Det er ikke længere nok at lave et godt stykke arbejde. Vi er nødt til at kæmpe og forklare os langt bedre end før. - Mellemfolkeligt Samvirke

Transkript

1 Det er ikke længere nok at lave et godt stykke arbejde. Vi er nødt til at kæmpe og forklare os langt bedre end før. - Mellemfolkeligt Samvirke Aalborg Universitet Geografi Maj 2012

2 Forside: citat fra Mellemfolkeligt Samvirke (MS, 2003) 2

3 Titel: De danske udviklingsngo ers omverdensforhold Tema: Bachelorprojekt Forfattere: Mille Hendler Pedersen Kari Lundorff Haugen Lone Juul Vejleder: Anne Lorentzen Oplagstal: 5 Sidetal: 78 Afsluttet den 31. maj 2012 Synopsis Rapporten tager udgangspunkt i de danske udviklingsngo ers omverdensforhold. Ngo ernes vilkår og handlerum er blevet ændret væsentligt inden for det sidste årti. Dette skyldes både forskellige strømninger i samfundet og mere specifikke forhold, som nedskæringer i den danske udviklingsbistand, og de forskellige krav, der i dag stilles til ngo en. Disse forhold undersøges indledningsvist nærmere gennem en beskrivelse af den danske udviklingsngo s samfundskontekst, gennem et hhv. empirisk og teoretisk perspektiv. Den teoretiske forståelsesramme gives af Niklas Luhmanns systemteori. Undersøgelsen har vist, at det samfund ngo en i dag befinder sig i, er høj-komplekst, og udgøres af en række aktører, der kan ses som tilknyttede det funktionelt differentierede samfunds enkeltstående og sidestillede funktionssystemer. Dette skaber nogle udfordringer for ngo en, hvor af et par af de vigtigste er nye former for legitimerende praksis, og flere og mere modsatrettede krav til organisationen. Samfundets natur og dettes medførte udfordringer for udviklingsngo en analyseres med udgangspunkt i Mellemfolkeligt Samvirke (MS). MS ser, anskuet fra en systemteoretisk betragtning, samfundet gennem omsorgssystemets optik, og opfatter dens omverden som de andre funktionelle systemer med relevans for organisationen, heriblandt det politiske, økonomiske og mediesystemet. Samfundets kompleksitet kommer særligt til udtryk for MS gennem kommunikationen med aktører inden for de andre funktionelle systemer, hvis sprog MS skal kunne forstå, kommunikere og legitimere sig igennem. MS opfatter organisationens omverden gennem et 2. ordens reflekterende perspektiv, hvormed organisationen, dog ikke uden problemer, legitimerer sig i samfundet. På organisationsniveau oplever MS sin omverden repræsenteret ved de interessenter, der påvirker eller påvirkes af organisationen. Interessenternes forskelligartede krav skaber problemer for MS, der forholder sig til disse ved at gå på kompromis med interessenternes teoretiske betydning, for at kunne få fodfæste i den komplekse verden organisationen er indlejret i. Rapportens indhold er frit tilgængeligt, men offentliggørelse (med kildeangivelse) må kun ske efter aftale med forfatterne. 3

4 4

5 Forord Den foreliggende rapport er udarbejdet i foråret 2012 af 6. semester geografistuderende på Aalborg Universitet under vejledning af Professor ved Institut for Planlægning, Anne Lorentzen. Rapportens omdrejningspunkt er de danske udviklingsngo er, som i disse år oplever en del udfordringer, idet samfundet omkring dem ændres, og er blevet mere komplekst. Dette stiller krav til ngo erne, som i mange tilfælde er svære at leve op til. Problematikken omkring udviklingsngo ernes vanskelige vilkår undersøges af to omgange, hvorfor rapporten er opdelt i en del I og del II. I del I fastlægges problemstillingen indledningsvist gennem en empirisk beskrivelse af de danske udviklingsngo ers samfundskontekst samt en beskrivende analyse af, hvilke udfordringer denne samfundskontekst medfører for ngo erne. Herefter anskues samme problematik ud fra Niklas Luhmanns systemteoretiske perspektiv. I den efterfølgende del II analyseres det, hvordan Mellemfolkeligt Samvirke oplever samfundets kompleksitet, og hvordan organisationen forholder sig til de udfordringer denne medfører for ngo en. Her anvendes Luhmanns systemteori og stakeholderteorien som analyserammer på forskellige niveauer af problemstillingen. Mellemfolkeligt Samvirke inddrages i denne forbindelse som rapportens case. Læsevejledning Rapporten er inddelt i to dele, der styres af hver sin problemformulering. Rapporten inddeles yderligere i kontinuert nummererede afsnit, hvor henvisning til et afsnit sker ved betegnelse af afsnittets nummer (x.y.z). Figurer og tabeller er ligeledes kontinuert nummererede uafhængigt af rapportens afsnit, og når der henvises til en figur eller en tabel, gøres dette med figurens eller tabellens nummer (x). Bagerst i rapporten findes en samlet litteraturliste, der angiver rapportens anvendte kilder. Disse er skrevet efter Harvard metoden, og oplistet i alfabetisk rækkefølge. 5

6 6

7 Indholdsfortegnelse 1. Problemfelt Initierende problemformulering Metode Rapportens opbygning Valg af teori Præsentation af Niklas Luhmann Præsentation af Mitchell et al Brug af teorier Metodologi Afgrænsninger Empiri og kildekritik Valg af case Ngo ernes samfundskontekst Hvad er en ngo? Dansk statslig bistand Danidas støtteordninger Non Governmental Organizations Ngo ernes komparative fordele Ændringer i ngo ernes vilkår Regeringsskift i Folkelig forankring Fundraising Social ansvarlighed Nyhedsværdi Troværdighedskrise Niklas Luhmanns systemteori Systemteoriens betragtninger af samfundet Samfund, kompleksitet og afhængighed Funktionssystemer, medier og koder Kommunikation Systemteoriens betragtninger af organisationen og dens omverden Organisationer og funktionssystemer Funktionel differentiering og refleksion Besvarelse af den initierende problemformulering Endelig problemformulering Mellemfolkeligt Samvirke Mellemfolkeligt Samvirkes omverden på samfundsniveau Dominerende funktionssystemer Mellemfolkeligt Samvirkes dominerende funktionssystem Mellemfolkeligt Samvirkes relevante funktionssystemer Mellemfolkeligt Samvirke som reflekterende ngo Mellemfolkeligt Samvirkes reflekterende selvforståelse Mellemfolkeligt Samvirkes reflekterende sensitivitet Mellemfolkeligt Samvirkes reflekterende selvfremstilling Mellemfolkeligt Samvirkes omverden på organisationsniveau 54 7

