftigelse. Det overordnede formål med udbuddet var således at medvirke til at opfylde de overordnede beskæftigelsespolitiske målsætninger med Flere i Arbejde : En indsats for de ledige, der tager udgangspunkt i den enkeltes situation, og en indsats, der retter sig mod den hurtigste og mest direkte vej til job i virksomhederne. I forlængelse heraf var det primære mål med udbuddet af beskæftigelsesindsatsen til andre aktører at opnå en effekt i form af ordinær beskæftigelse hurtigst muligt. For at tilgodese målet om størst mulig effekt er aflønningen af de andre aktører konstrueret som en resultatafhængig betalingsmodel. Den samlede betaling for indsatsen består af et fast grundbeløb pr. ledig og et resultatafhængigt beløb, der udløses, når leverandøren bringer en ledig i beskæftigelse eller ansættelse med løntilskud i en privat virksomhed. Princippet for den resultatafhængige aflønning er, at jo hurtigere den ledige kommer i beskæftigelse, jo større er det resultatafhængige beløb. For at tilgodese en målsætning om en mere individuel, effektiv og målrettet indsats blev der i udbudsmaterialet lagt op til en specialiseret indsats, hvor andre aktører med specialiseret viden om bestemte grupper af ledige i højere grad skulle inddrages i beskæftigelsesindsatsen med henblik på at yde ledige en individuel og effektiv indsats. Arbejdsmarkedsstyrelsen lagde i udbudsmaterialet også op til metodefrihed for at give andre aktører frihed til selv inden for rammerne af den gælden- 4

7 de lovgivning at tilrettelægge indsatsen og udvikle nye metoder, som bedst fremmer de lediges muligheder for ordinær beskæftigelse. Formålet med metodefriheden var blandt andet at skabe grundlag for innovation i forhold til den måde, indsatsen gennemføres og tilrettelægges på. Endelig var det også Arbejdsmarkedsstyrelsens målsætning med det landsdækkende udbud at forøge den tværregionale indsats på beskæftigelsesområdet. Tilbudsgiverne blev derfor opfordret til at byde ind tværregionalt. De andre aktører fik dermed mulighed for at drive beskæftigelsesindsatsen på tværs af AF-regionerne og dermed få et større deltagergrundlag, en mere målrettet indsats og dermed andre og nye muligheder for tilrettelæggelsen af indsatsen. Arbejdsmarkedsstyrelsen opfordrede dog såvel større som mindre virksomheder til at byde på rammeaftalen. Følgende målgrupper var omfattet af det landsdækkende udbud: Målgruppe 1 udgøres af ledige dimittender og ledige med meget kortvarig erhvervserfaring med en lang videregående uddannelse (LVU) eller visse mellemlange videregående uddannelser (MVU), og som er i det første ledighedsår. Målgruppe 2 udgøres af ledige med LVU, der har en vis erhvervserfaring og har relativt gode beskæftigelsesmuligheder, og som er i det første ledighedsår. Målgruppe 3 udgøres af ledige dimittender samt ledige med kortere eller længere erhvervserfaring med LVU eller visse MVU, som nærmer sig, eller har, 1 års ledighed og op til ca. 2 års ledighed. Målgruppe 4 udgøres af ledige med LVU eller MVU, der har specialiseret erhvervserfaring, herunder seniorer og tidligere ledere med op til to års ledighed. Målgruppe 5 udgøres af ledige med MVU, der er ledige trods efterspørgsel efter arbejdskraft med pågældende uddannelse, som har op til to års ledighed. Målgruppe 6 udgøres af ledige med LVU eller MVU med mere end to års ledighed. For målgruppe 1 og 2, der som beskrevet ovenfor omfatter ledige i det første ledighedsår, som generelt vurderes at være relativt tæt på arbejdsmarkedet, omfatter de andre aktørers ydelser alene kontaktforløbet. Som en tilkøbsydelse kan andre aktører forberede og udarbejde en jobplan og fremskaffe tilbud. For målgruppe 3 til 6, som omfatter ledige, der generelt vurderes at være lidt længere væk fra arbejdsmarkedet, omfatter andre aktørers ydelser hele beskæftigelsesindsatsen, dvs. både formidling, kontaktforløb og aktive tilbud, som kan integreres efter den enkeltes behov. 5

8 Som det i øvrigt gælder generelt ved inddragelse af andre aktører omfatter opgaverne i det landsdækkende udbud ikke myndighedsudøvelse. Myndighedsopgaverne varetages af AF og A-kasserne. Det skal nævnes, at det landsdækkende udbud indgik som et af flere initiativer i en landsdækkende handlingsplan mod akademikerledighed, som blev igangsat i juni Handlingsplanen blev udarbejdet i et samarbejde mellem Akademikernes Centralorganisation, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, AF-regionerne og Arbejdsmarkedsstyrelsen. Resultaterne af evalueringen skal således ses i lyset af, at andre aktørers indsats indgår som ét element af flere i en forstærket indsats på området. Handlingsplanen bestod af 10 initiativer inden for en fælles landsdækkende ramme. Initiativerne gennemførtes