Kvalitetsbegrebets betydning for ledelse på dagtilbudsområdet. Master of Public Administration Copenhagen Business School

Transkript

1 Master of Public Administration Copenhagen Business School Kvalitetsbegrebets betydning for ledelse på dagtilbudsområdet. Ulla Moth-Lund Christensen Masteropgave MPA Vejleder Lotte Jensen

2 Abstract In August 2007 the Danish government released a program called The Quality Reform. It contains a great deal of links to the development that has been going on in the public sector over the last 20 years and it increases focus on self governance and professional management. Our focus has been on Quality as a framework for management on the daycare institutions. Quality defined in a triangle by: Quality of organizing Quality of professionalism Quality of public participation There is a great focus on both organizing, meaning management and leadership, and being able to lead the professionals. The leaders of the institutions have to manage and incorporate all three meanings of quality, so that they can become the new leaders, who are needed, to fulfill the framework for management. This master thesis shows, that the management has been given the room for leadership by the Government but it also shows that it takes more than meet the eyes to be a public manager. The reform predict that if the quality reform shall become a success, then the organizations needs to have managers that want, can and dare to manage their organizations. Kindly regards, Ulla Moth-Lund Christensen & 2

3 Indhold Abstract Forord Indledning Baggrund for emne Kort historisk rids Kvalitetsreformens tilblivelse Præsentation af regeringens kvalitetsreform og kvalitetsbegreb Kvalitetsreformens kvalitetsbegreb og ledelse Resume Problemfelt og problemformulering Problemfelt Problemformulering Afgrænsning Empirisk afgrænsning Kernebegreber Metode Empiriindsamling Case log Leavit Ry modellen, som kortlægningsmodel Modellen Den samlede analysestrategi Første analysestrategi Anden analysestrategi Tredje analysestrategi Teori Strategisk ledelse på mange arenaer/ Strategisk ledelse og manøvrering De 8 arenaer Henry Mintzberg Henry Mintzberg s teori Nicklas Luhmann Opsamling på de tre teorier: Empiri

4 7.1 Den historiske baggrund for Kvalitetsreformen En regering ønsker dialog Analyse 1. De strategiske arenaer Hvad er kvalitet i ledelse? Strategiske arenaer Delkonklusion - De mange strategiske arenaer i spil Analyse 2. Mintzberg s organisationsformer Hvilken organisering skal ledelse agere i? De 5 grundelementer Situationsfaktorer/ omgivelserne Centralisering - decentralisering Hvad kan vi iagttage Delkonklusion Analyse 3 Lumann System- omverden En semantisk gennemgang af begrebet kvalitet Delkonklusion Konklusion Samlet konklusion Leavitt-Ry s omverden Perspektivering Metode-, teori- og kildekritik Metode- og teorikritik Kildekritik Litteraturliste bilag Figuroversigt

5 1. Forord Dette er en obligatorisk afsluttende masterafhandling på Copenhagen Business School. Vi er to studerende, der har studeret i to år sideløbende med vores arbejde. Vi arbejder begge med ledelse, men på forskellige områder. Ulla Moth-Lund Christensen er formand for HK stat hovedstaden, hvor hun er leder for afdelingen i hverdagen, samt leder for den udvikling som organisationen er i gang med. er områdeleder i Gribskov Kommune, inden for dagtilbudsområdet. Hun er leder for flere institutioner, samt deltager i strategiudviklingen på det samlede område i Gribskov Kommune. På vores studie, de to forgangne år, har vi arbejdet med de betingelser og grundvilkår, der er inden for den offentlige sektor. Vi har analyseret, hvordan politiske reformer, love, regler og deraf følgende styringsteknologier, kan få både tilsigtet og utilsigtet betydning for ledelse i den offentlige sektor. Vi har beskæftiget os med den betydning forandringer, strategier og kontrakter kan få for den ydelse, der leveres til den enkelte borger i dagens velfærdsstat. Vi har bevæget os i forskellige paradigmer både organisatoriske, økonomiske, politiske og ledelsesmæssige og arbejdet med, hvordan disse paradigmer kan italesættes, konstrueres og perspektiveres. Vi har opnået øget bevidsthed om, hvordan verden kan anskues med forskellige videnskabsteoretiske briller. Derudover har vi tilegnet os viden om den sociale konstruktion, vi er en del af og selv iscenesætter. Og når vi beskriver fortiden, er det med udgangspunkt i den viden, vi har om fortiden set med nutidens briller. I kernefagsprojektet arbejdede vi med den forandring, som ledelsen gennemgik i forbindelse med sammenlægningen af to kommuner ved strukturreformen i Spørgsmål, der rejste sig til slut i denne opgave, var: Hvordan ledere i en vertikal organisering kan italesætte faglig kvalitet horisontalt? Hvordan kan faglig kvalitet måles, og omsættes i tal, med henblik på at imødekomme de krav, der stilles, både nationalt og lokalt, til dokumentation og måling i den offentlige sektor? Vi arbejdede i kernefagsopgaven, med afsæt i strukturreformen, og med hvad fusion betyder for de forskellige ledelsesniveauer i en kommune. En af konklusionerne var, at 5

6 kvalitet på alle niveauer i en kommune, kommunikeres forskelligt alt efter, om du taler med direktion, forvaltning eller decentrale ledere. I denne masterafhandling vil vi, med afsæt i Kvalitetsreformen, beskæftige os med ordet kvalitet som begreb, og hvilken betydning dette begreb får for ledelse i de decentrale enheder i kommunerne. Ledelse i decentrale enheder vil i denne opgave være dagtilbudsområdets ledelse. På studiet har vi interesseret os for hvilke styringsrationaler, i form af mål, ramme og resultatstyring, der lægges op til ved indførelse af forskellige reformer. Og hvilke konsekvenser de kan få for organisering og struktur i kommunerne. Hvordan påvirker begreber, der anvendes i en reform, eksempelvis de dagtilbudsledelser, der er placeret decentralt i en kommune? Og får det betydning for den ledelse, der skal udføres? Vi har fået skærpet vores opmærksomhed på, at reformtiltag og andre politiske initiativer, både nationale og lokale, får indflydelse på den hverdag, vi som ledere, befinder os i. Med venlig hilsen Ulla Moth-Lund Christensen & 6

7 2. Indledning I dette kapitel præsenterer vi vores erkendelsesinteresse i denne afhandling. Vi er interesseret i Kvalitetsreformens kvalitetsbegreb og begrebets betydning for udøvelse af ledelse på det kommunale dagtilbudsområde. Vi er interesserede i, om vi i kvalitetsreformen kan identificere en national rammesætning for de kommunale dagtilbudsledelsers mulighedsbetingelser i ledelsesrummet. Vi præsenterer kort den historiske baggrund for reformen, valg af emne samt indkredser problemfeltet for derefter at definere vores problemformulering. Vi tager fat i kvalitetsbegrebet, der udspringer af kvalitetsreformen fra Vi beskriver kort de moderniseringsprogrammer, vi kan identificere fra tidligere regeringer, der ligger forud for kvalitetsreformens iværksættelse. Dette gør vi med henblik på at sætte den historiske ramme, der ligger forud for kvalitetsreformen og anvende dette til at skabe den forståelsesramme, som kvalitetsreformen tager sit afsæt i. Vi interesserer os for, hvordan kvalitetsreformen bliver præsenteret og kommunikeret til de ledere, der skal implementere den. En kvalitetsreform der præsenteres som en national opgave, der indgår i en række markante reformer, som regeringen har gennemført i de seneste år (Statsministerens åbningstale, 2007). Kvalitetsreformen der sætter fokus på, at der skal være kompetente, professionelle og mere synlige ledere i den offentlige sektor. (Høj kvalitet i den offentlige service del 1). Vi har fokus på, om reformens kvalitetsbegreb får konstitutive konsekvenser for, det ledelsesrum dagtilbudsledelsen får i den kommunale sektor. 2.1 Baggrund for emne I 2005 annoncerer VK regeringen første gang kvalitetsreformen, og i 2006 bliver reformen programsat, som århundredets plan for ændring, indretning og udvikling af de offentlige institutioner. I 2007 udkommer regeringens plan i form af en kvalitetsreform med titlen bedre velfærd og større arbejdsglæde. En reform som skulle komme både borgere og offentlige ansatte til gavn og glæde. Ved præsentationen af denne reform, fremlægger regeringen en strategi for høj kvalitet i den offentlige sektor. Regeringens kvalitetsreform indeholder otte ambitiøse reformer med 180 initiativer, der skal danne afsæt for udviklingen af den danske velfærdstat (høj kvalitet i den offentlige service, del 1). Det er ikke første gang, kvalitet er på dagsordenen som moderniseringsforsøg af den offentlige sektor, vi kan spore moderniseringsplaner tilbage til

8 Moderniseringsprogrammet fødes (Ejersbo og Greve) som et krisebarn i begyndelsen af 1980 erne, hvilket giver anledning til det, der benævnes som den kritiske skillevej. En skillevej hvor moderniseringssporet vælges frem for bureaukratiseringssporet, og bestemte elementer danner grundlag for det videre forløb: Budgetreform, markedsstyring, deregulering og digital forvaltning. Formålet er at gøre offentlig service bedre og billigere, og kernen er økonomisk ansvarlighed og omstilling (Ejersbo og Greve, 2008). Moderniseringsprogrammet er lig med det, der senere internationalt fik betegnelsen New Public Management NPM. I Danmark har den til enhver tid siddende regering tilpasset nye ideer og strømninger for at kunne effektivisere den offentlige service. Men hele tiden med det for øje, at der har været en konsekvent udvælgelse og anvendelse af redskaber, der kunne hjælpe med at opfylde mål om økonomisk ansvarlighed og omstilling. (Ejersbo og Greve, 2008, s.236). Skiftende regeringer har siden 1980 erne fulgt moderniseringsstrategien og hver især givet strategien et bestemt fokus. I de år og årene frem, ser vi moderniseringsrunder, der alt efter regeringens observans og politiske grundlag, har haft forskellige betegnelser, såsom programmer, redegørelser og frem til nu reformer. For alle betegnelser mener vi, at der er fælles omdrejningspunkter; forsøg på at øge den offentlige sektors effektivitet, produktivitet og kvalitet Kort historisk rids Ved at gå tilbage til 1983 beskriver vi kort de skilleveje, der har været i den offentlige sektor, og som ligger forud for kvalitetsreformen i Vi ser med nutidens briller på fortidens hændelser, og er bevidste om, at vi derved iagttager egne iagttagelser og beskriver vores opfattelse af den historie, der ligger forud for kvalitetsreformen. Vi er samtidig bevidst om, at det er vores blik på historien, der konstruerer den virkelighed, vi anskuer. Fortiden eksisterer ikke i sig selv. Det gør derimod vores opfattelse af den (Ry Nielsen, 2002). I 1983, udkommer 1. generation af moderniseringsplanerne. Den siddende regering er på det tidspunkt en firkløverregering, Poul Schlüter er statsminister ( ), der fremsætter et moderniseringsprogram med overskriften Modernisering af den offentlige sektor. 8

9 I 1993 hvor Poul Nyrup Rasmussen er statsminister ( ), for en rødkløverregering, fremsættes en moderniseringsredegørelse med overskriften Nyt syn på offentlig sektor. I 2001 får vi en VK regering, Anders Fogh Rasmussen er statsminister ( ), der i 2002 fremsætter det, vi beskriver som det tredje moderniseringsprogram under overskriften med borgeren i centrum. Vi vil blot nævne tre af de mere generelle reformer(john Storm Pedersen), New Public Management reformer (NPM), strukturreformen og sidst kvalitetsreformen. Ejersbo og Greve skriver i 2008, det ser ud til, at moderniseringsbestræbelserne sker indenfor overordnede rammer, der kan føres tilbage til moderniseringsprogrammet fra Kvalitetsreformens tilblivelse. Med vores nutidsblik er det de skilleveje, vi vælger at præsentere, som de væsentligste forud for kvalitetsreformen i oktober En reform der påbegyndes i 2006, hvor regeringen nedsætter et ministerudvalg bestående af statsministeren (formand), økonomi- og erhvervsminister, finansministeren, indenrigs- og sundhedsministeren, socialministeren og familie- og forbrugsministeren. Dette ministerudvalg skal frem til sommeren 2007 udarbejde en strategi for bedre kvalitet i den offentlige sektor. På vej til kvalitetsreformen : Er overskriften for de 5 temamøder og 1 afsluttende møde, det nedsatte ministerudvalg afholder. Til disse møder inviteres forskellige repræsentanter, fra kommuner, regioner, centrale organisationsfolk, erhvervsfolk, forskere, praktikere og andre med relevante erfaringer. Endvidere besøger ministrene i den periode offentlige organisationer rundt om i landet, for, som de skriver, at høre om gode erfaringer med at udvikle kvalitet. På disse møder inddrages, brugere, pårørende, medarbejdere og ledere Præsentation af regeringens kvalitetsreform og kvalitetsbegreb. I oktober 2007 præsenteres kvalitetsreformen der indeholder 8 delreformer med følgende titler; Brugerne i centrum Attraktive arbejdspladser med ansvar og faglig udvikling Ledelsesreform kompetente, professionelle og synlige ledere Institutionerne skal tænke nyt og udvikle kvaliteten Stærkt lokalt selvstyre Afbureaukratiseringsreform 9

10 Flere hænder til nærvær og omsorg Investeringer i fremtidens velfærd. Ved denne præsentation fremkommer regeringen med anbefalinger om, at der i samtlige kommuner skal udfærdiges service og kvalitetspolitikker. De politikker, der skal udarbejdes, skal have fokus på god offentlig service, brugerinddragelse, møde borgeren i øjenhøjde etc. Kvalitetsbegrebet præsenteres og kommunikeres som en triangulering bestående af: Den faglige kvalitet o God kvalitet betyder, at serviceydelser lever op til høje faglige standarder Den kvalitet, borgeren oplever o Den oplevede kvalitet fokuserer på brugernes oplevelse af serviceydelsen. At de får den service som de er stillet i udsigt. At de er tilfredse med ydelsen, og føler de sig godt informeret og inddraget undervejs Den organisatoriske kvalitet o Der handler om god og effektiv arbejdstilrettelæggelse, om ledelse, medarbejdere, organisationsformer mv. Regeringen beskriver at god kvalitet forudsætter, at alle tre dimensioner er i orden. (Høj kvalitet i den offentlige service del 1) Kvalitetsreformens kvalitetsbegreb og ledelse Ved iværksættelse af kvalitetsreformen bliver begrebet kvalitet tæt koblet til ledelse i den offentlige sektor, og vi er interesserede i at se på, hvilke mulighedsbetingelser denne kobling skaber for ledelse på dagtilbudsområdet. Vi beskriver ledelse, i forbindelse med reformer, som den kreative kraft, der skal overskride reformernes paradoks mellem nulvækst og forbedret service, mellem stordrift og nærhed, mellem kvalitet og effektivitet, standardisering og innovation, kvantitativ måling og brugerinvolvering etc. (Dorthe Pedersen m.fl. 2008) Vi ser en tendens til, at der de senere år er kommet mange reformer med øget krav til den service og effektivitet, som kommuner og deres ansatte skal leve op til (Dorthe Pedersen, m.fl. 2008). Som vi beskrev i det historiske rids, er der indført forskellige NPM tiltag, med øget fokus på markedsliggørelse af den offentlige sektor. Markeds og virksomhedslignende styrings instrumenter, mål og resultatstyring, økonomi- og kontraktstyring, er blot nogle af de ting enhver organisation og ledelse skal forholde sig til i dag. Lederne i den offentlige sektor er de seneste år blevet konfronteret med disse forandringer og nu senest krav om, at ledelse skal være; kompetent, professionel og synlig. 10

11 Hvilken ramme sætter det for ledelse på dagtilbudsområdet der, inden for de nationale og lokale rammer, skal efterleve og omsætte kvalitetsreformens kvalitetsbegreb til handling? Rammer der i kvalitetsreformen lægger op til, at borgeren kan forvente høj kvalitet, at de vil blive inddraget, informeret og undervejs forespurgt om deres tilfredshed med ydelsen, ved målinger ex. brugertilfredshedsundersøgelser. Der vil ifølge kvalitetsreformens beskrivelse, være faglig kvalitet, der lever op til høje faglige standarder, og disse ting vil eksistere i organisatoriske former med god ledelse og arbejdstilrettelæggelse. Samtidig giver regeringen udtryk for, at de vil give alle institutions- og mellemledere bedre vilkår for at lede, samt et klart ledelsesansvar og rum til at lede (Høj kvalitet i den offentlige service del 1/3), samt at de ønsker at den enkelte institution skal have frihed til at løse opgaverne på basis af de lokale forhold og inden for de rammer, der sættes af kommunen (Høj kvalitet i den offentlige service del 1) Denne indlednings- og baggrundsbeskrivelse bestyrker vores undren, om hvordan begrebet kvalitet, som sprognævnet betegner som kunstord, kan og vil blive omsat i den kommunale, dagtilbudsledelses hverdag. Samt om ledelsen vil opleve, at der opstår ydre og indre pres, som følge af kvalitetsreformens fokus på god kvalitativ og effektiv offentlig service samt de standardiseringer, der tilkendegives i reformen. Hvordan kan ledelsen udforme ledelsesrummet i den triangulering, regeringen lægger op til, er for os interessant at blive klogere på, og anskue med forskellige teoretiske perspektiver. Efter dette kapitel, hvor vi har ridset baggrunden op for vores erkendelsesinteresse, præsenterer vi et kort resume af masteropgaven. Derefter præsenterer vi problemfeltet og problemformuleringen, der danner rammen for resten af afhandlingen. 11

