Organisatoriske forandringer i det offentlige

Transkript

1 Specialeafhandling Prøve 9 Center for Virksomhedskommunikation Organisatoriske forandringer i det offentlige - Forandringsledelse og forandringskommunikation i forbindelse med sammenlægning af kommuner Forfatter: Charlotte Nysom, Vejleder: Christa Thomsen Handelshøjskolen i Århus Juli 2006

2 ABSTRACT The subjects of this thesis lie within change management and how to manage employees during mergers and big, radical and transformative changes. This includes how to communicate change and prepare the employees. The theoretical fields of these subjects are analyzed in the light of the ongoing structure reform, which is radically changing the scenery of the Danish public sector regarding redistribution of asignments, responsibility, competencies and making the operations more effective by merging and uniting the municipalities and creating new and bigger local authorities. The thesis examines, discusses and gives an account of selected theories in the field of change management, merger management and change communication. The perspective of the thesis is on the management level and is restricted to an internal view of the organisation. Regarding theory of science, the point of reference of the thesis is primarily a social constructive approach and secondarily a systems approach. The thesis takes on mainly a theoretical perspective. The objective is to answer how to handle and manage a merger of municipalities when the context is public management and the foundation is theories of change and merger management and change communication. Furthermore, the thesis answers three underlying questions. The first is regarding the differences in conditions, requirements and frameworks of mergers in the private sector versus mergers in the public sector. The second regards which approach, the presciptive and top down approach or the emergent and bottom up approach, is the most appropriate and relevant in the situation of mergers of municipalities. Finally, the third question centeres around the communicative instruments and tools that the public manager can use during the change process. The method to examine and anwer these complex problems is mainly deductive by considering relevant theories, discussing them and taking a critical position and thereby converting and remodeling the theory turning it into a relative simple model and some useful guidelines easy to handle for the public manager during the change process resulting from a merger of municipalities. The thesis is also partially inductive because of its single case design studying the merger and change process in Ry Kommune. Three interviews have been made with informants of Ry Kommune. These conversations are integrated into the analytic part of the thesis and create an empirically illustrative example of the theory. The thesis concludes the following. When the context is public management and the theoretical basis is grounded in change management, merger management and change communication, a predominant prescriptive approach to managing change

3 during a merger of municipalities is considered to be the most suitable approach and a predominant top-down style of management, controle and communication strategy are to be recommended. However, the approach should also have some emergent characteristics such as adjusting and accommodating the plans and strategies for the proces according to the changing environment, and creating dialogue and two-way communication to create a burning platform and a sense of necessity among the employees. These results are grounded in the answers to the three underlying questions where the thesis has reached the following: Mergers of municipalities differentiates from mergers in the private sector by the legislative framework, the divergent claims and requirements of the various groups of stakeholders, the complex problems and tasks and the legislative requirements of openness in the organization. Hence, one has to be aware of these conditions and distinct frameworks when transfering and applying theories grounded in private operations to the public organisation. As to the second question, the conclusion is related to the predominant prescriptive approach, which is considered to be the most appropriate approach, and therefore top down management and top down communication must be applied. As to the third question, one of the most important and effective communication tools is the middle managers as change agents because of their strategic placement near to the employees answering questions and covering the need of the employees for dialogue and two-way communication. Although the approach predominantly is prescriptive and top-down, emergent and bottom-up traits are also considered to be relevant and suitable for the change proces and, hence, an integrated and flexible approach to the change proces of merging municipalities is recommended. To sum up the conclusions, the thesis sets out some guidelines and a model for handling the change proces intended the public managers. The thesis attempts to make a theoretical contribution, because of the great lack of theories specifically designed for and grounded in the public sector. As the quotations say, public and private management are fundamentally alike in all unimportant respects. (Allison i Klausen:2001:103).

4 INDHOLDSFORTEGNELSE 1. INDLEDNING PROBLEMFORMULERING Uddybning af problemformuleringen METODE Videnskabsteoretisk tilgang Undersøgelsesdesign Litteraturvalg AFGRÆNSNING SPECIALETS STRUKTUR DET OFFENTLIGE, DENS RAMMEBETINGELSER OG KOMMUNALREFORMEN HVAD ER DET OFFENTLIGE? VÆRDISKIFTE OG TENDENSER I DET OFFENTLIGE KOMMUNALREFORMEN I GROVE TRÆK RAMMEBETINGELSER FOR KOMMUNALREFORMEN Stakeholder management i forbindelse med fusion af kommuner Grundvilkårene for det offentlige LEDELSESVÆRKTØJER FRA DET PRIVATE I DET OFFENTLIGE DELKONKLUSION FORANDRINGS- OG FUSIONSLEDELSE FORANDRINGSLEDELSE Definition af forandring Forandringens dimensioner TILGANGE TIL FORANDRINGSLEDELSE Den planlagte tilgang til forandringsledelse Lewin s forandringsmodel Den emergente tilgang til forandringer Kotter s forandringsmodel OPSUMMERING OG KRITIK FUSION SOM FORANDRINGSTYPE Organisationskultur i forbindelse med fusioner FUSIONSERFARINGER FRA DEN PRIVATE SEKTOR DELKONKLUSION KOMMUNIKATION I FORBINDELSE MED FORANDRINGER KOMMUNIKATIVE KRAV TIL LEDEREN MELLEMLEDEREN SOM FORANDRINGSAGENT KOMMUNIKATIONSSTRATEGI FRA SUNDHEDSOPLYSNING FORANDRINGSKOMMUNIKATION MODELLER, FORMER OG VÆRKTØJER DELKONKLUSION ANALYSE AF CASEN, DISKUSSION AF TEORIEN OG EN NORMATIV MODEL ANALYSE AF RY KOMMUNES FORANDRINGSSITUATION DISKUSSION AF TEORIENS TILGANGE OG METODER Anbefalet tilgang til forandringsledelse Kommunikation under en kommunesammenlægning Vurdering af KL s procesguide NORMATIV MODEL FOR SAMMENLÆGNING AF KOMMUNER KONKLUSION UDGANGSPUNKT OG HENSIGT MED SPECIALET Delkonklusion på underspørgsmål