tværregionalt af AF-regionerne i samarbejde med regionale samarbejdsparter, og var forankret i de tre LVUnetværk, hvor AF-Storkøbenhavn, AF-Fyn og AF-Århus fungerer som koordinatorer. Endelig skal det også nævnes, at resultaterne af evalueringen skal ses i lyset af ledighedsudviklingen for LVU/MVU, som er beskrevet i baggrundsrapportens kapitel 2. Resultaterne af analysen viser, at ledigheden for LVU erne var stigende fra For de fleste af de omfattede grupper fortsatte stigningen frem til ultimo 2003 for derefter at falde frem til Udviklingen på LVU ernes arbejdsmarked i evalueringsperioden har således været gunstig. For MVU erne viser analysen et varierende billede af ledighedsudviklingen de enkelte grupper imellem. 1.2 De anvendte analysemetoder Evalueringens centrale spørgsmål er afdækket ved en kombination af kvantitativ og kvalitativ metode. Følgende datakilder er anvendt: Registeranalyser Survey blandt deltagere hos andre aktører Interview med samtlige AF-regioner Interview med samtlige andre aktører, der har indgået delaftaler Seminar med deltagere fra AF-regioner og andre aktører. I registeranalysen er Arbejdsmarkedsstyrelsens DREAM-database anvendt til at måle de hårde resultat- og effektparametre som fx andre aktørers overholdelse af de lediges minimumsrettigheder, deres anvendelse af redskabsviften og udviklingen i de lediges beskæftigelsessituation. På grund af mangelfulde registreringer af LVU/MVU-forløb hos anden aktør og den relativt korte periode, som LVU/MVU-udbuddet har virket, er der tale om en indikativ resultat- og effektmåling. Registerdata er endvidere anvendt til at beskrive forløbsdeltagerne på diverse baggrundsvariable samt kortlægge deres antal og fordeling på regioner og andre aktører. I beskrivelsen af udviklingen på LVU/MVU ernes arbejdsmarked, der indgår som kapitel 2 i baggrundsrapporten, er der anvendt ledighedsoplysninger fra AC og FTF. Der er tale om en opdatering af en delanalyse fra rapporten Ana- 6

9 lyse af akademikernes arbejdsmarked fra oktober Der er foretaget supplerende datakørsler for MVU erne. Desuden bygger evalueringen på en landsdækkende survey blandt forløbsdeltagere, hvis samlede resultater er gengivet i baggrundsrapportens kapitel 4. Formålet med surveyen er bl.a. at kortlægge beskæftigelsesindsatsens indhold, deltagernes tilfredshed og vurdering af de enkelte elementer, oplevelse af valgmulighed, betydning for deres søgemønstre, mobilitet og fremtidige beskæftigelsesperspektiv samt ansættelsessted for de ledige, der opnår beskæftigelse (offentlig eller privat virksomhed, virksomhedsstørrelse mv.). Surveyens målgruppe er deltagere med en lang eller mellemlang videregående uddannelse, som har været eller er i et forløb hos en anden aktør. Populationen er en stikprøve på 2000 personer, som er udtrukket i samarbejde med Arbejdsmarkedsstyrelsen. Stikprøven er efterfølgende vægtet, så den er repræsentativ på AF-regionsniveau og i forhold til andre aktører. I alt er der indsamlet svar fra 1343 deltagere, som har været eller er i forløb hos anden aktør. Det giver en høj svarprocent på 77,8 pct. Interview med samtlige AF-regioner er primært anvendt til at belyse samspillet mellem AF og andre aktører, rammerne for udlægningen af indsatsen og markedsudviklingen. Interviewene med AF-regionerne er endvidere anvendt til at spejle andre aktørers resultater. Fx er det drøftet med AFregionerne, i hvilket omfang andre aktører har udviklet nye metoder, og hvilke konsekvenser henvisningen af de ledige har haft for AF s myndighedsrolle. Interview med samtlige andre aktører som har indgået delaftaler med AFregioner vedr. varetagelse af beskæftigelsesindsatsen for LVU/MVU (i alt 17 andre aktører) er primært anvendt til at belyse samspillet mellem AF og andre aktører, rammerne for udlægningen af indsatsen, markedsudviklingen samt resultater og effekter af det landsdækkende udbud. Der blev afslutningsvis i dataindsamlingen afholdt et seminar med deltagelse af AF-regioner og andre aktører. Formålet med seminaret var at fremlægge de foreløbige observationer og resultater, hvorefter deltagerne på baggrund af workshops har diskuteret og perspektiveret evalueringens resultater og konklusioner. 1.3 Fakta om det landsdækkende udbud og rammeaftalerne De følgende faktuelle oplysninger er mere detaljeret beskrevet i kapitel 3 i baggrundsrapporten, hvor oplysningerne er yderligere kommenteret og gengivet med tabeller og figurer. Der er i kapitlet i baggrundsrapporten en række yderligere oplysninger, som ikke er medtaget i det følgende. Det landsdækkende udbud viste, at der var stor interesse blandt andre aktører for at samarbejde med AF om indsatsen. Ved tilbudsfristens udløb den 1. december 2003 havde Arbejdsmarkedsstyrelsen modtaget tilbud fra i alt 66 tilbudsgivere fordelt over hele landet. ogle tilbudsgivere bød ind på at varetage indsatsen i en enkelt eller få regioner, mens andre gav tilbud på vare- 7

