Det danske beskæftigelsesmirakel. Reformer af arbejdsmarkedspolitikken. De flittige og fleksible danskere. Jeg-skal-komme-efter-dig - effekter

Transkript

1 DEBATARTIKEL Per Kongshøj Madsen I medgang og modgang... Om behovet for en fleksibel arbejdsmarkedspolitik Historien om dansk arbejdsmarkedspolitik i 90 erne er på mange måder et lykkeligt eventyr. Om den modige økonomiske politik, der blev gift med den smukke arbejdsmarkedsreform og avlede et inflationsfrit konjunkturopsving. Der er meget sandt i denne succeshistorie. Men det er vigtigt at tænke langsigtet om de arbejdsmarkedspolitiske reformer og sikre, at der skabes en række trædesten på kanten af arbejdsmarkedet, således at de arbejdsmarkedspolitiske redskaber smidigt kan tilpasses skiftende konjunkturer. Den knapt så lykkelige historie om efterlønnen kan her være en lærestreg. Halvfuld eller halvtom? Mellem jul og nytår blev jeg ringet op af en journalistelev, som var i gang med den afsluttende hovedopgave. Emnet var AFsystemet. Vinklen var kritisk, og mit bidrag til hans citat-palet skulle formentlig være endnu en dyster betragtning om de aktuelle problemer i dansk arbejdsmarkedspolitik. Dårligt nyt er jo ofte godt nyt, set fra en mediesynsvinkel. Derfor tog det lidt tid at forklare, at min vurdering af dansk arbejdsmarkedspolitik faktisk er overvejende positiv. En umiddelbar grund hertil kan være mit lyse sind, der hellere fortolker flasker som halvt fulde end som halvt tomme. Men der er også mere tungtvejende argumenter for synspunktet. Tidsskrift for ARBEJDSLIV, 1. årg. nr

2 Det danske beskæftigelsesmirakel Siden 1993 er der sket en halvering af den åbne arbejdsløshed. Også bruttoarbejdsløsheden (inklusive personer i aktivering, på tilbagetrækning mv.) er faldet omend ikke så voldsomt som den åbne ledighed. Beskæftigelsen er øget med ca personer. Alt dette er selvfølgelig ikke arbejdsmarkedspolitikkens fortjeneste. Den skaber jo ikke i sig selv nye jobs bortset fra til de AF-ansatte og evaluatorerne. Faldet i ledigheden skyldes derimod det kraftige konjunkturopsving som fulgte i kølvandet på den finanspolitiske kickstart i og den forbrugsfest, der udløstes af de nye regler for boliglån. Alene i 1994 steg det private forbrug med 7 procent! Derimod har arbejdsmarkedspolitikken ydet et bidrag til, at opsvinget indtil nu ikke har udløst den løninflation, som normalt følger med faldende ledighed og stigende beskæftigelse (Larsen & Langager 1998, Kongshøj Madsen 1998a, Søndergaard 1998). Man kan selvfølgelig fundere over, i hvilket omfang der også er andre forskelle til det inflationsplagede opsving i 1980 erne. Men en række indikatorer tyder på, at arbejdsmarkedspolitikken har ydet et selvstændigt positivt bidrag. De flittige og fleksible danskere Derfor er det heller ikke sært, at der fra udlandet er en stor interesse for den danske model for arbejdsmarkedet. Kombinationen af et gennemorganiseret arbejdsmarked med stor indflydelse fra arbejdsmarkedets parter, en høj fleksibilitet (f.eks. målt på jobmobilitet), et veludviklet aktiveringssystem med nye ideer (handlingsplaner og jobrotation) og en udbredt økonomisk tryghed (dagpengesystemet) får udlandet til at betragte Danmark som et rent eventyrland. Ikke så meget på grund af alle velfærdsgoderne. Dem har svenskerne jo også. Men fordi systemet på trods af den udbredte økonomiske og sociale tryghed alligevel er i stand til at skabe vækst og beskæftigelse. Andelen af den voksne befolkning, som er i beskæftigelse, er i Danmark på 75 procent. Kun overgået af Schweiz og Norge! Reformer af arbejdsmarkedspolitikken Jeg har allerede nævnt, at arbejdsmarkedspolitikken har ydet sit selvstændige bidrag til det vellykkede opsving siden Arbejdsmarkedsreformen betød i kraft af regionaliseringen en kraftig ændring af styringen af arbejdsmarkedspolitikken. Samtidig introduceredes med handlingsplaner og jobrotation nye måder at organisere indsatsen i forhold til de enkelte ledige. Siden 1994 har justeringer af reformen yderligere forkortet den periode, hvor en ledig kan modtage dagpenge uden af være i kontinuerlig aktivering fra fire år i 1994 til kun et år, når den tredie fase af reformen er indfaset. Samlet er den maksimale periode, i hvilken en ledig kan opholde sig i dagpengesystemet, forkortet fra ca. ni år i 1993 til fire år i I det større perspektiv er dette måske den mest bemærkelsesværdige revision af arbejdsmarkedspolitikken i 1990'erne. Jeg-skal-komme-efter-dig - effekter Samtidig er der sket en skærpelse af kravene til de enkelte ledige. Ungeindsatsen fra 1996 er et eksempel. Herefter skal ledige under 25 år uden kompetencegivende uddannelse efter seks måneders ledighed selv finde arbejde eller uddannelse. Alter- 92 I medgang og modgang...