5 7. LITTERATURLISTE BILAGSLISTE...93 Specialet er på tegn eksklusiv mellemrum svarende til ca. 87 sider

6 1. INDLEDNING Vi lever i en tid med mange forandringer omgivet af en turbulent, dynamisk og omskiftelig omverden. For virksomheder og organisationer kræver den hyppigt ændrende kontekst større fleksibilitet og omstillingsevne både blandt medarbejdere, ledere og organisationen som helhed, og begreber som forandringsparathed og forandringskapacitet bliver i højere grad konkurrenceparametre. Fusioner, eller sammenlægning af organisatoriske enheder, er eksempler på store og komplekse organisationsforandringer. En fusion er et match til den tid, vi lever i og dermed en tilpasning til de krav, forbrugerne stiller til bl.a. effektivitet, pris og kvalitet. De gældende rationaler for fusioner i det private erhvervsliv, så som finansielle og kompetencemæssige synergier, gør sig til dels også gældende for fusioner i den offentlige sektor, om end vilkårene og rammerne er ganske anderledes. Det, der adskiller en offentlig organisation fra en privat, er først og fremmest, at den er politisk ledet, er bureaukratisk styret, har en særlig forpligtelse over for samfundet og har at gøre med komplekse opgaver. Med strukturreformen er fusionsbølgen med stor styrke rullet ind over den danske offentlige sektor, og det offentlige er stillet over for en betydelig udfordring. Siden starten af 80erne har den offentlige sektor oplevet moderniseringstiltag inspireret af det private erhvervsliv og af tendenser som New Public Management og Human Ressource Management. I mange år har ledelse i det offentlige været bundet til lederens profession, uden at den pågældende havde en egentlig ledelsesmæssig uddannelse eller forudgående erfaring med ledelse. I de seneste år har der været et stigende fokus på at udvikle og ansætte ledere i det offentlige med et uddannelses- og erfaringsmæssigt kendskab til ledelse samt på at skabe mere leadership frem for management 1. For ledelse er et vidt begreb i dette speciale er der fokus på den del af ledelsesbegrebet, der handler om ledelse i forhold til medarbejderne, dvs. motivation, ansvarsfordeling, kompetenceudvikling osv. Med dette udprægede HRM perspektiv på ledelse, må godt lederskab siges at være en af de væsentligste forudsætninger for en velfungerende offentlig sektor. I 2004 forhandlede de kommunale politikere sig frem til dannelsen af 98 nye storkommuner, mens sammenlægningen af de eksisterende 14 amter til fem nye regioner blev vedtaget af Folketinget. 1 Management dækker over operationel ledelse, mens leadership handler om at se medarbejderne som en vigtig ressource og derfor skabe motivation, fordeling af ansvar, kompetenceudvikling, læring, relationer osv. blandt medarbejderne. Management er at gøre tingene rigtigt, mens lederskab er at gøre de rigtige ting

7 Kommunalreformen i 1970 hævdes at være den største administrative reform, der er gennemført herhjemme, mens den strukturreform, vi netop oplever i disse år, siges at være vor tids største organisatoriske og ledelsesmæssige udfordring (Storm Pedersen:2004:11). For det første drejer strukturreformen sig om indretningen af velfærdssamfundet, dvs. om demokratiske styreformer og produktion af velfærdsydelser i et samarbejde mellem den offentlige og private sektor. For det andet handler reformen om at få den valgte model for hele den offentlige sektor til at fungere, dvs. om fusion og omorganisering og sikring af eksisterende viden samt udvikling af nye synergier. Gennemførelse og succesfuld implementering af denne komplekse forandring kræver ledelse. Ledelse inden for det offentlige har i mange år ikke fået den store opmærksomhed, men inden for de seneste år har pressen og den gængse ledelseslitteratur i højere grad beskæftiget sig med emnet offentlig ledelse. Med strukturreformen slås det virkelig fast, at offentlig ledelse og forandringsledelse i offentlige organisationer i særdeleshed kræver en betydelig opmærksomhed. Sammenlægningerne i den offentlige sektor er yderst omfangsrig og kompleks, og offentlige ledere har ikke nogle forandringssituationer i det offentlige af sammenlignelig størrelse, de kan gøre sig erfaringer fra. Det bugner med litteratur om strategiske og organisatoriske forandringer og fusionsprocesser, og fælles for de fleste er, at de tager udgangspunkt i private organisationer. Der er et hav af how-to-do-it opskrifter, modeller og teorier om forandrings- og fusionsprocesser, men der er stor mangel på brugbar litteratur omkring disse emner specifikt tiltænkt den offentlige sektor og på modeller, der integrerer det særegne ved det offentlige og det offentliges kontekst i forandringsog fusionsteorier. På grund af dette manglende udbud og de offentlige lederes manglende erfaringer med at håndtere forandringer og fusioner, er der i forbindelse med strukturreformen skabt en øget opmærksomhed omkring erfaringer fra fusioner mellem private virksomheder. Der er blot nogle opmærksomhedspunkter, man skal have for øje, når man under en fusionsproces overfører ledelsesværktøjer fra det private til det offentlige, da der er store forskelle i rammebetingelserne og i de vilkår, fusioner foregår under i henholdsvis det offentlige og det private. Klausen skriver: Den ledelsesmæssige situation i den offentlige kontekst er langt mere kompleks, og det gør det på mange måder meget vanskeligere at være leder i det offentlige end i private firmaer. Det betyder også, at man [ ] ikke uden videre kan overføre teorier, modeller og metoder, som virker i private firmaer til den offentlige sektor. (Klausen:2004:103)

