Statsforvaltningens skrivelse af 11. oktober 2007 til en advokat: Vedr. Deres jnr hls/am/hls: Svendborg Kraftvarmeværks

Transkript

1 Statsforvaltningens skrivelse af 11. oktober 2007 til en advokat: Vedr. Deres jnr hls/am/hls: Svendborg Kraftvarmeværks salg af gasmotorer til Svendborg Fjernvarmecentral A.m.b.a.: I forbindelse med Deres anmodning om godkendelse af, at Svendborg Kommune overdrager et areal på ca m 2, hvorpå der er opført et gasmotoranlæg, der er en del af det kommunen tilhørende kraftvarmeværk, uden offentligt udbud til et Svendborg Fjernvarmecentral A.m.b.a., har De anmodet om muligheden for at overvælte restgælden efter salget på affaldskunderne via prisen for affaldsforbrændingsanlæggets ydelser over for disse. De har oplyst, at det er Svendborg Kommunes opfattelse, at kraftvarmeværket, der hidtil har bestået af gasmotoranlæg og affaldsforbrændingsanlæg, må ses som et økonomisk hele, og det følger af hvile-i-sig-selv-princippet, at driften herunder afskrivning og forrentning af anlægsinvesteringen skal dækkes via indtægterne på kraftvarmeværket. Indtægterne kommer fra elsalg, varmesalg og afgift for affaldsbortskaffelse. Indtægterne fra elsalget kan der ikke ændres på, og indtægten fra varmesalget afhænger af prisen, der kan opnås for varmen. Prisen afhænger af aftale med varmeaftageren (Svendborg Fjernvarmecentral A.m.b.a.) og er maksimeret af prisreglerne i varmeforsyningsloven. De oplyser, at der gennem flere år har været ført sag ved Energitilsynet og Energiklagenævnet mellem Svendborg Fjernvarmecentral og Svendborg Kommune. Sagerne er endnu ikke afgjort. Det vil ikke være muligt at pålægge varmekunderne at deltage i afviklingen af restgælden, der ikke dækkes via salget, da de så herved reelt ville komme til at betale mere end den aftalte pris for gasmotorerne. De har vedlagt kopi af protokollen for byrådsmødet af 25. juni 2007, hvor byrådet behandlede sagen om overdragelse af gasmotordelen til Svendborg Fjernvarmecentral A.m.b.a. TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV AABENRAA JOURNAL NR.: /69 SAGSBEHANDLER: IMSOE DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: CVR- NR EAN- NR syddanmark@statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: TELEFONTID: M ANDAG- ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: TELEFONTIDEN ER I PERIODEN FRA DEN TIL DEN (BEGGE DAGE INCL.) ÆNDRET TIL MANDAG- ONSDAG: TORSDAG: FREDAG:

2 Det fremgår heraf, at den årlige ydelse på gasmotordelens restgæld udgør 1,9 mio. kr. i lånets løbetid til 2017, hvilket ved husstande svarer til en årlig udgiftsstigning i affaldsprisen på 68 kr. pr. husstand. Således som statsforvaltningen forstår sagen, er gasmotoranlægget en integreret del af affaldsforbrændingsanlægget, og oprindeligt anskaffet i medfør af Energistyrelsens specielle forudsætningsskrivelser af hensyn til fjernvarmeforbrugerne. Statsforvaltningen har derfor fundet, at spørgsmålet om fordelingen af restgælden ved salget gasmotoranlægget er så nært knyttet sammen med spørgsmålet om prisdannelsen i forhold til el- og varmeforsyningskunderne, måtte afvente Energistyrelsen og Energitilsynets udtalelse i sagen. Energitilsynet har den 23. juli 2007 besvaret statsforvaltningens henvendelse således: Regelgrundlaget: Varmeforsyningsloven Affaldsforbrændingsanlæggene anses efter bestemmelserne i 2 i varmeforsyningsloven for at være kollektive varmeforsyningsanlæg. Anlæggene er dermed omfattet af varmeforsyningslovens hvile-i-sig-selv-princip. Forbrændingsanlæggene producerer tre produkter i forenet produktion - affaldsforbrænding, elektricitet og fjernvarme (damp eller varmt vand). Det er ikke ved forenet produktion muligt at fastlægge en omkostningsbestemt pris for det enkelte produkt. De fleste omkostninger vil være fællesomkostninger og skal fordeles efter en eller anden metode på de enkelte produkter. Kun omkostninger, som helt entydigt kan defineres som særomkostninger, vil ikke indgå som fællesomkostninger. De omkostninger, som kan indregnes i varmepriserne, opgøres efter bestemmelserne i varmeforsyningslovens 20, stk. log 2, om indregning af nødvendige omkostninger og reglerne i bekendtgørelse nr. 175 af 18. marts 1991 om driftsmæssige afskrivninger, henlæggelser til nyinvesteringer og forrentning af indskudskapital ifølge lov om varmeforsyning. I praksis har Energitilsynet brugt en forenklet model til at fastsætte fordelingen af omkostningerne på affaldsforbrændings-anlæggene. Omkostningerne ved produktion af elektricitet er anset for at svare til indtægterne ved salget af elektricitet og modregnet i de samlede fællesomkostninger. Herefter står tilbage at fordele resten af omkostningerne mellem affaldsforbrænding og fjernvarme. Hertil har det tid- SIDE 2

3 ligere Gas- & Varmeprisudvalg udviklet en administrativ praksis det såkaldte substitutionsprisprincip til sikring af, at varmekunderne ikke kommer til at betale en urimelig pris. Denne praksis er videreført af Energitilsynet. Substitutionsprisprincippet indebærer, at hvis en kollektiv varmeforsyningsvirksomhed som følge af en forudsætningsskrivelse eller andet er forpligtet til at aftage varme fra en varmeproducent, må den konkrete varmeafregningspris ikke overstige substitutionsprisen. Substitutionsprisen udgøres af den kollektive varmeforsyningsvirksomheds egenproduktionspris eller prisen ved køb af en tilsvarende varmemængde fra trejdemand. Herved bliver substitutionsprisen reelt et konkret prisloft for varmen fra affaldsforbrændingen. Med virkning fra 2007 er substitutionsprisprincippet blevet suppleret med særlige prislofter for varme fra affaldsforbrændingsanlæggene. Bestemmelserne findes i bekendtgørelse nr. 234 om fastsættelse af prislofter og maksimalpriser for fjernvarme fra affaldsforbrændingsanlæg. Efter bekendtgørelsen udmeldes tre prislofter afhængigt af om affaldsforbrændingsanlægget er placeret i et naturgasområde, et biomasseområde eller i et område, der forsynes af et centralt kraftvarmeværk. Energitilsynet har ikke kompetence på affaldsområdet. Men de omkostninger, som affaldsforbrændingsanlæggene ikke kan få inddækket over varmepriserne, kan anlæggene dække ved de fastsatte gebyrer for forbrænding af affald. Elforsyningsloven Efter elforsyningslovens 57 er affaldsforbrændingsanlæggenes elproduktion såkaldt aftagepligtig elproduktion. Prisfastsættelsen for denne produktion er omfattet af bestemmelserne i lovens 58 og 58a, jf. bekendtgørelse nr af 15. december 2004 om pristillæg til elektricitet produceret ved decentral kraftvarme mv. Reguleringen betyder, at priserne reelt er fastlagt udefra. Som ovenfor nævnt modregnes indtægterne ved salg af elektricitet i omkostningerne, inden der foretages fordeling af de resterende fællesomkostninger. Overvæltning af restgælden på el- og varmekunderne Efter det oplyste har etableringen af gasmotoren været nødvendig i henhold til forudsætningsskrivelserne i forbindelse med opførelsen af affaldsforbrændingsanlægget. Afskrivninger på anlægget vil derfor indgå i fællesomkostningerne. Det vil også gælde for et eventuelt tab i forbindelse med afhændelse af gasmotoren. Varmeforsyningslovens prisregulering betyder imidlertid i praksis, at overvæltning på varmepriserne alene kan ske i det SIDE 3