3 nativet er et 18 måneders uddannelsesforløb på halve dagpenge. Også kravene til jobsøgning og geografisk mobilitet er skærpet. Evalueringen af ungeindsatsen (Nord- Larsen 1997 og 1998) tyder på, at de fleste unge slap rimeligt fra mødet med AF s nye pisk. Omkring 2/3 fandt selv umiddelbart uddannelse eller arbejde. Ved en opfølgende undersøgelse i foråret 1998 var kun procent ledige, hvilket skal tolkes i lyset af, at målgruppen for ungeindsatsen var unge, der i 1996 havde et længere ledighedsforløb bag sig. Følgeslutningen er ikke fjern. Hvis en tidlig aktiveringsindsats virker selvaktiverende for personer under 25 år, hvorfor så ikke for personer over 25 år? Analyser af virkningen af fremrykningen af indsatsen i 1996 udarbejdet i forbindelse med 2005-udvalget støttede da også dette billede (2005-udvalget 1998, bilag 2). Den tredie reform af reformen Som bekendt fortsatte ændringerne i arbejdsmarkedspolitikken i efteråret 1998 drejningen af indsatsen fra passivitet til aktivitet. Den nye model, som indfases fra 1999, omfatter en ét-årig dagpengeperiode og en tre-årig aktivperiode. Unge aktiveres som ældre, men efter et halvt år. Også ældre ledige over 50 år skal aktiveres fuldt ud. For svage ledige, som nærmer sig udløbet af aktivperioden, skal gøres en særlig indsats i det sidste halve år. Uddannelse målrettes yderligere, og kravene til jobsøgning skærpes, således at der efter tre måneders ledighed skal søges bredere end hidtil (efter rimeligt arbejde ). Kravet til geografisk mobilitet øges. For de deltagere i den arbejdsmarkedspolitiske debat, der som undertegnede har prædiket aktiveringsevangeliet i en år- række, er det næsten overvældende. Når guderne ønsker at straffe os, opfylder de vore bønner, som Oscar Wilde formulerede problemet. Så langt vil jeg ikke gå. Jeg er stadig sikker på, at tidlig aktivering mindsker risikoen for de kvalifikationstab, der kan følge af ledighedens nedbrydende sociale og psykiske effekter, og tillige kan give nye og nyttige kvalifikationer. Derimod er jeg bekymret for, at jegskal-komme-efter-dig argumentet får for meget medvind. I spørgsmålet om kvalitet i tilbuddene skal der dog også tages hensyn til grundprincippet i ret- og pligt, nemlig at det er en kvalitet i sig selv at være i et tilbud, skriver 2005-udvalget (2005-udvalget, 1998, 22). Det sker i en sammenhæng, hvor det fremhæves, at et tilbud kan motivere den enkelte til på egen hånd at søge arbejde, og hvor det overvejes om kvaliteten i tilbuddene kan opretholdes, hvis kravet om kontinuerlig aktivering i aktivperioden skal opfyldes. Der er således en stor risiko for at vende tilbage til tidligere tiders dum-i-arbejde -tilbud, hvor selve kvaliteten af aktiveringen kommer i anden række. Men for det andet og værre endnu er jeg-skal-komme-efter-dig -effekten stærkt konjunkturafhængig. I perioder med stigende beskæftigelse og vækst i jobåbningerne er det nemmere at slippe ud af køen af langvarigt ledige end under et konjunturtilbageslag. Antallet af langtidsledige vokser erfaringsmæssigt derfor hurtigere end den samlede ledighed, når konjunkturen vender. Gode og onde cirkler Dansk arbejdsmarkedspolitik har siden 1994 befundet sig i en god cirkel. Økonomisk vækst og aktiveringsindsats har gensidigt understøttet hinanden. I takt med Tidsskrift for ARBEJDSLIV, 1. årg. nr