10 tagelse af en tværregional indsats, som omfattede hele landet eller mange AF-regioner. Tilbudsgiverne var en blanding af store og velkendte organisationer samt mindre aktører, hvoraf en del var nystartede. Vurderingen af de indkomne tilbud foregik i et samarbejde på tværs af AFregionerne. Som resultat af tilbudsevalueringen indgik Arbejdsmarkedsstyrelsen i marts 2004 rammeaftaler med 19 andre aktører, og de første forløb blev igangsat fra 1. april. Der er 4 aktører, som har indgået rammeaftaler med alle 14 regioner, yderligere 6 har indgået 7-10 rammeaftaler, mens 7 har indgået 3-4 rammeaftaler og 2 har indgået 1 rammeaftale. Ud af de 19 rammeaftaler med andre aktører, er der 2 andre aktører, der i perioden siden rammeaftalerne blev indgået, ikke har opnået at få delaftaler. I AF-regionernes udnyttelse af rammeaftalerne er således langt de fleste aftaleparter blevet udnyttet og tilgodeset ved tildelingen af delaftaler, dog i forskelligt omfang. år enkelte andre aktører ikke har fået delaftaler skyldes det primært, at enkelte AF-regioner har indgået rammeaftaler med flere end de har haft brug for. Af hensyn til at få tilstrækkelig volumen i udnyttelsen af de andre aktører, har de været nødsaget til at koncentrere anvendelsen på færre end dem, man indgik rammeaftaler med. Antallet af delaftaler, som aktørerne har indgået, varierer fra 1 til 12. De aktører der har indgået flest delaftaler, er: LVU Konsortium A/S AS/3 Employment Job Vision ApS. Ovennævnte aktører har mellem 7 og 12 delaftaler, mens de resterende aktører har haft mellem 1 og 5 delaftaler. Det varierer ligeledes, hvor mange delaftaler de enkelte AF-regioner har indgået. De store regioner som AF-Storkøbenhavn og AF-Århus har indgået henholdsvis 12 og 13 delaftaler, mens de små regioner som AF-Bornholm og AF-Vestsjælland har indgået henholdsvis 1 og 2 delaftaler. De mellemstore regioner har indgået mellem 3 og 6 delaftaler. Der er stor forskel på, hvilke andre aktører AF-regionerne har indgået delaftaler med. Som det fremgår af tabel 1.2 er der nogle andre aktører som servicerer ledige på tværs af samtlige seks målgrupper, mens andre udelukkende servicerer udvalgte målgrupper. JOBFOKUS, Job Vision og LVU Konsortium servicerer alle seks målgrupper, mens de resterende alene servicerer udvalgte målgrupper. Der er andre aktører, der primært servicerer målgruppe 1 og 2, som i udgangssituationen vurderes at være relativt tæt på arbejdsmarkedet og for hvilke alene kontaktforløbet er udlagt til anden aktør. Det gælder fx AS/3, CEU Kursuscenter Midtjylland, KompetenceCenteret og Markman. 8

11 Omvendt er der også andre aktører, der primært servicerer målgruppe 3-6, der omfatter ledige, som generelt vurderes at være lidt længere væk fra arbejdsmarkedet og for hvilke hele beskæftigelsesindsatsen, dvs. både formidling, kontaktforløb og aktive tilbud, er udlagt til anden aktør. Det gælder fx A/S Lunn og Partners, Fonden for Arbejdsmarkedsrevalidering og Ramsdal. Af tabellen fremgår den procentvise fordeling af omfattede ledige fordelt på målgrupper og andre aktører. Tabel 1.2: Ledige henvist til andre aktører fordelt på andre aktører og målgruppe Målgruppe 1 Målgruppe 2 Målgruppe 3 Målgruppe 4 Målgruppe 5 Målgruppe 6 Total A/S Lunn & Partnere ,6 % 11,3 % 3,9 % 33,5 % 698 AS/3 Employment 46,9 % 28,3 % 22,6 % CEU Kursuscenter Midtjylland 85,2 % 13,8 % Dansk Personale Udvikling 21,9 % - 30,6 % - 27,0 % 8,9 % Fonden for Arbejdsmarkedsrevalidering ,6 % 28,0 % Hartmanns 7,5 % 17,7 % 35,6 % 20,4 % 17,4 % ITA Group 27,4 % 9,5 % 39,7 % ,9 % JOBFOKUS 7,8 % 20,1 % 22,4 % 19,8 % 9,8 % 19,6 % Job Vision 11,7 % 3,9 % 56,1 % 2,5 % 9,5 % 14,9 % JobDK 16,9 % 24,1 % 27,6 % ,2 % KompetenceCenteret 60,0 % 38,8 % LVU Konsortium 46,9 % 11,4 % 27,2 % 1,4 % 0,1 % 12,4 % Markman 78,7 % 12,6 % 7,4 % 0,1 % etcom Kursus 14,3 % 12,6 % 14,6 % 43,3 % 13,9 % yman Messerschmidt 21,1 % 20,2 % 54,2 % 0,2 % - 2,0 % 450 Ramsdal ,6 % 3,3 % - 78,6 % 658 SoftAdvice 46,3 % 2,8 % 49,6 % 0,1 % - 0,1 % Alle 30,4 % 11,6 % 31,1 % 6,4 % 5,5 % 13,3 % Det er ikke alle målgrupper og ledige med LVU/MVU, som i perioden er blevet henvist til andre aktører. AF varetager således stadig en del af indsatsen. I AF-Storkøbenhavn er begrundelsen for at beholde ca. 60 pct. af de ledige LVU/MVU er, at regionen ønsker at beholde kompetencer inden for alle målgrupper, samtidig med at man ønsker at afprøve markedet og få inddraget så mange aktører som muligt. Overordnet tegner der sig tre modeller for, hvilke målgrupper de enkelte AFregioner har valgt at lægge ud: Alle målgrupper Alle målgrupper med undtagelse af målgruppe målgrupper. Det skal bemærkes, at det i det fremtidige beskæftigelsessystem bliver forpligtende for jobcentrene at anvende de indgåede landsdækkende rammeaf- 9