4 omfang, at affaldsforbrændings anlæggets faktiske produktionspris for varme efter varmeforsyningslovens 20 kan opgøres til en lavere pris end såvel substitutions- prisen som det relevante prisloft for affaldsvarme. Det vil sige, at mulig- heden for overvæltning i varmepriserne vil være afhængig af omkostningsforholdene på Svendborg Kommunes affaldsforbrændingsanlæg efter, at gasmotoren er overdraget til Svendborg Fjernvarmecentral A.m.b.A. Reguleringen betyder, at der ikke kan overvæltes på elpriserne. De har ved skrivelse af 1. august 2007 bemærket, at Energitilsynet efter Deres opfattelse støtter synspunkterne anført i Deres skrivelse af 26. juni 2007, idet det fastslås, at omkostningerne i form af tabet ved overdragelsen af gasmotoranlægget er en del af fællesomkostningerne i affaldsforbrændingsanlægget og idet det fastslås, at der ikke kan ske overvæltning af udgiften på elpriserne. De anfører endvidere, at: Fordelingen af fællesomkostningerne mellem henholdsvis affaldskunderne og varmekunderne er som udgangspunkt baseret på den aftale, der kan opnås vedr. prisen på varmen, idet varmeprisen dog ikke må overstige varmeforsyningslovens 20 og den praksis, der er tilknyttet bestemmelsen. Som anført i Energitilsynets udtalelse må varmeprisen hverken overstige den såkaldte substitutionspris eller det af Energitilsynet udmeldte prisloft. Den del af fællesomkostningerne der ikke kan opnås dækket fra varmekunderne, igennem aftale vedr. varmeprisen eller som følge af, at varmeprisen vil ligge over substitutionspris/prisloft, må opkræves hos affaldskunderne. Der er igennem flere år verseret en sag forvarmeprismyndighederne vedr. prisfastsættelsen, idet fjernvarmecentralen blandt andet har gjort gældende, at den hidtidige varmepris overstiger substitutionsprisen, ligesom man har gjort gældende, at varmesiden hidtil har betalt en for stor del af fællesomkostningerne. Overdragelsen af gasmotoranlægget sker for at mindske konflikter og derved reducere risikoen for, at affaldskunderne vil få yderligere tab. Det er kommunens vurdering, at man ville løbe en betydelig risiko for store tab, hvis den hidtidige drift blot fortsættes. Denne risiko for gasmotoranlægget overføres med aftalen til Fjernvarmecentralen. Fra Fjernvarmecentralenens side er overdragelsen naturligt nok betinget af, at den del af gælden, der ikke opnår dækning ved overdragelsen ikke kan indgå i varmeprisen, idet Fjern- SIDE 4