8 Denne holdning gør sig bl.a. også gældende hos Frandsen et al. i Den kommunikerende kommune (2005), der anslår, at man ikke uden videre kan overføre tilgange og ledelsesværktøjer fra det private til det offentlige. Hvorfor, det for så vidt forholder sig sådan, er det springende motivationspunkt for dette speciale. Opgaven behandler en teoretisk problemstilling, der findes interessant pga. den igangværende strukturreform og ikke mindst pga. det overordnede værdiskifte, der inden for de sidste 10 år og til stadighed finder sted i den offentlige sektor. Den danske offentlige sektor undergår et paradigmeskift og en ændring af konteksten, der er præget af tendenser fra den private sektor, så som Total Quality Mangement, Service Management, Business Proces Reenigeering, Balanced Scorecard osv. Paradigmeskiftet går fra idealet om den store bureaukratiske offentlige forvaltning til en liberalistisk markedsorientering og kommer konkret til udtryk i bl.a. privatisering, decentralisering, brugerbetaling, konkurrence, kontraktstyring, udlicitering og selektive lønincitamenter. Disse reformtiltag og liberale visioner over velfærdsstatens indretning kan samles under betegnelsen New Public Management. En tendens, der markerer det værdiskifte, der medfører, at de hidtil antagede teorier ikke længere fungerer under samme vilkår. 1.1 Problemformulering Værdiskiftet inden for den danske offentlige sektor og New Public Management tendenser og den deraf affødte problematisering af anvendelse af teoretisk viden omkring forandringsledelse i offentlig organisationer gør det interessant at redegøre for den nye kontekst, som kommunalreformen indskriver sig i. Med den tilgang, at ledelse i det offentlige med dens særegne kontekst adskiller sig fra ledelse i det private, og eftersom litteraturen inden for området ikke giver nogen uddybende begrundelse for, hvorfor man ikke kan benytte ledelsesværktøjer fra det private i det offentlige, findes det i nærværende speciale interessant at klarlægge, hvorfor det forholder sig sådan samt at redegøre for teorier inden for forandrings- og fusionsledelse tiltænkt den private sektor for derefter at justere dem, så de passer på en offentlig organisation. Med den aktuelle kommunalreform findes det relevant at behandle sammenlægning af kommuner til at illustrere nogle teoretiske felter inden for forandringsledelse og fusionsledelse, og specialets diskussioner eksemplificeres ved at benytte et casestudie baseret på Ry Kommune. På baggrund af disse overvejelser og en undren over den manglende teori specifikt tilegnet det offentlige, har jeg opstillet nedenstående hovedspørgsmål og underspørgsmål, som der ønskes besvaret i specialet. Spørgsmålene vil være styrende for min emnebehandling på den måde, at underspørgsmålene løbende besvares og bruges til at belyse særskilte områder med afsæt i opgavens overordnede - 3 -

9 hovedspørgsmål. Der gives for hvert kapitel en delkonklusion på hvert af de tre underspørgsmål og en samlet konklusion på både hoved- og underspørgsmål i den endelige konklusion. Hovedspørgsmål Hvordan skal en sammenlægning af kommuner gribes an når konteksten er ledelse i det offentlige og der tages udgangspunkt i teorier om forandrings- og fusionsledelse samt om forandringskommunikation? Underspørgsmål 1. På hvilke områder adskiller rammebetingelserne for en kommunesammenlægning sig fra rammerne for en fusion af private virksomheder? 2. Er det mest hensigtsmæssig med en top-down styret og preskriptiv tilgang til en sammenlægning af kommuner som forandringstype eller en bottom-up præget og emergent tilgang? 3. Hvilke kommunikative værktøjer kan den offentlige leder gøre brug af under forandringsprocessen med sammenlægningen af kommuner? Uddybning af problemformuleringen Med udgangspunkt i Ib Andersens kategorisering af problemformuleringsspørgsmål og deres formål (Andersen:2005:20) er specialets hovedspørgsmål af normativ og problemløsende art, idet der ønskes at angive et teorifunderet forslag til, hvordan en kommunesammenlægning bør gribes an. Det første underspørgsmål i problemformuleringen har karakter af at være deskriptiv og eksplorativ, da spørgsmålet har til formål at undersøge hvad, der karakteriserer den offentlige sektors strategi, ledelse, organisation og kontekst i forhold til de faktorer, der er kendetegnede for det private. Spørgsmålet anlægger et indholdsperspektiv, da hensigten er at afdække forskellene i rammebetingelserne for fusioner i det offentlige og i det private, således at spørgsmålet med sin - 4 -

10 problemidentificerende og diagnosticerende redegørelse er en forudsætning for en videre behandling af emnet og knytter an til videre diskussion og forklaringer. Det andet underspørgsmål anlægger et procesperspektiv, da det har til hensigt at klarlægge, hvordan sammenlægnings- og forandringsprocessen i kommunerne skal håndteres og gennemføres ifølge teorier inden for forandrings- og fusionsledelse. Spørgsmålet lægger an til at diskutere i hvilket omfang, medarbejderne skal inddrages i en forandringsproces samt fordele og ulemper ved henholdsvis en tæt ledelsesstyret og planlagt proces (top-down og preskriptiv) og en proces, der undervejs justeres og tager medarbejderne med på råd (bottom-up og emergent). Set fra et ledelsesmæssigt synspunkt skildres fordele og ulemper ved at inddrage medarbejderne fra et funktionelt perspektiv (Schein:1994) og et symbolperspektiv (Schultz:1990) samt fra ud fra Grunig s opfattelse af medarbejderinddragelse i en forandringsproces som situationsbestemt (Grunig & Hunt:1984). Underspørgsmål 2 giver altså anledning til en overordnet redegørelse for, i hvilke situationer og hvornår i sammenlægningsprocessen de to tilgange er mest hensigtsmæssige. Med hensyn hensigtsmæssighed forstås normative succeskriterier så som effektivitet, innovation, kvalitet, besparelse, profit, medarbejder- og kundetilfredshed, højt kommunikationsniveau og succesfuld og smertefri implementering af sammenlægningen. Tredje underspørgsmål går på de kommunikative aspekter under sammenlægning af kommuner, og der argumenteres for de praktiske redskaber, som den offentlige leder kan gøre brug af i sammenlægningsprocessen. Med kommunikative værktøjer forstås de redskaber og metoder, hvormed ledelsen kan forbedre, optimere, ensrette og videregive sine budskaber som en del af en samlet kommunikationsplan eller kommunikationsindsats. Alt i alt ønsker jeg overordnet at teoretisere 2 over begrebet forandring i forbindelse med sammenlægning af kommuner og forstå paradokserne omkring det at overføre teorier og ledelsesværktøjer fra det private til det offentlige. Efter at have redegjort for de udvalgte teorier inden for forandrings- og fusionsledelse samt om forandringskommunikation, er det nærliggende at spørge sig selv, hvad teorien så kan bruges til, og derfor foretages et casestudie af Ry Kommune. Ved at inddrage et praktisk eksempel kan jeg anvende den præsenterede teori og give en analyse af den forandringstype og forandringssituation, der gør sig gældende i Ry Kommune. Casen tjener det 2 Ved teoretisere forstås reflektering, filosofering, problematisering, nuancering og perspektivering

