ORGANISATIONSEVALUERING INDHOLD BILAG. 1 Indledning 2. 2 Forvaltning og formidling vision og strategi 2

Transkript

1 NOTAT - OPFØLGNING TIL PRÆSENTATION ADRESSE COWI A/S Parallelvej Kongens Lyngby TLF FAX WWW cowi.dk INDHOLD 1 Indledning 2 2 Forvaltning og formidling vision og strategi 2 3 Organisering - Rette beslutninger det rette sted Kommunen og USK Styregruppen Referencegrupper 5 4 Shared management 6 BILAG Bilag A Præsentation 28 september PROJEKTNR. A DOKUMENTNR. B1 VERSION 1.1 UDGIVELSESDATO 20. oktober 2015 UDARBEJDET RDI, JDCR KONTROLLERET JDCR GODKENDT JDCR

2 2/7 1 Indledning Supplerende perspektivering Dette notat indeholder supplerende bemærkninger til hovedpræsentationen af 28 september, og de heri fremførte konklusioner og anbefalinger i forbindelse med organisationsevaluering af UNESCO Verdensarv Stevns Klint. Formålet med dette notat er ganske kortfattet at bidrage til den samlede forståelsen af budskaberne præsenteret i præsentationen. Det er således ikke formålet at gentage eller tilføje nye elementer til analysen. Præsentationen er vedlagt som anneks til notatet. 2 Forvaltning og formidling vision og strategi "Resultatkontrakt" Vi har i præsentationen foreslået, at der indføres en "Resultatkontrakt" eller "målorienteret kommissorium" mellem kommunen og Udviklingsgruppen Stevns Klint (USK). Formålet med denne kontrakt er at sikre, at kommunen, som den væsentligste bidragsyder og som direkte ansvarlig over for kommunens borgere, opnår en sikkerhed for ansvarlig forvaltning af ressourcer og sikring af den fremadrettede udvikling af verdensarven. Det må dog samtidig erkendes, at en resultatkontrakt udstedt alene af kommunen kan risikere overvejende at inddrage kortsigtede lokalpolitiske og/eller økonomiske hensyn. Med andre ord: Hvis resultatkontrakten i detaljer skal indeholde konkrete opgaver, er der en risiko for, at indholdet kan blive mere politisk end fagligt funderet. Det er derfor vigtigt også at sikre inddragelsen af de mere langsigtede hensyn relateret til formidling og faglig forvaltning af verdensarven. Balance og samspil Denne balance mellem formidling og forvaltning er netop tilgodeset i den oprindelige intention bag sammensætningen af medlemmerne af USK. Vi anbefaler derfor, at udarbejdelsen af resultatkontrakten udnytter denne balance og sker i et samspil mellem Kommunen og USK. Resultatkontrakten kan oprettes som en rammebevilling, eventuelt også indeholdende de overordnede rammer for USKs aktiviteter, og det overlades herefter USK at udarbejde et arbejdsprogram. Såfremt kommunen ønsker yderligere kontrol, kan dette arbejdsprogram efterfølgende forelægges kommunen til godkendelse (hvis det ikke skønnes tilstrækkeligt, at denne "godken- Organisationsevaluering