5 varmen herved ville komme til reelt at betale mere end den aftale pris samtidig med, at man har overtaget risikoen for gasmotoranlæggets økonomi. Det er kommunens vurdering, at den opnåede pris er den bedst opnåelige for kommunen og prisen er fremkommet efter langvarige forhandlinger. Det er endnu ikke aftalt, hvorledes denne betingelse effektueres rent aftalemæssigt, men jeg vil umiddelbart tro, at man vil indkalkulere denne forudsætning, når fordelingsforholdet mellem varmekunderne og affaldskunderne skal revideres, hvis man går i gang med forhandlinger om henover efteråret- Det er i øvrigt kommunens vurdering, at affaldsvarmeprisen ville komme til at overstige det af Energitilsynet udmeldte prisloft, hvis tabet skulle indgå i varmeprisen. Energistyrelsen har den 3. september 2007 udtalt således til statsforvaltningen: Energistyrelsen kan henholde sig til Energitilsynets udtalelse af den 23. juli 2007 til Statsforvaltningen. Dog skal Energistyrelsen for en ordens skyld bemærke, at det fremgår af Energiministeriets brev af den 18. september 1990 til kommunalbestyrelsen i Svendborg kommune, at Projektforslaget skal indeholde forslag om, at fjernvarmeforsyningen i Svendborg omlægges til kombineret kraft- og varmeproduktion baseret på affald og naturgas, herunder forudsættes hele den forbrændte mængde affald at indgå i kraftvarmeproduktionen. Som det fremgår, stilles der alene krav om, at der udarbejdes et forslag til en kombineret kraft- og varmeproduktion baseret på affald og naturgas. En sådan kraft- varme-produktion forudsætter ikke nødvendigvis etablering af et gasmotoranlæg. Gasmotoranlægget indgår imidlertid i det projektforslag, som Svendborg Byråd har godkendt, og som ikke gav Energistyrelsen anledning til bemærkninger. Udtalelse: 45, stk. 1 og 48 i lov om miljøbeskyttelse (miljøbeskyttelsesloven lovbekendtgørelse nr. 753 af 25. august 2001 som senest ændret ved lov nr af 22. december 2006) lyder således: 45. Kommunalbestyrelsen forestår bortskaffelsen af affald, jf. dog 45 b. 48. Kommunalbestyrelsen kan fastsætte gebyrer til dækning af udgifter til 1) planlægning, etablering, drift og administration af affaldsordninger, herunder anvisningsordninger, samt til sortering, SIDE 5

6 indsamling af affald m.v. og til etablering og drift af virksomheder og anlæg for oparbejdning af affald og affaldsbortskaffelse, jf. dog 50 a, 2) indsamling og registrering af oplysninger, jf. 47, og 3) forskudsvis dækning af planlagte investeringer på affaldsområdet, jf. dog 50 a. Stk. 2. Der kan opkræves et samlet gebyr for de ordninger m.v., som kommunalbestyrelsen har iværksat. Stk. 3. Kommunalbestyrelsens afgørelse efter stk. 1 og 2 kan ikke påklages til anden administrativ myndighed. Stk. 4. Miljøministeren kan udarbejde standardbetalingsvedtægter. Stk. 5. Gebyrer efter stk. 1 og 2 påhviler den, der har tinglyst adkomst på ejendommen, og beløbene har samme fortrinsret i ejendommen som offentlige skatter og afgifter. For beløbene er der udpantningsret. Pkt og i Miljøstyrelsens vejledning om Bortskaffelse, planlægning og registrering af affald (vejledning nr af 1. oktober 2004) lyder således: 5.12 Renovationsgebyrer Kommunens regulativer kan fastsætte bestemmelser om gebyrer for affaldsbortskaffelse, herunder gebyrstørrelse og opkrævningsmåde. Et gebyr er et vederlag for en modydelse fra det offentlige. I modsætning til miljøafgifter, hvor der stilles særlige krav til lovhjemmelen, kan gebyr ikke benyttes som et generelt styringsinstrument. Det fastsatte gebyr skal således være omkostningsægte, dvs. afspejle de faktiske udgifter forbundet med ydelsen. Dette princip er dog modificeret ved miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 2, der åbner mulighed for fastsættelse af samlegebyrer for affaldsbortskaffelse (se nedenfor) Gebyrstørrelser Ved fastsættelse af gebyrstørrelser kan der medregnes alle driftsomkostninger, hensættelser og kapitalomkostninger, som direkte er knyttet til affaldsbortskaffelsen. Driftsomkostninger omfatter udgifter til administration, indsamling, bemanding, maskineri og anlæg, forskning og udvikling, takster på modtageanlæg, statsafgifter m.v. Hensættelser anvendes til opbygning af tilstrækkelig kapital til investering i nye ordninger og ny teknologi og til at dække omkostninger forbundet med efterbehandling af nedlagte anlæg, eksempelvis kommunale lossepladser. Efterbehandling af lossepladser omfattet af lovgivningen om affaldsdepoter kan ikke finansieres over gebyrerne. Opsparing til fremtidige aktiviteter skal være konkret begrundede og forudsat i den kommunale affaldsplan. Kapitalomkostninger omfatter renteudgifter og afskrivninger. Afskrivninger har hidtil traditionelt været sammenfaldende med afviklingstiden på de lån, der ofte er optaget i forbindelse med etablering af et anlæg til behandling af affald. SIDE 6