8 8.1 Stakeholderteori Magt, legitimitet og ʼurgencyʼ Mellemfolkeligt Samvirkes interessentforhold Danida Partneren i Syd Offentligheden Medlemmerne Konklusion Litteraturliste 72 8

9 1. Problemfelt Civilsamfundet har gennemgået en fornyelse og er vokset igennem de sidste par årtier. Dette ses blandt andet på stigningen i antallet af foreninger, frivillige organisationer og ngo er. I Danmark findes der i dag frivillige organisationer, hvoraf 3000 er landsdækkende (frivillighed.dk, årstal ukendt). Halvdelen af disse eksisterende organisationer er dannet siden 1975 og hver fjerde siden 1990 (SFI, årstal ukendt). Stigningen i antallet af ngo erne skyldes en stigende skepsis i befolkningen i forhold til staten og virksomhedernes evne til at løse de samfundsproblemer, der findes i dag. Desuden skyldes stigningen en fælles erkendelse af, at civilsamfundet i forskellige afskygninger, spiller en væsentlig rolle i bestræbelserne på at skabe det gode samfund (Sloth, 2003). Civilsamfundet har i mange år bidraget til den politiske dagsorden, men i løbet af 1990 erne kom der fokus på inddragelsen af civilsamfundet i forhold til løsning af forskellige opgaver i samfundet, hvilket medførte, at ngo erne fik en hurtigt voksende og betydelig rolle. Den nye rolle ngo erne havde fået, kom også til udtryk politisk, idet at 4 store ngo er indgik i Danidas nye rammeaftaler. Dette indebar, at disse ngo er ikke skulle søge om bevillinger for hver enkelt af deres projekter, men i stedet fik en pose penge årligt, som de kunne bruge på deres aktiviteter. Disse 4 ngo er var Dansk Røde Kors, Folkekirkens nødhjælp, Ibis og Fagbevægelsens ulandssekretariat. Dog var der krav til hvordan disse midler blev administreret, men rammeaftalerne var overordnet set meget positive for ngo erne (Sloth, 2003). Yderligere skete der politiske ændringer i 1992, som betød, at Folketinget ophævede deres formelle loft, således at ngo ernes projekter derefter gerne måtte udgøre mere end 5 % af den bilaterale bistand, der tidligere havde været krav om. Dertil fjernede Folketinget i 1993 kravet om egenfinansiering i forhold til ngo ernes projekter. I samme år lavede Danida en strategi for ngo-samarbejdet, som blev afløst i 2000 af civilsamfundsstrategien. Ngo erne i Danmark fik dermed i disse år øget indflydelse, og fik mange flere midler til deres aktiviteter end tidligere. I 1990 blev 463 millioner kroner tildelt de danske ngo er, hvor de i 1999 fik tildelt 914 millioner kroner (Sloth, 2003). Der var dermed tale om næsten en fordobling i ngo ernes bevilligede midler. Ikke kun økonomisk voksede ngo ernes rolle i udviklingspolitikken i 1990 er, men også på andre måder. Som et eksempel benytter Danidas strategi fra 2002 ord som empowerment og partnerskab. Disse begreber har været anvendt af ngo erne i mange år, hvilket dermed viser, at ngo er bidrager med viden om udvikling til den statslige politik (Sloth, 2003). Imidlertid er der i de sidste år sket et paradigmeskift i ngo ernes vilkår. I 2002 vedtog den daværende VK-regering, at den bilaterale ngo-bistand, i forbindelse med Finansloven, skulle nedjusteres med 9,5 % (Danida, 2004). Nedjusteringen fik sammen med et krav om egenfinansiering og yderligere nedjusteringer i 2004 og 2006 betydning for ngo erne i og med, at organisationerne nu enten måtte indsamle flere midler eller skære i budgettet (Danida, 2004). Ngo erne gik det nye årtusinde i møde med økonomiske udfordringer, og dette kan have være med til at forklare, at ngo erne igennem den sidste årrække er blevet mere opsøgende og synlige. Eksempler på dette er nye kampagner, fundraising, facere, og så videre, som ofte ses på tv og i gaderne. Ngo erne er blevet mere synlige, men behovet for at indsamle midler har også betydet, at konkurrencen ngo erne imellem er blevet skærpet (Kjar, 2007). Resultatet heraf har været, at de har været nødsaget til i stigende grad at differentiere sig i forhold hinanden, blandt andet ved at skabe en klar profil og rejse opmærksomhed omkring deres organisation (Zimsen & Larsen, 2010). De nye krav og vilkår har formentligt fordret en grad af professionalisering, 9

10 fordi ngo erne i dag må se udover deres idealer, fordi de har brug for at tilegne sig en helhedsorienteret tilgang til deres omverden. Disse observationer har inspireret os til at ville vide mere omkring ngo ernes samfundskontekst i dag. Umiddelbart virker de til at have fået en mere kompleks omverdensforhold, hvor de kommer i berøring med en række interesser og samfundsmæssige strukturer, der i en eller anden grad påvirker deres handlerum. Det indviklede omverdensforhold må givetvis medføre, at der opstår nogle udfordringer for udviklingsngo erne, som de skal forholde sig til Initierende problemformulering Ovenstående problemfelt leder rapportens initierende problemformulering, som lyder: Hvilken samfundskontekst er de danske udviklingsngo er en del af, og hvilke udfordringer skaber denne for ngo erne? 2. Metode Med dette afsnit vil vi gøre rede for de metodiske valg, som vi har truffet i denne rapport. Indledende vil vi præsentere rapportens opbygning samt præsentere en skitse over indholdet i rapporten. Dette vil blive fulgt af en gennemgang af vores teoretiske valg, herunder en præsentation af Niklas Luhmann og hans systemteori, en præsentation af Mitchell et al. s udlægning af stakeholderteori og en beskrivelse af, hvordan disses teorier anvendes i rapporten. Herefter vil vi belyse henholdsvis metodologi, empiri og kildekritik, valg af case samt afgrænsninger for foreliggende rapport. 2.1 Rapportens opbygning Rapportens struktur er todelt, hvilket indbefatter, at der her arbejdes ud fra en første del, en initierende analyse, og en anden del, en hovedanalyse. Hver del har en styrende problemformulering, som er retningsgivende for den pågældende rapportdels indhold. Første del af rapporten tager afsæt i problemfeltets tanker omkring udviklingsngo er. Første problemformulering lyder som følgende; Hvilken samfundskontekst er de danske udviklingsngo er en del af, og hvilke udfordringer skaber denne for ngo erne? Anden del af projektet følger op på besvarelsen af første initierende problemformulering med en endelig problemformulering. Denne lyder; Hvordan begribes samfundskompleksiteten af Mellemfolkeligt Samvirke, og hvordan forholder Mellemfolkeligt Samvirke sig til de udfordringer samfundskompleksiteten medfører? Figur 1 viser rapportens overordnede opbygning, og herunder valg af analysetype. Rapporten består af to dele, hvoraf den første del indledes med en initierende problemformulering, som er styrende for denne. Den initierende problemformulering besvares ved hjælp af 2 underafsnit, henholdsvis Hvad er en ngo? og ændringer i ngo ernes vilkår. Disse afsnit udgør en empirisk beskrivende analyse, som laves dokumentarisk. 10