12 taler, og at det derfor ikke vil være muligt at beholde en del af indsatsen selv. Gennem registeranalysen af DREAM-data er det kortlagt, hvor mange ledige LVU/MVU er, der er blevet henvist til andre aktører. I perioden fra uge til uge er der gennemført i alt godt forløb hos andre aktører 1. Disse forløb fordeler sig på alle seks målgrupper, dog med en overvægt af forløb for personer i målgruppe 1, 3 og 6. De godt forløb fordeler sig på i alt personer. Heraf har godt 80 pct. alene været i ét forløb hos anden aktør, 16 pct. i to forløb, 1 pct. i 3 forløb og 0,04 pct. i 4 forløb. Godt 60 pct. af de ca personer kommer, jf. tabellen nedenfor, fra Storkøbenhavn 2 og Århus. Relativt store andele kommer endvidere fra Frederiksborg, Fyn og ordjylland, mens der i regioner som Vestsjælland, Storstrøm, Ribe og Viborg er overdraget relativt få ledige til anden aktør. Tabel 1.3: Ledige henvist til andre aktører fordelt på regioner 3 og målgruppe Målgruppe 1 Målgruppe 2 Målgruppe 3 Målgruppe 4 Målgruppe 5 Målgruppe 6 Total Storkøbenhavn 42,7 % 5,5 % 37,1 % 2,0 % 7,7 % 3,8 % Frederiksborg 7,0 % 25,3 % 20,3 % 18,0 % 14,1 % 8,4 % Roskilde 39,2 % 12,5 % 6,5 % 6,5 % 29,6 % 3,6 % 893 Vestsjælland 8,7 % 1,3 % 32,7 % 13,7 % 6,7 % 36,3 % 300 Storstrøm 45,4 % 13,8 % 18,4 % 1,8 % 5,7 % 13,5 % 282 Bornholm 42,9 % 5,1 % 5,1 % 0,6 % 0,3 % 45,5 % 312 Fyn 28,1 % 8,4 % 30,0 % 0,6 % 0,4 % 31,9 % Sønderjylland 10,7 % 57,3 % 16,6 % 7,3 % 0,2 % 7,3 % 832 Ribe 46,8 % 23,0 % 7,9 % 7,2 % 0,4 % 14,3 % 265 Vejle 32,4 % 4,3 % 33,5 % 0,7 % 0,2 % 25,1 % Ringkøbing 39,4 % 11,3 % 22,3 % 7,3 % 4,4 % 14,2 % Århus 9,6 % 14,7 % 41,2 % 11,9 % 0,0 % 21,2 % Viborg 19,4 % 13,2 % 42,6 % 13,2 % 0,0 % 10,2 % 371 ordjylland 73,6 % 0,6 % 1,3 % 0,2 % 0,1 % 23,8 % Alle 30,4 % 11,6 % 31,1 % 6,4 % 5,5 % 13,3 % Hvis man ser på udviklingen over tid, ses det for det første, at der er overdraget et større antal personer til anden aktør i 2005 end i Tager man højde for måleperiodernes forskellige længde i 2004 og 2005, er der dog ikke tale om en reel forskel. Der er dog visse forskelle mellem AF-regionerne. Antallet af ledige overdraget til anden aktør er steget i hovedparten af regionerne, herunder i særlig grad Storkøbenhavn og Fyn, men også Frederiksborg, Sønderjylland, Ribe og 1 Kun første forløb pr. kvartal er dog medtaget. 2 Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune og Københavns Amt. 3 Der er i alt 46 personer, som ikke kan kategoriseres i forhold til region, hvilket betyder, at totalerne ikke summer præcist til

13 Vejle. Omvendt er antallet af personer overdraget til anden aktør faldet fra 2004 til 2005 i særligt Århus og Viborg 4. De godt personer fordeler sig på de i alt seks målgrupper. Det kan for det første konstateres, at godt 60 pct. af de ledige tilhører målgruppe 1 og 3, fordelt med ca. 30 pct. i målgruppe 1 og ca. 30 pct. i målgruppe 3. Målgrupperne 4 og 5 er de mindste med ca. 6 pct. i hver. For det andet konstateres, at der på tværs af regionerne er store forskelle med hensyn til målgruppefordelingen. En analyse af udviklingen fra 2004 til 2005 i personernes fordeling på de seks målgrupper viser, at der over tid er sket forskydninger i målgruppernes indbyrdes fordeling, opgjort for regionerne under ét og for regionerne hver for sig. Samlet ses det, at særligt målgruppe 2 er vokset over tid. Dette er sket på bekostning af stort set alle de andre målgrupper, dog med undtagelse af målgruppe 5, hvis relative størrelse også er vokset en smule. For så vidt angår anvendelsen af de i alt 17 andre aktører, der har været aktive som følge af det landsdækkende udbud, er LVU-konsortiet den største af de 17 aktører med godt 20 pct. af de i alt godt personer overdraget til anden aktør i perioden. Af andre relativt store aktører kan nævnes JOBFOKUS, Job Vision, SoftAdvice, AS/3, Markman og Dansk Personale Udvikling. Omvendt er aktører som CEU Kursuscenter Midtjylland, Fonden for Arbejdsmarkedsrevalidering og KompetenceCenteret alle meget små aktører med under 1 pct., svarende til hhv. 210, 243 og 250 personer. Anvendelsen af de andre aktører har udviklet sig over tid, men der er ikke sket de store forskydninger i de forskellige andre aktørers markedsandele fra 2004 til AS/3, Dansk Personale Udvikling og LVU Konsortium er vokset lidt, mens en række andre aktører relativt set er blevet lidt mindre. Yderligere baggrundsoplysninger og faktuelle oplysninger kan som nævnt findes i kapitel 3 i baggrundsrapporten. Ud over en uddybning af de her nævnte oplysninger findes der bl.a. yderligere information om de ledige, som er overdraget til anden aktør, vedr. køn, alder, A-kasse, etnisk herkomst og ledighedsanciennitet. 4 Det gælder også, når man tager højde for forskellen i antallet af uger, som antallet opgøres for i hhv og

