Langtidslediges erfaringer med AF og aktivering

Transkript

1 Langtidslediges erfaringer med AF og aktivering Langtidsledige er i marginalposition i forhold til arbejdsmarkedet, og de har i høj grad været i en yderposition i forhold til udviklingen af aktiveringsindsatsen. I artiklen diskuteres aktiveringens indhold og udformning samt udbytte af indsatsen ud fra de langtidslediges egne erfaringer. Derved stilles der spørgsmålstegn ved nuanceringen i de hidtidige analyser og beskrivelser af aktiveringsindsatsen. Leena Eskelinen, seniorforsker, phd., AKF Dorte Caswell, kandidatstipendiat, cand.mag., AKF og RUC Aktivering af såvel forsikrede som ikke-forsikrede ledige har været på dagsordenen i de senere år. Der bliver stillet resultatkrav til medarbejderne i både Arbejdsformidlingen (AF) og det kommunale system med henblik på at effektivisere indsatsen over for de ledige. I AF-systemet bygger principperne bag aktiveringsbestræbelserne primært på arbejdsmarkedsreformen fra Heri hedder det blandt andet, at indsatsen skal være»individuel og behovsbestemt«, dvs. at den bør tilrettelægges efter den enkelte lediges behov. Denne hensigtserklæring stiller store krav til de medarbejdere, som skal vejlede de ledige og visitere dem videre til forskellige former for aktivering. Det er derfor vigtigt at diskutere, om og hvordan AF-medarbejderne kan føre lovgivningens principper ud i livet, når de skal handle i forhold til den enkelte ledige. I den sammenhæng er det væsentligt at synliggøre de barrierer, der eventuelt findes for en god og virkningsfuld indsats såvel i AF som i aktiveringen. Som brugere af systemet er de ledige en vigtig»ekspertgruppe«, som bør høres. Der er forskellige positioner i den danske debat om aktivering. Nogle afviser hele systemet med henvisning til, at det går i de amerikanske workfare programmers fodspor (Christensen 2001), og at der skal helt andre redskaber i brug for at modvirke marginalisering og eksklusion i samfundet. Hovedparten anerkender dog aktiveringstanken som princip og argumenterer, at opgaven går ud på at udvikle og raffinere indsatsen (Born og Jensen 2001, Torfing 1999). Ofte placeres de ledige selv i en yderposition i forhold til debatten om og udviklingen af aktivering. En undersøgelse foretaget af AKF, 1 der blev gennemført blandt langtidsledige i to AF- regioner i 2001 og tager udgangspunkt i de lediges erfaringer med AF og aktivering, viser, at de ledige besidder central viden om indsatsens konkrete udmøntning. Undersøgelsen understreger, at de ledi- 20

2 ges vurderinger ikke kan stå alene, når indsatsen skal udvikles. Men det er vigtig for AF at have kendskab til, hvordan brugerne opfatter systemet, og at lære af disse erfaringer. Aktiveringens forskellige sider Aktivering bruges ofte som et samlebegreb uden at det specificeres yderligere, hvad der faktisk henvises til. Aktivering rummer i praksis en lang række tilbud, herunder forskellige former for uddannelse, kortere kursusforløb med afklarings- og vejledningsindhold samt jobtræningsforløb på såvel private som offentlige arbejdspladser. Der er stor forskel på, hvilken type aktivering tilbydes hvilke ledige, omend de forskellige mønstre og konsekvenser heraf endnu kun er sporadisk kortlagt af forskningen. AKF s undersøgelse viste, at de langtidsledige i AF generelt har mange aktiveringserfaringer. De fleste har erfaringer med både vejledingsforløb og uddannelses- /kursusforløb, ligesom over halvdelen har erfaring med offentlig jobtræning. En mindre del af de ledige har erfaringer med privat jobtræning eller arbejdspraktik. Vejledningskurser Inden for lovens rammer er det muligt at tilbyde en lang række vejlednings-/afklaringsforløb, som har til formål at skærpe den lediges bevidsthed om egne ønsker og muligheder i forhold til arbejdsmarkedet. De lediges erfaringer med denne type tilbud er forskellige. Mens nogle oplever, at vejledningskurserne giver et skub i den rigtige retning, oplever andre det som problematisk, at deres forventninger ikke bliver indfriet. Et typisk kritikpunkt fra de ledige er mangel på reelt indhold i dagligdagen på kurserne. En 41-årig kvinde udtrykker sin kritik således:»vi skulle lære noget jeg godt kunne i forvejen, så jeg