11 Hvad er en ngo?, besvares ved at belyse den danske statslige bistand, Danidas støtteordninger, Non Governmental Organisations og Ngo ernes komparative fordele. Efter at have afdækket, hvad en ngo er gennem disse, undersøges der i det efterfølgende afsnit, hvilke ændringerne, der har været i de danske ngo ers vilkår. De ændrede vilkår indbefatter forholdene regeringsskiftet i 2001, og i linie med dette, begrebet folkelig forankring. Betydningen af folkelig forankring leder videre til fundraising, og herefter ses der nærmere på social ansvarlighed, nyhedsværdi og troværdighedskrise. Den empirisk beskrivende analyse tegner et billede af ngo ens komplekse omverdensforhold. Niklas Luhmanns systemteori følger her op på det komplekse omverdensforhold, dog ud fra en teoretisk begrebsliggørelse. Tilsammen besvarer den empirisk beskrivende analyse og den teoretisk beskrivende analyse rapportens initierende problemformulering, og leder videre til rapportens endelige hovedproblemformulering. Med udgangspunkt i en case, Mellemfolkeligt Samvirke, som indledende præsenteres, bevæger vi os i denne del af rapporten over i en teoretisk analyse. Her bliver MS samfundskontekst og organisationens udfordringer heraf, analyseret på to niveauer. Som det første undersøges MS omverdensforhold i forhold til organisationens dominerende funktionssystemer, og dernæst anvendes Susanne Holmströms system-teoretiske begreber som værktøj til at illustrere MS evne til at tillægge sig et 2. ordens reflekterende perspektiv på omverdenen. Samlet betragter disse to afsnit hovedproblemformuleringen på samfundsniveau. For at få et indblik i en udvalgt udfordring, bevæger vi os her ned på organisatorisk niveau. Her agerer stakeholderteorien som værktøj til at identificere MS interessenter; Danida, Partnere i Syd, Offentligheden og medlemmerne. Hver især analyseres de i forhold til begreberne magt, legitimitet og ʼurgencyʼ. Slutteligt konkluderes der samlet på rapporten. 11

12 Figur 1: Projektets opbygning 2.2 Valg af teori Vi har i projektet valgt at arbejde med to teorier, henholdsvis Niklas Luhmanns systemteori og en udlægning af R. Edward Freemans teori om stakeholders. Hver især bidrager de til besvarelse af projektets problemformuleringer, og vi er bevidste om, at vores valg af teorier har 12

13 indflydelse på rapportens endelige resultater. I det følgende vil der blive givet en kort præsentation af de valgte teorier, hvorefter det belyses, hvordan de anvendes Præsentation af Niklas Luhmann Vi har valgt at arbejde med Niklas Luhmanns teori om sociale systemer som primær teori. Valget er faldet herpå, da hans syn på samfundet ikke kun byder på en original vinkel på det moderne samfunds opbygning omkring kommunikation, men også bidrager til en forståelse af organisationernes komplekse omverdensforhold. Netop dette gør hans teori relevant for rapportens problemstillinger, fordi vi ønsker at forstå danske udviklingsngo ers omverdensforhold i en verden, som vi igennem rapportens beskrivende analyse, finder kompliceret. Her kan vi bruge hans teori som en forståelsesramme, som vi kan anskue problemstillingerne igennem. Niklas Luhmann ( ) var en tysk sociolog og videnskabsteoretiker, der gennem hans virke ved universitetet i Bielefeld videreudviklede den sociologiske systemteori, som senere har høstet stor anerkendelse inden for mange forskellige sammenhænge. Igennem et omfattende forfatterskab på 72 bøger og 465 artikler søgte han at udvikle den generelle systemteori til det moderne samfund og dets forskellige delsystemer såsom familie, økonomi, ret, politik med videre (Luhmann, 2000). Luhmanns systemteori bruges dermed til at konstruere en overordnet ramme for, hvordan man kan anskue samfundet, og giver et indblik i, hvordan man overordnet set kan betragte de processer og tendenser, som præger samfundet og dets aktører. Luhmanns teoretiske arbejde spænder bredt, og er yderst omfangsrigt, hvorfor det i denne rapport er valgt, at brugen af hans teori vil begrænse sig til at omfatte en mindre del af hans begrebsapparat. Begreberne systemer, funktionel differentiering, kommunikation og kommunikationskoder er blandt de begreber som her danner forståelsesrammerne for anskueliggørelsen af organisationens placering i samfundet samt de processer og interessenter, som påvirker og præger den. Begreberne er udvalgt, fordi vi finder dem relevante for rapportens problemstilling. Susanne Holmström, ph.d. i samfundsvidenskab, forsker i samfund med fokus på forholdet mellem samfund, virksomhed, legitimitet og offentlighed. Holmström er en af de, der i sit arbejde lader sig inspirere af Luhmann (Rendtorff et al., 2010). Hun sætter Luhmanns systemteori ind i en public relation kontekst, hvor hun fokuserer på forholdet mellem danske organisationer og disses omverden. Holmström ser Luhmanns systemteori som brugbar i forhold til de betingelser og begrænsninger, som organisationen oplever i dens sammenhæng med samfundet (Holmström, 2007). Netop dette aspekt gør Holmström interessant i denne rapport, da hendes optik kan hjælpe med at anskueliggøre den systemteoretiske kompleksitet i organisationens omverdensforhold Præsentation af Mitchell et al. Udover at arbejde med Luhmann har vi fundet det relevant at inddrage en sekundær teori, som sammen med Luhmanns teori, vil hjælpe til en besvarelse af rapportens hovedproblemformulering. Til dette lader vi os inspirere af teorien om stakeholders. Stakeholderteorien er oprindeligt udtænkt af R. Edward Freeman, men vi har valgt at anvende Ronald K. Mitchell, Bradley R. Agle og Donna J. Wood s udlægning af teorien. De tre udbygger, med inspiration fra Luhmann, i artiklen Toward a theory of stakeholder identification and salience: defining the principle of who and what really counts Freemans stakeholderteori, og bidrager i denne med en teori, som placerer stakeholders i forhold til magt, 13

