Styring og udvikling af kvalitet

Transkript

1 Styring og udvikling af kvalitet Baggrund Som led Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt om styringsmodeller har de deltagende kommuner i efteråret 2008 fordelt sig på fem temagrupper. Temagrupperne blev dannet omkring de fire gennemgående styringstemaer i styringsmodelprojektet: Kommunalbestyrelsens rolle, Økonomistyring, Styring og udvikling af kvalitet og Opfølgning, dokumentation og evaluering af resultater. I temagrupperne har kommunerne med afsæt i egne erfaringer identificeret og drøftet de væsentligste styringsmæssige udfordringer inden for de enkelte temaer. Kommunerne har på flere møder udvekslet metoder, løsninger på udfordringer og drøftet nye mulige løsninger. Der er taget afsæt i, at anbefalingerne skal have gyldighed uanset hvilket styringsmodel, som kommunerne har valgt. Indledning Styring og udvikling af kvaliteten i den kommunale opgaveløsning er en kompleks opgave med mange facetter. Lokale forskelle gør, at der ikke kan opstilles én enkel formel for styringen og udviklingen af kvaliteten. Kvalitetsudvikling opnås kun gennem et tæt samarbejde mellem de forskellige aktører, der indgår i styringskæden jævnfør nedenstående figur. Figuren illustrerer den kommunale styringskæde fra det politiske niveau til brugerne. Det er i samspillet inden for og mellem det politiske niveau, forvaltningsniveauet, institutionsniveauet og brugerne, at kvaliteten styres og udvikles.

2 KOMMUNAL- BESTYRELSE Politiske mål Tilbagemelding om resultater FORVALTNING Dokumentation og evaluering Styring af kvalitetsudvikling og økonomi INSTITUTION Ydelse Tilfredshed BRUGERNE Kommunalbestyrelsen, de administrative ledere, institutionslederne, medarbejderne og brugerne kan have ganske forskellige opfattelser af, hvad kvalitet er, hvordan den opnås, og hvordan den kan registreres. Styringen og udviklingen af kvaliteten vil derfor være formet af forskellige perspektiver på kvalitet. Der er udvalgt syv aspekter ved styringen og udviklingen af kvaliteten, som behandles i det følgende. Selvom de syv aspekter ikke entydigt kan indplaceres i styringskæden, er de søgt struktureret, så de følger styringskæden fra det politiske niveau til brugerne og tilbage igen. Med udgangspunkt i de udvalgte aspekter beskrives en række forskellige udfordringer, kommunerne må være opmærksom på i styringen og udviklingen af kvaliteten. I forlængelse heraf opstilles der en række anbefalinger til imødekommelse af disse udfordringer. Det er en væsentlig pointe, at udfordringerne ikke er identiske kommunerne imellem, ligesom anbefalingerne ikke nødvendigvis vil have lige stor relevans i alle kommuner og inden for alle opgaveområder. Kommunerne anvender forskellige styringsmodeller og har forskellige forudsætninger i opgaveløsningen, hvilket også må afspejles i arbejdet med styringen og udviklingen af kvaliteten. 2

3 Ovenstående figur udtrykker en idealmodel og er derfor forenklet i forhold til den kommunale styringspraksis. Samtidig er det valgt at anvende forvaltning som betegnelse for det centrale, administrative niveau og institution som betegnelse for det decentrale, udførende niveau. I nogle kommuner anvendes der andre betegnelser for disse niveauer. Politisk styring og udvikling af kvaliteten Kommunalbestyrelsens formulering af kvalitetsmål er udgangspunktet for styringen og udviklingen af kvaliteten og repræsenterer som sådan overliggeren i styringskæden. Det er også i forbindelse med denne målformulering, at det bredere borgerperspektiv i kvalitetsudviklingen repræsenteres. Kvalitetsmålene kan antage forskellig karakter fra kommune til kommune og fra opgaveområde til opgaveområde. På trods heraf knytter der sig nogle generelle udfordringer til den politiske styring og udvikling af kvaliteten. For det første er det en udfordring at få tilvejebragt det nødvendige beslutningsgrundlag for kommunalbestyrelsen og derved give det politiske niveau mulighed for at styre og udvikle kvaliteten. Det er forvaltningens ansvar at tilrettelægge en proces: der sikrer kommunalbestyrelsen den nødvendige viden om det aktuelle kvalitetsniveau og de udfordringer, der knytter sig til kvalitetsudviklingen inden for et givent opgaveområde der sikrer kommunalbestyrelsen det nødvendige rum til politiske drøftelser Det er kommunalbestyrelsens ansvar at angive retning og/eller opstille mål for kvalitetsudviklingen og prioritere ressourcerne i forhold hertil med udgangspunkt i de formulerede visioner for området og kommunens værdigrundlag. De politisk formulerede kvalitetsmål kan ikke omfatte alle aspekter af arbejdet med kvalitet. Kvalitetsmålene skal udstikke retningen for kvalitetsarbejdet og udpege særlige indsatsområder. I det omfang målene er formuleret på et mere overordnet niveau, er det i første omgang forvaltningsniveauets og dernæst institutionsniveauets opgave at få konkretiseret og operationaliseret målene i relation til medarbejdernes hverdag. For det andet er det i forlængelse heraf en udfordring at sikre, at der i kvalitetsudviklingen ikke udelukkende fokuseres på de aspekter ved kvalitetsar- 3