sad hver dag fra 8-14 i kantinen og røg smøger og læste ugeblade. Hvis det var aktivering så ville jeg ikke ane hvad»passivering«var«. Uddannelse Siden 1994 er uddannelse blevet det dominerende aktiveringsinstrument. Forskellige undersøgelser har peget på, at de ledige er positive over for denne type aktivering (Langager 1997, Hansen 2001). Andre forskere kritiserer»træning«over en bred kam og hævder, at effekten af denne type aktivering er negativ (jf. bl.a. Bolvig, Jensen og Rosholm 2001). AKF s undersøgelse peger på, at det er nødvendigt at differentiere yderligere inden for uddannelseskategorien, idet der synes at være afgørende forskelle på ordinær uddannelse (eksempelvis opstart af de grundlæggende social- og sundshedsuddannelser) og almen uddannelse (typisk fag på VUC eller HF). AKF s undersøgelse gjorde det klart at der er en række spørgsmål, der er nødvendige at stille, når uddannelse som aktiveringsredskab skal analyseres: Hvor afklaret er den ledige? Har vedkommende et klart beskæftigelsesmål? I hvilket tidsperspektiv sættes aktiveringen af den ledige selv og af AFmedarbejderen? Hvilke elementer spiller en rolle for, hvem der overhovedet tilbydes de forskellige typer uddannelse? Jobtræning I effektanalyser af aktivering fremhæves jobtræningen typisk som den bedste form for aktivering. Det er generelt anerkendt, at privat jobtræning udgør det mest effektive redskab, men det er ikke klart i hvilket omfang eksempelvis»creamingeffekter«(at de ledige som er tættest på arbejdsmarkedet får tilbudt jobtræningspladsen) påvirker effekten. Der er afgørende forskelle på vilkårene for den private og den offentlige jobtræning både økonomiske forskelle (i form af lønloft og offentligt tilskud) og tidsmæssige forskelle (støtteperiodens længde), samt forskelle i forhold til uddannelses- og ansættelseskrav. En af de kritikker, der fra de langtidslediges side rejses mod den offentlige jobtræning, er, at de har følt at den i højere grad handlede om at udfylde en plads end at gennemføre et målrettet og individuelt tilrettelagt aktiveringsforløb. Det kan også være uklart for den ledige, hvilke rettigheder og pligter man har som»jobtræner«: En 56-årig kvinde har følt, at hendes jobtræning i offentligt regi fandt sted under falske forudsætninger:»det er jo ikke træning til at være i job. I virkeligheden er det billig arbejdskraft der kan sættes til at lave de opgaver, de andre ansatte ikke har tid til eller gider«. En anden kvinde udtrykker sin kritik på følgende måde:»jeg spekulerer på, hvornår jeg er færdig 21

3 med at træne, så jeg kan komme i arbejde!«(54- årig kvinde i aktivering) Ud af ledigheden? Det er tydeligt, at de langtidsledige med hensyn til alder, arbejdserfaringer, forudsætninger og forventninger udgør en bredt sammensat gruppe. Denne forskellighed medfører netop, at der skal være en stor fleksibilitet i behandlingen og variation i tilbuddene. Aktiveringen er i de senere år blevet mere og mere arbejdsmarkedsrettet. Således har AF s indsats i høj grad til formål at opkvalificere de ledige til arbejdsmarkedet og motivere dem til jobsøgning. Men det viser sig, at de langtidsledige får forskelligt udbytte af deres kontakt med AF og aktivering. Nogle får muligheder for at tilegne sig nye kvalifikationer gennem aktivering eller uddannelse, og de kommer typisk i arbejde. Men hovedparten, som var kommet i arbejde, har fået et job, som ikke forudsætter et højere kvalifikationsniveau, end de havde forud for kontakten med AF. Samtidig deltager en del af de langtidsledige i gentagne aktiveringsforløb, fx i jobtræning i offentlig regi, uden større udsigter til at få en placering på arbejdsmarkedet. Selvom AKF s undersøgelse ikke fokuserede på at beskrive forskelle mellem de ledige, som fik yderligere kvalifikationer gennem aktivering og de som ikke gjorde, tyder det på at forskellene skyldes både faktorer hos de ledige og forhold omkring deres kontakt med AF. Undersøgelsen viser resultater, som ved første blik kan virke kontroversielle. De fleste langtidsledige vurderer nemlig selv, at de kan klare et arbejde, og de synes, at det er vigtigt at have et arbejde. De har også mange års erfaring på arbejdsmarkedet. Disse forhold er principielt et godt