3 3/7 delse" allerede sker i kraft af kommunes repræsentation i USK og dennes involvering i udarbejdelsen af arbejdsprogrammet). Forslag til afsæt for effektiv implementering USK arbejder allerede i dag med en årlig handlingsplan. Det er samme plan, som i udgangspunktet kan anvendes her, men vort forslag retter sig tillige mod den effektive implementering af planen, som forudsætter en veltilrettelagt vision og strategi. Effektiv implementering fordrer at der opsættes bindende mål, samt at det er ledelsens ansvar at virkeliggøre arbejdsprogrammet. Hermed er det overladt USK, i tråd med dets oprindelige formål, at udarbejde forslag til både forvaltning og formidling. Det er dermed medlemmerne af USK Stevns Kommune, Østsjællands Museum (ØSM) og turistrådet som én gang årligt på generalforsamlingen vedtager et arbejdsprogram (både et årligt arbejdsprogram og et flerårligt arbejdsprogram). Samme vedtager også en fælles vision og strategi for verdensarven. Og det er her, at samspillet mellem forvaltning og formidling skal drøftes og aftales. Arbejdsprogram, vision og strategi vedtages naturligvis på baggrund af oplæg til generalforsamlingen, som USK sekretariat forudgående har udarbejdet, og som bestyrelsen har godkendt. Det kan overvejes, om kommunalbestyrelsen efterfølgende bør godkende arbejdsprogrammet som en del af "resultatkontrakten". Det kan der være gode grunde for, som anført nedenfor i afsnit 3. I så fald bemyndiges bestyrelsen til at sikre dette. Alternativt sker kommunens "godkendelsen" gennem kommunes dobbelt repræsentation både som USK medlem og som bestyrelsesmedlem i USK. Efterfølgende er der arbejdsro for USKs sekretariat til at gennemføre arbejdsprogrammet. Samme sekretariat med inddragelse af bestyrelsen afrapporterer året efter på generalforsamlingen. Risiko for interessekonflikter Det er naturligvis et problem, at der er sammenfald i USK personkredsen for så vidt angår medlemmer, bestyrelse og sekretariat. For eksempel er ØSM repræsenteret både som USK medlem, i bestyrelsen og har hidtil haft sin direktør som leder af USKs sekretariat. Her skal de enkelte aktører forstå, at de konstant arbejder i gråzonen af interessekonflikt. Det betyder også, at sekretariatet skal være ekstra opmærksom på, at det loyalt skal inddrage samtlige medlemmers synspunkter i f.eks. udkast til en fælles vision også selvom der måtte være uenighed. En bestyrelse og eller direktion, som ikke opfylder medlemmernes ønsker, står til udskiftning! Men denne personsammenblanding risikere også at skade USKs legitimitet udadtil. Det skaber ikke den fornødne tillid blandt borgere, potentielle investorer og øvrige aktører involveret i forvaltningen af Verdensarven, at der er risiko for interessekonflikter og for personlig og politisk indblanding i USKs aktiviteter. USK er fornuftigt opbygget i sit udgangspunkt som en uafhængig organisation, og det er værd at værne om, da det skaber stabilitet og tryghed blandt eksterne aktører. Men dette forudsætter en tydelig ansvars- og opgavefordeling, klarhed i ansvar og forretningsgange og tydelighed i visioner, strategi og daglige aktiviteter. Vi anbefaler derfor, at personkredsen i USK nøje genovervejes for at styrke dets legitimitet, og således at potentielle interessekonflikter bør undgås. Hertil kommer at USK bør opnå en mere tydelig opgaveformulering og mere tydelige arbejdspro- - forvaltningen af UNESCO Verdensarv Stevns Klint

4 4/7 cesser, end tilfældet er i dag. Dette taler i høj grad for en tydeliggørelse af arbejdsprogrammer og opfølgning heraf, samt vedtægtsændringer og muligvis indførelsen af en kort forretningsorden. Yderligere styrket legitimitet En styrkelse af legitimitet kan tillige opnås ved at tillade flere medlemmer af USK. Som nævnt kan det være problematisk, at der er 1=1 sammenhæng mellem medlemmer og bestyrelsen af USK. Vor undersøgelse synes dog ikke at spore et udtalt ønske for denne udvidelse blandt de aktører, som vi har interviewet. Men der er ingen tvivl om, at forsætter de nuværende udfordringer, vil der være risiko for USK legitimitet på sigt. Som et led i Shared Management og i øvrigt for at styrke legitimiteten, forslår vi som minimum at inddrage referencegrupperne i formuleringen, udviklingen og implementeringen af strategi, vision og arbejdsprogrammer. Generalforsamlingen kunne f.eks. være åben for referencegrupperne, og alle kunne have taleret. 3 Organisering - Rette beslutninger det rette sted Beslutningskompetencer Beføjelser i USK Legitimitet bag beføjelser 3.1 Kommunen og USK Det rette sted for beslutninger bør ligge mellem USK og kommunen. USK er oprettet som en selvstændig organisation med det formål at sikre en saglig og uvildig forvaltning af Verdensarven. Tillige bør Kommunen være tæt involveret: dels betaler Kommunen en væsentlig del af budgettet og dels er Kommunen forpligtet til at implementere forvaltningsplanen. I det omfang at Kommunen hæfter for USKs gæld vil det også være korrekt at Kommunalbestyrelsen godkender vedtægter, regnskab, optagelse af nye lån og ansættelse eller afskedigelse af ledelsen af USK efter indstilling fra USK bestyrelsen. Disse kontrolkompetencer kan kommunalbestyrelsen ikke uddelegere. I dag har USK ringe beslutningsbeføjelser. Dette behøver ikke at være et problem, så længe at USK inddrages efter hensigten med de input, som de skal lave efter vedtægterne og arbejdsprogrammet. Vedtægterne kan naturligvis ændres, således at USK får udøvende magt. Men dette kræver, at alle medlemmer er enige herom, og det betyder også, at USK vil få råderet uden for det politiske system (og dermed uden for borgernes demokratiske kontrol). Lige nu, hvor samarbejdet ikke fungerer optimalt, er dette ikke en tillidsvækkende løsning. Der er brug for at opbygge tillid inden for faste rammer. Derfor er vor løsning ovenfor, hvor USK medlemmerne giver USK sekretariatet et årligt mandat en god vej frem, hvor alle kan følge med, og holde snor i processen. Som ovenfor nævnt har USK et legitimitetsproblem med hensyn til dets personsammenfald og dobbeltroller. Dette, sammenholdet med de nuværende problemer, betyder at USK risikere at miste troværdighed og tillid blandt borgere, fonde og andre aktører herunder også de øvrige aktører involveret i forvaltningen af verdensarven. Vi har ovenfor foreslået, at USK kan opnå større legitimitet ved at tillade referencegrupperne direkte indflydelse på vision, strategi og arbejdsprogram. I tillæg kan den ekstern legitimitet styrkes ved at tillade større åbenhed og mulighed for medlemskab af USK (erhvervsgrupper, NGOs, borgergrupper). Organisationsevaluering