14 1.4 Rapportens disposition Evalueringsrapporten er disponeret på følgende måde: Kapitel 2 indeholder evalueringens hovedkonklusioner samt konsulentfirmates fremadrettede anbefalinger til brugen af landsdækkende udbud af rammeaftaler i det fremtidige beskæftigelsessystem. Kapitel 3 sætter fokus på resultaterne opnået med det landsdækkende udbud. To overordnede temaer belyses i kapitlet: Beskæftigelsesindsatsens indhold og overholdelse af de lediges minimumsrettigheder og rådighedsafprøvning. I kapitel 4 analyseres effekten af det landsdækkende udbud. I kapitel 5 analyseres rammerne for andre aktørers indsats og samarbejdet mellem AF-regionerne og andre aktører, set fra såvel AF s, de andre aktørers og de lediges perspektiv. Kapitlet sætter fokus på en række forhold, der har betydning for resultaterne af det landsdækkende udbud og således indirekte for effekten. Endelig indeholder baggrundsrapporten yderligere tre kapitler med information i relation til evalueringen. I kapitel 2 analyseres arbejdsmarkedet og udviklingen i ledighedssammensætningen for LVU/MVU erne i perioden siden indgåelsen af rammeaftalerne med andre aktører. I kapitel 3 analyseres en række talmæssige oplysninger om det landsdækkende udbud og AF-regionernes anvendelse af de indgåede rammeaftaler. I kapitel 4 gengives resultaterne af den gennemførte spørgeskemabaserede survey blandt deltagere, som har været eller er i forløb hos en anden aktør. 12

15 2. Evalueringens hovedkonklusioner og anbefalinger Det landsdækkende udbud af rammeaftaler for LVU/MVU-gruppen har efter Rambøll Managements vurdering overordnet bidraget positivt til en række af de beskæftigelsespolitiske målsætninger formuleret i Flere i Arbejde. Udbuddet afspejler i udgangspunktet en kompetencestrategi, hvor en konkret målgruppe er udlagt til andre aktører med en specialiseret viden. Der er etableret en tværgående indsats, hvor en række aktører opererer på tværs af flere regioner. Evalueringen viser, at indsatsen er individualiseret og målrettet den enkelte lediges behov, at der inden for de eksisterende rammer er valgmuligheder mellem forskellige aktører, og at samarbejdet mellem AFregionerne og andre aktører generelt fungerer godt. Endelig er udbudskonstruktionen baseret på resultatafhængig betaling. Det landsdækkende udbud af rammeaftaler vedr. LVU/MVU er det første landsdækkende udbud, som er gennemført i regi af Arbejdsmarkedsstyrelsen og AF-regionerne. Gennem evalueringen har Rambøll Management identificeret en række udfordringer, hvilket er forventeligt for et projekt, der har forsøgskarakter. edenfor uddybes disse vurderinger. Tabel 2.1: Centrale konklusioner Tema Konklusion Markedsudvikling Udbuddet har medvirket til at opbygge markedet Specialisering af indsatsen er til en vis grad lykkedes Indholdet af de andre Der er skabt valgmuligheder for de ledige aktørers beskæftigelsesindsats Indsatsen er individualiseret Forskellige grundlæggende strategier til jobskabelse Ikke den ønskede effekt på redskabsanvendelsen Metodeudvikling sker, men der er fortsat potentiale Indsatsens effekt De opstillede rammer for anden aktørs indsats Samspil mellem AF og andre aktører Forskellige forventninger til metodefrihed Minimumsrettigheder overholdes men er en udfordring For tidligt at konkludere endegyldigt om andre aktørers effekt Ingen entydig sammenhæng mellem pris og effekt Potentiale i mere enkle målgrupper Vanskelige incitamenter ved sammenhængende indsats for målgruppe 3-6 Behov for yderligere forankring hos nogle AF-regioner Et velfungerende samarbejde mellem parterne Andre aktører er overraskede over administrativ opgave Udbuddet har medvirket til at opbygge markedet Det er Rambøll Managements vurdering, at det med udbudsforretningen klart er dokumenteret, at der er et marked for den udbudte opgave og at udbuddet har været medvirkende til at opbygge og konsolidere markedet. ogle af de andre aktører opererer landsdækkende, en del opererer tværregionalt og endelig har en mindre gruppe et mere begrænset dækningsområde. 13