12 2.2 Resume I denne masterafhandling vil vi fokusere på hvilken betydning et begreb, der præsenteres i en reform kan få for ledelsesrummet i den offentlige sektor. Vi tager, med afsæt i kvalitetsreformen, fat i begrebet kvalitet og dette begrebs betydning for den ledelse, der kan udføres i ledelsesrummet. Den offentlige sektor har i de sidste årtier gennemgået forandringer, i forbindelse med reformer af større og mindre karakter. Senest har kvalitetsreformen dannet afsæt for indførelse af gamle begreber, som kvalitet sat ind i nye semantiske meningsrammer. Vi beskæftiger os med dette begrebs betydning for mulighedsrummet for ledelse på dagtilbudsområdet, der omfatter alle institutioner med børn fra 0-6år. Vi har i denne afhandling fokus på ledelse som funktion og ikke som personificeret ledelse. Vores problemformulering, som vi arbejder med, er følgende: Hvilke mulighedsbetingelser giver implementeringen af kvalitetsreformen fra 2007 ledelse på dagtilbudsområdet for, at udfylde kvalitetsbegrebet i samspil med politikere, borgere og ansatte? Vi præsenterer denne problemstilling i en samlet kontekst ud fra Leavitt-ry s omverdens model og analyserer herefter på tre niveauer Regeringen, hvor vi anvender Kurt Klaudi Klausen s strategiske arenaer Organisationen, hvor vi anvender Henry Mintzberg s konfigurationsteori Dagtilbudsledelse, hvor vi anvender Nicklas Luhmann s meningsbegreb De vigtigste konklusioner er følgende: Ledelse på dagtilbudsområdet spilles ind på for 3 forskellige strategiske arenaer. Ledelse kan herfra vælge de kampe der giver mening, og anvende de mulighedsbetingelser der gives til ledelse til at forme organisationen. De har potentielle muligheder for at aktualisere begrebet kvalitet, og danne de meningsforskelle der er brug for i deres autopoetiske system. Spørgsmålet er om ledelse vil, kan og tør tage de mulighedsbetingelser der gives ved kvalitetsreformens iværksættelse. God læselyst. 12

13 3. Problemfelt og problemformulering. Baggrunden, som vi har beskrevet, danner i dette kapitel rammen for den problemfeltsbeskrivelse, vi er nået frem til. Vi bevæger os i det socialkonstruktivistiske paradigme og indkredser her vores undren over, hvordan kvalitetsbegrebet knyttes til det ledelsesrum, som vi antager, der lægges op til i kvalitetsreformens anbefalinger. For at afdække denne undren stiller vi tre underspørgsmål til vores hovedspørgsmål. 3.1 Problemfelt I vores masteropgave interesserer vi os for begrebet kvalitet, der efter kvalitetsreformen er et centralt referencepunkt for de forandringer, ledelse på dagtilbudsområdet skal være en del af. Allerede tilbage i 2002, ved Folketingets åbning, taler Anders Fogh Rasmussen om øget velfærd, øget effektivitet, mennesket skal være før systemet, og at det er tid til fornyelse. Det afgørende er, at vi får mest mulig kvalitet for pengene. De bestående systemer og strukturer må aldrig spærre for, [..]en ordentlig service til borgerne. En af anbefalingerne i kvalitetsreformen er, den enkelte institution skal have frihed til at løse opgaverne på basis af de lokale forhold, og inden for de rammer, der sættes af Kommunen. Kvalitetsreformen skal fremtidssikre det danske velfærdssamfund, så borgerne får omsorg, tryghed og nærvær. Ord som Anders Fogh Rasmussen betoner gentagende gange i de tidligere åbningstaler i Folketinget. Dagtilbudsområdet er et af tre de kerneområder, der beskrives og behandles i kvalitetsreformen, vi afgrænser vores genstandsfelt til dette område. Vi vil endvidere se på, hvilke anbefalinger der kommunikeres i reformen om udviklingen af ledelse. Kvalitetsbegrebet inden for dette kerneområde indeholder tre dimensioner; den brugeroplevede kvalitet, den faglige kvalitet og den organisatoriske kvalitet (Høj kvalitet i den offentlige service del 1). 13

14 Vores erkendelsesinteresse ligger i denne kvalitetstriangulering, vist i fig. 1, og hvordan kvalitetsbegrebet og ledelsesrummet kan udfoldes i denne triangulering. Fig. 1: Kvalitetstriangulering Vi afgrænser os her igen, ved at vi sætter fokus på ledelse her tænker vi ikke ledelse som personer men derimod ledelse som funktion. Den ledelse der skal være med til at implementere anbefalinger. I kvalitetsreformen angiver regeringen, at medarbejderen skal have de bedste muligheder for faglig udvikling, for at de kan yde en engageret indsats af høj kvalitet til gavn for borgerne. Lederne skal være kompetente, professionelle og synlige, skabe en god og effektiv arbejdstilrettelæggelse, og organisatorisk udvikle deres organisationer, så de matcher både borgere, ansatte og de rammer, der sættes lokalt. Vi kan i kvalitetsreformen iagttage, at regeringen kommunikerer kvalitetsbegrebet, ikke bare som kvalitet men derimod som høj kvalitet. Vi mener at kunne se, at begrebet kvalitet kommunikeres og beskrives med mange forskelligartede forventninger til ledelsesudøvelse både i forhold borgere, ansatte og organisation. Dette har skærpet vores interesse for at undersøge dette begrebs betydning. Kan et begreb, som kvalitet, sætte bestemte mulighedsbetingelser for den ledelse regeringen ønsker at give bedre vilkår og øget rum til at lede. Vi vil derfor i denne masterafhandling, være undersøgende over for og nysgerrig på, hvad vi kan udsige ved at analysere kvalitetsreformens kvalitetsbegreb i forhold til dagtilbudsledelsens ledelsesrum. Denne erkendelse leder os frem til vores problemformulering, som vi præsenterer på næste side. Og de underspørgsmål som vi opstiller for at kunne besvare problemformuleringens spørgsmål. 14

15 3.3 Problemformulering Hvilke mulighedsbetingelser giver implementeringen af kvalitetsreformen fra 2007 ledelse på dagtilbudsområdet, for at udfylde kvalitetsbegrebet i samspil med politikere, borgere og ansatte? Vi har følgende antagelser: At regeringen sætter strategiske arenaer op for ledelsesrummet allerede ved præsentationen af kvalitetsreformen, At der kan være en bestemt opfattelse af hvilke organisationsformer, der kan være med til at fremme den ønskede høje kvalitet i den offentlige service. At den måde der kommunikeres kvalitet i ledelse på, kan få betydning for de rum, hvori ledelse kan kommunikere om kvalitet, med borgere, ansatte etc. For at besvare vores problemformulering opstiller vi tre underspørgsmål, der skal hjælpe os med denne besvarelse. Underspørgsmål. 1. Hvilke arenaer er det meningen, at ledelse skal spille på? 2. Hvilke organiseringer lægger kvalitetsreformen op til, at ledelse skal agere i? 3. Hvordan påvirker kvalitet som begreb ledelsesrummet? Du er nu som læser, blevet præsenteret for den historiske kontekst, som vi placerer kvalitetsreformen i, baggrunden for vores undren og vores problemformulering. Inden vi præsenterer vores metode og analysestrategi, i kap. 5, beskriver vi vores afgrænsning samt definition af de kernebegreber, vi anvender fremover i masterafhandlingen. 15

16 4. Afgrænsning Vi har i de tre forudgående kapitler gennemgået baggrunden for vores emne og den erkendelsesinteresse, der ligger forud for vores problemformulering. Vi beskriver i dette kapitel den empiriske afgrænsning, vi har valgt at foretage i denne afhandling samt definerer de kernebegreber, vi anvender. Genstandsfeltet, vi beskæftiger os med, er kvalitetsreformens kvalitetsbegreb og begrebets betydning for ledelse på det kommunale dagtilbudsområde. Vores analytiske interesse er, om vi kan se, at der sættes bestemte mulighedsbetingelser for ledelse i de dokumenter, politiske taler og beskrivelser, der udkommer i forbindelse med kvalitetsreformens iværksættelse. I det empiriske materiale vi anvender, lægger vi hovedvægten på at analysere dokumentsamlingen. Vi er ikke i denne afhandling interesserede i, hvad den personificerede dagtilbudsledelse mener, at kvalitetsreformens kvalitetsbegrebs skaber af mulighedsbetingelser for deres ledelsesrum. Vi har på denne baggrund fravalgt at interviewe en stor kreds af dagtilbudsledere, vi har interviewet fire personer, for at anvende deres udsagn til eksemplificering i vores analyse. 4.1 Empirisk afgrænsning Kvalitetsreformens anbefalinger rummer tre kerneområder, og vi foretager hermed første afgrænsning. Vores undren går på, hvordan et begreb, som sprognævnet betegner som kunstord, kan og vil blive omsat i den kommunale, dagtilbudsledelses hverdag. Samt om vi, i dokumentsamlingen kan fremanalysere ydre og indre pres på dagtilbudsledelsen, som følge af kvalitetsreformens fokus på god kvalitativ og effektiv offentlig service. Vi bemærker, at der i ledelsesreformen, som er en af 8 delreformer, ikke indgår ordet mere ledelse men at der derimod skrives offentlige ledere skal være kompetence, professionelle og synlige (Høj kvalitet i den offentlige sektor, del 1). Regeringen skriver i deres debatoplæg til kvalitetsreformen følgende: En god arbejdsplads kan ikke skabes ved lovgivning. Den skabes først og fremmest af kvalitet i ledelse, et positivt samarbejdsklima og en kultur, hvor faglighed og etiske værdier udmøntes i god service for borgerne hver dag.(regeringens debatoplæg d. 19. april 2007). Det er vores antagelse, at der i god ledelse ligger mål, og ikke som tidligere regler, for hvordan den gode service skal opnås. 16

17 Vi vælger derfor at sætte fokus på ledelse og hvilke mulighedsbetingelser, der kan opstå i den kvalitetstriangulering, som ligger imellem borger, faglighed og organisatorisk kvalitet. Vi afskærer os fra forskellige årsagsforklaringer i forhold til at identificere eventuelle andre faktorer, der kunne spille ind i forhold til ledelse. Vi definerer nu de kernebegreber, der er centrale i afhandlingen. 4.3 Kernebegreber I forbindelse med udarbejdelsen af denne masterafhandling tillægger vi kernebegreberne den betydning, der bliver defineret i dette afsnit. Kernebegreberne knytter an til vores problemformulering. Mulighedsbetingelser Defineres som det rum, ledelse har mulighed for at agere i, ved implementeringen af kvalitetsreformen og dennes kvalitetsbegreb. Vi betegner også dette som ledelsesrummet. Også defineret som ledelsens mulighedsbetingelser Politikere Vi definerer politikere som regeringen. Når vi i vores problemformulering beskriver samspillet med politikere, anvender vi det i forhold til at se på det samspil, der lægges op til fra regeringens side. Kvalitet Kvalitet er som udgangspunkt en tom betegnelse, der kun kan tillægges værdi, såfremt andre begreber knytter an hertil. Vi tager udgangspunkt i den definition, som kvalitetsreformens anbefalinger lægger i begrebet kvalitet. Arenaer Vi anvender Kurt Klaudi Klausens definition af arenaer, som en slagmark hvor slagene skal vindes. I dette tilfælde de arenaer hvor kvalitetsreformens anbefalinger kommunikeres fra. Strategiske arenaer bliver således defineret som strategifelter, hvor der udkæmpes bestemte, udvalgte typer af kampe om forskellige issues med forskellige midler og på baggrund af forskellige spilleregler (Kurt Klaudi Klausen, 2004) Organisation Definerer vi som institutioner på det kommunale dagtilbudsområde. Ledelse Defineres som de institutionsledere, der er ansvarlig for implementering af kvalitet i organisationen. 17

18 Kommunikation Vi anvender kommunikation i Luhmann sk forstand, således at det ikke er personificeret ledelse men derimod den kommunikerede ledelse, der i kvalitetsreformen kommunikeres om ledelse. Reform Vi definerer reform ud fra Pedersen m.fl. 2008, der karakteriserer en reform ved, at der sker bevidste forandringer i strukturer og processer af offentlige organisationer med det formål at få dem til at præstere (på forskellig måde) bedre. Vi har på nuværende tidspunkt, afgrænset os til kvalitetsreformens kvalitetsbegreb og til at se på de mulighedsbetingelser der gives til ledelse. Vi har defineret kvalitet som det begreb der kan opstå i den kvalitetstriangulering, vi har opstillet i kap. 3. Vi har endvidere redegjort for de kernebegreber, vi gør brug af. I næste kapitel gennemgår vi vores metode og analysestrategier, og i kapitel 6 og 7 præsenteres teori og empiri. 18

19 5. Metode I dette kapitel beskriver vi vores metodiske fremgang i afhandlingen. Det empiriske grundlag er Kvalitetsreformen og processen omkring reformen. Derefter præsenterer vi, Leavitt-Ry`s omverdens model (Ry Nielsen, 2002), for at kortlægge den samlede kontekst vi antager dagtilbudsledelsen, skal forholde sig til, ved implementeringen af kvalitetsbegrebet i kvalitetsreformen. Til sidst i dette kapitel præsenterer vi, den samlede analysestrategi vi anvender, og derefter de tre analytiske vinkler, vi har udpeget. Alle analysestrategier tager afsæt i Niels Åkerstrøm s diamantmodel (Andersen, 1999: s. 183). 5.1 Empiriindsamling Empirien består af Kvalitetsreformen og kildemateriale fra processen omkring reformen, herunder taler af fortrinsvis statsminister Anders Fogh Rasmussen, samt fire interviews. Interviewene skal tjene som eksemplificering af det ledelsesrum, vi har en antagelse om, at vi kan iagttage at der lægges op til, i forbindelse med kvalitetsreformens iværksættelse. Vi præsenterer i fig. 2 en case log, af det empiriske kildemateriale og fremhæver dermed, at vores primære interessefelt er det materiale, der fremkommer i forbindelse med Kvalitetsreformen. Kort sagt den betydning dokumentsamlingen, kan få for ledelse på dagtilbudsområdet, idet vi undersøger om dette kan sætte bestemte mulighedsbetingelser for ledelse. Vi ser på den dokumentation, regeringen har udarbejdet i forbindelse med kvalitetsreformen. Endvidere gennemgår vi Statsministerens taler henholdsvis ved Folketingets åbning, lukning, samt nytårstaler. I forbindelse med kvalitetsreformen og processen omkring denne, ønskede regeringen en åben dialog med borgere, ansatte, eksperter og andre interesserede, og der blev i den forbindelse, oprettet en officiel hjemmeside, der understøttede regeringens intentioner. Vi har i bilag A vedlagt den interviewguide, som vi har anvendt ved interview af de fire dagtilbudsledere fra henholdsvis Gribskov Kommune samt Egedal Kommune. Det er to kommuner der begge i forbindelse med strukturreformen blev sammenlagt og derfor har arbejdet med restrukturering af ledelse på dagtilbudsområdet. Vi anvender semistrukturerede kvalitative interview, samt fokusgruppeinterview, hvor 19

20 interviewpersonerne er institutionsledere på dagtilbudsområdet i de pågældende kommuner. Interviewpersonerne er udpeget, ud fra deres ledelsesmæssige position og anciennitet på dagstilbudsområdet, hvor de er ledere af hver deres institution. To af lederne er ledere af mindre institutioner, og med forskellig ledelsesmæssig anciennitet, de to andre er ledere for større institutioner ligeledes med forskellig ledelsesmæssig anciennitet. Ledelse kendetegnes her ved at være det yderste ledelsesniveau indenfor deres respektive dagtilbudsområder Case log Taler og Artikler Statsministerens åbningstale 1. oktober 2002 Statsministerens åbningstale 5. oktober 2004 Statsministerens åbningstale 4. oktober2005 Statsministerens afslutningsdebat 1. juni 2006 Statsministerens åbningstale 3. oktober 2006 Statsministerens nytårstale 2006 Statsministerens åbningstale 2. oktober 2007 Statsministerens præsentation af udspillet fremtidens velstand og velfærd 4. april 2006 Artikel af Lars Løkke Rasmussen, i Frederiksborgs Amt Avis Debatmøder og oplæg Kvalitetsreformen Del 1. Høj kvalitet i den offentlige service Del 2. Arbejdet med kvaltetsreformen Regeringens debatoplæg den : Frit valg, brugerinddragelse og personligt ansvar Regeringens debatoplæg den : Sammenhængende service med respekt for borgerne Regeringens debatoplæg den : Klare mål og ansvar for resultater Regeringens debatoplæg den : Ledelse, medarbejderinddragelse og motivation Artikel af Lars Løkke Rasmussen, Artikel af Lars Løkke Rasmussen, den 13. februar 2007 i Information Artikel af Thor Pedersen, marts 2007 i Frederiksborgs Amt avis Kronik af Statsministeren den i Politikken Fig. 2: Case log af vores empiriske materiale i forbindelse med kvalitetsreformen 20

21 5.2 Leavit Ry modellen, som kortlægningsmodel. Vi anvender Leavitt-Ry s udvidede model, illustreret i fig. 3, ud fra vores socialkonstruktivistiske tilgang i afhandlingen. Modellen skal skabe et, helhedsperspektiv på vores problemformulering. Ved at anvende modellen, vil vi konstruere et grundlag hvorfra vi kan anskue, hvordan påtænkte ændringer ved kvalitetsreformens iværksættelse, kan få indflydelse på de variabler der figurerer i Leavitt-ry s model Modellen er ikke tænkt som et decideret analyseredskab, men en model der skal hjælpe os til, at kortlægge den kontekst som ledelse på dagtilbudsområdet er en del af. Kortlægningen anvender vi i vores konklusion for at afdække, hvilke variabler af den samlede ledelsesmæssige kontekst vi ved hjælp af vores analyser har belyst. Vi beskriver nu kort modellen inden vi præsenterer vores analysestrategi i kap Modellen Modellen som vi præsenterer, tager sit afsæt i den oprindelige Leavitt model tilbage i Modellen bestod dengang kun af de fire inderste variabler, og tog sit udgangspunkt i, at alle organisationsændringer kunne beskrives ud fra struktur, teknologi, opgaver og aktør variabler. En model der betegnes som en åben systemmodel, der udsiger at enhver ændring i en af de variabler, en organisation består af, vil påvirke alt andet i organisationen. Organisationer betragtes i denne model som komplekse, dynamiske systemer med en egen udviklings- og tilpasningsevne. (Bakka og Fivelsdal, 1988). Hvilket er den fortolkning vi bekender os til. Fig. 3 Leavitt-Ry s omverdens model 21