4 faldet i den samlede ledighed er ambitionsniveauet for aktiveringsindsatsen forøget. Fremrykningen af aktiveringen og de skærpede krav til kvaliteten af de givne tilbud er indikatorer herpå. I det store hele er der god grund til også at aktivere de rød-hvide klaphatte og med stolthed fortælle om det lille foregangsland med den fremgangsrige beskæftigelsespolitik. Men problemet er naturligvis, at konstruktionen er skrøbelig. Den internationale økonomiske udvikling eller behovet for at stramme den økonomiske politik af hensyn til betalingsbalance og kronekurs kan hurtigt udløse et konjunkturtilbageslag. Så vil den ambitiøse arbejdsmarkedsindsats, der skal implementeres med reformens tredie fase, komme i en alvorlig klemme mellem stagnerende jobåbninger, en hurtig vækst i antallet af længerevarende ledige og et pres for udgiftsreduktioner skabt af faldende offentlige indtægter. Det kan blive meget svært at fastholde målet om kontinuerlig aktivering af alle ledige i tre år efter et års ledighed. Det kan også blive svært at undgå, at et stigende antal ledige ryger ud af dagpengesystemet efter fire år uden at man kan pege på, at disse personer har særlige handicaps i forhold til arbejdsmarkedet. De er bare havnet på det forkerte sted på det forkerte tidspunkt. Behovet for langsigtet fleksibilitet og trædesten Også i et stagnationsscenarie er det vigtigt at opretholde det langsigtede mål med den aktive arbejdsmarkedspolitik at fastholde og opkvalificere hele arbejdsstyrken også den del, som af konjunkturerne presses ud mod arbejdsmarkedets grænseområder. Samtidig er det vigtigt at skabe og udbygge fleksibiliteten i overgangene mellem almindelig beskæftigelse og placeringer på kanten af eller uden for arbejdsmarkedet (Kongshøj Madsen, 1998b). Orlovsordninger, puljejob, skånejob, efterløn og voksenlærlingesystemet er alle eksempler på sådanne trædesten mellem det almindelig arbejdsmarked og dets omgivelser. Disse trædesten (eller transitionelle arbejdsmarkeder, som de kaldes i den internationale debat) har hver for sig vigtige selvstændige begrundelser. Men samtidig har de under skiftende konjunkturer vigtige støttefunktioner i forhold til opretholdelse af en høj beskæftigelse og en lav arbejdsløshed på langt sigt. Ved at skrue op og ned for kapaciteten på en række af disse alternative arbejdsmarkeder kan de fungere som buffere i forhold til konjunkturskift i arbejdsløsheden. Orlovsordningerne er et oplagt eksempel herpå. Ofte er ordningerne da også indført netop begrundet med ønsket om at reducere udbuddet af arbejdskraft i en dyb lavkonjunktur. Efterlønnen fra 1979 og orlovsordningerne fra 1994 er klassiske eksempler. Samtidig illustrerer især efterlønnens skæbne, hvordan konjunkturbegrundede foranstaltninger let får karakter af permanente velfærdsgoder, hvis der ikke fra starten indbygges reguleringsmekanismer, som både gør det teknisk muligt og politisk acceptabelt at tilpasse kapaciteten i ordningerne til skiftende arbejdsmarkedskonjunkturer. Med orlovsordningerne er det åbenbart lykkedes at skabe et system, hvor gashåndtaget kan drejes begge veje. Efterlønnen udviser i den nuværende udformning ikke den samme fleksibilitet, og man kan bekymre sig for forvirringen hos den grånende del af befolkningen, når tilgangen til ordningen atter søges stimuleret under det næste dybe konjunkturtilbageslag. Sagt på en anden måde bør udviklingen af en høj fleksibilitet på arbejdsmarkedet ikke alene fokusere på jobmobilitet og an- 94 I medgang og modgang...

5 dre indikatorer på tilpasningsevnen for selve arbejdsmarkedet, men også på fleksibilitet i forhold til bevægelser ind og ud af arbejdsmarkedet. Her har vi i Danmark allerede udviklet en række velfungerende ordninger, der fungerer som buffere i forhold til skiftende konjunkturer. Den vigtigste opgave for de kommende års arbejdsmarkedspolitik er at udvikle dette system af trædesten, således at de alle kan bidrage til et fleksibelt og tilpasningsdygtigt arbejdsmarked både i høj- og lavkonjunkturer. Litteraturliste Larsen, Mona og Langager, Klaus (1998): Arbejdsmarkedsreformen og arbejdsmarkedet, København, Socialforskningsinstituttet 98:13. Madsen, Per Kongshøj (1998a): Arbejdsmarkedsreformen Erfaringer og perspektiver, pp , i Landsarbejdsrådets arbejdsmarkedspolitiske redegørelse 1997, juni. Madsen, Per Kongshøj (1998b): Transitionelle arbejdsmarkeder et generelt perspektiv på det rummelige arbejdsmarked, pp , Arbejdsmarkedspolitisk årbog 1997, Arbejdsministeriet. Nord-Larsen, Mogens (1997): Ungeindsatsens start, Servicerapport, Socialforskningsinstituttet, april. Nord-Larsen, Mogens (1998): Ungeindsatsen 1½ år efter, Servicerapport, Socialforskningsinstituttet, august. Søndergaard, Jørgen (1998): Er arbejdsmarkedet blevet mere fleksibelt?, Arbejdspapir, Socialforskningsinstituttet, september udvalget (1998): Videreførelse af den aktive arbejdsmarkedspolitik, København, august. Per Kongshøj Madsen er lektor ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, pkm@ifs.ku.dk Tidsskrift for ARBEJDSLIV, 1. årg. nr