16 Rambøll Management vurderer, at der er væsentlige gevinster for aktører, der opererer tværregionalt. Både i forhold til intern vidensdeling og metodeudvikling, men også i forhold til muligheden for at agere tværregionalt sammen med de ledige. En udfordring for at kunne drage den fulde nytte af at operere tværregionalt er de relativt store forskelle på, hvordan regionerne fortolker og udmønter rammeaftalerne. Sammen med AF-regionernes øvrige udbud af rammeaftaler har det landsdækkende udbud for LVU/MVU-gruppen givet anledning til udvikling af markedet for ydelser i beskæftigelsesindsatsen, og givet en specialisering hos en relativt stor gruppe andre aktører, 17 i alt. De mange tilbud ved udbudsforretningen vidner om stor interesse fra andre aktørers side, og de lediges valgmuligheder, regionernes tildeling af delaftaler, kommende udbud mv. gør, at andre aktører anstrenger sig for at levere resultater. Evalueringen viser, at der er et udskilningsløb, hvor AF anvender de aktører, som kender LVU/MVU-gruppen bedst, har erfaring med indsatsen og leverer bedst kvalitet. Endelig har det klart vist sig, at der også har været et marked ved fornyelse af delaftaler, hvor flere AF-regioner har ladet tidligere erfaringer spille ind på, hvem man har fornyet med. Specialisering af indsatsen er til en vis grad lykkedes Det landsdækkende udbud har været udtryk for et ønske om at specialisere indsatsen, hvilket til en vis grad er lykkedes. På rammeaftalen indgår andre aktører, som er etableret med udgangspunkt i udbuddet og har tilrettelagt indsatsen særligt i forhold til målgruppen. Det er dog ikke Rambøll Managements vurdering, at andre aktører i stort omfang har specialiseret indsatsen i forhold til andre målgrupper. For hovedpartens vedkommende er der tale om de samme aktiviteter, om end med et relativt større fokus på personlige kompetencer, det personlige salg m.m., frem for på de faglige kompetencer. Rambøll Management kan samtidig konstatere, at der ikke som sådan er en specialisering på de enkelte undermålgrupper (1-6). Der er skabt valgmuligheder for de ledige Rambøll Management vurderer, at AF generelt inden for de rammer for valgfriheden som findes har givet de ledige mulighed for at vælge mellem forskellige tilbud. I nogle AF-regioner mellem forskellige andre aktører, andre steder mellem én anden aktør og AF s eget tilbud. Denne forskel er delvist begrundet i forskellige strategier hos AF i forhold til indgåelse af delaftaler, men skyldes primært, at særligt de mindre AF-regioner har måttet tage højde for en begrænset volumen og derfor ikke reelt har kunnet indgå delaftaler med mere end én anden aktør. De ledige oplever valgmuligheden positivt, som et udtryk for, at der med andre aktører gøres noget ekstra, hvilket i sig selv kan have en positiv motiverende effekt. Det betyder dog ikke samtidig, at et stort flertal af de ledige oplever, at forløbene hos anden aktør samlet set styrker deres muligheder for at komme i job. Denne oplevelse er dog velkendt fra andre undersøgelser af lediges vurdering af beskæftigelsesindsatsen, også af AF s indsats. 14

17 En særlig problemstilling vedrører muligheden for at skabe et informeret valg. De ledige oplever, at de har et begrænset informationsgrundlag at vælge ud fra, da de ikke kender de enkelte andre aktører på forhånd, men dette ændrer ikke på det faktum, at de oplever selve valgmuligheden som positiv. Indsatsen er individualiseret Andre aktører lægger stor vægt på en individuelt tilpasset indsats, hvilket bekræftes af de ledige. Godt to tredjedele er tilfredse med vejledningens tilpasning til deres situation. Tilsvarende gælder i forhold til jobplanerne. Andre aktørers metoder er med forskellige variationer mere konkret bygget op om en individualiseret indsats med afsæt i den individuelle samtale. Der indgås aftaler og følges op. Hyppigheden er større end i et minimumskontaktforløb, med kontakt op til hver eller hver anden uge. Andre aktører ønsker at være en samarbejdspartner for den ledige. Forskellige grundlæggende strategier til jobskabelse Rambøll Management kan konstatere, at der er forskellige, grundlæggende strategier til jobskabelse, jobformidling og/eller jobudsøgning. Én gruppe af andre aktører formidler ikke ledige til job, men klæder dem på til selv at finde det. Der er således udpræget tale om hjælp til selvhjælp. En anden gruppe lægger vægt på at finde jobåbninger gennem en opsøgende indsats. Her vil typisk være job- eller virksomhedskonsulenter med eget netværk af virksomheder eller blive gennemført egentlige telemarketingkampagner. En tredje gruppe betjener sig af begge strategier. Ikke den ønskede effekt på redskabsanvendelsen Analysen af den faktiske redskabsanvendelse viser, at udbuddet kun i et vist omfang har haft den ønskede effekt i retning af en lavere prioritering af uddannelse og vejledning. Der er kun sket et mindre fald i uddannelses- og vejledningsforløbenes andel af den samlede redskabsvifte og en svag stigning i andelen af privat løntilskudsansættelse og virksomhedspraktik. Samtidig har man dog opnået en markant reduktion i forløbenes gennemsnitlige varighed. Rambøll Management må videre konstatere, at på trods af, at andre aktører selv tilkendegiver, at de lægger stor vægt på løntilskudsjob og virksomhedspraktik, hvor de ledige kan vise deres kompetencer i praksis, er den faktiske anvendelse af løntilskudsjob ikke særlig høj. Da dette, ifølge andre aktørers egne udsagn, er et centralt element i strategien for at få de ledige i job, ser Rambøll Management derfor et behov for, at indsatsen på dette område skærpes yderligere. Metodeudvikling sker, men der er fortsat potentiale Rambøll Management vurderer, at udbuddet af opgaven vedrørende LVU/MVU-gruppen har medført en vis udvikling af det tilbud, de ledige får. 15