5 5/7 Legitimitet opnås også ved mere tydelighed i opgaver og rollefordeling. Dette kan opnås ved en vedtægtsændring, som anført i vor præsentation. Det bør også overvejes at indføre en USK forretningsorden for at fremme beslutningsprocesserne og fremdriften i den daglige ledelsen. Legitimitet og opgave 3.2 Styregruppen Selve styregruppen (uagtet navnet) bør holde sig uden for detaljerede beslutninger og daglig management. Styregruppens legitimitet består i at holde sig fra den lokalpolitiske og daglige dagorden. Styregruppens primære opgave består i at tilvejebringe et proaktivt koordineringsforum mellem lokal, stat og UNESCO niveau. Denne rolle varetages allerede i dag, men kunne tydeliggøres eksempelvis i en forretningsorden. Uden at kompromittere denne legitimitet, bør styregruppen dog inddrages yderligere for netop at give råd og retning og også for at kunne påpege uhensigtsmæssige beslutninger og lignende. Dette kan ske inden for de nuværende rammer, men det kunne præciseres (i for eksempel en kort forretningsorden), at USK kan forelægge styregruppen forhold, hvor USK ønsker råd og vejledning. Samtidig bør styregruppen tildeles en ret, hvor gruppen af egen kraft kan påpege forhold og give råd og vejledning, og en ret til at kommenter på både vision, strategi og arbejdsprogrammer. Denne ret bør indskrives i vedtægterne for USK. Et uafhængigt organ Shared management Dog er det afgørende at bibeholde Styregruppen uafhængige karakter. Det bør derfor være op til styregruppens egen vurdering, hvorvidt og i hvilket omfang den ønsker at besvare en sådan forespørgsel eller at udnytte en sådan ret. Det skal også stå det enkelte medlem af styregruppen frit for, hvorvidt medlemmet ønsker at deltage. Til gengæld er styregruppens råd og vejledning ikke bindende for USK. Denne tilgang sikre, at Styregruppen kan bidrage aktivt til forvaltningen af Verdensarven. Men det sikrer også, at Styregruppen ikke nødvendigvis legitimerer USKs beslutninger og dermed ikke direkte kan drages til ansvar for den daglige administration. For at styrke den visionære dialog foreslår vi også, at Styregruppen og referencegrupperne bør mødes mindst én gang årligt. Sådanne møder er udtryk for shared management, idet disse givet vil bidrage til en synergi, ideer og fælles visioner, som kan bidrage aktivt til fremme af forvaltningen og koordineringen af verdensarven. Et uudnyttet potentiale 3.3 Referencegrupper Forvaltningen af verdensarven er et omfattende projekt, som ikke alene involverer politikkere og professionelle aktører. Legitimiteten af forvaltningen af verdensarven er i høj grad afhængig af den folkelige involvering. Dette er særligt væsentligt for forvaltning af Stevns Klint, da nærområdet ifølge vores interview er kendetegnet ved et særdeles stærkt lokalt engagement. Dette betyder ikke alene, at det lokale engagement skal legitimere projektet det betyder l i lige så høj grad, at forvaltningen bør drage nytte af de mange gode virkekræfter og initiativer, som samme lokale engagement udgør. Det er vor opfattelse, at referencegrupperne som ud- - forvaltningen af UNESCO Verdensarv Stevns Klint