22 Leavitts model er blevet udvidet flere gange, både af ham selv men også af andre, først med et centrum af Bakka og Fivelsdal der udvider modellen med en ændringsagent, som blev placeret i centrum, hvori de placerede ledelse som agenten der skal gennemføre forandringsprocesser. Senest til Leavitt-Ry modellen, som vi anvender, hvor historien og omverdenen er med. Dette giver, som vi ser modellen, også mening ud fra Leavitt s tidlige definition af, at enhver ændring i en del af en organisation, får betydning for alle andre elementer i organisationen. I denne afhandling de mulighedsbetingelse kvalitetsbegrebet giver ledelse på dagtilbudsområdet. Vi beskriver i indledningen det historiske afsæt, hvorfra vi mener at kunne føre kvalitetsreformen tilbage til, og vi placerer derfor denne reform, i fig. 3, som den omverden ledelse skal forholde sig til. Vi beskriver også, at der ved iværksættelse af kvalitetsreformen, kommunikeres og præsenteres et kvalitetsbegreb, som regeringen udtaler at alle borgere og ansatte skal glæde sig til. Regeringens udtrykker et ønske om, at der skal skabes høj kvalitet i den offentlige sektor. De tre kvalitetsområder der udpeges er som tidligere nævnt, den faglige -, organisatoriske - og brugeroplevede kvalitet. De variabler der, samlet set fra regeringens præsentation, skal arbejdes med, udvikles og ændres på, for at der kan opnås høj kvalitet i den offentlige service. Eftersom at vi har placeret Kvalitetsreformen i ledelsens omverden, vælger vi at placere ledelse i centrum, efter Bakka og Fivelsdal. Vi definerer kort hvad der er kendetegnende for de fire inderste variabler i vores kortlægningsmodel, inden vi placerer de af regeringen udpegede tre kvalitetsvariabler. Opgaver refererer til organisationens raison d être hvorfor er organisationen sat i verden, samt de arbejdsopgaver organisationen skal udføre. Aktører refererer til de mennesker der er ansat i organisationen til at løse bestemt arbejdsopgaver. Teknologi refererer til it, lokaler etc, samt arbejdsprocesser og administrative procedurer, der har relation til teknologien, eksempelvis arbejds- og kvalitetskontrol. Struktur refererer til den arbejdsdeling der er, samt de autoritets- og kommunikationssystemer der befinder sig i organisationen. Grundlaget for at placere de tre udpegede kvalitetsvariabler fra kvalitetstrianglen er nu på plads. Vi placerer den faglige kvalitet i aktørvariablen, ud fra den forforståelse at det 22

23 er de ansatte i organisationen, pædagoger, ledelsen skal arbejde med for at skabe høj faglig kvalitet. Den brugeroplevede kvalitet placeres i opgavevariablen, der beskrives som organisationens raison d être, og til sidst organisatorisk kvalitet, som vi placerer i strukturvariablen, der har fokus på arbejdsdeling og kommunikation. Med denne model har vi på nuværende tidspunkt skabt det grundlag, hvorfra vi i vores konklusion vil holde vores analyseresultater op imod, med henblik på at se hvilke dele af den samlede ledelseskontekst vi har undersøgt. Vi præsenterer nu den analysestrategi, der skal besvare de tre underspørgsmål, som vi har stillet under vores hovedspørgsmål. 5.3 Den samlede analysestrategi Vi præsenterer først den samlede analysestrategi i fig. 4 med henblik på illustrativt at fremvise hvordan vi vil arbejde med analyse i denne afhandling, og hvordan de underspørgsmål, vi har opstillet, vil blive præsenteret i dette kapitel. Derefter lægger vi op til 3 delanalyser, som tilsammen skal besvare vores problemformulering: Hvilke mulighedsbetingelser giver implementeringen af kvalitetsreformen fra 2007 ledelse på dagtilbudsområdet for at udfylde kvalitetsbegrebet i samspil med politikere, borgere og ansatte? I vores første analyse tager vi regeringen som iagttagelsespunkt, og vil definere de strategiske arenaer, vi mener, har været bragt i spil i forhold til selve processen og til resultatet af kvalitetsarbejdet. For at finde frem til de relevante arenaer, ser vi på hver enkel arena, for her at sætte kvalitetsreformen ind i en bestemt kontekst og med en bestemt raison d être. I den næste analyse tager vi, udgangspunkt i arenaresultatet, for her at se hvilke strukturelle organisationsformer der kan danne ramme for institutionsledernes ledelsesrum. Vores iagttagelsespunkt vil være den enkelte organisation på dagtilbudsområdet. I den sidste analyse vil vores iagttagelsespunkt være dagtilbudsledelse og de mulighedsbetingelser der gives for at kommunikere kvalitetsbegrebet. Vi iagttager hvordan kvalitetsbegrebet kommunikeres, og hvilke potentielle muligheder der sættes for ledelse til at aktualisere begrebet. 23

24 Fig. 4: samlede analysestrategi Første analysestrategi I Analyse 1 svarer vi på underspørgsmål 1: Hvilke arenaer er det meningen, at ledelse skal spille på? Vi analyserer den strategiske arena hvorpå kvalitetsreformen udarbejdes fra, og hvorfra de 180 anbefalinger afsættes. Det er dog ikke alle 180 anbefalinger, vi analysere på, idet vi begrænser os til dagtilbudsområdet. Vi tager afsæt i dokumenterne fra vores case log i fig. 2. Indsat i analysemodellen Diamanten (Andersen, 1999, s. 183)ser ovenstående analyse således ud: 24

25 Fig. 5: Analysestrategi 1. Resultatet fra analyse 1 leder til analyse Anden analysestrategi 2. analyse besvarer vort 2. undersøgelsesspørgsmål: Hvilke organiseringer lægger kvalitetsreformen op til, at ledelse skal agere i? I analyse 2 har vi valgt at lade strukturen tale. Her tager vi udgangspunkt i Mintzbergs teori om hvordan organisationer fungerer. Her er vores iagttagelsespunkt den organisation, ledelse skal lede på dagtilbudsområdet. Indsat i Diamanten (ibid) ser analysestrategien således ud: Fig. 6: Analysestrategi 2 25

26 Analyse 2 tager afsæt i delkonklusionen fra analyse 1, og vi analyserer den organisering ledelse skal agere i. Det empiriske materiale vil bestå af dokumenter fra vores case log, eksemplificeret med uddrag fra de kvalitative interviews. Resultaterne fra analyse 2 danner sammen med resultaterne af analyse 1 udgangspunkt for analyse Tredje analysestrategi 3. analyse besvarer vores 3. undersøgelsesspørgsmål: Hvordan påvirker kvalitet som begreb ledelsesrummet? I denne analyse ser vi på, hvordan kvalitet som begreb tilskrives mening, ved at anvende Luhmanns semantiske analyse. Vi analyserer, hvordan kvalitetsbegrebet tilskrives aktualitet og potentialitet i de forskellige systemer. Analysestrategien ser således ud indsat i Diamanten (ibid). Fig. 7: Analysestrategi 3. Denne analyse angiver det potentielle ledelsesrum, hvorfra ledelse kan aktualisere begrebet kvalitet. 26

27 Vi har på dette tidspunkt i vores afhandling, beskrevet baggrunden for vores emne, præsenteret problemfelt og den problemformulering vi er nået frem. Vi har afdækket vores erkendelsesinteresse, beskrevet vores afgrænsning og fremlagt vores metodiske fremgang og analysestrategi. I næste kapitel præsenterer vi de teorier vi vil anvende i vores analyse, for derefter i kapitel 7 at beskrive empirien. 27

28 6. Teori I dette kapitel beskriver vi kronologisk de tre teorier vi anvender i forhold til vores samlede analysestrategi. Vi præsenterer hver teori for sig, for at uddrage de segmenter inden for hver teori, som vi anvender i vores analyser, og for at besvare hvert af de tre underspørgsmål. De tre analyser vil danne baggrund for at vi kan besvare vores problemformulering, der lyder som følgende: Hvilke mulighedsbetingelser giver implementeringen af kvalitetsreformen fra 2007 ledelse på dagtilbudsområdet, for at udfylde kvalitetsbegrebet i samspil med politikere, borgere og ansatte? Vi starter med Kurt Klaudi Klausen`s (Klausen, 2004: kap. 3) beskrivelse af de 8 strategiske arenaer. Vi anvender disse med henblik på, at fremanalysere hvilke arenaer regeringen sætter i spil, for det fremtidige ledelsesrum på dagtilbudsområdet ved implementeringen af kvalitetsreformen. Vi kan ikke ved hjælp af Kurt Klaudi Klausen`s (ibid) beskrivelser analysere, om der i kvalitetsreformen lægges op til bestemte organisationsformer, en viden vi skal erhverve for at kunne besvare vores problemformulering om hvilke organiseringer ledelse skal agere i Dette leder os til at søge viden ved at anvende Henry Mintzberg. Mintzberg anvender vi for at besvare vores andet underspørgsmål, der omhandler den organisering der lægges op til ved iværksættelse af kvalitetsreformen i Vi kan se, at der i kvalitetsreformen lægges op til, at der skal arbejdes med god tilrettelæggelse af arbejdet, organisationsformer mv. (Høj kvalitet i den offentlige service del 1.) Derfor undersøger vi, ved at anvende Mintzberg, om der i det kvalitetsbegreb der omhandler den organisatoriske kvalitet, lægges op til bestemte organisationsformer hvorunder ledelsesrummet på dagtilbudsområdet, kan udfolde sig. Mintzberg forholder sig ikke til relationer eller kommunikation, og vi har i vores problemformulering haft en antagelse om, at ledelsesrummet kommunikeres på en bestemt måde fra regeringens side. I kvalitetsreformen kan vi se, at der lægges op til at ledelse skal udfylde kvalitetsbegrebet, i samspil med ansatte og borgere. Vi tillægger denne anbefaling, at ledelse også skal kommunikere kvalitetsbegrebet. Vi anvender Nicklas Luhmans systemteori, for at iagttage den omverden og de systemer som ledelse er en del af. For derefter ed hjælp af en semantisk analyse at undersøge om, begrebet kvalitet aktualiseres af regeringen på bestemte måder. Denne teori skal besvare vores tredje underspørgsmål. Vi præsenterer nu de tre teorier. 28

29 6.1 Strategisk ledelse på mange arenaer/ Strategisk ledelse og manøvrering. For at opnå mål, må man uanset, om man er politisk leder, eller leder i en organisation have opbakning og støtte. Man lever således af legitimitet. Det sidste bliver derfor en forudsætning for det første. For at skabe denne opbakning og støtte bliver det vigtigt i hvilket forum legitimiteten skabes. Det er, ifølge Kurt Klaudi Klausen (Klausen,2004: kap. 3), hvad strategisk ledelse omhandler. Strategisk ledelse, bliver ifølge Kurt Klaudi Klausen (ibid), defineret på følgende måde: Den proces, hvorigennem en gruppe af relevante aktører, med den formelle ledelse som ansvarlig, i forhold til den overordnede mission og vision og i lyset af den strategiske situation træffer beslutninger om og løbende prioriterer, reviderer og justerer langsigtede mål og vælger imellem strategier på strategiske arenaer, samt implementerer strategierne og med passende mellemrum justerer mission og vision.. Strategisk ledelse bliver derved en proces, som udtænkes af relevante personer, og ikke kun tænkes som et værktøj til topledelsen. Samspillet mellem topledelsen og relevante personer bliver derfor unik i forhold til at få strategien til at gå i opfyldelse. Der skal skabes legitimitet om strategien, og dermed også om hvem der har magten til at søge legitimiteten og dermed opbakningen og støtten. Kurt Klaudi Klausen (ibid) beskriver således 8 forskellige dimensioner, hvorfra spillet kan spilles. Valget af dimension tager afsæt i bl.a. den form for legitimitet, der ønskes opnået, og hvilken form for rationale der søges. De 8 dimensioner er funderet i den beslutningstagning og handling, som er ledende for menneskelig adfærd og indretningen af sociale systemer. Den menneskelige adfærd er således styret af bestemte rationaler, som opsætter spillereglerne for, hvad der er en legitim adfærd, og hvordan beslutninger bør træffes i en given sammenhæng. Måden vi således har indrettet vore organisationer på, samt måden vi som mennesker motiveres på kan ved hjælp af disse rationaler give en række models of man. I en strategisk tankegang er det derfor vigtig for topledelsen, at der er bevidsthed om, hvilken struktur og rationale der giver den bedste motivation. Kurt Klaudi Klausen (ibid) understreger dog, at han bevidst har fravalgt visse rationaler, som tager deres afsæt i en mere positivistisk tankegang og tager derfor afsæt i den socialkonstruktivistiske tankegang. Samtidig præciserer han, at rationalerne angiver og lægger op til analyser af relativ afgrænsede karakter. 29

30 Der angives 8 rationaler, der sætter hver deres arena. Når der skal træffes strategiske beslutninger, kan den enkelte arena anvende argumenter fra andre arenaer. Hver arena er lagt fast i et bestemt institutionelt setup med bestemte spilleregler og bestemte strategiske processer. Når strategier skal besluttes i et rum, hvor der ikke er enighed, er det ikke kun den politiske arena der agerer politisk, de øvrige arenaer bliver også politiske i deres retorik omkring forhandlinger. Dette illustrerer den kompleksitet, som ligger i det adfærdsforeskrivende indhold til de forskellige arenaer. Det taler for at analysere simpelt, og derved kun anvende et rationales struktur, for at fastholde rationalets selvforståelse. Kompleksiteten i sammenhængene mellem de forskellige rationaler og arenaer, er vist i nedenstående figur: Figur 8: Oktanen(Klausen, 2004) De 8 arenaer Arenaerne er et udtryk for den menneskelige idealtype. Hver arketype afleder således en arena, som holder sig til en bestemt institutionel struktur. For at kunne anvende de enkelte arenaer i vores analyse, beskriver vi kort det der kendetegner hver arena. 1. Arenaen for produktion: Beskriver de organisatoriske betingelser for arbejdets organisering, og ledelse skal være af administrativ og procesorienteret karakter. Strategien bliver lagt med udgangspunkt i organisatorisk forandringer og rationalet beskrives som organisering. 30

31 2. Den sociale arena: Beskriver det enkelte individ i organisationen og dets placering. Hvordan er arbejdsmiljø, medarbejderudviklingsmuligheder, etc. Her findes de klassiske discipliner inden for human ressource management. Rationalet er det sociale. 3. Arenaen for markedet: Beskriver det marked, som organisationen befinder sig på. De klassiske discipliner er omverdensanalyser og konkurrencestrategier. Rationalet er markedet. 4. Den Politiske arena: Beskriver de politiske beslutningsprocesser, som influerer på ledelsen. Her finder vi de klassiske discipliner som magt, forhandlings- og beslutningsteori samt policeanalyser. Rationalet bliver her zoon politicon det politiske menneske. 5. Arenaen for bevidsthedsdannelse, vidensproduktion, opfattelser og meningsdannelse: Beskriver den retorik og diskurs som anvendes i organisationen, og den opfattelse der er fremherskende både i og uden for organisationen. Disciplinerne er bl.a. fortolkning, retorik og kommunikation altså sprogkoder. Det er på denne arena vi finder etos, og giver rationalet etikeren. 6. Arenaen for visioner og tro: Beskriver medarbejdernes tro på organisationens mål, visioner og missioner, med andre ord filosofien bag organisationens virke. Disciplinerne er visionsskabelse, utopitækning man kan også kalde det for den besjælede omverden. Rationalet er her det religiøse menneske. 7. Den kulturelle omverden og arena: Beskriver de værdier, som findes og er styrende for organisationen. Med andre ord selve organisationskulturen og værdiorienteret ledelse. Rationalet er her det moralske menneske. 8. Arena for arkitektur og æstetik: Beskriver de fysiske ramme i selve organisationen, bygninger, facader, kontormøbler, brevpapir mv. Man kan også kalde det den kunstneriske iscenesættelse af organisationen. Det har stor betydning for synligheden i organisationen, og den hierarkiske indplacering den enkelte har. Her er rationalet æstetikeren. Dette var et udsnit af Kurt Klaudi Klausen s strategiske arenaer, som anvendes til at besvare vores første underspørgsmål: Hvilke arenaer er det meningen at ledelse skal spille på. Vi præsenterer nu Henry Mintzbergs teori om organisationsformer. 31

32 6.2 Henry Mintzberg I kvalitetsreformen beskrives det, at god organisatorisk kvalitet handler om god arbejdstilrettelæggelse og organisationsformer. Vi anvender Henry Mintzberg, for at undersøge om disse udsagn lægger til bestemte organisationsformer. Henry Mintzberg er system og situationsteoretiker, og fokuserer på den betydning omverdenen har for organisationers form og funktion. Og derved for ledelsens mulighedsbetingelser i organisationen, og hvilket ledelsesrum der gives. Vi er bevidste om, at vi bevæger os i et andet videnskabsteoretisk paradigme. Det gør vi for at forbinde forståelsen af de begreber der beskrives i kvalitetsreformen, og omsætte dem i forhold til Mintzberg s måde at designe organisationer på. Når vi vælger at anvende Mintzberg, gør vi det ved, at vi iagttager de udsagn regeringen fremkommer med i reformen ud fra vores optik, for derefter at iagttage den betydning vi tillægger udsagnene ud fra Mintzbergs teori. Derved anvender vi Mintzberg i et 2. orden perspektiv Henry Mintzberg s teori Henry Mintzberg beskriver i sin teori, at alle beslutninger der bliver truffet, vil påvirke den måde hvorpå organisationer udvikler sig indenfor de bestemte organisationsformer (Niels Bo Sørensen 2000). Derved åbner teorien op for at vi kan undersøge den betydning, de situationsfaktorer og strukturelementer som Mintzberg opererer med i sine konfigurationer, får for ledelsesrummet. Mintzbergs konkluderer i sin fremstilling af organisationer, at man kan gruppere organisationer i fem forskellige hovedtyper. Den enkelte organisation skal forstås som et system i omverdenen, og dermed bliver systemet åbent, og skal hele tiden være i stand til at tilpasse sig den kontekstuelle virkelighed organisationen er en del af. Såfremt dette ikke sker, vil organisationen ikke kunne overleve. For at vi kan undersøge om der lægges op til en bestemt organisationsform, gennemgår vi ganske kort de organisationsformer som der arbejdes med i denne teori. Den basale struktur: En stor enhed bestående af en eller får topledere og en gruppe operatører. Omgivelserne er kendetegnede ved at være simple og dynamiske, beslutningskompetencerne er præget af vertikal og horisontal centralisering. Maskinbureaukratiet: En stor enhed af operatører, en eller få topledere og en meget stor del af administration. Omgivelserne er kendetegnede ved at være simple og stabile, beslutningskompetencerne er præget af begrænset horisontal decentralisering. 32