18 De største forskelle til indsatsen i AF-regi er en større kontakthyppighed, en større anvendelse af virksomhedsnetværk og for nogle andre aktører en egentlig opsøgende jobformidling. Forløbet har på den måde en større intensitet, men som både AF og andre aktører også tilkendegiver indeholder det ikke et stort antal helt nye aktiviteter eller tiltag, som ikke i en eller anden form har været afprøvet i AF-regi. På trods af dette oplever hovedparten af de ledige en forskel, hvilket er væsentligt, jf. også ovenfor om valgmuligheder. Det er videre konsulenternes indtryk, at der er relativ stor variation mellem de enkelte andre aktører, hvilket bl.a. afspejler de forskellige strategier i forhold til jobformidling, jf. ovenfor, men også, at aktørerne har ret forskellige tilgange til metodeudvikling i det hele taget. ogle foretager dette relativt systematisk, mens andre har en løsere tilgang til at samle op på erfaringer med forskellige tiltag. Forskellige forventninger til metodefrihed Ved udarbejdelsen af udbudsmaterialet blev der lagt vægt på en udbredt metodefrihed inden for lovgivningens rammer. Dette er baggrunden for de relativt store variationer i andre aktørers tilgange. Andre aktører har dog tydeligvis haft en forventning om en endnu mere udstrakt grad af metodefrihed. Specielt opleves lovgivningens krav om rettidighed som en barriere på trods af, at det står klart i udbudsmaterialet, at der er metodefrihed inden for de lovgivningsmæssige rammer. Minimumsrettigheder overholdes men er en udfordring Rambøll Management vurderer generelt, at de ledige får opfyldt deres rettigheder angående deltagelse i kontaktsamtaler minimum hver 3. måned. Dette er baseret på besvarelser fra både de ledige, andre aktører og AF. Det er derimod ikke konsulenternes vurdering, at de ledige får opfyldt kravet om iværksættelse af aktive tilbud til tiden i et omfang, der lever op til kravet om 90 pct. rettidighed. Andre aktører har dog selv en oplevelse af, at det er tilfældet, hvilket kan skyldes, at der er sket en positiv udvikling over tid. Andre aktører oplever på dette område en væsentlig konflikt mellem lovgivningens krav til rettidighed og ønsket om at iværksætte det mest optimale tilbud. Konkret har det den konsekvens, at man i visse tilfælde er nødt til at iværksætte midlertidige tilbud. En del af forklaringen ligger dog også i, at andre aktører i visse tilfælde får visiteret de ledige så sent, at det kan være vanskeligt at overholde kravet. Der er stort fokus i AF-regionerne på kravene om rettidighed. Hovedparten vurderer, at de lediges rettigheder overholdes på samme niveau som tidligere, men at det har krævet en indsats, hvor AF har måttet insistere og følge op på dette krav. For tidligt at konkludere om andre aktørers effekt Samlet set tyder denne foreløbige analyse af udbuddets effekter ikke på, at udbuddet på nuværende tidspunkt har resulteret i markant positive effekter. De lediges gennemsnitlige selvforsørgelsesgrad er 0,21 målt over en periode på 26 uger efter henvisningen til anden aktør eller med andre ord de 16

19 ledige er i gennemsnit selvforsørgende i 5,5 uge ud af en periode på 26 uger efter henvisningsdatoen. Godt 43 pct. af de ledige har ikke været selvforsørgende på noget tidspunkt i løbet af de 26 uger efter henvisningsdatoen. Det skal dog understreges, at der alene er tale om en indikativ effektmåling, da analysen er foretaget relativt tidligt efter overdragelsen til andre aktører. Ingen entydig sammenhæng mellem pris og effekt Der kan ikke konstateres en entydig sammenhæng mellem de andre aktørers effekt og ugepris. Således er der andre aktører i den lave prisende, der skaber de samme eller bedre resultater end aktører i den mellemste eller høje ende af prisskalaen. Vanskelige incitamenter ved sammenhængende indsats for målgruppe 3-6 De foreløbige erfaringer med at udlægge den sammenhængende indsats for målgruppe 3-6 til anden aktør viser, at de ledige er sikret et kontinuerligt forløb, hvor opkvalificerings- og vejledningstiltag er samlet. Dette er efter Rambøll Managements vurdering positivt og har også opbakning