6 6/7 tryk for dette lokale engagement i alt for ringe grad udnyttes og inddrages på nuværende tidspunkt. Der er således tale om et uudnyttet potentiale, som p.t. ikke udnyttes optimalt. En effektiv involvering og udnyttelse af dette potential vil være et udtryk for aktiv shared management. Vi anbefaler derfor ovenfor, at referencegrupperne inddrages aktivt "up-stream" i formuleringen, udviklingen og implementeringen af vision, strategi og arbejdsprogrammerne. Referencegrupperne bør inddrages aktivt som høringspart ved udarbejdelsen af vision, strategi og arbejdsprogram, bør inddrages som deltager ved USK generalforsamling, og ligeledes som foreslået bør referencegrupperne regelmæssigt udveksle ideer og synspunkter med Styregruppen. Tillige bør referencegrupperne i højere grad være fleksible med hensyn til optagelse af nye medlemmer og dagsorden. Det kan anbefales at udarbejde en kort forretningsorden for referencegrupperne. 4 Shared management Vores forståelse Vi har foretaget vores analyser og underbygget vore anbefalinger ud fra vores forståelse af shared management: Det drejer sig om den direkte involvering i forvaltningen af verdensarven af aktører fra stat, region, kommune og lokalt niveau. Det drejer sig også om den folkelige legitimitet, altså opbakning fra alle borgere og øvrige aktører i nærområdet, som ikke nødvendigvis er direkte involveret i forvaltningen, men som tager del i stoltheden og dermed det overordnede ansvar i at varetage og videreføre verdensarven for nuværende og kommende generationer. Vi har i vores interview detaljeret spurgt til begge sider af shared management. Det er også vores forståelse, at den folkelige legitimitet ikke umiddelbart er et problem. Vi har derimod noteret et væsentligt problem med shared management internt i organisationen. Her er det væsentligt at få præciseret og udnyttet rollerne i USK og at få referencegrupperne yderligere inddraget, som beskrevet ovenfor. Organisationsevaluering

7 7/7 Bilag A Præsentation 28 september forvaltningen af UNESCO Verdensarv Stevns Klint

8 : Forvaltningsorganisationen af UNESCO verdensarv STEVNS KLINT Jakob Dybdal Christensen, Sektionsleder: Strategi og Implementering Stevns 28. september

9 Opgaven COWI har analyseret organiseringen omkring Verdensarven Stevns Klint med afsæt i følgende evalueringsspørgsmål: Er ansvarsfordelingen mellem ansvarlige myndigheder korrekt og entydig? Er relevante nøgleinteressenter tilstrækkeligt repræsenteret? Træffes beslutningerne på rette sted med fokus på shared management? Er koordinationen i og mellem forskellige led i organisationen velfungerende? Analysen har følgende forløb: 1. Opstart 2. Interviewrunde (Kulturstyrelsen, repræsentanter fra Kommunalbestyrelse (herunder Borgmester, Viceborgmester og udvalgsformand), repræsentanter for Kommunalforvaltningen i Stevns Kommune, Østdansk Museum samt USK referencegruppe herunder lodsejere. 3. Fremlæggelse af resultat og konklusioner for Bestyrelse og eller Styregruppe 4. Udarbejdelse af evalueringsnotat 2

10 OK inden vi går i gang Ikke for sjov at I køber konsulenter Men: Det tager tid at etablere nye organiseringer og skabe en kultur omkring et nyt forvaltningsområde. Alle processer der presser etablerede interesser sammen og kombinerer det med stor offentlig ( og privat) interesse er per definition bøvlede Der er allerede leveret flotte resultater 3

11 COWIs observationer USK, styregruppe Ind ad Oplevet uklarhed om mandat ("gummistempel", uklar organisering) Ingen kommissorier (kun forholdsvis brede beskrivelse i vedtægter) Relativ kompleks organisering og forskellige roller til samme personer/organisationer Oplevet afstand imellem organisatoriske enheder (såvel internt i USK som eksternt) Oplevet nogen grad af lukkethed Kompleks forvaltningsplan Ingen konkrete beskrivelser af beslutningsprocesser Der synes ikke at være faste procedurer for inddragelse/orientering Ud ad Stærke lokale interesser Stort lokalt ejerskab Oplevet nogen grad af lukkethed Perspektiver for tiltrækning af ekstern finansiering? 4