33 Fagbureaukratiet: En eller få topledere, højt uddannede fagfolk/operatører og et stort antal støttemedarbejdere til at bakke fagfolkene op. Omgivelserne er kendetegnede ved at være kompleks og stabil, beslutningskompetencerne er præget af horisontal og vertikal decentralisering. Den divisionaliserede form: Selvstændige enheder, som er bundet sammen i et løst administrativt netværk. Mellemledergruppen her er stor. Omgivelserne er kendetegnede ved at være relativt enkel og stabil, beslutningskompetencerne er præget af begrænset decentralisering. Adhockratiet: Består hovedsageligt af konsulentvirksomheder. Der findes et utal af chefer, men de styres ikke, da de typisk også er eksperter på deres område. Omgivelserne er kendetegnede ved at være komplekse og dynamiske, beslutningskompetencerne er præget af selektiv decentralisering. Ideorganisationen: Vi har fravalgt den sjette organisationsform på grund af, at vi ikke vil definere vores organisation til at arbejde med bestemte former for kald, ideologiske sager, eller forkyndelser af budskaber etc, set ud fra vores optik. Vi beskriver herefter, de 5 grundelementer enhver organisation består af i Mintzbergs perspektiv i fig. 9. Fig. 9: de 5 grundelementer (Mintzberg 1992) The operating core kan oversættes til den producerende kerne. Denne del af organisationen udfører det basale arbejde, direkte relateret til produktionen/udførelse af service. The strategic apex kan oversættes til topledelsesniveauet, som kontrollerer eller har magt over organisationen. Middle line kan oversættes til mellemleder, mellemleddet mellem the strategic apex og operating core, de får autoritet tildelt af strategic apex, som gælder over folkene i the operating core. Technostructure kan oversættes til den teknologisk besatte organisationsdel og besidder organisationens 33

34 ekspertise og baggrundsforståelse. Support staff, kan oversættes til hjælpeafdelinger i organisationen. De har til opgave at tilføre specialiseret hjælp.(mintzberg, 1992). Vi vælger i analyse at, lægge hovedvægten på de tre elementer der har direkte sammenhæng i organisationsformen, operating core, middle line og strategic apex. For at kunne anvende konfigurationerne, til at belyse om der i kvalitetsreformens anbefalinger lægges op til bestemte organisationsformer, har vi udvalgt 3 af de 14 dimensioner, der er beskrevet i Den velsiddende organisation (Harvard Børsen, 1981). Mintzberg opdeler dimensionerne i 3 hovedkategorier; situationsfaktorer, vigtigste organisationsdel/koordinering og strukturelementer, vist i fig.10. De 3 dimensioner vi har udpeget befinder sig i hver sin kategori, og er dem der vi i forhold til vores spørgsmål om organisationsform prioriterer. Mintzbergs 5 configurations (Sørensen 2000) Organisation/koordinering Vigtigste organisationsdel Situationsfaktorer Omgivelser Strukturelement Decentralisering The entrepreneurial organization/ basal struktur The machine organization maskinbureaukrati The professionel organization/ fagbureaukratiet The diversified organization/ divisionaliseret form Strategisk apex Simple og dynamiske, sommetider fjendtlige Centralisering Vertikal og horisontal Teknostrukturen Simple og stabile Begrænset horisontal decentralisering Produktionskernen Mellemlederstrukturen Kompleks og stabil Horisontal og vertikal decentralisering Relativt enkel og stabil Begrænset decentralisering The innovative organization/ adhockrati Støttegruppen (sammen med produktionskernen i operationelle ad hoc organisationer) Kompleks og dynamisk Selektiv decentralisering Fig. 10 Mintzbergs konfigurationer Vi anvender dimensionerne for at, fremstille viden om, hvordan regeringen med vores optik, beskriver organiseringen på dagtilbudsområdet, ud fra Mintzbergs perspektiv. Denne teoretiske gennemgang af Mintzbergs teori, anvender vi til at besvare vores andet underspørgsmål: Hvilke organiseringer lægger kvalitetsreformen op til, at ledelse skal agere i? Vi præsenterer nu Nicklas Luhmann s systemteori. 34

35 6.3 Nicklas Luhmann Vi anvender Luhmann for at iagttage, hvordan begrebet kvalitet kommunikativt gives mening til ledelsesrummet. Vi anvender Luhmann s semantiske analyse der arbejder med en meningsdannede forskel, for hvordan begrebers aktualitet og potentialitet danner mening i systemer og disse systemers omverden. Luhmann s teori beskæftiger sig med sociale systemer, et system der, som Luhman beskriver, består af kommunikation der kommunikerer i lukkede, autopoetiske og selvreferentielle meningsgrænser. Autopoetisk defineres som en beskrivelse af et system, der skaber sig selv ved selvreferentiel kommunikation, hvilket betyder at sociale systemer skaber deres egen semantiske forståelse ved brug af kommunikation, og ved hjælp af kommunikation konstitueres der en grænse mellem system og omverden. Vist i Fig. 11. Fig. 11: System / omverden efter Andersen, 1999) De sociale systemer er bundet sammen af kommunikation og ikke af mennesker, kommunikationen opstår som følge af de sociale systemer ikke som handlinger, idet handlinger først bliver til handlinger, i det øjeblik de kommunikeres som handlinger. Vi tager udgangspunkt i de sociale systemer hvorunder Luhmann har interaktioner, organisationer og samfund. Det er vigtigt at fremhæve, at Luhmann ikke anskuer systemer i vertikale og hierarkiske systemer, men som horisontale systemer uden rangordning. Systemet lukker sig om sig selv ved hjælp af ledeforskel. Systemet forstår omverdenen ud fra denne forskel, og sætter derved også en grænse mellem sig selv og omverdenen (Andersen, 1999). Luhmann beskriver samfund som et funktionelt differentierende samfund, som består af en række del/funktionssystemer, hvoraf nogle af dem er politik, (styrer/ikke styret) økonomi (betale /ikke betale), omsorg, familie, ret etc., funktionssystemer der har deres egne ledeforskelle. 35

36 I denne afhandling er regeringens kommunikation af Kvalitetsreformen den omverden som ledelse kan iagttages ud fra. Vi afgrænser os i forhold til Luhmann`s systemteori til at vi selektivt anvender den semantiske menings analyse. Den semantiske menings analyse arbejder med at begreber kommunikeres og tilskrives mening ud fra ledeforskellen aktualitet/potentialitet. Hvor enhver kommunikeret aktualitet om et begreb skaber potentielle aktualiseringsmuligheder i andre kommunikative systemer. Vi illustrerer dette i fig. 12 med at et hvert system danner sin aktuelle mening om et begreb, i denne afhandling kvalitet, og dette begreb giver ledelsens system potentielle muligheder for at aktualisere begrebet i ledelsesrummet. Fig. 12 Meningsdannelse i semantisk analyse(efter Andersen, 1999) Der vil altid være en kerne, som er givet, og som er omgivet af referencer til andre muligheder, som ikke kan udnyttes på samme tid. Potentialet eller mulighed må her ikke forstås som en struktur, der går forud for aktualiseringen, men som en horisont, der løber med aktualiseringen. (Andersen, 1999). 6.4 Opsamling på de tre teorier: Vi har nu beskrevet de tre teorier vi vil anvende i vores analyse afsnit. Vi anvender de strategiske arenaer for at identificere og fremanalysere de arenaer som regeringen sætter i spil for de fremtidige mulighedsbetingelser for ledelse. For at undersøge den del af kvalitetsbegrebet, der omhandler den organisatoriske kvalitet, anvender vi Henry Mintzberg s teori, for at analysere om der lægges op til bestemte organisationsformer hvor der er mulighed for at ledelsesrummet kan udfolde sig. 36

37 I kvalitetsreformen kan vi iagttage, at der lægges og til at ledelse skal udfylde kvalitetsbegrebet, i samspil med ansatte og borgere. Vi vil derfor anvende Nicklas Luhmans systemteori, og ved hjælp af en semantisk analyse undersøge hvordan begrebet kvalitet kommunikativt aktualiseres af regeringen på bestemte måder. Vi har i dette kapitel beskrevet de teorier vi anvender i de tre delanalyser, til besvarelse af de underspørgsmål, vi opstillede i kap Vores analyser vil vi præsentere i kap. 8, 9 og 10. Inden vi påbegynder disse analyser beskriver vi kort, den empiri der sammen med vores case log er, det samlede empiriske materiale vi analysere på. 37

38 7. Empiri Med afsæt i vores case log, vist i fig. 2 kap 5.1.1, præsenter vi i dette kapitel et udtræk af vores dokumenter. Det skal ses som en kort historisk gennemgang af den kontekst som kvalitetsreformen udfærdiges i. Vi gennemgår den historiske baggrund for Kvalitetsreformen. 7.1 Den historiske baggrund for Kvalitetsreformen Tid til fornyelse. Tid til, at gøre op med fortidens løsninger. Tid til at løsne mange snærende bånd. Dette var Statsminister Anders Fogh Rasmussens ord ved åbningstalen den 2. oktober Den forholdsvis nyvalgte regering fremlagde i løbet af kort tid en række love, som skulle sikre en forbedring af centrale velfærdsydelser. I løbet af åbningstalen beskrev Anders Fogh, at det er afgørende..[..] hvad vi som borgere får af service for skattekronerne. Det afgørende er, at vi får mest mulig kvalitet for pengene. En pointe fra denne åbningstale er, at intet er helligt, og alle sten skal vendes i forhold til at finde de bedste løsninger for Danmark. I de efterfølgende år sættes flere reformer i værk, og i august 2005 annoncerer regeringen således reformprogrammet om kvaliteten i den offentlige sektor. Her understreger Anders Fogh, at den tidligere gammeldags måde at iværksætte store ændringer på, som en tyv om natten, ikke vil være denne regerings metode. Regeringen ønsker dialogen, og ønsker at forberede danskerne ved at iværksætte en debat, som skal være med til at skabe en bedre forståelse for kvalitetsreformen. Regeringen understreger, at når der har været en bred folkelig debat om de forskellige forslag, vil regeringen komme med konkrete, målrettede initiativer. Det hele vil ske for at sikre Danmarks fremtidige velfærd, og sikre at den enkelte kan bevare trygheden i det daglige. Det bliver understreget, at forandringer skal gå hånd i hånd med tryghed.(åbningstale ) Ved regeringsseminaret i august 2006 starter lanceringen af arbejdet med kvalitetsreformen. I denne periode nedsættes et ministerudvalg bestående af statsministeren (formand for udvalget), finansministeren, indenrigs- og sundhedsministeren, socialministeren, familie- og forbrugerministeren samt økonomi- og erhvervsministeren. Andre ressortministre trækkes ind, når der er behov for deres viden. Statsministeren sætter rammer for betydningen af reformen, idet han sætter sig for bordenden. Det har han gjort før i forbindelse med reformarbejdet omkring Globaliseringsrådet samt strukturreformen, der begge er reformer der er gennemført før kvalitetsreformen sættes i gang. Lanceringer kommer til udtryk i dokumentet 38

39 Kvalitetsreform bedre service til borgerne. Et dokument der beskriver tre områder hvor fokus skal lægges, nemlig børneområdet, ældreområdet og sundhedsområdet. Ved åbningstalen den 2. oktober 2006 fremhæver regeringen de forgangne reformer, og meddeler, at der nu skal tages fat på den næste reform. En kvalitetsreform, som kan være med til at udvikle og forny den offentlige sektor gennem bedre ledelse, bedre rammer for medarbejderne, afbureaukratisering og modernisering af de offentlige institutioner. Det tænkes som en reform, som vil skabe fornyelse af velfærdssamfundet til gavn for såvel brugere som medarbejdere. Talen lægger vægt på det regeringen har nået, og sætter samtidig mål for fremtidens velfærd. Den 16. november 2006 trykkes en kronik af Anders Fogh i Politiken, kronikken kaldes med mennesket i centrum. I kronikken opfordrer Anders Fogh befolkningen til at byde ind med ideer og forslag, der kan være med til at kvalitetssikre den endelige reform. En reform der forventes færdiggjort i løbet af sommeren året efter. 7.3 En regering ønsker dialog Som lovet i august 2005 iværksættes debatten og dialogen om kvalitet, i den offentlige sektor, i den brede del af befolkningen. Der afholdes temamøder fem steder rundt i landet, hvor både borgerne, brugerne, offentlige medarbejdere, erhvervsfolk, centrale interesseorganisationer og eksperter deltager. Forud for møderne afholdes morgenmøder med medarbejdere og ledere på de fem institutioner, hvor debatten skal foregå. Sideløbende deltager ministerudvalgsmedlemmerne i en række møder på andre institutioner, rundt i landet hvor de ligeledes diskuterer gode eksempler og erfaringer fra den offentlige sektor. Disse møder afvikles med ledelsespersoner og medarbejdere, der er ansat i de udvalgte institutioner. Formålet er at udvalgsmedlemmerne kan indsamle viden, om de måder hvorpå der arbejdes med udvikling af kvalitet i forhold til organiseringer, brugerinddragelse og medarbejderudvikling. Statsministeren udpeger to personer som hans repræsentanter. Disse får i opdrag at rejse Danmark rundt, med henblik på det samme som ministerudvalgsmedlemmerne, nemlig at indsamle gode eksempler. I februar 2007 nedsættes en kvalitetsgruppe. De 27 personer, som gruppen består af, repræsenterer arbejdsmarkedsparter, regionale og kommunale repræsentanter, eksperter med specialviden om velfærdssamfundet samt ministerudvalget der deltog i 39

40 alle møder. At ministrene deltog aktivt på alle møder var en ny arbejdsform der blev indført i forbindelse med kvalitetsreformen. En arbejdsform hvor statsministeren sætter sig for bordenden, med en her og nu vilje til at skære igennem, hvis der var beslutninger der ikke kunne finde et fælles fodslag. (Christensen, m.fl. 2009). Vi har nu beskrevet baggrunden samt vores metodemæssige tilgang i denne afhandling. I de to forudgående kapitler har vi præsenteret vores teoretiske og empiriske grundlag som oplæg til vores analyser. De næste tre kapitler vil være analyser der udarbejdes på baggrund af de tre underspørgsmål, vi opstillede i kap Efter hver analyse udfærdiges en delkonklusion der trækkes ind i konklusionen kapitel 11, sammen med Leavitt-Ry s omverdens model. De 3 analyser vi udarbejder, skal tilsammen besvare vores spørgsmål udformet i vores problemformulering: Hvilke mulighedsbetingelser giver implementeringen af kvalitetsreformen fra 2007 ledelse på dagtilbudsområdet, for at udfylde kvalitetsbegrebet i samspil med politikere, borgere og ansatte? 40

41 8. Analyse 1. De strategiske arenaer I dette kapitel analyserer vi, hvordan mulighedsbetingelser for ledelse sættes i spil af regeringen i kvalitetsreformen, og besvarer derved vores 1. underspørgsmål; Hvilke arenaer er det meningen at ledelse skal spille på? Vores erkendelsesinteresse ligger i, at finde den arena hvor det er meningen at ledelse skal spille på. Vi tager afsæt i vores case log. Vi har en forventning om, at vi her kan se det ledelsesrum, som kvalitetsreformen lægger op til. Vi antager, at reformer må udføres i et samarbejde med relevante aktører, for at kunne blive implementeret. 8.1 Hvad er kvalitet i ledelse? Statsministeren (åbningstale den ) udtaler, at den virkelige udfordring i den fremtidige danske offentlige sektor er, at skaffe mere kvalitet for pengene. Han understeger, at de offentlige medarbejdere er såvel kompetente som motiverede. Udgangspunktet, udtaler Statsministeren, er derfor godt især fordi 8 ud af 10 borgere mener, at kvaliteten i den offentlige sektor er god. Således sættes arbejdet med Kvalitetsreformen i gang. Det er regeringens mål at fremme kvaliteten i den offentlige sektor ved følgende punkter: At skabe attraktive arbejdspladser med engagerede og ansvarlige medarbejdere og gode arbejdsvilkår Aktiv inddragelse af medarbejdernes faglige viden Løbende udvikling af medarbejdernes faglige og personlige kompetencer Professionelle ledere, der løfter ledelsesansvaret Målrettet indsats for at rekruttere og fastholde dygtige medarbejdere. (Regeringens debatoplæg den ): Mange offentlige ledere har brug for en afklaring af deres ledelsesrum, som er blevet udfordret i forhold til den nye struktur og organisationsform, som strukturreformen gav anledning til. Derfor er der fokus på, at ledere skal have et tilstrækkeligt ledelsesrum og de værktøjer, der behøves i forbindelse med udøvelsen af ledelse (Regeringens debatoplæg den ). For at skabe kvalitet i ledelse bliver det foreslået, at øget anvendelse af mål- og resultatstyring skal kunne være med til at skabe kvalitet i ledelsesrummet, idet ledelse i den enkelte organisation skal have større frihed til at vælge, hvordan målene nås. Det understreges, at kvaliteten i den offentlige sektor i høj grad afhænger af ledelse. Derfor skal ledelsens mangesidede ansvar synliggøres (Regeringens debatoplæg den 41

42 ). For at gøre dette ledelsesrum og denne strategiske manøvrering mulig, er det derfor af væsentlig betydning, at have ledelsesrummet oplyst, og at der bliver givet rum for ledelse. Før reformernes indtog hentede ledelse sin legitimitet i fagligheden. Ledere blev udnævnt som bedst blandt ligemænd. I dag er der et generelt ønske om ledelseskompetencer, for derigennem at opnå den kvalitet organisationen vil blive målt på. Ledelse er således ikke fastlåst, men kvalitetsreformen har været med til at skabe, udbygge og udvikle nye måder at skabe ledelsesrum på. (Pedersen m.fl. 2008) 8.2 Strategiske arenaer Den strategiske ledelse regeringen lægger an til i Statsministerens åbningstale, er søsætningen af en række reformer med samme destination. Det skal være tid til fornyelse og tid til at gøre op med fortidens løsninger (Statsministerens åbningstale ). Destinationen er bedre velfærd i fremtiden. De forskellige reformer der herefter iværksættes hænger, i denne strategiske optik, sammen. Inden kvalitetsreformen iværksættes er en række andre initiativer lagt på plads. Vi nævner disse reformer, fordi reformerne her udgør en del af den overordnende strategi, der som statsministeren udtrykker, drejer sig om at skabe bedre velfærd. En liste over nogle af de vigtigste må inkluderer: Frit-valgsreformen, Regnskabsreformen, Topledelsesreformen, Gymnasiereformen, Udligningsreformen, Digitaliseringsreformen, Politireformen, Domstolsreformen, Velfærdsreformen, Globaliseringsreformen, Universitetsreformen og ikke mindst strukturreformen (Pedersen m.fl.2008) Kvalitetsreformen kan derfor anskues som en slags udfyldningsreform i forlængelse af især strukturreformen. (Christensen m.fl. 2009). Dette kan tolkes fra statsministerens kronik i Politiken den 16. november Her betones det at regeringen har udbygget den offentlige sektor, men at den offentlige sektor fortsat står overfor en udfordring, idet sektoren ikke er god nok i forhold til borgernes forventninger. (Kronik i Politiken d ). Vi antager, at vi ud fra Kurt Klaudi Klausens arena begreb kan blive beviste om, hvilket rationale, der er sat i spil i forbindelse med det ledelsesrum vi søger. Ingen af arenaerne er som nævnt rene, og låner af hinandens argumenter for at opnå den legitimitet, som søges. I vores analyse vil vi imidlertid lade den enkelte arena tale, for 42