14 legitimitet og ʼurgencyʼ (Mitchell et al., 1997). Teoriens konkrete og organisatoriske tilgang gør den relevant som teoretisk værktøj i hovedproblemformuleringens analyse. Stakeholderteorien møder kritik i forhold til dens manglende evne til at udpege organisationens interessenter. Teorien bidrager derimod med en rettesnor til, hvordan organisationer og virksomheder bør forholde sig til de forskellige interessentkrav. Derudover kan der argumenteres for, at teoriens skematisering af interesserne kan medføre, at en del af kompleksiteten og dynamikken mistes, men i og med, at interessenterne i Mitchell et al. s (1997) udlægning af stakeholderteorien til enhver tid kan miste eller tilegne sig egenskaber, bliver interessentbilledet dynamisk og foranderligt Brug af teorier Vi har igennem rapporten valgt Luhmanns systemteori som det dominerende teoretiske udgangspunkt, og denne bliver som den eneste af de to udvalgte teorier anvendt i rapportens første del. Rapportens initierende problemformulering besvares indledende med en beskrivende analyse, som tegner et billede af den samfundskontekst, som de danske udviklingsngo er befinder sig i. Denne samfundskontekst anskueliggøres herefter ved hjælp af Luhmanns systemteori. Systemteorien bidrager med en forståelse, teoretisering og hermed begrebsliggørelse af den samfundskompleksitet, som vi igennem den beskrivende analyse, afsnit 3, har fundet ud af, at de danske udviklingsngo er er en del af. Vi er her bevidste om, at vi ved anvendelse af Luhmanns begreber som forståelsesramme, opnås en forståelse af ngo ens komplekse samfundskontekst på samfundsniveau, og ikke på organisatorisk niveau. I anden del af projektet bevæger vi os gradvist fra samfundsniveau mod det organisatoriske niveau. Luhmann bruges i hovedproblemformuleringens første del, hvor vi ud fra en afgrænset del af hans begrebsapparat kigger nærmere på, hvordan samfundskompleksiteten opleves af den danske udviklingsngo, Mellemfolkeligt Samvirke (MS). Stakeholderteorien hjælper os her til at besvare hovedproblemformuleringen. Hvor vores systemteoretiske perspektiv understøtter vores overordnede analyse af organisationerne på makroniveau, vil stakeholderteorien derimod fungere som et værktøj til at analysere MS omverdensforhold på organisatorisk niveau. Systemteorien fungerer dermed som hovedteori, hvorimod teorien om stakeholders vil være projektets sekundære teori, som i højere grad anvendes som et værktøj og supplement til forståelse af ngo ens forhold på organisationsniveau. Luhmanns konstruktivistiske tankegang finder vi anvendelig sammen med teorien om stakeholders, fordi Mitchell et al. s udlægning af Freemans stakeholderteori anlægger et systemteoretisk perspektiv med inspiration fra Luhmann. I denne sammenhæng skal der knyttes en enkelt funktionel kommentar. Stakeholderteorien opfatter organisationen som et åbent system, der er i vedvarende samspil med sine omgivelser (Rendtorff, 2007). I Luhmanns systemteori betragtes organisationen derimod som et lukket socialt system. Dette skal forstås som, at organisationen i dens kommunikative processer, kun begriber gennem dens egen systemspecifikke meningshorisont. Denne selvrefererende lukkethed er dog forudsætningen for organisationens åbenhed. Dette skal forstås som, at organisationen bliver afhængig af at kunne koordinere viden med aktører, der begriber omverdenen gennem andre funktionslogikker end den selv, for at kunne fungere i samfundet (Holmström, 2007). Organisationen iagttager derfor åbent sin omverden. Selvom der derfor umiddelbart er uoverensstemmelse mellem stakeholderteoriens og systemteoriens opfattelse af 14

15 organisationen, er dette alligevel ikke helt tilfældet. Derfor mener vi, at der kan argumenteres for, at de to teorier kan anvendes som supplerende i denne rapport. 2.3 Metodologi Vi anlægger i rapporten en konstruktivistisk tilgang til problemstillingen. Denne tilgang er i høj grad inspireret af Niklas Luhmanns syn på samfundet ud fra en konstruktivistisk grundopfattelse (Hagen, 2005). Vi erkender altså, at der ikke findes nogen endegyldige sandheder og lovmæssigheder om samfundet, og at vi kun kan opfatte samfundet og organisationernes handlerum ud fra vores egen optik (Hansen & Simonsen, 2005). Herved tager vi afstand til, at virkeligheden kan iagttages objektivt, hvorfor rapporten derfor vil være et produkt af vores egne iagttagelser, forståelser og refleksioner gennem hele rapporten. Rapporten er bygget op således, at et indledende problemfelt ligger op til projektets initierende problemformulering. Denne har vi valgt at besvare empirisk og teoretisk. Vi tager her udgangspunkt i Luhmanns teori om funktionssystemer i det sociale system. Systemteorien vil agere som forståelsesramme, hvor denne ser organisationerne fra et top-down perspektiv. Når vi i anden del af rapporten vælger at anvende teorien om stakeholders som et værktøj til en del af besvarelsen af hovedproblemformuleringen, er vi bevidste om, at vi ændrer perspektiv og her ser organisationerne fra et bottom-up perspektiv. Herved laver vi i hovedanalysen et skift i iagttagelsesniveauet, og hvor systemteorien har forståelsesmæssig vægtning, bruges teorien om stakeholders i stedet som en metode, altså et værktøj til at analysere systemteorien på nært hold og herved illustrere problemstillingen på en specifik case. Indenfor videnskaben, findes der forskellige forklaringstyper, som vi anvender til at forstå problemformuleringerne igennem. Vi benytter os af funktionsforklaring. Ved funktionsforklaringer forklares et fænomen ved at henvise til en eller flere af dens funktioner. Dette kan eksempelvis være dets formål, opgave, aktivitet med videre (Fivelsdal & Jensen, 2011). Funktionsforklaringen er relevant i og med, at vi kigger på ngo ernes funktioner i det senmoderne samfund, og beskriver ngo ernes grundvilkår, hvori deres funktioner såsom baggrund, formål og opgaver indgår. Vi ser derudover også på, hvad Danidas funktioner er, og hvad betydning samarbejdet mellem Danida og udviklingsngo en har for ngo en. Herudover analyserer vi os gennem den beskrivende analyse ved at se på en række interessenters og tendensers funktion i forhold til udviklingsngo er. 2.4 Afgrænsninger Igennem rapporten har vi foretaget en række afgrænsninger, som har betydning for rapportens udformning. Som første problemformulering indikerer, tager projektet udgangspunkt i udviklingsngo er. Dette er ngo er, som primært arbejder med udvikling i tredje verdens lande. Udviklingsngo ernes arbejde foregår både i Danmark og i de pågældende partnerlande. Vi har her vurderet, at en medtagelse af begge geografiske placeringer i dette projekt vil være for omfangsrigt til en dybdegående analyse inden for den angivne tidsramme. Vi har derfor valgt at lave en geografisk afgrænsning, som her betyder, at vi arbejder med ngo erne i dansk kontekst, og dermed ikke medtager den kontekst de danske udviklingsngo er er indlejret i i partnerlandene. 15