11 formål at afprøve teorien og få et indblik i, hvordan sammenlægningsprocessen rent faktisk forløber i netop Ry Kommune. Problemformuleringen indeholder ikke et spørgsmål angående casen, eftersom det empiriske datamateriale kun tjener som eksempel og til at få indsigt i fejl og mangler ved teorien og derudfra rejse de relevante spørgsmål og give normative anbefalinger til, hvordan sammenlægningsprocessen, ifølge dette speciales tilgang og læsning af konteksten, skal håndteres. Den normative vurdering baseres som sagt på fagligt anerkendte teorier om forandrings- og fusionsledelse og forandringskommunikation og ud fra kriterierne for, hvad der forstås med en succesfuld, problemfri og optimal sammenlægningsproces. Derefter inddrages den viden, jeg får via samtaler med nøglepersoner inden for Ry Kommune, for at få indsigt i hvordan kommunen rent faktisk har gjort. Det er ikke hensigten at opstille en handlingsplan specifikt tilegnet Ry Kommune, men ud fra den eksemplariske analyse af case-eksemplet og vurderingen og kritikken af de præsenterede teorier inden for forandrings- og fusionsledelse og forandringskommunikation samt en kritisk redegørelse af Kommunernes Landsforenings procesguide, forsøges at opstille en række opmærksomhedspunkter, gode råd og redskaber til en sammenlægning af kommuner sammenfattet i en model. Modellen forsøger at integrere de væsentligste faktorer inden for teori og praksis og skal blot ses som et supplement til det teoretiske felt inden for forandrings- og fusionsledelse, når konteksten hedder ledelse i det offentlige. Modellen har et ledelsesperspektiv og skal, med sin normative karakter og specialets subjektive læsning af konteksten, ses som en rekommanderende guide til, hvordan en sammenlægning af kommuner efter de teoretisk funderede kriterier skal håndteres for at opnå en succesfuld implementering og sammenlægning. Angående problemformuleringens hovedspørgsmål er det ikke muligt at give en besvarelse funderet i empiriske undersøgelser, eftersom en sådan undersøgelsesopgave ligger uden for dette speciales tids- og pladsmæssige rammer. Diskussionen af, hvorfor man ikke uden videre kan overføre ledelsesværktøjer fra det private til det offentlige, beror altså udelukkende på teoribundne argumenter og sekundære empiriske data. Desuden skal der tages højde for, at kommunalreformen strækker sig over en længere periode, hvor selve implementeringen først tager fat fra januar 2007, hvorfor en måling og evaluering af, hvorvidt kommunernes sammenlægningsstrategier har været en succes eller ej, ikke er et muligt parameter at inddrage i dette speciale. Mulige effekter og udfald af kommunernes intenderende sammenlægningsstrategier kan der kun gisnes om på nuværende tidspunkt

12 1.2 Metode I det følgende vil jeg klarlægge den planmæssige fremgangsmåde til indsamling og bearbejdning af teoretisk og empirisk funderet information for i sidste ende at kunne konkludere på de i problemformuleringen opstillede hoved- og underspørgsmål. Specialets videnskabsteoretiske tilgang præsenteres samt det valgte undersøgelsesdesign, og afslutningsvist begrundes valg af litteratur Videnskabsteoretisk tilgang Specialets problemformulering lægger op til en kvalitativ tilgang, eftersom det teoretiske felt og de indsamlede data vil blive fortolket ud fra normative vurderinger med henblik på at identificere generelle faktorer i forbindelse med forandringsledelse og sammenlægningsprocesser. På grund af den omgivende konteksts turbulente foranderlighed og kommunalreformens langstrakte procesforløb er det ikke muligt inden for specialets rammer at undersøge alle relevante fænomener og faktorer, og der forsøges derfor at skabe orden i kaos, frembringe et holistisk billede og afdække mønstre i en sammenlægningsproces, der med de særegne offentlige rammebetingelser finder sted i en kompleks organisatorisk kontekst. Der tages derfor afstand fra den positivistiske, naturvidenskabelige og rationelle tilgang, der bygger på omfattende kvantitative data og årsagsvirkningssammenhænge. Min videnskabsteoretiske tilgang er derimod overvejende socialkonstruktivistisk og til dels også systemteoretisk. Den systemteoretiske tilgang bruges i specialet som den optik, hvorigennem offentlige organisationer betragtes og forstås ud fra og som et operationelt værktøj til forandringsprocesser. I systemteorien forstås handlinger som værende bestemt af strukturer eller processer, der gensidigt definerer hinanden. Et system er en helhed bestående af en række delelementer, hvorimellem der er relationer. De enkelte dele skal betragtes i en sammenhæng med andre elementer, da elementerne hører sammen via dialektiske relationer. (Nymark et al.:2003:32). Ændres et af delsystemerne afleder det effekter på de øvrige elementer; effekter som kan have negative eller positive konsekvenser. Med henblik på sammenlægningsprocesser bruges den systemteoretiske tilgang også til at opfatte helheden som anderledes end summen af delene, dvs. skabelse af synergi, så en sammenlægning af kommuner fører til et resultat, der er mere eller mindre end summen af delene. Desuden bruges systemtilgangen til at skildre, hvordan ændring af et delsystem i en kommune afleder ændringer på resten af organisationen