hos andre aktører og AF-regionerne. Konkret er finansieringen af aktive tilbud placeret hos anden aktør for at fremme metodefriheden, for at skabe incitamenter til at finde det bedste tilbud til den enkelte og for at flytte fokus væk fra længerevarende og omkostningskrævende opkvalificering og vejledning og over til mindre omkostningskrævende og mere direkte virksomheds- og jobrettede tilbud. Pris var således et højt vægtet tildelingskriterium. Det er Rambøll Managements vurdering, at dette delvis er lykkedes, jf. også ovenfor om redskabsanvendelsen. Samtidig er der efter konsulenternes vurdering en incitamentsstruktur, hvor anden aktør principielt kan overveje at fravælge det bedste tilbud til fordel for et andet (og billigere) tilbud til den ledige. Det har desuden været vanskeligt for andre aktører at prissætte denne del af deres tilbud, hvilket afspejles i relativt store prisforskelle (som ikke afspejles i forskellig effekt). Disse forhold medfører, at både andre aktører og AF-regionerne forholder sig negativt til den nuværende model. Der er således både fordele og ulemper ved den valgte model. Rambøll Management vurderer samlet set, at det vil være mere hensigtsmæssigt med en model, hvor man fastholder en sammenhængende indsats, men uden den nuværende fuldstændige frie kobling til finansieringsdelen. Der henvises til anbefalingerne for mere konkret udmøntning. Potentiale i mere enkle målgrupper Rambøll Management vurderer, at LVU/MVU-målgruppen overordnet set har været velvalgt til et landsdækkende udbud af indsatsen. Målgruppen har særlige karakteristika og et volumen, som peger i retning af, at hensigtsmæssige rammer for indsatsen med fordel kan fastlægges landsdækkende i forbindelse med et udbud. Målgruppen er imidlertid i rammeaftalerne inddelt i 6 undermålgrupper, og der er hos AF-regionerne og andre aktører nu indhøstet en række praktiske 17

20 erfaringer om muligheder og begrænsninger i håndteringen af de valgte undermålgrupper. Afprøvning i praksis har således vist, at man skal være meget varsom med at nedbryde LVU/MVU-gruppen på alt for mange undermålgrupper. Det er den samlede vurdering blandt såvel regioner som andre aktører. Inddelingen i de seks undermålgrupper har for regionerne været vanskelig at administrere i praksis og har mange steder været for snæver i forhold til volumen i de enkelte målgrupper. ogle AF-regioner har i praksis slået eksempelvis målgruppe 3 6 sammen. Undermålgrupperne gør, at udmøntningen af udbuddet i praksis er for usmidig og administrativt vanskelig at håndtere. Og samtidig er det indtrykket, at anden aktør i høj grad vælger en individuel tilgang til den enkelte ledige, snarere end tager afsæt i målgrupperne. Et langt stykke ad vejen opererer de andre aktører med to målgrupper: Målgruppe 1 og 2 for sig og målgruppe 3-6 for sig. Der er generelt et ønske om både blandt AF og anden aktør, at målgrupperne gøres mere simple og at et flertal peger på, at en simpel opdeling afhængig af ledighedsanciennitet, kan være en vej at gå. Dette taler for i et fremadrettet sigte at arbejde med bredere og ud fra en administrativ synsvinkel enkle målgrupper. Behov for yderligere forankring hos nogle AF-regioner Rambøll Management vurderer på et helt overordnet plan, at tankegangen med det landsdækkende udbud kunne have været stærkere forankret i nogle af AF-regionerne, end det har været tilfældet. Interview med AF-regionerne viser, at der hos nogle regioner er en vis skepsis over for formålet med udbuddet. Overordnet formuleret som en vurdering af, at man kunne have løst opgaven bedre selv. Mere konkret som en kritik af konkrete enkeltelementer i udbudsprocessen eller i selve udbudsmaterialet /kontraktgrundlaget. Det er næppe muligt at gennemføre et landsdækkende udbud, som samtlige AF-regioner er 100 pct. enige i, men omvendt er det Rambøll Managements vurdering, at det er en problemstilling, man bør være opmærksom på ved fremtidige landsdækkende udbud. Der henvises til anbefalingerne nedenfor. Et velfungerende samarbejde mellem parterne Det er Rambøll Managements indtryk, at der overordnet er et velfungerende samarbejde mellem AF-regionerne og andre aktører om varetagelse af beskæftigelsesindsatsen for LVU/MVU-gruppen. Parterne har efter at visse opstartsvanskelighederne blev overvundet fået arbejdet sig ind på hinanden og har fået de nødvendige daglige driftsmæssige forhold til at fungere på en overordnet set hensigtsmæssig måde. Samspillet omkring myndighedsudøvelsen fungerer udmærket efter Rambøll Managements vurdering. Der er opmærksomhed på rolle- og ansvarsfordelingen hos begge parter, og der har generelt været en løbende dialog om de områder, som skabte begyndervanskeligheder, eksempelvis jobplanerne. 18