16 Projektets tredje afgrænsning er en afgrænsning i tid. Vi arbejder med udviklingsngo erne i et nutidsperspektiv, som vi definerer til at strække sig over de sidste 11 år. Denne specifikke periode vurderes at have haft særlig stor betydning for udviklingsngo ernes vilkår i nyere tid, specielt i kraft af den daværende VK-regerings ændringer i forvaltningen af den danske udviklingsbistand. Selvom Danmarks siddende regering i dag er socialdemokratisk, er den stadig forholdsvis ny, og VK-regeringens politik er stadig den gældende for udviklingsngo erne. 2.5 Empiri og kildekritik I forlængelse af vores konstruktivistiske tilgang til problemstillingerne, vil optikken og indholdet af rapporten være præget af en uundgåelig grad af subjektivitet, da vi har nogle bestemte forudsætninger og forud forståelser, som har indflydelse på vores valg af empiri. I dette afsnit vil vi kort beskrive brugen af empiri samt kritik af valgte kilder. Vi har igennem udarbejdelsen af denne rapport været opmærksomme på, at vores valg af empiri, i så høj grad som muligt, falder på litteratur, som er produceret af førstehåndskilder, hvormed der eksempelvis menes dokumenter og citater fundet på MS eller Danidas hjemmeside, produceret af MS og Danida selv. Disse førstehåndskilder bliver især vigtige, fordi analysen bygger på dokumentanalyser, og ikke kvalitative metoder såsom interviews og strukturerede observationer. Dog har det ikke været muligt at opbygge rapporten udelukkende på baggrund af førstehåndskilder, hvorfor andenhåndskilder er anvendt og har suppleret, hvor førstehåndskilder ikke var mulige at finde eller var utilstrækkelige. Andenhåndskilder skal i denne forbindelse forstås som litteratur, som er produceret efter og ud fra førstehåndskilder, som eksempelvis artikler, der indeholder et fortolkende element. Her er vi opmærksomme på, at udtalelser, litteratur og andre kilder kan være farvet af deres position og interesser. Andre metoder såsom interviews, kunne med fordel have støttet op omkring projektets analyser ved at bidrage med fokuseret empiri, centreret omkring én eller få direkte kilder. Primære kilder er anvendt i beskrivelsen af teori, hvor dette var muligt, men er suppleret med sekundære kilder som hjælp til forståelse af rapportens teorier, her især Luhmanns systemteori. Udover dokumentanalyse er der suppleret med egne observationer, hvor dette er fundet relevant. Rapportens analyser bygger i høj grad på artikler samt dokumenter fra Danida og MS. Dette har naturligvis betydning for kildernes neutralitet. Aviser vil som oftest være indlejret i nogle politiske samfundssyn, hvilket betyder, at deres indhold i en eller anden grad må formodes at være værdiladet. Også en udviklingsngo som MS er i kraft af sin baggrund og sit formål ligeledes indlejret i bestemte værdisæt. Da vi i rapporten ikke ønsker at vurdere, hvorvidt samfundskompleksiteten og de dertilhørende udfordringer er hensigtsmæssige eller ej, gode eller dårlige, men derimod vil forstå disse aspekter ud fra systemteoretisk perspektiv, kan der argumenteres for, at kildernes værdier ikke bliver altafgørende for projektets formål. Dog er vi opmærksomme på, at vores optik og forståelse vil afhænge eller i mindste fald være præget af de anvendte kilder. 2.6 Valg af case I besvarelse af rapportens hovedproblemformulering har vi valgt at bruge en dansk udviklingsngo som illustration på, hvordan samfundskompleksiteten opleves på organisatorisk niveau, og hvordan organisationen forholder sig hertil. MS er i denne sammenhæng valgt som case. Denne organisation er delvist valgt, fordi den har en grad af gennemsigtighed, der er 16

17 tilstrækkelig til, at vi som projektgruppe kan få et indblik i organisationens arbejde og interne forhold. Organisationens hjemmeside indeholder en række tilgængelige dokumenter fra organisationens strategier til de ansattes lønningsforhold. Derudover er MS en af Danmarks store ngo er, som ofte er synlige i de danske medier, hvilket sammen med gennemsigtigheden giver mulighed for besvarelse af problemformuleringen ved anvendelse af dokumentarisk metode, her især med fokus på primære kilder. 3. Ngo ernes samfundskontekst Hensigten med dette afsnit er at skabe en overordnet forståelsesramme for ngo ernes nutidige samfundskontekst. For at belyse dette, ønsker vi først at få en grundlæggende forståelse for hvad ngo en er, hvortil den statslige organisation Danida også belyses. Figur 2 viser hovedaktørerne i dansk ulandspolitik. De forskellige hovedaktører er forbundet med linjer, som illustrerer de forskellige påvirkninger og kommandoveje, der eksisterer inden for den danske udviklingsbistand. De fuldt optrukne linjer viser kommandovejene i ulandspolitikken. Som figuren også viser, er det vælgerne, som udpeger Folketinget, som derefter vælger regeringen. Regeringen bestemmer over og styrer Danida, som laver ulandsprojekter i samarbejde med konsulenter, ngo er og leverandører. De stiplede linjer på figuren viser de forskellige påvirkninger og informationsstrømme, som ligeledes har betydning for den endelige ulandsbistand. Ngo en påvirkes umiddelbart af medierne og ulandene, som også er kilder til information for ngo en. Det ses, at Danida er en direkte hovedaktør i forhold til udviklingsngo erne, fordi afdelingen udgør den eneste direkte kommandovej til disse (Paldam, 1997). Derfor mener vi, at en forståelse af Danida, og specielt sammenspillet mellem Danida og udviklingsngo erne, er vigtigt at belyse, for at forstå ngo en. Figur 2: Forbindelser mellem hovedaktørerne i dansk udviklingsbistand (Paldam, 1997). 17