43 herigennem at kunne anskue arenaens argumenter i forbindelse med kvalitetsreformen. Som tidligere nævnt (side 14) præsenteres kvalitetsbegrebet som en triangulering bestående af den faglige kvalitet, den kvalitet borgeren oplever, samt den organisatoriske kvalitet. Dette kan illustreres med normative vektorer. Ved at spille på de forskellige arenaer, kan organisationen arbejde strategisk på og med de forskellige arenaers rationaler. De normative vektorer er indbyrdes afhængige og supplerer og afvejer hinanden og udgør dermed et styrke- og blandingsforhold, så organisationen ikke skævvrides. Det betyder, at alle arenaerne er til stede, blot med forskelligt styrkeforhold. De normative vektorer udgøres af de otte forskellige sider af omverden. (Klausen, 2004). Vi antager, at arenaen for produktion rummer den faglige organisering, arenaen for marked rummer den kvalitet borgeren oplever, samt at den sociale arena rummer den faglige kvalitet. Dette illustreres i nedenstående figur. Fig.13: Kaudi s dynamiske vektorpres På baggrund af denne antagelse, gennemgår vi herefter de enkelte arenaer, for at se om det dynamiske vektorpres er konstant i forhold til de endelige anbefalinger. Den enkelte arena kan som bekendt låne argumenter fra andre arenaer og dermed opstår den kompleksitet, som opstår i sammenhængen mellem de forskellige rationaler. Netop derfor ser vi på hver enkel arena, begyndende med de tre vi antager, rummer kvalitetstrianguleringen. 43

44 Arena for produktion, den tekniske omverden. Når denne arena bliver brugt, er det ofte med henblik på at ændre den tidligere måde at organisere sig på. De forskellige opfattelser der kan være af, hvad en forandring kan bestå af, kan være med til, at fokus lægges på den denne arena. Typisk vil denne arena sættes i spil, i forhold til nyudnævnt ledelse, således at de hurtig kan udvise handlekraft. Kvalitetsreformen efterfulgte strukturreformen, som var et gigantisk omorganiseringsprojekt. I forhold til denne afhandlings genstandsfelt, blev der på dagstilbudsområdet udpeget en personlig repræsentant af statsministeren. Repræsentanten rejser i perioden rundt for at indsamle gode eksempler på initiativer, der kan fremme kvaliteten på dagstilbudsområdet. Vi kan iagttage, at det er organisationer, der er kendetegnet ved at levere service af høj kvalitet, der er blevet udvalgt til besøg. Den personlige repræsentant anbefaler følgende i forbindelse med arbejdets organisering: Mine besøg i kommunerne tegner imidlertid et billede af, at der generelt foregår rigtigt mange og rigtigt gode og vellykkede udviklingsprojekter i kommuner og organisationer. Men besøgene har også vist, at mange af de gode ideer og erfaringer bliver i oprindelseskommunen eller den enkelte institution, uden at andre bliver delagtiggjort heri og medinddraget i en eventuel videreudvikling Vi iagttager, at regeringens personlige repræsentant italesætter faglig professionalisme, ved at han fremhæver, de organisationer der arbejder med udviklingsprojekter, der understøtter en høj faglig kvalitet. Han argumenterer for at de arbejdsmetoder disse organisationer anvender, bør spredes til andre organisationer for at de kan lære af de gode projekter. Vi mener her at vi kan iagttage, at det er principperne for organiseringen, der er i spil. Den sociale arena, den sociale omverden. Arenaen bliver brugt, når der er tale om at man vil være med til at skabe et bedre arbejdsmiljø og en bedre arbejdsmoral. Gode arbejdspladser for medarbejderne og god service til borgerne er to sider af samme sag. Derfor er det afgørende, at de offentlige arbejdspladser er velfungerende og attraktive, og at ledelsen er kompetent og professionel. (Pressemeddelelse fra Kvalitetsreformsekretariatet, den ). Hele reformen hedder bedre velfærd og større arbejdsglæde dette kan iagttages som, at fokus er lagt på, hvordan det gode sociale miljø er med til at skabe bedre kvalitet. Det sociale miljø er dermed en væsentlig parameter i kampen om arbejdskraften. Hvis det ikke fungerer, er det overvejende sandsynligt, at medarbejderne savner motivation, engagement og 44

45 loyalitet, deres præstationer bliver middelmådige, og sygefraværet vokser (Klaudi, 2004). Vi iagttager bl.a. ved at Lars Løkke Rasmussen siger, at: Vi har diskuteret arbejdsmiljø, ledelse, investeringer i ny teknologi, dokumentation og i det hele taget emner, der leder frem til bedre løsninger på de offentlige arbejdspladser (Rasmussen, : Frederiksborgs Amtsavis). Flere gange i processen understreger statsministeren at de offentlige ansatte gør det godt. Senest i åbningstalen i 2007, hvor statsministeren udtaler, at Der er masser af eksempler på god og tryg offentlig service. Leveret af dygtige, kompetente og engagerede medarbejdere og ledere. Sygeplejersker, pædagoger, social- og sundhedsassistenter, folkeskolelærere og mange andre gør hver dag et stort, kvalificeret og engageret arbejde. Så godt, at 8 ud af 10 brugere er tilfredse med den offentlige service. Vi iagttager, at det sociale arbejdsmiljø gøres til et parameter i forhold til arbejdskraften. Det nævnes at Danmark står med en demografisk udfordring, og dermed er det af betydning, at kvaliteten af den offentlige sektor er i top. Den offentlige sektor står overfor en stor rekrutteringsmæssig udfordring. Den demografiske udvikling indebærer, at arbejdsstyrken ikke længere vil vokse. [..]Den offentlige service skal indrettes fleksibelt, så den lever op til de krav, som et moderne familieliv og arbejdsliv stiller i fremtiden. Det er ikke en løsning at sætte skatterne i vejret. Højere skatter mindsker tilskyndelsen til initiativ, virkelyst og arbejde. (Kvalitetsreformens kommissorium, 2007). Erik Bonnerup påpeger ligeledes, at et fælles træk ved de besøgte institutioner har været, at lederen har været engageret, kvalificeret og målrettet. Derfor stilles der forslag om, at der skal være et stort ledelsesrum i den enkelte institution. Fokus på faglighed og ledelse anvendes i anbefalingerne som en rekrutteringsfaktor for at opnå et godt socialt miljø med høj faglighed.(besøg på børne- og ældreområdet, juni 2007) Vi iagttager, at det er human ressource management, der lægges op til. At det sociale parameter kommer i spil her, kan på denne arena iagttages som et udtryk for en anden tilgang til de offentlige medarbejdere. Det vises ved, at regeringen er opmærksom på medarbejderne og deres muligheder for udvikling, og på ledelsernes mulige ledelsesrum. Efterfølgende indgår regeringen et samarbejde med bl.a. fagbevægelsen for at sætte læringsmæssig fokus på ledelse. Erik Bonnerups anbefalinger bliver således omsat i forbindelse med 3-parts-forhandlingerne til en ny fleksibel masteruddannelse, og en forøget fokus på diplomuddannelsen i offentlig ledelse. Aftalen indebærer betydelige investeringer i opkvalificering og fastholdelse af 45

46 bl.a. sygeplejersker, pædagoger og lærere samt en ekstraordinær indsats for uddannelse af offentlige ledere (Pressemeddelelse af fra FM). Lederuddannelse for institutionsledere og afdelingsledere nævnes specifikt. Vi kan her iagttage en synliggørelse af de sociale kompetencer, og organisationens evne til at skabe social identitet, socialt fællesskab og sammenhold. (Klaudi, 2004). Der bygges således på at skabe en balanceret afvejning af behovet for tillidsbaseret personlig tryghed til at være sig selv (og dermed forskellig) og behovet for social (og dermed fælles) identitetsdannelse. I forbindelse med kvalitetsreformen bliver den yderligere kontakt til institutioner, brugere, og ledere skabt med sigte på at sige Vi lytter, vi indsamler erfaringer og forsøger at inddrage det i arbejdet (Christensen, Mouritzen og Nørgaard, 2009). Statsministeren siger det således: En reform, som skal gennemføres i tæt samspil med medarbejderne og deres organisationer. Regeringen har derfor indgået vigtige aftaler med fagbevægelsen om kompetenceudvikling, rekruttering, arbejdsmiljø og ledelse. (Åbningstalen 2007). Markedet, Det offentlige marked er i konkurrence med det private marked, idet Regeringen understeger, at det for dem ikke er vigtigt, om ydelsen bliver leveret af offentlige eller private. Vi iagttager at dagtilbudsområdet er præget af både konkurrence- og udviklingsmarkedet som omverden. Udviklingen i markedet er præget af lovning og regulering og de offentlige institutioner er gået fra at leve i et system, hvor de i overvejende grad kunne eksistere i kraft af en politisk bestemt arbejdsdeling, nu i stigende grad at befinde sig i en situation, hvor de skal genopfinde deres raison d être. I redegørelsen til Folketinget siger statsministeren følgende: Mennesket før systemet, respekten for det enkelte menneske og retten til selv at bestemme over sit eget liv vil være ledetråden for regeringen. For os er det afgørende ikke, om den enkelte borger får den nødvendige hjælp og service fra det offentlige eller fra private. Det afgørende er ikke, hvem der udfører opgaven, men hvad vi som borgere får af service for skattekronerne. (redegørelse til Folketinget, december 2001). Dette er en del år før kvalitetsreformens tilblivelse, men illustrerer at markedsmekanismerne spiller ind i forhold til, at levere kvalitet for skatteborgernes penge. De tidligere reformer medbragte bl.a. NPM-inspirende tiltag. (Klaudi, 2004). I økonomiaftalen med kommunerne i 2006 besluttes det at igangsætte et tværoffentligt samarbejde, som skal forbedre, forenkle og sikre en mere sammenhængende dokumentation på de væsentlige kommunale serviceområder. For at sikre mulighed 46

47 for, at centrale styringsinitiativer i fremtiden i højere grad kan hvile på fastsættelse af effektmål, rammer og resultatkrav frem for en detaljeret styring af kommunerne, er det aftalt, at dokumentationen skal have særligt fokus på resultat- og effektmåling. (høj kvalitet i den offentlige service, del 1). Vi iagttager, at der med frit-valgsordningen lægges op til, at den enkelte institution skal kunne dokumentere kvalitet med henblik på at tiltrække nye brugere. Vi iagttager, at det er kernekompetencerne hos medarbejderne som er i spil. Det betyder, at den enkelte medarbejder skal have sans for, hvordan institutionen markerer sig på markedet, og hvordan den enkelte serviceydelse klarer sig. Der kan her skabes et paradoks, idet drift kommer til at fylde meget i forhold til en policy-udvikling. For at undgå dette paradoks, iagttager vi at regeringen lægger op til at lederne skal udvikle kvaliteten, og være med til at fremme gode arbejdsvilkår. Det betones på følgende måde: Regeringen ønsker, at offentlige ledere skal have en klar tilskyndelse til at udvikle kvaliteten i servicen og gode arbejdsvilkår. Målet er, at aflønningen af offentlige ledere i højere grad end i dag skal afspejle opnåede resultater særligt i forhold til udviklingen i kvaliteten. (Kvalitetsreformen del 1/3). Der bruges således markedslogikkens egne rationaler til at opnå udviklingen i kvaliteten i servicen. Den politiske arena, den politiske omverden. Vi kan iagttage, at mange af de beslutninger, som træffes i forbindelse med reformen, skabes på baggrund af dialog. Det betyder at beslutningerne træffes i et samspil og i forhalinger mellem parterne. Regeringen lægger hele processen igennem op til, at den vil være lydhør og tage de gode eksempler med videre i anbefalingerne. Den politiske magt cementeres idet statsministeren nedsætter et ministerudvalg. Vi kan imidlertid vælge at anskue denne magt fra en anden vinkel, idet der samtidig blev lagt op til debat rundt om i landet. Der søges på denne måde at skabe lydhørhed for debatten om kvalitet og service i den offentlige sektor. Statsministeren udtaler et par år tidligere: Tidligere kom store ændringer som en tyv om natten. Uden at vælgerne vidste noget om det i forvejen. Det er den gammeldags måde at føre politik på. (Åbningstale ). Vi kan her iagttage det som at statsministeren gerne vil dialogen om kvalitetsreformen. 47

48 De offentlige ledere er således med på sidelinjen da processen sættes i gang, og selvom offentlige ledere som sådan ikke er herrer i eget hus (Klaudi, 2004) understreger regeringen flere gange i processen, at man vil lytte til de gode erfaringer. Vi kan iagttage, at møder og institutionsbesøg i forbindelse med debatten om kvalitetsreformen, bevidst placeres rundt i landet med stor lokal pressedækning. Det blev således synliggjort at de involverede ministres investering i kvalitetsarbejdet var af et betydeligt omfang.(christensen, Mouritzen og Nørgaard, 2009). Samt at den praksisbårne erfaring blev taget med i de endelige anbefalinger. Vi iagttager, at der tages afsæt i de strategiske platforme af magtbaser og kernekompetencerne for at bringe det brede kvalitetsbegreb ud i det offentlige rum. Statsministeren skriver en kronik i efteråret 2006, der offentliggøres i Politiken. Imidlertid er det her statsministeren henleder opmærksomheden på den reform der nu sættes i gang. Han betoner borgerdeltagelsen i reformarbejdet, men henviser ligeledes til medarbejdere og ledere i den offentlige sektor. Vi skal også inddrage medarbejdere og ledere aktivt i udvikling og fornyelse af den offentlige sektor. (Kronik i Politikken ). Arena for vidensproduktion og bevidsthedsdannelse, opfattelser og meninger, den diskursive omverden. Vi iagttager, at det er den diskursive omverden som er spil og der hermed forsøges at begrebsliggøre, forstå og fortolke, hvad der menes at vide om verdens beskaffenhed. Det er her vi iagttager legitimiteten i forhold til de reformer, der lægges op til. Kampen om regeringens legitimitet i forhold til at reformere det danske samfund, bringes 1. gang i spil ved statsministerens redegørelse til Folketinget i december 2001: Folketingsvalget den 20. november var historisk. Ikke blot fordi valget meget markant ændrede flertallet og partiernes indbyrdes størrelse i Folketinget. Men først og fremmest fordi vælgerne sendte et klart signal om fornyelse af det danske samfund. (Redegørelse til Folketinget ). Regeringen gik til valg på at en række punkter, for herigennem at kunne forbedre det danske velfærdssamfund. Regeringen sætter fire klare mål for udviklingen og fornyelsen. Dette bliver fire pejlemærker, der udgør overliggeren for den reformproces, som efterfølgende sættes i værk. De fire pejlemærker er således: 1. Der ønskes et samfund, hvor mennesket sættes før systemet. 2. Et samfund, hvor der bliver taget sig mere og bedre af de svageste 48

49 3. Et samfund, hvor der kan udvikles og forstærkes investeringerne i Danmarks fremtid 4. Et samfund, som åbnet og engageret påtager sig et ansvar for at skabe og sikre frihed og fred i verden omkring det. Vi iagttager, at den samlede overligger efterfølgende danner den retoriske ramme for samtlige af statsministerens taler op til kvalitetsreformens anbefalinger. De efterfølgende store reformer lægger sig ind under de to første pejlemærker, og statsministeren sætter således ord på regeringens vision: Det er vor vision, at vi bygger et samfund, hvor et stærkt fællesskab er skabt af mennesker, der får frihed til at skabe værdier, som andre mennesker har brug for. (Redegørelse til Folketinget, ) De strategier, der lægges op til på denne arena, har betydning i forhold til påvirkningen af andres måde at forstå virkeligheden på (Klaudi, 2004). Statsministeren betoner at den demografiske udvikling i Danmark er en udfordring for velfærdssamfundet. Der skal således nytænkes i forhold til de strukturer den offentlige sektor består af: Vi står over for en stor udfordring i de kommende år. Der bliver flere ældre. Og der bliver færre erhvervsaktive. Det skal vi finansiere på en måde, så vi bevarer og udvikler vort velfærdssamfund. (Åbningstale den ) Det er samtidig i denne tale, at statsministeren første gang bruger udtrykket: [..] vi får mest mulig kvalitet for pengene. Dermed åbnes der således op for, læring og aflæring i forhold til at ændre på de mentale programmeringer og dermed udøve en kritisk refleksion i forhold til den kvalitet, der leveres i den offentlige sektor. Vi iagttager, at den enkelte skal tage en selvkritisk evne at fortolke, forstå og kommunikere, hvad det er, der er på spil. Vi fortolker, at der findes i en forestilling om, at de offentlige ansatte er sandhedssøgende, og dermed bliver iagttagelse, dialogen og fortolkningen af en essentiel betydning for at skabe afklaring om, hvad der er enighed om, og hvad der er uenighed om. Denne legitimitet bringes i spil i forhold til den senere proces omkring kvalitetsreformen, hvor netop kommunikationen med brugere, borgere, medarbejdere og ledelser sættes i fokus. Arena for visioner og tro, den besjælede omverden. Vi antager at vi alle er en del af noget som er større, idet statsministeren udtrykker en vision for hele Danmark. Som tidligere nævnt påpeger statsministeren regeringens vision for Danmark med sin redegørelse til Folketinget i december Men regeringen udtrykker en anden tro, 49