13 Socialkonstruktivisme betegnes også som aktørperspektiv eller symbolperspektiv (Nymark et al.:2003:38) og bygger på den opfattelse, at samfundet er en social konstruktion skabt i samspillet mellem mennesker og den samfundsmæssige og herunder organisatoriske kontekst. Sproget er en central faktor, da individers billeder af, hvad der er rigtigt og forkert, menes at blive konstrueret gennem sproget. I den socialkonstruktivistiske tradition er der på tværs af forskellige paradigmer enighed om, at der ikke findes en objektiv social virkelighed, og for nærværende speciale betyder det, at diskussioner og vurderinger samt det indsamlede datamateriale er afhængige af specialets teoretiske tilgang, dets videnskabsteoretiske perspektiv og dens subjektive læsning af konteksten. Den virkelighed, specialet forsøger at skildre, er subjektiv, og behandlingen af de empiriske feltanalyser kan derfor ikke siges at være neutral. I og med specialet er baseret på normative fortolkninger og vurderinger, lægger opgavens videnskabelige tilgang sig derfor også op ad det hermeneutiske videnskabssyn. Forskningen baseres på fortolkninger, der er præget af subjektive syn på og opfattelser af virkeligheden samt en vis forudindtagethed om forventede iagttagelser bias, der naturligvis tages højde for i konklusionen Undersøgelsesdesign Specialets problemstilling vil løses på baggrund af både en teoretisk og empirisk tilgang, men opgaven har dog overvejende karakter af at være teoretisk funderet, i og med specialet tager afsæt i et teoretisk grundlag omhandlende forandringer, fusionsprocesser, forandringskommunikation, offentlig ledelse og offentlig organisation og rammebetingelser. Herefter inddrages empiri og de indsamlede data omkring Ry Kommune. Der er altså valgt en teoretisk redegørelse kombineret med et single case-design, idet der afgrænses fra at inddrage flere undersøgelsesenheder. Casestudiet som forskningsdesign er valgt ud fra problemformuleringens ønske om at skildre forskellene mellem rammebetingelserne for sammenlægning af organisatoriske enheder i henholdsvis det private og det offentlige samt at opstille normative forskrivelser for, hvordan en kommunesammenlægning bør gribes an. Det er altså ikke hensigten at udføre en eksperimentel forskning, men den empiriske undersøgelse som feltstudie af en enkelt undersøgelsesenhed, skal mere ses som en metode til at få føling med, hvad der rent faktisk foregår lige nu ude i kommunerne. Ved et casestudie forstås følgende: Et casestudie er en empirisk undersøgelse, som belyser et samtidigt fænomen inden for det virkelige livs rammer, hvor grænserne mellem - 8 -

14 fænomenet og den sammenhæng, hvori det indgår, ikke er klart indlysende, og hvor der er mulighed for at anvende flere informationskilder til belysning af fænomenet (Yin gengivet i Andersen:2005:112). Der er altså ikke nogen klar grænseflade mellem det ontologiske tilfælde og konteksten, hvilket indebærer, at dataindsamlingsmetoderne i casestudierne hovedsageligt er kvalitative, hvilket også vil være tilfældet i dette speciale. Opgavens kvalitative tilgang sigter mod at indsamle personlige data baseret på dialog og telefoninterview med to nøglepersoner inden for Ry Kommune samt en direktør i NySkanderborg Kommune omkring deres opfattelser, erfaringer, oplevelser og holdninger omkring forandrings- og sammenlægningsprocessen. Til at repræsentere et mellemlederperspektiv inddrages telefonsamtale med Jacob Mogensen, afdelingsleder i Teknisk Forvaltning i Ry Kommune, til at repræsentere et lederperspektiv inddrages telefonsamtale med Knud Martin Kjeldsen, Teknisk Chef og medlem af direktionen i Ry Kommune og til at repræsentere et mere centralt perspektiv inddrages telefonsamtale med Knud Sørensen, tidligere kommunaldirektør for Hørning Kommune og direktør for NySkanderborg Kommune. Udgangspunktet for de tre telefonsamtaler er tre forskellige spørgeguides, som informanterne efter eget ønske fik tilsendt et par dage før de aftalte samtaler. Dog var intentionen, at spørgsmålene ikke måtte være styrende for samtalerne, således at den frie dialog ikke blev hæmmet, og en åben samtaleform med interaktion informant og undersøger imellem kunne opstå. Kriterierne for valget af dialogpersoner hænger sammen med de perspektiver, jeg ønsker at skildre i opgaven, samt hensigten om at informanterne fungerer som berøringsflade til praksis og som spændingsfelt til teorierne. Telefonsamtalerne med informanterne har fundet sted på et relativt sent tidspunkt i arbejdsprocessen, eftersom et omfattende litteraturstudie og egen videnbase ønskedes opbygget først, således at teorien har været styrende for det, jeg ønskede at undersøge og få ud af empirien og kunne begrænse mængden af input og andre vinkler på opgaven. Specialet skal derfor ses som en overvejende teoretisk opgave. En teoretisk analyse i kombination med et single case-design gør opgaven i stand til at sammenholde teoretisk tilegnet viden og indsigt med et praktisk eksempel til at illustrere nogle teoretiske faktorer. Dog besværliggøres behandlingen af kommuners sammenlægningsprocesser af den relativt lange periode, kommunalreformen strækker sig over, og af det faktum, at kommunesammenlægningerne først vil nå sin endelige implementering i januar 2007 efter dette speciales tilblivelse

15 Specialets forskningsdesign er præget af en deduktiv slutningstilgang, der er karakteriseret ved, at generalisationer, opstillede på baggrund af den teoretiske viden for feltet der ønskes undersøgt, forsøges testet i forhold til virkeligheden. Teorien omkring forandringsledelse og forandringskommunikation benyttes altså som et deduktivt testapparat for de data, der indhentes i Ry Kommune for på den måde at skitsere eventuelle fejl og mangler i teorien og dermed komme med forlag til en revision af den etablerede teori. I modsætning hertil tager det induktive forskningsdesign udgangspunkt i praksis, og i stedet for at teste etablerede teorier er den induktive tilgang en teoriopbyggende model. Maaløe er fortaler for den eksplorative integration (Maaløe:2002:90), som er et design, der forsøger at kombinere teori og selvafklaring med teorikonstruktion ud fra erkendelsen af, at det er umuligt at være forudsætningsløs. I ønsket om at kunne integrere både en induktiv og en deduktiv tilgang, vil specialet søge sine forklaringer på problemstillingerne ved at lade teoristudiet være styrende for det, der ønskes undersøgt, så det observerede induktivt sammenstykkes til bud på generelle fænomener, mens der deduktivt går fra det generelle til den enkelte analyseenhed. Et samspil, der kan illustreres ved Maaløes erkendelsesteoretiske cirkel (Maaløe:2002:21): Deduktion Indtryk og erfaringer Udledelse og evt. test af tænkbare Indsamling og sammenfatning af Generalisationer i form af teser Induktion Kilde: Egen tilvirkning efter Maaløe:2002:21 Det skal dog pointeres, at specialet er af overvejende teoretisk og deduktiv karakter, hvorfor den empiriske analyse pladsmæssigt vil udgøre en mindre del end den teoretiske redegørelse og diskussion