udgangspunkt for AF s arbejde, i og med at det er vigtigt at få mobiliseret de ressourcer, som de langtidsledige har, og støtte dem til at anvende deres egne ressourcer bedst muligt. Men et forhold, som samtidig træder tydeligt frem i undersøgelsen er de langtidslediges manglende tro på mulighederne på arbejdsmarkedet og ikke mindst den tætte sammenhæng, der synes at være mellem manglende tro på at komme igen i arbejde og den langtidslediges alder. De over 50-årige er markant mere pessimistiske over for deres fremtidige muligheder på arbejdsmarkedet end de yngre. Deres pessimisme er blandt andet begrundet i konkrete erfaringer, der viser, at det er svært for de ældre ledige at genfinde en plads på arbejdsmarkedet efter en ledighedsperiode. Der er barrierer på efterspørgselssiden, dvs. det delvis er vilkårene på arbejdsmarkedet, som gør, at der ikke er plads til bestemte grupper mennesker. Denne situation rejser naturligt spørgsmål i forhold til den relevante indsats. Mulighederne bør ikke alene begrænses til at omfatte indsatstyper, som har til formål at kvalificere den enkelte. Det er ligeledes vigtigt at udvikle forholdene på arbejdsmarkedet, så det bliver mere rummeligt. Samtidig er det vigtigt at overveje, hvad den rette»timing«af indsatsen er. For nogle ledige kan der være brug for at sætte ind tidligere end efter et helt års ledighed. Typisk er det første ledighedsår en passiv periode, hvor AF s indsats har været beskeden, fx har jobformidlingen ifølge de ledige kun spillet en minimal rolle. De langtidslediges forskellige erfaringer De langtidslediges erfaringer med AF og aktivering og deres oplevelse af vejen ud af ledighed er meget forskellige. Undersøgelsen viser, at selv om den lediges forudsætninger, ressourcer og indstilling spiller en rolle for kontakten med AF, aktiveringen og resultaterne heraf, så har AF s konkrete kontakt med den ledige og de igangsatte aktiveringsforløb betydning for såvel oplevelsen af forløbet som udfaldet. Disse forhold illustreres ved hjælp af følgende beskrivelse af de langtidslediges kontakt med systemet og resultaterne heraf. Der blev der identificeret fire forskellige typer blandt de langtidsledige på baggrund af interviewene. En type langtidsledige er kendetegnet ved at være afklarede med, hvad de vil i deres arbejdsliv allerede forud for kontakten til AF. De er velforberedte til deres handlingsplanssamtale, hvilket styrker deres muligheder for at argumentere for det ønskede forløb over for AF-medarbejderen. De har kun gennemført et eller ganske få aktiveringsforløb, og indsatsen i aktivperioden kan betegnes som målrettet. Deres aktiveringsforløb har ofte et klart opkvalificeringsindhold i form af et uddannelseselement. De er motiverede til at gennemføre aktiveringen. De er overvejende positive over for AF og aktiveringen, som de føler har givet dem nye muligheder og ikke mindst kvalifikationer i forhold til deres fremtidige arbejdsliv og de tror på, at de kan få et arbejde efter afsluttet aktivering. En anden type langtidsledige, giver udtryk for, at 22

4 de gennem deres kontakt til AF og deres aktiveringsforløb har fået støtte. De er overvejende tilfredse med AF, men har ikke nødvendigvis været det gennem hele forløbet. Deres handlingsplan har ikke været entydig målrettet mod et beskæftigelsesmål, men har været sammensat gennem en række delmål. Aktiveringserfaringerne er blandede, både positive og negative og kan betegnes som»flakkende«, forstået på den måde at de forskellige aktiveringstilbud har bevæget sig i forskellig retninger og har haft forskellige mål. Samarbejdet med AF og de aktiveringsforløb, de har deltaget i undervejs, har betydet, at en læringsproces har fundet sted undervejs i forløbet, både fagligt og personligt. Målretningen er kommet undervejs i forløbet. En tredje gruppe havde forud for kontakten til AF en forventning om, at AF kunne skaffe dem et job. De er frustrerede over, at denne forventning ikke er blevet indfriet. Deres oplevelse af handlingsplanen er præget af utilfredshed over manglende målretning og individuelt fokus. De føler, at deres aktiveringsforløb har været utilfredsstillende og har manglet relevans. Personerne i denne gruppe har ofte været meget utilfredse