50 en tro på at mennesket skal før systemet og at systemet ikke må blive så rigidt, at det skaber snærende rammer for det enkelte menneskes muligheder: Mennesket før systemet, respekten for det enkelte menneske og retten til selv at bestemme over sit eget liv har fra starten været og vil også fremover være ledetråden for regeringen. (Åbningstale ). Vi iagttager her det offentlige ledelsesrum. Det er de offentlige ledere, som skal skabe deres vision for egen organisation, og dermed formå at trække medarbejderne i en fremtidig retning. Troen på mennesket før systemet, etc. skal være bærende elementer i det ledelsesrum, institutionslederen ser for sig. Den motivations- og drivkraft, der ligger heri, er bundet til om visionen for den enkelte institution kan være så overbevidnede og langsigtet, samt attråværdig at den er værd at kæmpe for, for den enkelte medarbejder. Det vi iagttager kan være et paradoks på denne arena, at de som ikke nødvendigvis kan se logikken i den officielle vision, vil blive udstødt. Statsministeren trækker derfor alle parter ind i denne proces omkring at skabe et nyt velfærdssamfund, og siger at fagforeningerne og arbejdsgivere ligeledes skal tage deres ansvar.( Åbningstale ) Den kulturelle arena, De fælles værdier, som ligger i den offentlige sektor, er med til at skabe en sammenhængskraft. Vi iagttager, at der sker en italesættelse af, at de offentlige medarbejdere gør det godt, som statsministeren udtrykker det ved flere lejligheder. De fælles værdier, som ligger i det offentlige er med til at skabe en sammenhængskraft, som er nødvendig for at kunne agere effektivt, og opnå fornyet innovation. Statsministeren udtrykker ved redegørelsen til Folketinget den , at regeringen ønsker at skabe det 21. århundredes velfærdsmodel. En model hvor medarbejdere og ledelse i de enkelte organisationer får en udstrakt frihed til at finde de lokale løsninger, der bedst opfylder brugernes ønsker og behov. En velfærdsmodel, som bidrager positivt til fornyelse, udvikling og dynamik i hele det danske samfund.(redegørelse ). At skabe denne sammenhæng vil ske gennem sikring af bedre ledelse, bedre rammer for medarbejderne og modernisering af de offentlige organisationer. Og regeringen giver udtryk for, at de skylder det til de medarbejdere og ledere, der yder et vigtigt og godt arbejde på de offentlige arbejdspladser. 50

51 Det vi iagttager er, at det er af afgørende betydning at mange offentlige institutioner i dag arbejder med værdier. Værdier, som er med til at danne fundamentet for den ydelse den offentlige institution lægger vægt på. Og dermed kan binde institutionsledelserne sammen i en fælles forståelse. Det er her vi iagttager, at organisationernes evne til at afkode, efterleve og udstråle de værdier, som er styrende, er fundamentale for kvalitetens succes. Vi ser i anbefalingerne, at der lægges op til denne dialog og afkodning i følgende udtalelse: Det næste store skridt bliver at føre kvalitetsreformen ud i livet. Dels politisk, men nok så meget med en bred inddragelse af medarbejdere og ledere i den offentlige velfærdsservice. (Bedre velfærd og større arbejdsglæde) Arena for arkitektur og æstetik, den fysiske designede og kunstneriske udvirkede omverden. Vi iagttager, at der lægges op til at børnene skal have bedre plads, og dermed er det den fysiske ramme der lægges op til. Der gøres opmærksom på, at Regeringen vil etablere en kvalitetsfond på i alt 50 mia. kr. Fonden skal medfinansiere investeringer (så) [..]daginstitutioner og ældreboliger skal vedligeholdes bedre, og der skal bygges nyt, hvor der er brug for det. Så børn, ældre, pædagoger, lærere og hjemmehjælpere får gode og tidssvarende rammer i dagligdagen. Ligeledes skal investeringer i it og nye arbejdsformer aflaste medarbejderne og give bedre velfærd til borgerne. (Bedre velfærd og større arbejdsglæde). Desuden er en af anbefalingerne fra den personlige repræsentant følgende: Det skal i denne forbindelse bemærkes, at investeringer i nye bygninger, tilbygninger og renoveringer kan have en positiv virkning på kvaliteten uden at kræve højere driftsudgifter. Vi iagttager således at der i kvalitetsreformens anbefalinger lægges vægt på noget som er funktionelt velfungerende, og at denne opfattelse har en afsmittende effekt på arbejdsmiljøet. Vi ser det som en løftestang i forhold til den organisatoriske kvalitet idet vi her kan tale om arbejdsmiljøet og den arbejdsglæde, der skal genskabes. Det kan ikke med sikkerhed vises, at kvalitetsreformens proces og implementering på de mange arenaer peger i samme retning og dermed understøtter hinanden. Men vi kan iagttage at den strategi, som regeringen fra første færd lægger for dagen, bærer et forsøg på at skabe en dynamisk sammenhæng, og synergi, som er forudsætningen for at kvaliteten i velfærdssamfundet kan udvikle sig. De enkelte arenaer kan således være i spil som løftestang, for en anden arena. 51

52 De normative vektorer ændrer sig i vores optik ikke væsentligt fra den oprindelige vægtning. Det som overrasker os i analysen er dog, at det æstetiske spiller en større rolle end først antaget. Der lægges således op til, at de fysiske rammer skal forbedres, for derigennem at skabe bedre arbejdsmiljø og højere kvalitet. Fig. 14: Klaudi s dynamiske vektorpres 8.3 Delkonklusion - De mange strategiske arenaer i spil. For at sætte rammen for den eller de arenaer, som det er meningen ledelse skal spille på, er det interessant at se, hvor og i hvilken proces begrebet ledelse og kvalitet indgår i sammenhæng, og dermed hvilke arenaer ledelsesrummet bliver sat i spil på. Umiddelbart ville det være nærliggende at sige, at det er på den politiske arena at kvalitetsbegrebet og ledelsesrummet tager afsæt. Der lægges vægt på, at mennesket skal komme før systemet, hvilket vi tolker som arenaen for Tro. Det er ligeledes fra denne arena hele reformprocessen igangsættes. Her lægges første løftestang for kvalitet idet vi kan se, at de offentlige ansatte skal være med til at skabe dynamik og innovation, og dermed opnå den forøgede kvalitet, som reformen lægger op til. Det bliver dermed arenaen for tro som lægger optakten til kvalitetsbegrebet. Den organisatoriske kvalitet lægger op til, at ledelsesrummet vil kunne bemægtiges på produktionsarenaen. Der lægges op til at lederne skal have et større frirum i forhold til afbureaukratisering. Hele processen omkring kvalitetsreformen giver præg af en bottom-up-process, hvor de gode initiativer og eksempler skal være meningsdannende for den kvalitet der skal være i den offentlige sektor. Det iagttager vi gennem 52

53 statsministerens personlige repræsentant, som netop indhenter de gode eksempler. Der er et socialt element i, at alle skal tage ansvar for den kvalitetsmæssige udvikling. Vi iagttog i analysen, at den æstetiske arena, den arena hvorfra vi kan beskrive de fysiske rammer bringes i spil. Men vi tillægger denne iagttagelse betydning af løftestang for den organisatoriske kvalitet, idet der fokuseres på, at netop de fysiske rammer skal være med til at skabe bedre arbejdsmiljø. Dermed bliver iagttagelsen af de fysiske rammer en løftestang for den sociale arena. Den faglige kvalitet lægger op til, at såvel medarbejderne som institutionslederne skal have mere uddannelse. Det offentlige skal være attraktive arbejdspladser, med et godt arbejdsmiljø. Den kvalitet borgeren oplever, lægges ind under arenaen for markedet. Der skal således være brugertilfredsundersøgelser, og borgerne skal opleve at de får kvalitet for deres skattekroner. Statsministeren understreger, at det for ham ikke er vigtigt, hvorvidt det er offentlige eller private udbydere, så længe kvaliteten er i top. Dette sætter ledelse under pres i forhold til at holde de økonomiske rammer, som der lægges op til, samtidig med at give brugerne den ønskede kvalitet. I den videre proces og implementeringen af kvalitetsreformen lægges der yderlige op til, at bench-marking og best pratice for dagtilbudsområdet. For herefter at beskrive det ledelsesrum der overdrages til ledelse bliver det italesat fra tre arenaer. De øvrige spiller deres rolle som løftestænger for disse tre. Vi kan således se, at det vil være arenaen for produktion altså, hvordan skal arbejdet organiseres, hvilke organisatoriske og faglige kapaciteter skal i spil, hvilke arbejdsprocesser og hvilke medarbejdere. På den sociale arena er det den faglige kvalitet med fokus på sociale kompetencer og loyalitet, der skal være med til at sikre udviklingen af den offentlige sektor. Den sidste arena som bringes i spil er markedet. Her skal lederne kunne italesætte den borgerkvalitet, som kan forventes, samtidig med at de skal holde det økonomiske element for øje. Lederne skal via arenaen for bevidsthedsdannelse kommunikere den kvalitet borgerne kan forvente, samtidig med at de skal forholde sig til brugerundersøgelser af kvaliteten på dagtilbudsområdet. Med denne delkonklusion lægger vi således op til vores anden analyse, og dermed til besvarelse af vort andet undersøgelsesspørgsmål. 53

54 9. Analyse 2. Mintzberg s organisationsformer Denne analyse besvarer vort 2. undersøgelsesspørgsmål: Hvilke organiseringer lægger kvalitetsreformen op til at ledelse skal agere i? I foregående analyse konkluderede vi, at dagtilbudslederne bliver spillet ind på tre arenaer, produktions-, markeds- og den sociale arena, ved iværksættelsen af kvalitetsreformen. Arenaer hvor rationalitetsbegreberne omhandler: 1. Produktion: Organisering, både af arbejde og organisation. 2. Marked: Brugerkvalitet og økonomi 3. Sociale: Medarbejderudvikling og stillingsbesættelse. Som vi har beskrevet, er vi interesseret i at undersøge, om vi ved at anvende Mintzberg,s teori kan iagttage at der fra regeringens side lægges op til bestemte organisationsformer, hvorfra ledelsesrummet kan udfolde sig. En antagelse vi fremlagde under vores problemformulering. For at vi kan identificere om der lægges op til bestemte organisationsformer, (Mintzberg 1992), iagttager vi om der i regeringens anbefalinger kan fremskrives bestemte dimensionsfaktorer. De dimensionsfaktorer vi har en forventning om, at vi kan iagttage indplaceres derefter i de dimensioner, der er fremtrædende i Mintzbergs 5 organisationsformer, for at besvare vores andet underspørgsmål. Vi har en antagelse om, at vi i udsagn fra regering vil kunne se, at der på en og samme tid lægges op til øget decentralisering og centralisering. Vi vil undervejs i analysen anvende udsagn fra vores interviews, til at eksemplificering, personerne der har deltaget er anonymiseret og vil blive beskrevet med enkelt bogstaver, A, B, F, I. Iagttagelsespunktet i denne analyse, er den enkelte institution på dagtilbudsområdet og benævnes i denne afhandling som organisation. Den organisation der skal danne den yderste ramme for det ledelsesrummet den enkelte leder skal agere i. Vi gennemgår først de dimensioner, vi har udpeget til vores analyse, for i vores delkonklusion at foretage en placering i den eller de organisations-former vi kan iagttage der lægges op til. 54

55 9.1 Hvilken organisering skal ledelse agere i? Med udgangspunkt i Mintzberg iagttager vi, om der i kvalitetsreformens anbefalinger kan identificeres nogle af de 5 grundelementer, som en organisation i denne teori altid består af. Stategic apex: Topledelse i organisationer, Direktion / Byråd, organisationen er en del af kommunen, og ledelse i organisation. The Middle Line: Mellemlederen, den ledelse der skal agere i organisationen i ledelsesrummet. The operating core: den producerende kerne, pædagoger der er ansat i den enkelte organisation. Technostructure: kontrol eksempelvis økonomikontrol, resultatkontrol etc. Support staf: De afdelinger hvor organisationen kan få hjælp, personaleafdelinger, økonomi etc De 5 grundelementer. Den dimension vi iagttager her er, de vigtigste organisationsdele, kan vi iagttage at der lægges op til bestemte organisationsformer i vores dokumentsamling, i forhold til Mintzberg s skematiske fremstilling af de fem organisationsformer vist i fig 10, side 35. Regeringens oplæg til kvalitetsgruppens møde den 20. juni 2007 lyder som følgende: De offentlige ledere står over for udfordringer, der stiller store krav til ikke alene faglig, men også personalemæssig og strategisk ledelse (Udkast til strategi for en kvalitetsreform til diskussion på møde i Kvalitetsgruppen den 20. juni 2007.) I ledelsesreformen kan vi se at det fremhæves at institutionsledere skal have et klart ansvar og rum til at lede og det underbygges med at regeringen vil give alle institutions- og mellemledere bedre vilkår for at lede. Og i debatoplægget om klare mål og ansvar for resultater beskrives det: Regeringen skal sikre klare politiske mål for centrale velfærdsområder, og mindre detailstyring. Folketinget udfærdiger og fastsætter formål i lovgivningen, indgår aftaler med kommunerne om målene, og udvikler bedre dokumentation for indsatser på de centrale velfærdsområder i samarbejde med kommunerne. Kommunen skal udarbejde en enkel og kortfattet kvalitetsstrategi med få, klare mål for hvert serviceområde. Og følge op på resultater der ikke er gode nok, og hvert år informere borgerne om hvor langt de er i forhold til målopfyldelse. 55

56 Den enkelte institution/organisation skal ledere og medarbejdere have større frihed til at udvikle kvaliteten. De skal udarbejde klare mål, og har frihed til at tilrettelægge arbejdet, og udvikle fagligheden, så institutionen bidrager til de politiske mål. Egne mål kan sættes som ex. nævnes at børnene skal have økologisk mad. Alle organisationer skal give borgeren klar besked om kvaliteten. Informationen skal omfatte målinger af brugertilfredshed og faglig kvalitet. Den enkelte medarbejder skal have tilstrækkelig rum til at anvende sine faglige kompetencer og bruge sit engagement, i mødet med borgeren. Og skal bl.a. opnås ved at fastsætte mål for arbejdet - frem for snærende regler der kan fratage den enkelte medarbejder ansvar og mulighed for at yde sin bedste indsats. Vi kan her iagttage, et strategisk apex der i første omgang indtages af en regering, der lægger op til at kontrollere det danske kvalitetsarbejde, og tildeler autoritet hele vejen ned igennem det danske system, ud til den enkelte organisation på dagtilbudsområdet. Det kan herved diskuteres, om regeringen, bevidst vælger at sætte en dagsorden for hvilke frihedsgrader, og ledelsesrum der kan ligge på de enkelte niveauer. Det kan iagttages som, en regeringen der for alle niveauer, ikke blot kommer med udsagn om at der skal arbejdes med mål og rammestyring. Men også beskriver, ved at eksemplificere, hvad det er de mener der ligger indenfor de rammer der kan arbejdes med, og som de vælger at komme med udsagn om. B. udtaler følgende: De (medarbejderne) kender kvalitetsreformen, men ved ikke hvad den faglige kvalitet dækker over. Hvem kan så være ansvarlige for det. Jeg har ansat konsulenter, nogle bruger begrebet aktivt og kan omsætte det til handlinger. Men der pålægges ledelsen at arbejde med kvalitetsreformen. Hvis man skal kendes som en god kommune, skal det præciseres hvad der ligger i begrebet. På den anden side, kan disse uddrag fra debatoplæg og ledelsesreform også iagttages som om, der udlægges meget frie rammer til fortolkning af, hvordan der skal arbejdes på alle niveauer. Hvis vi vælger at iagttage denne iagttagelse kan det også beskrive en regering der bevidst fravælger, at fremkomme med mange direkte anvisninger for hvordan kvaliteten skal udvikles. Om vi vælger den ene eller anden tilgang, ændrer det ikke ved vores iagttagelse af, at det kan se ud til at Regeringen tildeler ledelse til alle de nævnte niveauer, som vi har 56

57 fremhævet. Med den betragtning kan vi ud fra Mintzberg iagttage, at de roller der ligger på det stragiske apex`s niveau tildeles, først til kommunen derefter til den organisation og den ledelse vi har fokus på i denne afhandling, for til sidst at ende hos den enkelte medarbejder der skal kontrollere sit arbejde i forhold til mødet med borgeren. I beskriver det således: I: jeg mener at hver gang der bliver lavet sådanne tiltag eller opfundet sådanne ting, så lyder det rigtig godt og det skal vi da gøre, men det betyder jo også at når der kommer noget ind, så skal der tages noget ud. Og det er nogle gange en udfordring for vi kan da ikke tage noget ud, vi kan da ikke tage noget fra, men det kan vi jo blive nød til for vi kan jo ikke gøre det hele for så bliver vi jo stressede og overvældede og alle de her ting. Så det kommer an på hvordan man præsentere det og hvor medarbejderne er henne i deres egen udviklingsproces for at kunne tage noget ind eller tage noget til sig og der bliver ved med at komme ting fra oven, som skal implementeres i den daglige praksis hele tiden. Så jeg tror personalet tænker, hvad er er mere relevant end det andet hvordan og hvorledes for der er jo ikke nogle der siger, at det vil vi ikke, for det lyder jo godt med det ene, det andet og det tredje, men hvor skal vi lige lægge indsatsen, hver gang man lige tror man har fået det ind på rygradden, så kommer der noget andet ind fra højre, sådan det skal i også bare i vores egen lille organisation her i kommunen, de er heller ikke kedelige og det er ikke nødvendigvis ment skidt, men man tænker bare hold da op man skal virkelig udvikle virkelig mange ting, og man når ikke rigtigt at sætte båden i vandet og se den sejle, altså der holder 10 både i havnen og venter. Og det lyder godt alt det vi skal kunne udvikle os til og hen og imod, men jeg tror bare ikke altså medarbejderne får det klare overblik over hvad er det nu lige, hvor vil vi hen. Vi kan iagttage, at der lægges op til en form for systematisering og standardisering, i forhold til de udsagn der fremkommer om årlige afrapporteringer, af målopfyldelse, faglige kvalitetsoplysninger og brugertilfredshedsundersøgelser. Og der stilles krav om at alle institutioner på velfærdsområderne skal senest 2015 arbejde med en enkelt og anerkendt akkrediteringsmetode eller kvalitetsudviklingsmetode ( høj kvalitet i den offentlige sektor, del1.) til brug for sammenlignelig brugerinformation. Sætter vi dette op, i forhold til grundelementerne i Mintzberg s organisationsformer, kan det betyde at der opstår et øget behov for technostructuren. En organisationsdel der består af planlægningsmedarbejdere, der har til opgave at opbygge systemer omkring tilrettelæggelse og styring. Middle Line kan vi, som ovenfor beskrevet, iagttage får tildelt forskellige roller alt efter hvilket niveau vi iagttager det ud fra. Vi kan iagttage at der fra regeringens side beskrives meget i forhold til dette ledelsesniveau med udsagn som disse: 57