16 1.2.3 Litteraturvalg Min litteraturudvælgelse er bl.a. baseret på undervisningsmaterialet anvendt på kandidatstudiet i virksomhedskommunikation og på specialiseringsprofilen Offentlig Kommunikation. Derudover har jeg screenet udvalgte sites på nettet som Lederweb, Kommunikationsforum, Kommunikationsforeningen m.fl. samt elektroniske publikationer i Journal of Organisational Change og Journal of Change Management. Derudover er jeg tilmeldt KL s og ARF s nyhedsbreve, så jeg hele tiden holdes ajour med de diskussioner, der foregår ude i kommunerne og amterne. Min problemformulering har været styrende for mit valg af litteratur, så jeg på den måde har søgt efter ftre grupper af litteratur om henholdsvis ledelse i det offentlige, fusionsledelse samt om forandringsledelse og forandringskommunikation. Litteraturen om offentlige ledelse, organisation og strategi er særlig baseret på Klausens arbejde, idet han pointerer, at ledelse skal gribes anderledes an i det offentlige end i det private. Inden for offentlig ledelse trækkes på samarbejdet mellem Hildebrandt og Klausen, mens der inden for forandringsledelse bruges litteratur af Hildebrandt og Brandi. Litteraturen inden for dette felt er hovedsagelig dansk, eftersom det danske offentlige systems karaktertræk adskiller sig fra andre landes offentlige systemer. Desuden beriger gængse teorier inden for statskundskab (Easton, Klausen, Greve, Goul Andersen, Olsen, Lipsky m.fl.) min viden om det offentlige systems opbygning, styring og rammer, mens litteraturen omkring New Public Management (March & Olsen, Greve m.fl.) og Human Ressource Management og tendenser som Reinventing Government (Osborne & Gaebler) og Public Governance (Clarke & Newman) bruges til at forstå den værdiændring og paradigmeskift, der præger den offentlige sektor. Litteraturen om forandringer, forandringsledelse og forandringskommunikation udgøres i særdeleshed af Petersens arbejde med forandringskommunikation og hendes inddragelse af cen/lok strategi og forandringsagenten i forandringsprocesser. Desuden trækkes på Pjeturssons bidrag til praktiske forandrings- og ledelsesværktøjer samt Printz og Drejers bog om strategier i en turbulent omverden. Inden for den amerikanske change management litteratur bruges især klassikere som Burnes, Kotter, Lewin, Larkin & Larkin og Buchanon & Boddy. Med hensyn til litteratur omkring fusionsledelse i forbindelse med sammenlægning af offentlige organisationer er udbudet lille, og jeg har derfor måtte benytte fusionslitteratur, der anskuer emnet

17 fra en finansiel og økonomisk perspektiv, hvor fokus er på de økonomiske synergier og ikke på de innovative, personalemæssige og effektiviserings- og opgavemæssige synergier, som denne opgave ønsker at fokusere på. Litteraturen omkring fusionsledelse tager udgangspunkt i det private, og udfordringen ved at bruge denne teori på det offentlige ligger i tråd med ønsket om at redegøre for, hvordan man overfører fusionsteorier fra det private til det offentlige. 1.3 Afgrænsning Når der i specialet bruges begrebet det offentlige, dækker betegnelsen over alle de myndigheder og institutioner, der er underlagt Forvaltningsloven og Offentlighedslovens bestemmelser samt de offentlige selskaber, hvor stat, amt eller kommune har bestemmende indflydelse. Specialet afgrænser sig fra at behandle forskellige offentlige instanser og organisationer til kun at have blik på kommuner og gør dermed ikke rede for hele strukturreformen, men kun for det kommunalreformerende tiltag. Opgaven indtager som sagt et internt perspektiv på forandrings- og fusionsledelse og behandler ledelse af, information til og kommunikation med medarbejderne i forbindelse med en sammenlægning af kommuner. Perspektivet er på ledere og mellemledere i det offentlige, idet det findes interessant at undersøge de strategiske og ledelsesmæssige overvejelser og processer, ledere og mellemledere kan gøre sig under en forandringsproces. Desuden er det i det interne perspektiv, min interesse altid har ligget, og problemstillinger inden for information til og kommunikationen med kommuners borgere og andre eksterne stakeholdere berøres derfor ikke. Med hensyn til begrebet forandringskommunikation opfattes det som et delelement af den organisatoriske forandringsproces og dermed som et delelement af forandringsledelse som overordnet disciplin. Forandringsledelse og forandringskommunikation er hinandens forudsætninger for, at en forandringsproces kan finde sted og implementeres. Yderligere afgrænsning inden for forandringsteorien foretages ved ikke at behandle andre typer forandringer end fusioner. En fusion er blot én slags forandring ud af mange forskellige typer, men jf. specialets problemformulering er det kun fusion eller sammenlægning af organisatoriske enheder, der behandles