7 Afskrivninger bør imidlertid fastlægges individuelt for hver investering på basis af en vurdering af levetiden for de enkelte enheder. Ved vurdering af levetider er det vigtigt at inddrage såvel den fysiske som den teknologiske levetid, hvor der ved den teknologiske levetid forstås den tid der medgår, før enheden ikke længere er tidssvarende hvad angår krav til affaldsbehandling, herunder miljømæssige krav. Ifølge miljøbeskyttelseslovens 45 og bekendtgørelserne om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald forestår kommunalbestyrelsen bortskaffelse af affald. Kommunalbestyrelsen har herunder pligt til at anvise kommunernes virksomheder og borgere bortskaffelsesmuligheder, som virksomhederne/borgerne har pligt til at benytte. Efter miljøbeskyttelseslovens 48 kan kommunalbestyrelsen fastsætte gebyrer til dækning af udgifterne til blandt andet etablering, drift og administration af affaldsordninger, herunder anvisningsordninger. Det følger af forarbejderne til bestemmelsen (FT , tillæg A. sp. 1564), at gebyrer på affaldsområdet skal fastsættes således, at der over et vist tidsrum tilstræbes en dækning af de faktiske omkostninger, som der er forbundet med det samlede bortskaffelsessystem. Ifølge vejledningen kan der i gebyrerne indregnes samtlige omkostninger, som er forbundet med den enkelte kommunes håndtering og bortskaffelse af affald. Det være sig alle driftsomkostninger, hensættelser og kapitalomkostninger, som er direkte knyttet til affaldsbortskaffelsen. Kapitalomkostninger omfatter renteudgifter og afskrivninger. Afskrivninger har hidtil traditionelt været sammenfaldende med afviklingstiden på de lån, der ofte er optaget i forbindelse med etablering af et anlæg til behandling af affald. Afskrivninger bør imidlertid fastlægges individuelt for hver investering på basis af en vurdering af levetiden for de enkelte enheder. Ved vurdering af levetider er det vigtigt at inddrage såvel den fysiske som den teknologiske levetid, hvor der ved den teknologiske levetid forstås den tid der medgår, før enheden ikke længere er tidssvarende hvad angår krav til affaldsbehandling, herunder miljømæssige krav. Kommuners varetagelse af forsyningsvirksomhed er i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur antaget at skulle ske i overensstemmelse med et såkaldt hvile i sig selv-princip. Dette princip indebærer, at forsyningsvirksomhedens indtægter og udgifter set over SIDE 7