58 at øget anvendelse af mål- og resultatstyring i stedet for snærende detailregler skal give medarbejderne mere rum til at anvende deres kompetencer og engagere sig i deres arbejde. Ledere og medarbejdere i de enkelte institutioner skal have større frihed til at vælge, hvordan de vil nå målene og til at tilrettelægge arbejdet efter de lokale forhold. Der er mange eksempler på, at god eller dårlig ledelse er helt afgørende for, om en offentlig arbejdsplads fungerer og yder god service eller ej. Det er vigtigt med en professionel ledelse, der løfter sit ledelsesansvar, sætter mål for arbejdet og følger op for at sikre gode arbejdsforhold for medarbejderne og høj kvalitet for borgerne. En kompetent ledelse er også afgørende for at tiltrække og fastholde dygtige medarbejdere. (Kvalitetsreformen temaoplæg 5 endeligt). Vi kan tolke dette som, at der fra regeringens side tales direkte til den ledelse, der skal agere i det yderste led. Ser vi det i forhold til Mintsberg organisationsformer, kan det se ud til, at det er mellemleder strukturen, der skal have tildelt rum til ledelse. Og at denne ledelse, via dette rum, skal skabe gode vilkår for at den faglige kvalitet kan udøves af medarbejderne til gavn for borgerne. F udtaler: Altså, jeg syntes også, altså det der også er i det, er den erkendelse af, at når man arbejder i et offentligt system altså et politisk ledet system, at det der går den ene vej den ene dag, ikke nødvendigvis går den sammen vej den næste dag (been there, done that) og det er udfordringen altså det er jo den, altså den skal man kunne have med at gøre og handle med på en eller anden måde og man skal da også nogle gange stå (hvem er man?) Jeg, skal stå som leder og jeg er jo nederst som leder i hierarkiet. Og jeg skal nogle gange viderebringe nogle beslutninger, til de medarbejdere på gulvet, som jeg ikke har truffet og som jeg i virkeligheden heller ikke syntes er en god ide. Mellemlederen kan her iagttages at blive bindeleddet mellem the operation core - pædagogerne- og strategic apex politiske niveauer og direktioner. Mellemlederne skal repræsentere kerneydelsen, både i forhold til det faglige kvalitetsarbejde, den borger oplevede kvalitet og de politiske standarder der skal leves op til. Vi har nu undersøgt hvordan vi kan anskue de vigtigste organisationsdele i Mintzbergs organisationsformer og vil samle op på vores iagttagelser i delkonklusionen Situationsfaktorer/ omgivelserne. I denne dimension er vi interesserede i, at iagttage de omgivelser der præger organisation, og som vi i de strategiske arenaer kan se som markedsarenaen. Den 58

59 organisation/organisering hvor ledelse skal finde sin mulighed for at skabe sit ledelsesrum. Mintzberg`s situationsfaktorer, omhandler den enkelte organisations omgivelser, som kan karakteriseres på skalaer, der går fra stabile til dynamiske og fra enkle til komplekse. Vi kan se, i kvalitetsreformen del 1, at regeringen giver udtryk for: på den ene side skal Folketinget ikke bestemme alting. På den anden side er der områder, hvor alle borger forventer og har krav på en ensartet og høj kvalitet. Og hvor de nationale kvalitetsstandarder kan formuleres enkelt og ubureaukratisk, så de ikke lægger hindringer i vejen for den bedst mulige opgaveløsning lokalt. Der lægges også op til, at ledelsen i organisationen ikke blot skal koncentrer sig om den daglige drift, men at de skal kunne tænke strategisk og dermed være med til at tænke horisontalt. opgaven er at udvikle en moderne, dynamisk og kvalitetsrig offentlig service (høj offentlig service, del 1). I forhold til Mintzberg kan vi her identificere omgivelser, der læner sig op af det der kan betegnes som en kompleks omverden. Hvor organisationen skal have en sofistikeret viden om produkter, kunder etc. (Sørensen, 2000). Organisationen skal kunne tilpasse sig den kompleksitet den er omgivet af, både i forhold til den enkelte borger, leve op til nationale kvalitetsstandarder, og tænke horisontalt i forhold til almen offentlig service. B udtrykker det på følgende måde: I bestyrelsen er dialogen om kvalitetsbegrebet sat i spil vi gjorde det, at vi tog alle medarbejderne med en fredag-lørdag, om fredagen diskuterede vi så bare os selv, og om lørdagen kom bestyrelsen og så forsøgte vi sammen at anskue hvad kvalitet er. Og den forventningsafstemning var rigtig god Forældrene havde dog svært ved at komme op på i et højt niveau i forhold til kvalitet de var fokuserede på det enkelte deres barn. Men det væsentlige var at forældre kan se f.eks. aktiviteternes kvalitet frem for om Søren var med på billedet. Men kvalitet tager tid. I 4. debatoplæg, om nytænkning og konkurrence, skriver Regeringen: 1. Det offentlige skal arbejde systematisk med innovation, der sætter borgeren i centrum 2. Hurtig spredning af bedste praksis skal øge kvaliteten 3. Bedre tilrettelæggelse af arbejdet skal aflaste medarbejderne og give mere tid til omsorg 4. Mere konkurrence skal give nytænkning og fokus på brugernes behov 5. It skal lette arbejdet og give bedre service til borgerne Vi kan også i kvalitetsreformen se beskrivelser: at som borger, skal vi have klar besked om hvad vi kan forvente af den offentlige service, derfor skal kommunen 59

60 fastsætte mål og standarder for servicen på bl.a. børne- og ældreområdet. Mål og standarder skal offentliggøres, og der skal årligt følges op på resultaterne. Og borgerne skal have frit valg,. Og vi skal have mulighed for at komme til orde og klage, hvis det er nødvendigt. Men til gengæld har borgeren selv pligt til at møde de forventninger, der er enighed om. F udtrykker det på følgende måde: Jeg tænker, at min kommune har vi jo lavet sådan nogle centrale undersøgelser på kvaliteten på dagtilbudsområdet, både blandt medarbejdere og blandt forældre og det er jo noget at hive nogle data ud og måle på tilfredsheden, men jeg tænker også at hvordan er det i dagligdagen, hvad giver forældrene udtryk for når de kommer altså hvad spørger de om, eller beklager de sig over noget altså hvordan er vi i dialog, altså hvis de be r om et eller andet, så er vi da lydhør og giver det mening at imødekomme det, så gør vi det, men jeg syntes at man skal være lydhør overfor den enkelte, men samtidig erkende at det er ikke alles behov vi kan opfylde altså på den måde er vores opgave jo, det er jo også et fællesskab, der skal fungere, samtidig med at den enkelte skal fungere i fællesskabet. Det er nogle gange modsatrettet. Her kan vi iagttage at markedet kommer i spil, og at organisationen skal forholde sig til de borgere, de har inde i organisationen, får mulighed for indflydelse på deres barns hverdag, og at de oplever at de er i centrum. Derved kan borgeren præge det arbejde der skal udføres i den enkelte organisation, på den anden side skal organisationen gøre sig attraktiv for at andre borgere, så de kan blive efterspurgte med den vare som organisationen udbyder. Vi vil med den iagttagelse, placere disse omgivelser tæt på det Mintzberg, betegner som dynamiske omgivelser, der betyder at organisationen er afhængig af, at være efterspurgt og at organisationen mødes med krav om kreative løsninger i forhold til den enkelte borger etc.. F udtrykker det på følgende måde: At have en måde at gøre tingene på - og så skal omverden tilpasse sig den enkelte institution det har ændret sig, vi skal tilpasse os, nej, omverden skal ikke tilpasse sig os, men vi skal i dialog, og finde ud af hvordan vi skaber et godt sted her det vi nu skal levere, og det vi nu skal bibringe de børn som er i vores varetægt, før i tiden var en børnehave en børnehave - sådan var det, men jeg syntes vi er i konstant forandring også som du siger (I), vi skal ikke forandre os efter hinanden men vi skal i dialog hele tiden ) jo, og så også at der bliver stillet krav til os om hvad vil i gøre og hvordan vil i gøre det, det er jo også med til at lave en lidt tydeligere profil 60

61 I forhold til Mintzberg s beskrivelser af en organisations omgivelser, kan det se ud til, at de omgivelser regeringen lægger op til organisationen skal fungerer i, kan komme til at fremstå både som dynamiske og komplekse. Dynamiske ud fra det perspektiv at der fra regeringens side lægges op til, at organisationen skal agere på markedsvilkår. Vi kan iagttage at der lægges op til frit valg, og at regeringen allerede i 2005 udtaler at, hvorvidt det er en offentlig eller privat der løser opgaven er ligegyldigt, det drejer sig om at de borgere der skal have og modtage ydelser, oplever at de får den kvalitet de ønsker. Komplekse i forhold til at vi kan iagttage, at det er den enkelte borger, der er i centrum og deres behov for kvalitet, organisationen skal forholde sig til. De omgivelser, vi også mener at kunne se, der lægges op til skal have øget indflydelse er brugerbestyrelser, de skal inddrages i relevante beslutninger, i forhold til organisationen. Dette kan vi bl.a. iagttage i følgende udsagn høj kvalitet forudsætter et stærkt fokus på borgernes behov og ønsker. Det kan diskuteres hvor anvendelig denne dimension er for os i denne afhandling, idet der som vi ser det, efter at have analyseret, kan iagttages meget brede fortolkningsmuligheder. Vi kan diskutere ord som kompleksitet, stabilitet etc i uendelighed, på grund af at der både er, demografiske og geografiske variabler indlagt i denne dimension. På den anden side beskriver Mintzberg også, at han arbejder med arketyper. Der findes ikke nogen form og dimension der er helt rene, og derfor kan dimensionerne anvendes som pejlemærker til at identificere hvilken organisationsform der er mest sandsynlig vi kan fremanalysere Centralisering - decentralisering I denne dimension iagttager vi, om der kan identificeres bestemte former for decentralisering /centralisering i dokumentsamlingen, Mintzberg knytter disse to begreber sammen med beslutningskompetence. Vi vil iagttage beslutningskompetencer på alle de niveauer der benævnes, i forbindelse med kvalitetsreformens arbejde og implementering, og derved undersøge om der udlægges beslutningskompetence til alle niveauer. Vi tager afsæt i både produktionens og den sociale arena. Hvor det handler om, hvordan skal arbejdet organiseres, hvilke organisatoriske, og faglige kapaciteter skal i spil, etc. Vi iagttog allerede ved den første dimension at regeringen lægger op til at ledere og medarbejdere skal have større frihed til at udvikle kvaliteten. De skal udarbejde klare mål, og har frihed til at 61

62 tilrettelægge arbejdet, og udvikle fagligheden, så institutionen bidrager til de politiske mål Hvad kan vi iagttage. Vi kan i Erik Bonnerups anbefalinger til regeringen se, at han udtaler bedre økonomi gør det ikke alene. Frikøb af institutionsledere, så de kan koncentrere sig om fuldt ud om at lede. Mange institutionsledere især på børneområdet indgår i pædagogisk normering, selvom de reelt bruger al deres tid på ledelsesopgaver. Øget brug af lederrotation og fællesledelse for at sprede gode erfaringer og løfte kvaliteten på mindre velfungerende institutioner. Derfor skal medarbejdere og ledere i den enkelte institution have frihed til at løse opgaverne på basis af de lokale forhold. Og på baggrund af høj faglighed og god ledelse. Ad den vej får vi de bedste løsninger og dermed høj kvalitet til Borgerne. (Høj kvalitet i den offentlige service, del 1) Det er dem der møder, borgerne der skal skabe resultaterne i hverdagen. I ovenstående udsagn fra dokumentsamlingen og interview, kan vi ved at anvende Mintzberg identificere at der lægges op vertikal decentralisering på ledelses niveau: Der lægges op til, at der delegeres magt ud i ledelsessystemet, til det ledelsesniveau der er tættes på borgeren. Beslutningskompetence betragter vi denne sammenhæng som læggende op til, at ledelse i organisationen skal forholde sig til og træffe beslutninger, om hvad der skal til, for at sikre at kvaliteten i forhold til borgeren er høj. I Erik Bonnerups anbefalinger ser vi, at ledelse italesættes på en måde som ikke hidtil har været praksis. Stigende opmærksomhed på, at institutionslederne får, ikke bare de nødvendige værktøjer til at løfte deres ledelsesansvar, men også et tilstrækkeligt stort ledelsesrum. (debatoplæg 5). Vi kan her iagttage at der tales om rum til at lede og at lederne vertikalt skal varetage ledelse af at fagligt system, så varen leveres til de borgere der er i organisationen. Beslutningskompetencen, ledelsesmæssigt, kan vi derved tolke bliver placeret det sted i organisationen der er tættest på det operationelle niveau, med forventning om at det er det sted der besidder den bedste information om hvad der skal gøres for at kvaliteten kan leveres. Når vi iagttager den vertikal decentralicering, kan vi ifølge Mintzberg betegne det som en parallel, vertikal decentralisering, der primært reguleres af præstationskontrolsystemer, for at kontrollere om de overordnede politiske mål og rammer opfyldes. Her tænker vi på at 62

63 der er meldt ud at organisationen skal arbejde indenfor de mål og rammer som der er defineret politisk. Der opfordres til i ( høj kvalitet i den offentlige sektor, del 1) at der udarbejdes resultatkontrakter med ledelse og organisation, om målopfyldelse i forhold til de udstukne rammer. Offentlige ledere skal belønnes, når de skaber gode resultater for brugerne og en god arbejdsplads for deres medarbejdere. F udtaler følgende: Jeg syntes, for mig personligt, jeg har det ikke så skidt med at tænke at vi i høj grad er et service fag og det tror jeg, at der er rigtig mange der stritter imod den betegnelse fordi men jeg ser os som en service, og vi skal være bevidste om hvad det er for en vare vi levere, og vi skal være på bitet i forhold til hvad det er der bliver efterspurgt. B udtaler følgende: Hvad angår brugerkvalitet,man skal ikke undervurdere, at forældre taler med hinanden både til fodbold, svømming og i mødregrupperne. De taler om kvalitet, hvordan institutionen tager hensyn til den enkelte, hvordan omsorgen er, informationen er, hvor tit der bliver skiftet bleer. I forhold til det operationelle niveau kan vi også ved at iagttage de udvalgte udsagn fra dokumentsamlingen se at der tales om den helt nære borgerkontakt i organisationen. Vi ser i del 1 af kvalitetsreformen udtalelser, som vi tolker det drejer sig om at medarbejderen skal have rum til at anvende sine kompetencer og sit engagement i udførelsen af sit arbejde. det er dem der møder borgerne i hverdagen der skaber resultaterne. F udtaler følgende; Jeg har det i hvert tilfælde sådan, at det er mig som altså jeg er personaleleder det er dem der skal fungere, og det er dem som indimellem skal have et spark bagi det er dem jeg skal være omkring, og være opmærksom på og løfte og guide og alt det der, fordi når de fungere, når de trives så spreder det sig som ringe i vandet (ja) og det er altså meget vigtigt for servicen Vi ser at der lægges op til en bred inddragelse af medarbejdere i arbejdet med at udvikle den høje faglige kvalitet. Der gives udtryk for, at en række af initiativerne i kvalitetsreformen bygger på, at der lokalt skal arbejdes med målsætninger, der danner grundlag for den faglige udvikling i organisationen, og at medarbejderne skal være tæt inddraget i denne proces. Dette lægger op til hvad Mintzberg vil betegne som 63

64 horisontal decentralisering. I denne form for decentralisering, er organisationen afhængig af specialiseret viden, her pædagogerne som specialister, de professionelle der er tættest på borgeren hver dag. Mintzberg taler også om ekspertmagt hos operatørerne, hvor det netop er selve produktionskernen her de fagprofessionelle pædagoger, der er eksperterne. Hvis vi iagttager udsagnene til mellemlederniveauet og det operationelle niveau hver for sig, kan vi tolke at der lægges op til både vertikal og horisontale decentralisering, i forhold til Mintzbergs beskrivelser. Hvis vi iagttager udsagnene som samlede udmeldinger til organisations niveauet, kan der identificeres nogen grad af selektiv vertikal og horisontal decentralisering. En form for decentralisering der betyder at der selektivt placeres beslutningskompetencer på begge niveauer, både mellemleder- og det operationelle niveau. Der arbejdes i denne form for decentralisering med øget gensidig tilpasning. Ved enhver form for horisontal og vertikal decentralisering kan der opstå spændingsfelter, og hvis vi iagttager de dokumenter vi har analyseret ud fra, kan det tolkes at der her kan være en mulighed for at disse spændingsfelter kan opstå. 9.2 Delkonklusion Vi stillede spørgsmålet i denne analyse som følgende: Hvilke organiseringer lægger kvalitetsreformen op til at ledelse skal agere i?, som vi nu har undersøgt i forhold til Mintzberg. Vi valgte at analysere på tre af de dimensioner som Mintzberg arbejder med i sit konfigurationsskema: Koordinering, situationsfaktorer og strukturelementer. I forhold til koordineringsdimensionen, mener vi at det ser ud til, at regeringen tildeler ledelse hele vejen ned igennem systemet, helt ud til den enkelte organisation. Mellemlederen kan herved iagttages blive, bindeleddet mellem the opration core - pædagogerne- og strategic apex politiske niveauer og direktioner. Mellemlederne skal repræsentere kerneydelsen, både i forhold til det faglige kvalitetsarbejde, den borger oplevede kvalitet og de politiske standarder, der skal leves op til. Det mener vi, betyder at mellemlederen skal tage ansvar for den udvikling, som der skal finde sted i den enkelte organisation. 64

65 Når vi betragter situationsfaktorerne i forhold til Mintzberg s beskrivelser af en organisations omgivelser, ser det ud til at regeringen lægger op til at, organisationen skal fungerer i omgivelser, der såvel kan fremstå både som dynamiske og komplekse. Dynamiske ud fra det perspektiv at vi mener, regeringen lægger op til, at organisationen skal agere på markedsvilkår. Dette begrunder vi med, at der lægges op til frit valg. Det vigtigste er, at de borgere der skal have og modtage ydelser, oplever at de får den kvalitet de ønsker. Vi iagttager samtidig kompleksiteten, idet det er den enkelte borger, som er i centrum og dennes behov for kvalitet, organisationen skal forholde sig til. Vi mener at, omgivelserne derved lægger op til at, de vil give øget indflydelse til brugerbestyrelser og at disse bestyrelser skal inddrages i relevante beslutninger, i forhold til organisationen. Som nævnt i analysen, kan vi diskutere anvendeligheden af denne dimension, ud fra den betragtning at der er mange fortolkningsmuligheder. Vi vælger at anvende denne dimension alligevel, med en fortolkning om, at vi iagttager de markedslignende vilkår, som den dynamiske omverden. En ny omverden, for mange organisationer på dagtilbudsområdet, som de skal forholde sig til. Den komplekse omverden mener vi bringes i spil, ved den fremhævelse regeringen beskriver i forhold til den enkeltes behov. I den sidste dimension fokuserede vi på strukturelementerne og ser på centralisering og decentralisering. Vi iagttager her, at dimensionen bliver delt alt afhængig af, hvem som er modtager for strukturelementet. Når vi ser på den enkelte medarbejder the operating core, ser vi at, regeringen fremhæver medarbejderinddragelse i forhold til den udvikling, som skal ske af den faglige kvalitet. Vi tolker det her som selektiv decentralisering eller som horisontal og vertikal decentralisering. Begge dimensioner bringes i spil, idet vi ser det fra the oprating cores vinkel. Iagttager vi de udsagn som kommer til mellemlederniveauet tolker vi denne dimension til at rumme begrænset decentralisering idet ledelse indenfor rammen har frie rammer. Hvis vi derimod iagttager udsagnene til organisation, ser vi nogen grad af selektiv vertikal og horisontal decentralisering. En decentraliseringsform, der indebærer selektivt placeret beslutningskompetencer på begge niveauer, både mellemleder- og 65