18 Efter de grundlæggende forhold omkring udviklingsngo en er fastlagt samt ngo ernes relation til Danida, gennemgås nogle af de væsentlige ændringer, der i løbet af det seneste årti er sket i udviklingsngo ernes vilkår. Dette underafsnit bidrager til at tegne et billede af ngo ernes samfundskontekst, både i form af konkrete relationer, men også tendenser og krav, der er en del af den kontekst ngo erne er indlejret i. Igennem hele afsnittet vil der løbende reflekteres over, hvilke udfordringer samfundskonteksten medfører for ngo erne. 3.1 Hvad er en ngo? Som beskrevet ovenfor udgør Danida den eneste direkte kommandovej til de danske udviklingsngo er i det danske udviklingsbistandssystem. Dette må betyde, at Danida styrer udviklingsngo erne i et eller andet omfang, og derfor må have en betydning for ngo ernes samfundskontekst. Derfor vil følgende beskrivelse af de danske udviklingsngo ers grundlæggende identitet indledes med en gennemgang af Danida; først organisationens struktur og fokus, og dernæst en beskrivelse af den støtte organisationen yder til udviklingsngo erne, hvor det særligt kommer til udtryk, hvad Danidas indflydelse på udviklingsngo erne udmønter sig i. Herefter føres fokus hen på udviklingsngo erne og de grundlæggende betingelser, der er gældende for disse, hvorunder blandt andet en definition af ngo er, ngo ernes økonomiske og politiske grundvilkår og organisatoriske forhold beskrives. Endelig gøres der rede for, hvordan man kan skelne mellem Danida og de danske udviklingsngo er, hvilket vil binde afsnittet sammen, hvorefter der vil kunne tegnes et samlet billede af, hvad den danske udviklingsngo er for en størrelse Dansk statslig bistand Danida fungerer i dag som ansvarlig myndighed for alle aktiviteter i Udenrigsministeriet, der er relateret til Danmarks udviklingsbistand og udviklingspolitik i forhold til udviklingslandende (Danida, årstal ukendt a). Den nuværende udviklingsminister, som har ansvaret for Danmark udviklings- og bistandspolitik er Christian Friis Bach (B). Han overtog i oktober 2011 posten fra Søren Pind (V) (Sjursen, 2011). Udviklingsministeren bliver rådgivet af blandt andet Styrelsen for Internationalt Udviklingsarbejde, der består af 9 medlemmer. Styrelsen drøfter bilaterale og multilaterale programmer samt oplæg til nye strategier og handlingsplaner. Dertil godkender de bevillingerne til alle Danidas projekter over 5 millioner kr., inden de bliver fremsendt til Folketingets Finansudvalg. Styrelsen for Internationalt Udviklingsarbejde har dermed igennem denne forvaltningstradition en høj grad af magt over valg af Danidas politikker (Danida, årstal ukendt b). Arbejdet i styrelsen følges af Rådet for Internationalt Udviklingssamarbejde, som består af 60 medlemmer. Loven om Internationalt Udviklingssamarbejde fastslår, at Rådet har til opgave at følge arbejdet i Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde og i øvrigt komme med råd og henstillinger. Rådet drøfter emner inden for dansk udviklingspolitik eller aktuelle internationale spørgsmål. Dertil er de arrangører af større konferencer med fokus på aktuelle udviklingspolitiske emner. Medlemmerne af Rådet for Internationalt Udviklingssamarbejde er udnævnt af udviklingsministeren som repræsentanter for myndigheder, institutioner og organisationer eller som enkeltpersoner med særlig sagkundskab eller erfaring med internationalt udviklingssamarbejde (Danida, årstal ukendt c). 18

19 I tilknytning til Danida findes også Bevillingskomiteen, som behandler ansøgninger og rådgiver udviklingsministeren om tilskud til forskningsprojekter og projekter til opbygning af de fattige landes egen kapacitet på forskningsområdet (Danida, årstal ukendt d). Igennem Danidas historie har fokus i den statslige danske bistand ændret sig. Fra begyndelsen af 1970 erne blev der lagt vægt på fattigdomsorienteringen som grundlag for tildelingen af bistand. I 1980 erne blev miljø, ligestilling og menneskerettigheder etableret som vigtige faktorer i danskstøttede udviklingsaktiviteter. Dansk udviklingsbistand er i det nye årtusinde blevet udvidet med omfattende instanser i konfliktområder som Balkan, Mellemøsten, Afghanistan og Irak. Udviklingsbistanden anvendes nu også som et aktivt udenrigspolitisk instrument på nye områder som konfliktløsning, kampen mod terrorisme og fremme af god regeringsfølelse. I 2010 ændrede fokusset sig til den sociale sektor, således at 40 % af Danmarks bilaterale bistand i dag går til den sociale sektor, specielt sundhed og uddannelse som centrale prioriteter (Danida, ukendt dato e). Christian Friis Bach har, efter han er blevet udviklingsminister, målrettet finansloven mod fire områder, henholdsvis 1) Rettigheder, god regeringsfølelse og demokrati, 2) Fødevaresikkerhed, landbrugsudvikling og modstandskraft, 3) Grøn vækst og bæredygtig energi og 4) Stabilitet og beskyttelse. Tilmed ønsker Christian Friis Bach, at bistandsprocenten fra statslig side skal tilbage på 1 % af bruttonationalproduktet, da den i løbet af VK-regeringen faldt betydeligt (Danida, 2011a). I denne forøgelse af midler til ulandsbistanden ønsker han ligeledes, at flere midler skal gå til ngo er, idet han mener, at de har en vigtig rolle for udviklingsbistanden (Danida, 2012). Udviklingspolitikken under VK-regeringen er blevet kritiseret meget af eksperter og forskere på området. Udover at udviklingsbistanden faldt i perioden, blev det statslige samarbejde med ngo erne nedprioriteret, mens de danske virksomheder modsat fik en større rolle inden for udviklingsbistanden (Sørensen, 2011). Dertil var sikkerhed et dominerende fokusområde, således at en del af bistanden blev brugt til at skabe bedre sikkerhed for danskerne og deres interesser. Dette ses blandt andet ved, at flere bistandsmidler blev brugt til at bygge piratfængsler i Somalia og midler blev brugt til at dække de stigende asyludgifter i Danmark (Sørensen, 2011). Bistanden har siden 1962 været nogenlunde ligeligt fordelt mellem bilateral og multilateral bistand. Den multilaterale bistand blev dog nedprioriteret under VK-regeringen, da ønskede at dansk udviklingsbistand hovedsageligt skulle fordeles gennem danske kanaler/kanaliseres gennem danske organisationer (Klingsey, 2007). Den multilaterale bistand vil ikke uddybes nærmere, da den del af bistanden ikke påvirker de danske ngo er. Den danske bilaterale udviklingsbistand fordeles gennem Danida på flere forskellige måder. Blandt bistandsformerne er sektorbistand, humanitær bistand ved krige og naturkatastrofer, støtte til civilsamfundets bistand i ulandene, privatsektordrevet vækst i udviklingslandende samt oplysning om udviklingslande og udviklingsbistanden til danske borgere (Danida, årstal ukendt f). Danida har partnerskabsaftaler med op til 26 programsamarbejdslande og arbejder sammen med lokale myndigheder om programmer inden for 2-4 forskellige sektorer i hvert land (Sloth, 2003) Danidas støtteordninger Igennem den bilaterale bistand støtter Danida også de danske udviklingsngo ers arbejde. I alt bliver 12 % af den bilaterale bistand kanaliseret gennem ngo er, hvilket svarer til 19