18 1.4 Specialets struktur Efter at have skitseret den overordnede ramme for specialet i form af problemformulering, valg af metode og videnskabsteoretiske tilgang samt undersøgelsesdesign illustrerer den følgende figur specialets disponering, indhold og struktur: Referenceramme Teoretisk udgangspunkt Empiri/analyse Indsigt og læring Kapitel 1 Indledning Problemformulering Metode og videnskabsteoretiske design Kapitel 2 Det offentlige, dens kontekst og kommunalreformen Delkonklusion på 1. underspørgsmål Kapitel 3 Forandrings- og fusionsledelse Delkonklusion på 2. underspørgsmål Kapitel 4 Kommunikation under forandringer Delkonklusion på 3. underspørgsmål Kapitel 5 Analyse af casen Ry Kommune Forslag til normativ model Kapitel 6 Samlet konklusion Metoderefleksion Perspektivering Kilde: Egen tilvirkning Kapitel 2 giver en kort redegørelse for det offentlige og dets rammer samt af kommunalreformen og dens indhold for derved at kunne besvare problemformuleringens første underspørgsmål og danne et situationsbeskrivende grundlag for opgaven. Kapitel 3 er et rent teoretisk afsnit, der præsenterer begrebet forandring og forandringsledelse samt de forskellige tilgange til forandringsledelse for til sidst at give en kritik af tilgangene samt af udvalgte modeller. Derefter introduceres fusionsbegrebet, herunder de faser en fusion oftest består af og erfaringer med fusioner i den private sektor, for derefter at sætte det ind i en sammenhæng med sammenlægning af kommuner og give en delkonklusion på det andet underspørgsmål. Kapitel 4 tager udgangspunkt i det foregående afsnit og diskuterer de kommunikative udfordringer, forandringssituationer stiller ledere og mellemledere. Der er særligt fokus på mellemlederens rolle som forandringsagent og på top-down versus bottom-up kommunikation. Afslutningsvist konkluderes på problemformuleringen tredje underspørgsmål, så teorien om forandringskommunikation sættes i forhold til situationen med sammenlægning af kommuner

19 Kapitel 5 er specialets egentlige analysedel, hvor forandringstypen og situationen i Ry Kommune analyseres i forhold til den præsenterede teori og den empiriske data fra Ry og NySkanderborg Kommune. Der gives en diskussion og kritik af den etablerede teori og dens modeller i forhold til deres brugbarhed i kommunesammenlægninger samt en redegørelse for og kritik af KL s procesguide. Det hele munder ud i en sammenfatning af gode råd og opmærksomhedspunkter for en sammenlægning af kommuner og en faseopdelt, normativ model. Kapitel 6 er opgavens konklusion med besvarelse på de i problemformuleringen stillede underspørgsmål og overordnede hovedspørgsmål. Afslutningsvist perspektiveres specialets problemfelter, og der reflekteres over den valgte metode og undersøgelsesdesign. 2. DET OFFENTLIGE, DENS RAMMEBETINGELSER OG KOMMUNALREFORMEN I det følgende vil jeg skitsere den situation, den danske offentlige sektor befinder sig i i dag med den igangværende strukturreform og beskrive den udvikling, der siden starten af 80erne har ført et værdiskifte i det offentlige med sig. Dette værdi- eller paradigmeskift leder frem til at forklare, hvorfor det netop er interessant at behandle emner som organisatoriske og strategiske forandringer og fusionsledelse med udgangspunkt i det offentlige frem for ukritisk blot at overføre ledelsesteorier fra det private til det offentlige. Der er nemlig noget særegent ved ledelse i det offentlige, da offentlig ledelse udøves under nogle anderledes vilkår og rammebetingelser. Formålet med dette kapitel er at besvare problemformuleringens første underspørgsmål angående hvilke områder, rammebetingelserne for en sammenlægning af kommuner adskiller sig fra rammerne for en fusion i det private. 2.1 Hvad er det offentlige? Når der i det følgende bruges betegnelsen det offentlige forstås alle de myndigheder og institutioner, der er underlagt Forvaltningsloven og Offentlighedslovens bestemmelser samt de offentlige selskaber, hvor stat, amt eller kommune har bestemmende indflydelse. Modsat private virksomheder, som er profitorienterede og primært er styret af markedsmekanismer og konkurrence, er det offentlige non-profitorienteret og politisk og bureaukratisk styret. Dette faktum har betydning for den ledelsesmæssige opgave i det offentlige: Den ledelsesmæssige situation i den offentlige kontekst er langt mere kompleks, og det gør det på mange måder meget vanskeligere, at være leder i det offentlige end i private firmaer og frivillige, non-profitorienterede organisationer. Det betyder

20 også, at man [ ] ikke uden videre kan overføre teorier, modeller og metoder, som virker i private firmaer til den offentlige sektor. (Klausen:2001:103). Når der undervejs i specialet redegøres for den offentlige sektor og dens særegne kontekst samt foreskrives normative bud på, hvordan forandringsledelse og fusionskommunikation bør gribes an, er det med udgangspunkt i teorien om stat, marked og civilsamfund og Klausens opstilling af normative vektorer som trækmekanismer og fundamentale rationaler (Klausen:2003:15). Disse forskellige rationalitetsformer påvirker den menneskelige adfærd, organisatoriske processer og den samfundsmæssige udvikling og indskriver sig i strukturel teori, systemteori og institutionel teori (Klausen:2003:16). Opgaven deler dermed Klausens opfattelse af, at alle typer organisationer bl.a. består af et sæt normative vektorer, men at mix et og styrken, hvormed vektorerne påvirker og trækker organisationen, er forskellig fra sektor til sektor. Opgaven er ligeledes præget af min uddannelsesretnings fagspecifikke og stedlige konventioner, så som en habermasiansk samfundsforståelse. Habermas taler om det civile samfund som livsverdenen, mens staten og markedet sammen udgør systemverdenen (Habermas:1997). I staten hersker en juridisk og bureaukratisk rationalitet, på markedet en økonomisk rationalitet, mens der i livsverdenen handles på baggrund af fælles normer, værdier og situationsopfattelse; det Habermas kalder den kommunikative rationalitet (Goul Andersen:1998:19). Med hensyn til beskrivelse af det offentlige og dens kontekst kan de normative vektorer inddrages, og deraf er organisering i det offentlige generelt stærkt præget af statsvektoren jf. det førnævnte bureaukratis hierarkier, arbejdsdeling, regelstyring osv. Men udviklingen inden for det offentlige og samfundets ændrede krav til det offentlige og dets ydelser trækker i retning mod det civile samfund, og civilsamfundsvektoren præger i dag i høj grad det offentlige. I det følgende ser vi nærmere på de tendenser og træk ved samfundsudviklingen, der har præget det offentlige, og både Klausens normative vektorer og Habermas begreber om livs- og systemverden benyttes. 2.2 Værdiskifte og tendenser i det offentlige Med udtrykket postmodernisme forstås ikke kun ændringer i samfundet, men også ændringer i opfattelsen af samfundet. Fra industrisamfundet frem til det postmoderne samfund i dag er der sket radikale ændringer, lige såvel som der også er sket ændringer i folks måde at betragte samfundet på. Med Habermas termer er et grundlæggende træk ved det moderne samfund, at system- og livsverden er spaltet, men udviklingen peger i retning af en nedbrydning af dette skel, og at både