66 det operationelle niveau. Der arbejdes i denne form for decentralisering med øget gensidig tilpasning. Mintzbergs 5 configurations ( Sørensen 2000) Organisation/koordinering Vigtigste organisationsdel Situationsfaktorer Omgivelser Strukturelement Decentralisering The entrepreneurial organization/ basal struktur The machine organization maskinbureaukrati The professionel organization/ fagbureaukratiet The diversified organization/ divisionaliseret form The innovative organization/ Adhockrati Strategisk apex Simple og dynamiske, sommetider fjendtlige Centralisering Vertikal og horisontal Teknostrukturen Simple og stabile Begrænset horisontal decentralisering Produktionskernen Mellemlederstrukturen Støttegruppen (sammen med produktionskernen i operationelle ad hoc organisationer) Kompleks og stabil Horisontal og vertikal decentralisering Relativt enkel og stabil Kompleks og dynamisk Begrænset decentralisering Selektiv decentralisering Fig. 15 Mintzbergs konfigurationer Vi ville med denne analyse se om der i kvalitetsreformen lægges op til en bestemt organisationsform, som ledelse skulle agere i. Vi tolker på baggrund af vores analyse, og fra en samlet vurdering af de tre udvalgte dimensioner, at der lægges op til tre former for organisering; nemlig fagbureaukratiet, den divisionaliserede organisationsform samt til ad-hockratiet. Vi tolker dette, på baggrund af det centrale/decentrale strukturelement som er beskrevet i figur 15, og som vi, i ledelsesrummet, ser som den væsentligste dimension i forhold til mulighedsbetingelser. Vi tolker at der ved horisontal og vertikal decentralisering kan opstå spændingsfelter, idet der tildeles ledelse hele vejen ned i organisationen, helt ned til the operation core. Vi konkludere, at ledelse har rum til at lede, men skal konkurrere om rummet, fordi andre dele af organisationen ligeledes har fået tildelt ledelse. Vi er nu færdige med vores analyse ad vores andet underspørgsmål. Og vil nu gå videre til sidste analyse. 66

67 10. Analyse 3 Lumann I dette kapitel analyserer vi, hvordan kvalitet som begreb sættes i forbindelse med kvalitetsreformen. Dermed vil vi besvare vores 3. underspørgsmål; Hvordan påvirker kvalitet som begreb ledelsesrummet? Analysen er en semantisk analyse, og vores erkendelsesinteresse ligger i at se på, hvordan regeringens forestilling om kvalitet som begreb, former kvalitet i ledelsesrummet. Hvordan kan begrebers aktualitet og potentialitet danne mening i systemer og disse systemers omverden. Vi tager afsæt i vores case log, men analyserer alene statsministerens taler, idet det er regeringens kommunikerede kvalitetsbegreb vi efterspørger. Vi undersøger hvilke begreber, set i den kvalitetsmæssige triangulering, der præsenteres som kvalitet, idet vi har en antagelse om, at kvalitet ikke bare er kvalitet. Vi tager udgangspunkt i statsministerens taler fra 2002 frem til 2007, for at kaste et kort historisk blik på de aktualiseringer, af kvalitetsbegrebet, som sættes af regeringen, og derved bliver et potentielt begreb for ledelse på dagtilbudsområdet. Vi starter med at,vi ud fra Luhmann`s system/omverden teori, undersøger hvilken omverden vi kan iagttage der sættes for ledelse på dagtilbudsområdet System- omverden Vi kan se i statsministerens åbningstaler, at der tales direkte til dagtilbudsledelse. Derved kan vi, ud fra Luhmann, iagttage at statsministeren definerer regeringen som dagtilbudsledelsens omverden, og derved sættes dagtilbudsledelse som et selvreferentielt system. Regeringen rykker derved sig selv fremad i genindføringen, så det der kunne opfattes som system (regeringen) nu bliver til omverden for systemet (dagtilbudsledelse). Når vi beskriver at, regeringen ser sig som den direkte omverden giver følgende citat en god fornemmelse af dette: Og vi vil inddrage den enkelte medarbejder og de lokale ledere aktivt i udvikling og fornyelse af den offentlige sektor. (åbningstalen 3.oktober 2006). Systemet, ledelse i organisationen, italesættes af regeringen med ordene vi vil inddrage den enkelte medarbejder og den lokale ledelse aktivt. Vi kan iagttage, at regeringen også definerer sig selv som omverden for kommunerne. Når regeringen lægger mål og rammer for kommunerne, skydes der, ifølge Luhmann, et nyt system ind, mellem regeringen og dagtilbudsområdet. Regeringen gør dette i form af mål- og resultatstyring, der indføres for at sikre den kvalitet regeringen ønsker der skal være. Dette kan vi iagttage ved at, der både kommunikeres i forhold til 67

68 kommunerne, dagtilbudsområdets organisationer, ledelse og medarbejdere. Herved kløver regeringen endnu en gang sin omverdens forståelse. Dette kan illustreres på følgende måde, men det er vigtig at understege, at intet system eller omverden har forrang der er tale om horisontale systemet. Det betyder at den enkelte dagtilbudsledelse kan se sig selv som et system, med både kommunen og regeringen som sin omverden. Fig. 16 Luhmann`system omverden(andersen 1999). Vi kan iagttage dette i følgende udtalelse fra interviewperson A: Det er måden at tænke på, effekten af sådanne ting, at der meldes nationale krav ud som så dækkes af timer, men lokalt tager man timerne til kommunekassen og institutionerne løser opgaven uden dækningen af timer. Det kan være svært at forklare medarbejderne og dermed skulle sælge et budskab og stadigvæk være loyal overfor de beslutninger, som tages lokalt. Så jeg syntes ikke der skal være for mange af sådanne ting og kan blive irriteret over, at der skal bruges tid til noget, der ikke giver mening. Systemer hos Luhmann beskrives som, selvreferentielle hvor udefra kommende påvirkninger ikke kan intervenere det enkelte system, men kun forstyrre systemets egen selvforståelse. Ud fra denne beskrivelse, mener vi at kunne iagttage, en regering der gentagende gange forsøger at forstyrre den enkelte organisation. Dette ser vi ved at, der kommunikeres kvalitet der kan tolkes at være sammensat ud fra forskellige perspektiver: Bløde værdier: med ord som omsorg, nærvær og tryghed. 68

69 Resultatorienterede værdier: med måling effektivitet og økonomiske rationaler. Det selvreferentielle system vil tage forstyrrelsen til sig, og genskabe den i en kontekst, som giver mening, for det enkelte system og herefter lukke sig om sig selv igen (Andersen, 1999). Vi iagttager følgende udtalelse fra interviewperson I: En ting er hvad man har fundet på højere oppe, det er lidt som vi vil alle sammen gerne udvikles, men ikke forandres. Det har været spændende at få folk til at ikke godtage den men nu er den her, og nu bruge vi den. Og meget af det der står, gør vi jo allerede, så vi skal jo ikke ud og opfinde den dybe nye tallerken vi skal blive ved med at gøre som vi gør, men nu skal vi udvikle det Eksemplet her, kan iagttages indenfor den selvreferentielle ramme det enkelte system til enhver vil gøre brug af. Vi har her anvendt Luhmann s system/omverden teori, til at iagttage de systemer som ledelse på dagtilbudsområdet er en del af, og lader dette danne baggrunden for den semantiske analyse. Mening er det som overlapper forskellen system/omverden. Og mening må altid reproduceres rekursivt. På denne måde tvinges mening hele tiden til forandring, og bliver dermed den bearbejdning af forskellen mellem aktualitet og mulighed. På den måde at forstå, at når et system der danner omverden for et andet system, aktualiserer et begreb, sættes der derved potentiel mulighed for, at dette system kan aktualisere begrebet En semantisk gennemgang af begrebet kvalitet. I Statsministerens åbningstale den 1. oktober 2002, kan vi se at han i sin kommunikation lægger op til, at det er tid til forandring og vi kan iagttage at der gøres op med begrebet kvalitet. Begrebet kommunikeres nu ved, at han giver udtryk for at: der skal det være kvalitet for pengene og systemer ikke må spærre for, at danskerne kan få maksimalt udbytte af deres skattekroner. Vi mener her at kunne iagttage, at den kvalitet som har været gældende før bliver dømt ude. Statsministeren kommunikerer, at der skal være kvalitet for pengene. Ikke høj kvalitet, men kvalitet for pengene. Talen tolker vi som et opgør med den tidligere regerings kvalitetsbegreb. Statsministeren udtaler at, det ikke skal ske ved at skære ned i den offentlige sektor, men at regeringen allerede på nuværende tidspunkt, har afsat betydelige midler i det offentlige budget. 69

70 Målet for regeringen udtrykkes ved at, den offentlige sektor skal være åben over for nye måder at gøre tingene på, med mest mulig kvalitet for pengene. Her sker der, som vi ser det, en gradbøjning af begrebet der skal nu ikke bare være kvalitet for pengene, men derimod mest mulig kvalitet for pengene. Aktualiseringen bliver derved, i forhold til Luhmann, mest mulig kvalitet for pengene, og kommer derved til at stå i centrum, for den kommunikation, som handler om kvalitet i den offentlige sektor. Denne kommunikation aktualiserer begrebet kvalitet på en ny måde, og skaber derved nye potentielle muligheder der kan videreføres til nye meningsselektioner. Ved åbningstalen i 2003 anvender statsministeren arenaen for vision, men bruger markedets argumenter. Vi kan her iagttage, at han nedtoner den økonomiske del, for at slå på værdier: For regeringen drejer politik sig i høj grad om værdier og en åben debat. Vi gør op med den gammeldags tænkning, hvor politik bliver reduceret til spørgsmål om budgetter, paragraffer og mere-af-det-samme. Denne kommunikation iagttager vi som, at regeringen har et mål om at udvikle den offentlige sektor gennem friere valg til borgerne. Vi tolker det frie valg som en del af den kvalitet, der omhandler den brugerorienterede kvalitet. Vi kan her iagttage, at det frie valg har krydset forskellen mellem potentialitet og aktualitet, hvilket vil sige at en mening der før var potentiel, nu kommunikativt aktualiseres. Derved opstår der nye potentialer, for de systemer der har regeringen som sin omverden. Statsministeren taler ved Folketingets åbning den 5. oktober 2004 om, at den tryghed som skal være på arbejdsmarkedet handler om viden og kvalifikationer. Han understreger efteruddannelse, som bærende for samfundet. Han siger: I dag er det ikke nok at tage en uddannelse, og så tro man kan leve af den resten af livet. Vi skal løbende dygtiggøre os. Vi skal kunne matche nye krav og omstille os til nye job, når gamle forsvinder. Denne iagttagelse mener vi handler om mere faglig kvalitet for pengene. Statsministeren giver i samme tale udtryk for, at kommunerne er blevet styrket i forbindelse med kommunalreformen, og derved blevet stærkere og mere bæredygtige. Han siger Det kan ikke være rigtigt, at der stadig her i år 2004 er kommuner, som ikke kan tilbyde et ordentligt pasningstilbud. Derfor er vi nødt til at lovgive, så vi får de sidste kommuner med. Vi kan med Luhmann tolke at statsministeren aktualiserer kvalitet i ledelse som en del af den kvalitet, der omhandler den organisatoriske kvalitet. Vi kan iagttage, at kvalitet i ledelse, der før var en potentiel mulighed af kvalitet for pengene, nu aktualiseres med begrebet kvalitet i ledelse. 70

71 I åbningstalen den 4. oktober 2005 kan vi se en side af kvalitetstrianguleringen. Der tales nu om forbedret kvalitet i daginstitutionerne ved at børnene skal lære de færdigheder, som de vil få brug for i skolen. Der omtales fleksibilitet i forhold til den pasning borgere tilbydes på dagtilbudsområdet. Vi tolker fleksibilitet, som en del af den kvalitet, der omhandler den brugerorienterede kvalitet, både i forhold til den daglige pædagogiske faglighed der er i dagtilbuddene, men også den kvalitet der er i forhold til åbningstider, lukkedage etc. Vi iagttager, fleksibilitet som en ny meningsselektion til den allerede aktualiserede side, der omhandler borgerens frie valg. Ved Folketingets afslutning den 1. juni 2006 mener vi, at vi kan se, at begrebet kvalitet aktualiseres på en måde der før har været anvendt. Regeringen udtaler. Vi har lovet bedre forhold for børnene og deres forældre. Og det er blevet lettere at være børnefamilie. Vi har sænket betalingen for børnepasningen markant for de mindste. Og vi forsætter af samme vej for de lidt større børn næste år. Som vi har lovet. Ved statsministerens åbningstale d. 3. oktober 2006 omtales ledelse på det enkelte organisationsniveau, ved at regeringen vil inddrage den enkelte medarbejder og de lokale ledere aktivt i udviklingen og fornyelsen af den offentlige sektor. Det vi kan iagttage i disse to taler er at, der tales om organisatorisk kvalitet, og at regeringen vil sætte klare mål for hvad man kan forvente af den offentlige service. Og den enkelte institutionsleder aktivt bliver inddraget i udvikling og fornyelse af den offentlige sektor. Den borgeroplevede kvalitet omtales her første gang, idet der lægges op til at der skal foretages brugerundersøgelser. Vi mener her at vi kan iagttage, at kvalitet for pengene aktualiseres. I den sidste af statsministerens åbningstaler her fra d. 2. oktober 2007 kan det iagttages at kvalitetsreformen skal forny og udvikle den offentlige velfærd gennem bedre ledelse, bedre rammer for medarbejderne afbureaukratisering og modernisering af de offentlige organisationer. De økonomiske rammer er sat i forhold til at forbedre organisationerne på dagtilbudsområde, med mere plads til børnene. Statsministeren udtaler, Borgerne skal sættes i centrum med regelmæssige undersøgelser af deres tilfredshed med daginstitutioner. Der skal gennemføres en ledelsesreform og samtidig gives der tilsagn om, at de offentlige ansatte skal have de bedste muligheder for faglig udvikling og opkvalificering. Her kan vi iagttage at kvalitetstrianguleringen kommunikeres på alle tre dimensioner af kvalitetsbegrebets mening. Det kan se ud til at der abonneres på alle aktualiserede meninger på en og samme tid. Vi iagttager, at 71

72 det aktualiserede begreb kvalitet knytter an til uanede potentialer. Luhmann udtrykker det sådan, at det aktuelle er sikkert, men ustabilt. Det potentielle er til gengæld stabilt, men usikkert. (Andersen, 1999) A udtrykker det med følgende: Kvalitet er et subjektbegreb, for mig, som alle lægger forskellig mening i. B udtrykker det med følgende: Jeg bruger ordet kvalitet selv, men syntes at jeg presses af, at der er en forskel i hvordan og hvad der lægges i begrebet Delkonklusion I første del af denne analyse kan vi se at, regeringen skaber en forforståelse af deres system/omverden. Regeringen ønsker at være i tæt dialog med den enkelte dagtilbudsledelse, og ønsker en bottom-up proces. Vi kan iagttage, at selv om regeringen taler direkte til dagtilbudsledelserne, sætter de på samme tid rammer for dagtilbudsledelsessystemet. Regeringen kommunikerer at ledelsesrummet kan udfyldes inden for de rammer kommunen pålægges at opstille. Derved skydes der et led ind mellem regeringen og dagtilbudsledelsen. Som Åkerstrøm Andersen betegner det, kløves system omverden derved i flere systemer der ikke kan intervenere i de andre systemer kun skabe forstyrrelse. Efter denne analysedel foretog vi en semantisk analyse, af begrebet kvalitet, hvor vi iagttog hvordan forskellen mellem et begrebs aktualitet og potentialitet kommunikeres og derved sættes. Vores interesse har været at se hvordan kvalitet som begreb gives mening, og derved kan påvirke ledelsens mulighedsbetingelser, for at kommunikere begrebet i eget ledelses system. Aktualiseringen af begrebet kvalitet, viste sig over tid at have forskelligt indhold og derved øges mulighederne for meningsdannelser i andre systemer. De kan vælge at, de i deres eget autopoetiske meningssystem aktualiserer begrebet kvalitet ud fra de muligheder der kommunikeres. Der findes ikke én forståelse af kvalitet på dagtilbudsområdet, som holder til alle tider. Vi må betragte kvalitet som et dynamisk begreb, der kommunikeres, og aktualiseres forskelligt, afhængigt af hvornår og hvilke taler vi analyserer begrebet ud fra. Vi illustrerer det ved hjælp af rammen indenfor forskellen i fig. 17 på næste side. 72

73 Fig. 17 Forskellen inden for rammen(andersen, 1999). Analysen viser os, at regeringen ikke aktualiserer kvalitetsbegrebet ud fra en bestemt meningsforskel. Kvalitet aktualiseres på forskellig vis alt afhængig af, om der tales ud fra den faglige, organisatoriske eller borgerorienterede kvalitets forståelse. Meningsbegreberne opstiller derfor ikke aktualiseringer, men opstiller potentielle muligheder for meningsdannelse om kvalitet/ikke-kvalitet begreberne, for andre systemer. I denne analyse kan vi konkludere at, mulighedsbetingelserne for ledelsens meningsdannelse af begrebet kvalitet er mangfoldige. Ved denne konklusion mener vi at der lægges op til, at ledelse på dagtilbudsområdet på en og samme tid skal være økonomisk ansvarlige, fleksible, udvise kvalitet i deres ledelsesrum, styrke fagligheden og derved opnå at blive anerkendt og belønnet. På nuværende tidspunkt, har vi analyseret de tre underspørgsmål vi opstillede i kap Vi har efter hver analyse udarbejdet en delkonklusion, som lægger op til vores konklusion. I næste kapitel præsenterer vi den samlede konklusion der skal besvare vores problemformulering. Til slut anvender vi Leavitt-Ry s omverden model, som vi beskrev i kap. 5.2, for at afdække de variabler, af ledelsens samlede kontekst, vi har beskrevet og analyseret i denne afhandling. 73