20 danske kroner (Danida, 2010a). Disse midler bliver givet til ngo erne gennem forskellige former for bevillinger, som i det følgende vil blive belyst. De forskellige bevillinger kan både søges af udviklingsngo er til langsigtede projekter, men også tildeles kortere projekter. Det er dog gældende for den statslige støtte, at der er krav, som ngo erne skal opfylde for at gøre sig berettiget til bevillingerne, afhængigt af hvilken form for støtte de ønsker. Disse krav indbefatter blandt andet, at ngo ernes aktiviteter skal opfylde de gældende danske udviklingspolitiske målsætninger, og at strategierne for projekterne skal være inden for de særlige prioritetsområder, som regeringen har fastsat inden for regeringens strategi for udviklingsbistanden (Finansministeriet, 2009; Danida, 2010b). Udenrigsministeriet henviser til tre former for støtte til udviklingsngo erne, henholdsvis: puljeordninger, tilskudsordninger og rammeaftaler. Nedenstående figur 3 viser fordelingen af midlerne i antal millioner fordelt på de tre støtteordninger i år Det ses, at de fleste midler gives via rammeaftaler (Finansministeriet, 2009) Budgetspecifikation Millioner kroner Tilskudsordninger Rammaaftaler Puljeordninger Figur 3: Fordeling af midler i antal millioner kroner til tilskudsordninger, puljeordninger og rammeaftaler i år 2006 (Finansministeriet, 2009). I det følgende vil de to forskellige ordninger og rammeaftaler blive præsenteret. Vi har valgt at ligge vægt på rammeaftalerne, idet disse har den største betydning for de største danske ngo er, da en stor del af ngo ernes aktiviteter bliver finansieret af midler fra disse rammeaftaler, og fordi de krav ngo erne skal imødekomme for at modtage midlerne fra rammeaftalerne har stor betydning for ngo ernes virke. Puljeordninger Danidas puljeordninger omfatter en række midler, som kan bevilliges til enkeltstående udviklingsaktiviteter og andre mindre aktiviteter. Der kan søges midler til aktiviteter, som maksimalt beløber sig til 5 millioner kroner. Ved denne puljeordning forlanges der fra statens side færre faglige og administrative krav til brugen af midlerne end ved rammeaftalerne og tilskudsordningerne. Organisationerne varetager her selv administrationen, og der kan søges støtte til projektpuljer, miniprogrammer, renovering og forsendelse, faglige netværk samt midler til skolegang for børn af udsendte (Danida, årstal ukendt g). 20

21 Tilskudsordninger Tilskudsordninger kan søges af civilsamfundsorganisationer til gennemførelse af aktiviteter i udviklingslandene, som både kan være sammenhængende programmer, større enkeltprojekter samt allianceprogrammer (projekter, som gennemføres i fællesskab med mindst én anden dansk organisation og mindst én dansk partner uden for det traditionelle udviklingsmiljø, såsom erhvervslivet, forsknings-, uddannelses- eller kulturinstitutioner) (Danida, 2011a). Denne ordning skal søges til bevillinger, der beløber sig på over 5 millioner kroner. Det kræves fra statens side, at organisationerne har faglig og administrativ kapacitet til at forberede og gennemføre projektet, samt at overvåge og afslutte programmet (Danida, 2010b). Rammeaftaler Den sidste ordning, hvorigennem staten bevilliger penge til udviklingsngo er, er rammeaftaler. Som figur 3 viste, kanaliseres de fleste midler til ngo er gennem disse aftaler. Formålet med rammeaftalerne er, at organisationer som i længere tid har vist en faglig og administrativ kapacitet, gøres i stand til over en længere periode, og på fleksibel vis, at planlægge og gennemføre udviklingsaktiviteter i overensstemmelse med Civilsamfundsstrategien (Strategi for dansk støtte til civilsamfundet i udviklingslande). Hovedtanken bag dette er, at organisationerne selv identificerer, planlægger, iværksætter, gennemfører, monitorerer og evaluerer deres udviklingsaktiviteter inden for de givne rammer (Danida, 2010c). Rammeaftalernes formål er dermed at skabe sammenhæng i ngo ernes planlægning og fleksibilitet, men samtidig bevare den enkelte ngo s individuelle karakter i forhold til udviklingsarbejde samt at reducere Udenrigsministeriets administrative arbejde (Danida, 2009). Seks danske ngo er har i dag en rammeaftale med Danida. Disse er Mellemfolkeligt Samvirke, Dansk Røde Kors, Red Barnet, CARE Danmark, Ibis og Folkekirkens Nødhjælp. Disse rammeaftaler er indgået på baggrund af en længerevarende vurdering af organisationernes faglige og administrative kapacitet (Udenrigsministeriet, 2004). Rammeaftalerne indeholder en række grundlæggende betingelser, som alle seks ngo er skal overholde for at sikre deres fortsatte økonomiske rammebevilling fra Danida. Danida oplister 14 grundlæggende betingelser, hvoraf vi nedenstående referer et udvalg: - Rammeorganisationen skal bidrage med en egenfinansiering på minimum 10 % af det samlede danske offentlige tilskud til den pågældende rammeorganisations programog projektaktiviteter under rammebevillingen. - Rammeorganisationens udviklingsvirksomhed finansieret over rammen, herunder valg af samarbejdslande, -partnere, -målgrupper, specifikke indsatsområder og aktivitetstyper, skal med udgangspunkt i Civilsamfundsstrategien til enhver tid bidrage til opfyldelsen af danske udviklingspolitiske målsætninger, jævnfør Danmarks strategi for udviklingssamarbejde, Frihed fra Fattigdom, Frihed til Forandring og regeringens udviklingspolitiske prioriteter, og følge de Generelle principper for støtte til udviklingsaktiviteter gennem danske civilsamfundsorganisationer. 21