12 Analyse af organiseringen Styrke: Fælles helt overordnet vision Solid fagviden Ønske om handlekraft Stærke lokale interesser Muligheder: Bredt lokalt og nationalt medejerskab Stærkt grundlag for bevarelse af verdensarv Udvikling af lokaløkonomisk "driver" Svaghed: Uklarhed om opdrag og rolle Uklarhed om dagsordensfastsættelse Uklarhed om operationalisering (mål og tilgang) Trusler: Svigtende lokal opbakning Tab af "legitimitet" Kan ikke tiltrække finansiering "Attraktivitets"- potentialet ikke udnyttet 5

13 Besvarelse af evalueringsspørgsmål Er ansvarsfordelingen mellem ansvarlige myndigheder korrekt og entydig (2 spørgsmål)? Ja og nej. Ikke noget "juridisk forkert" i forhold til myndighedsansvar. Vedtægter for USK samt personsammenfald gør det dog uklart, hvem der har ansvar for hvad (eks. v. rapportering til UNESCO, udarbejdelse af retningslinjer etc.). Det skaber uklarhed og står i vejen for en effektiv forvaltning af verdensarven. 6

14 Besvarelse af evalueringsspørgsmål Er relevante nøgleinteressenter tilstrækkeligt repræsenteret? Ja, umiddelbart vurderes det at alle relevante aktører er repræsenteret indenfor rammen af USK og styregruppen. Bør erhvervsinteresser inddrages yderligere? Lukkethed omkring udnævnelse til referencegruppe. Klarhed omkring ansvar vil dog kunne stille dette anderledes. 7

15 Besvarelse af evalueringsspørgsmål Træffes beslutningerne på rette sted med fokus på shared management? Hvilke beslutninger og hvilken forventning haves til shared management? 8

16 Besvarelse af evalueringsspørgsmål Er koordinationen i og mellem forskellige led i organisationen velfungerende? Afhænger af hvilket mandat man vurderer USK og styregruppen har Styregruppens rolle som koordineringsforum udnyttes ikke tilstrækkelig Referencegruppen synes lidt afkoblet 9

17 Anbefalinger Det giver fortsat god mening at lade en dedikeret enhed á la USK konstitueret af de relevante interessenter - drive udviklingen omkring Verdensarven. Konstruktionen burde grundlæggende være et godt og agilt afsæt for en effektiv forvaltning. Mandatet for USK bør fokuseres indledningsvist igennem en mere håndfast vision samt et kommissorium gerne udtrykt i klarere målsætninger og aktiviteter eks. v. opnåelse af ekstern finansiering etc. Organiseringen bør generelt tydeliggøres. Hvem kan bede hvem om hvad, hvordan flyder information etc. Særligt USK, Stevns Kommune samt Styregruppen men også internt i USK i forhold til brug af referencegrupperne. 10

18 Forslag til fremtidig organisering Andre? Gjorslev gods Kulturstyrelsen Naturstyrelsen Østdansk Museum Stevns kommune "Resultat kontrakt" Bestyrelse Referencegruppe (rådgivende) Pointe: Tydelighed omkring opgavefordeling Fokus på opgaveløsningen Daglig ledelse og Sekretariat Ad hoc Ad hoc Ad hoc Ad hoc arbejds arbejds arbejds arbejds grupper grupper grupper grupper Udviklingsgruppen 11

19 Brug af effektkæder Vision/ behov USK: Strategi og mål Effekter strateginiveau Delmål Input/ ressourcer Output/ Aktiviteter Resultater Deleffekter Pointe: Overblik Mulighed for opfølgning Takterne ligger i forvaltningsplanen, men skal skæres til "Resultatkontrakt" 12

20 Konkrete implementeringsforslag 1. USK vedtægtsændringer: Klart opdrag og rolle særligt klarhed om beslutningskompetence eller ej. Indfør årlig handlingsplan = "resultat kontrakt" mellem medlemmer og ledelse. Vedtag langsigtet vision og strategi. Ledelse implementere handlingsplan og rapporterer/evaluerer årligt på generalforsamling overfor medlemmer, hvor efter nyt handlingsprogram vedtages for det følgende år. Ressourcer allokeres på baggrund af handlingsplan. 2. Shared management: Øget inklusion øger legitimitet! Introducér inkluderende organisationskultur: f.eks. styregruppe møder referencegruppen 1 gang om året 3. Samspil Styregruppen kan med fordel bruges til mere proaktiv koordinering gives evt. en mere formel styringskompetence (i dag blot koordinering/orientering og basal legalitetskontrol?) 13