og frustrerede over de kortere vejlednings- og jobsøgningskurser, de har været på. Deres aktiveringsforløb kan også betegnes som»flakkende«(jf. definition ovenfor), men de negative erfaringer fylder mest. De oplever kontakten til AF som konfliktfyldt, og for fleres vedkommende bliver vejen væk fra aktivering og forpligtelser over for AF at finde et job, som ikke nødvendigvis opfylder deres krav til arbejdslivet, men som giver dem muligheden for at»klare sig selv«. Den fjerde gruppe er overvejende utilfredse med den behandling, de har fået såvel på AF som på de (mange) forskellige aktiveringssteder, de har været tilknyttet undervejs. De har ofte ikke selv defineret et beskæftigelsesmål eller har måske ønsket at finde et arbejde på et område med høj arbejdsløshed. De oplever handlingsplanen som formålsløs og føler ikke, at dette redskab kan hjælpe dem hen imod beskæftigelse. De har ofte deltaget i en lang række aktiveringsforløb, herunder ofte flere forløb i offentlig jobtræning. De oplever ikke selv at deres aktiveringsforløb har hængt sammen, og hvad mere er det har ikke ført til beskæftigelse. De har selv mistet troen på nogensinde at komme tilbage på arbejdsmarkedet og accepterer aktiveringen som et vilkår, de må leve med, selv om der er stor forskel på, hvorvidt dette vilkår opfattes som et nødvendigt onde eller som et bidrag til indhold i dagligdagen. Til sidst De langtidslediges erfaringer peger på nødvendigheden af at differentiere mellem forskellige aktiveringsforanstaltninger, når nytten af aktiveringen analyseres. Der er stor forskel på indholdet og udformningen af de forskellige aktiveringsredskaber. Og der er stor forskel på, hvem der får tilbudt hvad. Der synes at være en vis vilkårlighed og i hvert fald mangel på gennemsigtighed i de processer, der fører til, at den enkelte ledige får et bestemt aktiveringstilbud. Der er også store forskelle på i hvilket omfang den ledige oplever at aktiveringen tilrettelægges efter den enkeltes behov, selvom dette er det formelle udgangspunkt fra systemets (både AFmedarbejderne, organisationen og lovgivningen) side. Dertil kommer det tankevækkende om aktiveringens»individuelle fokus«at aktiveringen udelukkende sigter mod at tilpasse, justere, motivere og kvalificere den ledige, som har et problem. Det synes relevant at stille spørgsmålstegn ved, hvorvidt ledighed er et problem, der udelukkende knytter sig til individet sådan som den politiske diskurs, den offentlige debat og den arbejdsmarkedsrettede indsats synes at antyde. Eller om det er mere hensigtsmæssigt i højere grad at sætte fokus på og rette indsatsen mod nogle af de barrierer, der findes, ikke blot på arbejdsmarkedet, men også i de velfærdsstatslige institutioner. Note 1. Undersøgelsen omfattede en spørgeskemaundersøgelse blandt langtidsledige samt personlige interview med tyve ledige og er udkommet i to AKF-rapporter (Eskelinen, Hansen og Caswell (2002): Langtidsledige, aktivering og arbejde og Caswell, Eskelinen og Hansen (2002): Langtidslediges erfaringer med Arbejdsformidlingen og aktivering). Litteratur Bolvig, Iben, Peter Jensen og Michael Rosholm (2001) Effekter af aktiveringsindsatsen i Århus kommune. CLS Rapport 01-01, Aarhus Universitet og Handelshøjskolen i Århus. Born, Asmund og Per H. Jensen (2001)»Aktivering og handleplaner som integrationsinstrumenter hvor ligger mulighederne for kritik?«i Goul Andersen, Jørgen and Per H. Jensen: Marginalisering, intergration og velfærd, Aalborg. Caswell, Dorte, Leena Eskelinen og Stinne Louise Hansen 23

5 (2002). AKF Forlaget, København. Christensen, Erik (2001)»Borgerløn eller aktivering? En diskussion af forskellige forståelser af»rettigheder og pligter«i historisk perspektiv«i Tidsskrift for Arbejdsliv 3 årg. Nr. 1 Eskelinen, Leena, Stinne Louise Hansen og Dorte Caswell (2002) Langtidsledige, aktivering og arbejde. AKF Forlaget, København Hansen, Henning (2001)»Aktivering i Danmark effektmålinger» i Tidsskrift for Arbejdsliv 3 årg. Nr. 1 Langager, Klaus (1997) Indsatsen overfor de forsikrede ledige. Socialforskningsinstituttet, København. Torfing, Jacob (1999)»Workfare With Welfare: Recent Reforms of the Danish Welfare State«i Journal of European Social Policy, vol. 9 (1), pp