22 Herudover kan der være tale om særlige retningslinjer og strategier som følge af konkrete justeringer af den danske udviklingspolitik. - Rammeorganisationen skal i sin overordnede strategi beskrive, hvorledes den forholder sig til de tværgående hensyn i dansk udviklingspolitik: 1) ligestilling, 2) god regeringsførelse, menneskerettigheder og demokrati og 3) miljø, samt til prioritetsområdet hiv og aids. - Rammeorganisationen skal sørge for, at der internt i organisationen opretholdes og videreudvikles et tilfredsstillende niveau for administrativ og faglig kapacitet til aktiviteternes gennemførelse og kvalitetssikring, herunder en professionel forberedelse, gennemførelse, overvågning og evaluering af aktiviteterne. - Rammeorganisationen skal iagttage god forvaltningsskik og udvise omkostningsbevidsthed i administrationen af rammemidlerne. - Rammeorganisationen skal dokumentere resultater af sine indsatser. - Rammeorganisationen skal dokumentere en stærk og vedvarende folkelig forankring. (Danida, 2010b: 1 f.) Den folkelige forankring har været et omdiskuteret krav, idet at denne er svær at måle for ngo erne. Danida skriver, at den folkelige forankring skal vurderes som en helhed, men vurderingen ligger dog vægt på 5 punkter: 1) Medlemsbasis: samlet antal medlemmer, antal ulandsaktive medlemmer, lokalforeninger og kollektive medlemmer, støttemedlemmer og faste bidragsydere. 2) Egetbidrag: egenfinansiering gennem medlemsbidrag/kontingent, frivillige bidrag, indsamlede midler, testamentariske bidrag, overskud ved salg og arrangementer, samt værdien af frivillig arbejdskraft. 3) Kontaktflader i form af samarbejdsaftaler eller netværk til ikke-ulandsspecifikke organisationer i det danske samfund. 4) Oplysningsvirksomhed: aktiviteter med henblik på at øge kendskabet til udviklingslandene og udviklingssamarbejdet i den danske befolkning. 5) Aktiv involvering af danskere engageret i ulandsarbejdet i Danmark, for eksempel antal aktive medlemmer, antal frivillige involveret i fortalervirksomhed, oplysningsaktiviteter, indsamling og projektgennemførsel (Hinnerskov, 2007). Ud fra ovenstående fremgår det, at det for danske ngo er har en konsekvens at være en del af rammeaftalerne. Denne konsekvens omfatter, at ngo erne indvilger i at opfylde nogle betingelser og leve op til en række krav, som Udenrigsministeriet har været bestemmende for. Ngo erne kan derfor ikke frit bestemme over deres aktiviteter, men skal følge Udenrigsministeriets strategi for udviklingsbistand. Der er dermed et tæt forhold mellem Danida og ngo erne Non Governmental Organizations I dette afsnit vil vi beskrive de grundlæggende forhold, der typisk karakteriserer en udviklingsngo. Vi vil søge at beskrive grundforestillingen om ngo erne, som er de værdier, 22

23 egenskaber, krav og forventninger ngo erne er baseret på. Vi vil indledningsvist komme ind på en definition af ngo en, samt beskrive forskellige typer af udviklingsngo er. Dernæst vil vi belyse de oprindelige politiske og økonomiske vilkår for ngo erne samt ngo ernes organisatoriske struktur. I rapporten har vi afgrænset problemstillingerne til udviklingsngo er, men i dette afsnit vil vi definere den almindelige ngo, da denne deler grundforestilling med udviklingsngo en, der kun adskiller sig fra den generelle definition i kraft af dens formål. Der findes mange forskellige definitioner på ngo er, men i dette projekt tager vi udgangspunkt i følgende definition: A non-governmental organization (NGO) is any non-profit, voluntary citizens' group which is organized on a local, national or international level. Task-oriented and driven by people with a common interest, NGOs perform a variety of service and humanitarian functions, bring citizen concerns to Governments, advocate and monitor policies and encourage political participation through provision of information. Some are organized around specific issues, such as human rights, environment or health. (NGO Global Network, årstal ukendt) Ngo er er i deres grundforestilling dermed private, uegennyttige, frivillige organisationer, med det overordnede mål at bidrage til økonomisk, politisk og kulturel udvikling for bestemte befolkningsgruppe, og samtidig operere uden offentlig indflydelse. Det betyder ikke, at vi dermed er nået frem til afgrænsning af en homogen gruppe. Tværtimod er de forskellige ngo er meget forskelligartede, hvilket også den brede definition røber, da den er meget funktionel og ikke siger meget om det idemæssige formål med den enkelte organisation. Den store mangfoldighed af ngo er dækker over forskellige sektorer (social-, miljø-, udviklingsområdet, nødhjælp osv.) og indenfor den enkelte sektor er der også store forskelle på eksempelvis den folkelige forankring, diversitet i indsatsområde, forhold til staten, organisationsstruktur og så videre (Sloth, 2003). De forskellige ngo er beskæftiger sig dermed med mange forskellige mærkesager og funktioner i samfundet, hvilket gør, at en mere snæver definition ikke er mulig. Den store mangfoldighed af ngo er kan også illustreres ved det faktum, at der i Danmark findes ca frivillige organisationer (Münster & Münster, 2009). Ngo ernes forskellighed kan også belyses ud fra David Kortens anerkendte forsøg på at opdele udviklingsngo erne i fire generationer. Disse fire generationer opsummerer ngo ernes forskellige roller i dag. Opdelingen i generationer skal ikke forstås sådan, at alle ngo er har gennemløbet eller er på vej til at gennemløbe de skift i målsætning og strategi, som de fire generationer repræsenterer. Tværtimod eksisterer alle de fire generationer i dag, men en af Kortens pointer er, at et stadigt stigende antal udviklingsngo er fra både Nord og Syd har bevæget sig i retning fra første til tredje generation, og nogle få er på vej ind i fjerde generation. Målet for udviklingsngo er i den første generation er at yde bistand til mennesker i akut nød. Bistanden skal dermed dække umiddelbare behov såsom fødevarer, husly, lægehjælp og så videre. Mange af de store ngo er som eksempelvis Oxfam, CARE, Mellemfolkeligt Samvirke og Red Barnet begyndte deres arbejde i perioden efter anden verdenskrig som første generations ngo er, da behovet på daværende tidspunkt var at yde nødhjælp til de lande, som krigen havde været hårdest ved. Med tiden rykkede mange af disse organisationer deres arbejde mod Syd. 23