21 markedet og staten breder sig ind på livsverdenens område. Systemverdenen koloniserer så at sige livsverdenen (Goul Andersen:1998:53), hvilket bl.a. kommer til udtryk i det offentliges overtagelse af opgaver fra systemverdenen (f.eks. omsorg og pasning af børn og ældre). Grænserne mellem stat, marked og livsverden er i det hele taget blevet mere flydende, og koloniseringen går i lige så høj grad den anden vej, og rationalitetsformerne blandes. Denne gensidige påvirkning mellem livs- og systemverden ses bl.a. i tendenser som hierarkier afløses af netværk, værdibaseret ledelse, etiske regnskaber, organisationers sociale ansvar, politiske forbrugere osv. Hvis man skal holde sig inden for den offentlige kontekst ses tendenser som decentralisering, udlicitering, brugerindflydelse, privatisering, medarbejdertilfredshed osv., og at det offentlige i det postmoderne samfund i stigende grad geares til effektivisering gennem udvikling af interne incitamentsstrukturer og bevæger sig mod serviceorientering eksternt (Klausen:2003:26). Det offentlige i dag er altså ikke kun kendetegnet ved en stærk statsvektor; markedsvektoren og civilsamfundsvektoren påvirker i høj grad også. Mange af disse udviklingstendenser beror på en liberalistisk tankegang med trækstrukturer fra den private sektor, og hvor fokus er på markedsvektoren. Denne tendens kommer til udtryk i begreber som udlicitering, privatisering, brugerbetaling, differentieret løn osv. Tendenser der under en samlebetegnelse hører ind under New Public Management 3. Fortalere for NPM anbefaler, at det offentlige tager ved lære af det private, og lader profitmotiv og markeds- og konkurrencemekanismer være drivkræfter for offentlig virksomhed (Klausen:2001:44). Man kan skelne mellem to kerneargumenter i NPM, som begge stammer fra det private: Det første argument har at gøre med ønsket om en liberalistisk markedsorientering i og af det offentlige, dvs. indførelse af konkurrencelignende tilstande, såkaldte kvasimarkeder. Den er begrundet i moderne økonomiske ræsonnementer, f.eks. principal-agent teori. (Klausen:2001:46). Det andet argument har at gøre med organisation og ledelse. Her er forestillingen, at man med fordel kan overføre principper, der er kendt og afprøvet i det private på den offentlige sektor (Klausen:2001:46). Man forsøger at indføre entreprenørledelse, strategisk ledelse, Service Management, kvalitetsledelse og Business Proces Reenginering, mål og rammestyring osv. Det offentlige oplever altså ledelsesformer a la det privates og en mere markedsorienteret måde at drive offentlig virksomhed på. 3 Udgangspunktet for NPM er den klassiske kritik af det offentlige for at være for bureaukratisk især fremsat af Public Choice skolen

22 Alt i alt kan man sige, at med en mere postmoderne tilgang til offentlig organisation og ledelse er tendensen, at der ikke længere skelnes mellem administration og politik og organiseres efter klassiske bureaukratier, men at den offentlige forvaltnings udvikling i stedet følger den samfundsmæssige udvikling og forsøges at fungere efter bredere principper og tage ved lære både af det private, som fungerer efter markedsmekanismer, og af de frivillige organisationer, der trækker på inddragelse og engagement af medlemmerne. Det værdiskift, der foregår i det offentlige, bevæger sig væk fra idealet om den klassiske bureaukratiske organisation til en mere markedsorienteret drift og HRM præget ledelsesstil og har postmoderne træk, hvor individualisme og narcissisme vinder frem, mens klassiske værdier står for fald 4. I bund og grund kommer måden, hvorpå vi forstår virkeligheden, an på, hvordan vi erkender den. Uanset hvordan ændringerne i samfundet betegnes, fører det som regel også til politiske ændringer. Ændringerne indebærer nye interessekonflikter og værdikonflikter (politics), hvilke igen kræver ændringer i den førte politik (policy) og i sidste ende ændringer af politiske institutioner og den offentlige servicesektor (Goul Andersen:1998:49). Strukturreformen og den dertilhørende kommunalreform er bl.a. et resultat af sådanne samfundsmæssige ændringer og skift i værdier og interesser. 2.3 Kommunalreformen i grove træk I det følgende præsenteres kort kommunalreformen for at skabe et overblik over den samtidige situation, de danske kommuner befinder sig i. På den måde introduceres den situation, specialet tidsmæssigt indskriver sig i med hensyn til det danske offentlige systems udvikling. Strukturreformen må siges at være vor tids største organisatoriske og ledelsesmæssige udfordring med den hidtil mest omfattende omlægning af det kommunale Danmarkskort. Den sidste store kommunalreform foregik i 1970, men meget har forandret sig i samfundet over de sidste 30 år. Med de føromtalte liberaliseringstendenser af det offentlige, kodeks for god offentlig ledelse og med digitalisering af samfundet og borgernes stigende forventninger og krav til effektive serviceydelser er der et helt andet pres på den danske offentlige sektor end tidligere. I 2002 nedsatte VK- Regeringen en strukturkommission, som fik til opgave at foretage en kritisk gennemgang af det bestående system for derved at danne et beslutningsgrundlag for ændringerne af rammerne for løsningen af den offentlige sektors opgaver. Udgangspunktet for strukturreformen er tanken om, at en lang række af de offentlige opgaver og services, som det offentlige selv udfører, kan løses langt 4 Der tales om Luhman s funktionel differentiering og magtens polycentrisme, om Ulrick Becks risikosamfund, Anthony Giddens selvkonfronterende samfund og refleksiv modernitet og Rolf Jensens dream society osv