8 en årrække skal balancere, samt at der skal være en klar adskillelse mellem den pågældende forsyningsvirksomheds økonomi og kommunens økonomi. Baggrunden for dette princip er, at en kommunes engagement på forsyningsområdet alene tjener til at sikre borgernes forsyning med disse forbrugsgoder. En kommune må derimod ikke anvende sin forsyningsvirksomhed til at forøge sine indtægter (et forbrugerbeskyttelseshensyn), ligesom en kommune ikke må bruge sine skatteindtægter til at give tilskud til den eventuelt begrænsede kreds af kommunens borgere, som får forsyning fra den kommunale forsyningsvirksomhed (hensynet til kommunens skatteydere. Der kan om hvile i sig selv-princippet henvises til Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning, III, Opgaver, side 139 ff, og Hans Gammeltoft-Hansen, Forvaltningsret, 1994, side 481 f samt betænkning nr. 1153/1988 om Kommunerne og Erhvervspolitikken side 77 f. samt Inger Mogensen og Dario Silic, Kommunalfuldmagtsreglerne i praksis, 2004, s. 124 ff. I varme- og elforsyningslovgivningen er kommunernes varetagelse af hvile-i-sig-selv princippet reguleret af denne lovgivnings prisbestemmelser, der lægger loft over betalingen til kommunen. Ifølge varmeforsyningslovens 20, stk. 1 og elforsyningslovens 69 og 70, skal et kraftvarmeværks varme- og elpriser skal være omkostningsbestemte, hvor alle nødvendige udgifter kan indregnes. Taksterne udarbejdes under hensyntagen til Energitilsynets retningslinier om kostægte takstfastsættelse. Statsforvaltningen, det kommunale tilsyn, kan således ikke tage stilling til, hvorvidt udgiften til afbetaling på restgælden hidrørende fra indkøb af gasmotorerne vil kunne få betydning for prisdannelsen i forhold til el- og varmekunderne. Men kommunaltilsynet vil kunne tage stilling til spørgsmål vedrørende overholdelsen af hvile-i-sig-selvprincippet, og således om restgælden vil kunne overvæltes på affaldskunderne. Statsforvaltningen har noteret sig, at gasmotorerne ikke har været en nødvendig forudsætning for opførelsen af affaldsforbrændingsanlægget i sin tid, idet en kraftvarmeproduktion baseret på affald og naturgas ikke forudsætter etableringen af et gasmotoranlæg. SIDE 8

9 Gasmotoranlægget blev alligevel godkendt af Energistyrelsen, da projektforslaget til opførelse af kraftvarmeværket blev indsendt. Uanset gasmotorerne ikke har været en nødvendig forudsætning for kraftvarmeværkets varmeproduktion, så er de efter statsforvaltningens opfattelse en del af de samlede omkostninger ved værkets opførelse, og skal betragtes som en del af fællesomkostningerne. Statsforvaltningen har noteret sig Energitilsynets oplysning om, at det ikke ved forenet produktion af de tre produkter; affaldsforbrænding, elektricitet og fjernvarme, er muligt at fastlægge en omkostningsbestemt pris for det enkelte produkt, idet de fleste omkostninger vil være fællesomkostninger og skal fordeles efter en eller anden metode på de enkelte produkter Statsforvaltningen er enig med Energitilsynet i, at afskrivningerne på gasmotoranlægget, herunder tab ved salg, må indgå i fællesomkostningerne, idet der er tale om kapitalomkostninger. Muligheden for overvæltning af tab ved salg af anlægget er således som tilkendegivet af Energitilsynet afhængig af omkostningsforholdene, som de følger af varmeforsyningslovens og elforsyningslovgivningens prisregulering. Statsforvaltningen lægger i den forbindelse til grund, at reguleringen betyder, at tabet ikke kan overvæltes på varme- og elkunderne. Det er således statsforvaltningens opfattelse, at restgælden efter salget af gasmotorerne vil kunne overvæltes på affaldskunderne. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til selve takststørrelsen, heller ikke efter påligning af restgælden, idet fastlæggelsen heraf beror på et skøn, men statsforvaltningen kan tage stilling til om rammerne for skønnet er overtrådt, herunder om kommunen har inddraget saglige hensyn til brug for udøvelsen af skønnet. Det bemærkes i den forbindelse, at det forhold, at der opstår gæld ved salg af aktiver tilhørende forsyningsselskaber, som efterfølgende skal dækkes af forsyningsselskabets kunder ikke er udtryk for, at der overordnet set har været administreret i strid med hvile-i-sig-selv-princippet. I øvrigt Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet: SIDE 9

10 ( Med venlig hilsen Benedikte Holm kontorchef / Ingeborg Mamsen Nissen fuldmægtig SIDE 10