4 bejdet, hvor der er opstillet mål. Desuden er det helt centralt, at kommunalbestyrelsen opstiller værdier eller principper for den kommunale opgaveløsning, som kan danne grundlag for forvaltningen samt lederne og medarbejderne på institutionerne i deres tilrettelæggelse af indsatsen på de områder, hvor der ikke er opstillet konkrete politiske mål. For det tredje er det en udfordring at opnå en passende balance mellem den politiske styring af kvalitetsudviklingen oppefra og institutionernes rum til at udvikle kvaliteten nedefra. Det skal sikres, at politikerne kan styre kvaliteten i den ønskede retning samtidig med, at lederne og medarbejderne på forvaltnings- og institutionsniveau kan bidrage til kvaliteten i kerneydelserne og udviklingen heraf med deres faglighed og konkrete viden om faglige metoder og den enkelte brugers behov. Balancen kan blandt andet sikres ved, at den politiske kvalitetsstyring relateres til opgaveløsningens resultater og effekter, mens forvaltningen og institutionerne sikres frihed til at anvende de fagligt bedste metoder i de processer, der udgør opgaveløsningen. Kommunalbestyrelsen er ansvarlig for at sætte retning for kvalitetsudviklingen. Det kan ske gennem udpegningen af indsatsområder, opstillingen af resultat- og effektmål eller formuleringen af principper med udgangspunkt i kommunens visioner og værdigrundlag. Forvaltningen er ansvarlig for at tilvejebringe det nødvendige beslutningsgrundlag for kommunalbestyrelsen og at tilvejebringe det nødvendige rum til de politiske drøftelser. Forvaltningen og institutionerne er ansvarlige for at anvende de fagligt bedste metoder i opgaveløsningen. Kvalitetsudvikling kræver ledelse Kommunernes styringsmodeller har fokus på de formelle strukturer, der skal understøtte styringen og udviklingen af kvaliteten. En styringsmodel skaber imidlertid ikke alene kvalitet. Kvalitetsudvikling fremmes ej heller alene ved at opstille et givent mål. Hvis der skal skabes kvalitetsudvikling, er ledelse en afgørende faktor. Kommunen har behov for ledere, der kan omsætte de politiske kvalitetsmål til medarbejdernes hverdag. Derudover skal lederne tage ejerskab til målene 4

5 og guide medarbejderne i den retning, der er udstukket politisk, men som ikke nødvendigvis er nedfældet i konkrete mål på skrift. Kvalitetsudvikling kræver ledelse på alle niveauer. Og kommunerne må bevidst arbejde med ledelse i et kvalitetsudviklingsperspektiv. Det kan være i form af, at kvalitet i kerneydelsen, måling heraf og faglige metoder hertil tildeles større opmærksomhed i enhver kommunal lederuddannelse. Kvalitet skal i dette perspektiv også tænkes ind i lederpolitikker, lederudviklingssamtaler, interne kontrakter, resultatkontrakter mv. I relation til kvalitetsudvikling er ledelsen af institutionslederne særlig central. Traditionelt har ledelsen af institutionsledere drejet sig om mere administrative forhold, hvor ledelse i relation til kvalitet bringer mange aspekter i spil: de politiske ønsker, den faglige viden og brugernes behov alt sammen kombineret med de administrative hensyn. Ledelse i relation til kvalitet er en kompleks opgave. I lederuddannelsessammenhæng er det derfor væsentligt, at forvaltningens ledere uddannes til at håndtere denne komplekse virkelighed i forhold til at understøtte institutionslederne i deres opgaveløsning. Institutionslederne udgør bindeleddet mellem det centrale forvaltningsniveau og medarbejderne på det udførende niveau. Institutionslederne har derfor et særligt ansvar for at sikre implementeringen af de politisk opstillede kvalitetsmål samtidig med, at medarbejderne sikres rum til kvalitetsudvikling. Det er ikke altid en enkel opgave, og det kræver, at institutionslederne får den nødvendige ledelsesmæssige sparring fra deres ledere på forvaltningsniveauet, som igen skal sparre med deres ledere. Det kræver også, at institutionslederne får den nødvendige viden om og indsigt i kommunalbestyrelsens ønsker til kvalitetsudviklingen samt redskaber til at omsætte ønskerne til praksis. Kvalitetsudvikling kræver god kvalitetsledelse baseret på målrettet uddannelse for hvert enkelt ledelsesniveau og sparring i lederfora og mellem ledere på tværs af niveauer. Koordinering hvordan? Det er forvaltningens ansvar at tilvejebringe kommunalbestyrelsen det nødvendige beslutningsgrundlag og efterfølgende melde kommunalbestyrelsens 5

6 ønsker til kvaliteten ud på en måde, som kan omsættes i de udførende led. Derudover har forvaltningen en væsentlig opgave med at etablere de faglige miljøer og faglige netværk, der inden for og mellem institutionerne er væsentlige for kvalitetsudviklingen. Heri ligger en væsentlig koordineringsopgave inden for og på tværs af sektorområderne forud for og efter den politiske beslutningsproces. I udarbejdelsen af det politiske beslutningsgrundlag skal forvaltningen sikre, at forskellige kvalitetsudviklingsinitiativer ikke modarbejder hinanden, at de er fagligt velfunderede, at brugernes ønsker/behov er tænkt ind, samt at de administrative hensyn er belyst. Tilsvarende skal forvaltningen efter den politiske målformulering sikre eventuelt i forbindelse med en operationalisering af kvalitetsmålene at målene er i samspil med hinanden, og med andre igangværende aktiviteter. Desuden skal forvaltningen tilpasse den administrative praksis til målene. Det er ligeledes forvaltningens ansvar at koordinere lokale kvalitetsudviklingsinitiativer med udefrakommende initiativer herunder statens. Eksempelvis skal lokale initiativer sammentænkes med statslige dokumentationsinitiativer eksempelvis kvalitetsrapporterne på skoleområdet eller miljørapporterne. Endelig er det forvaltningens ansvar at forestå den løbende koordinering af og opfølgning på de centralt igangsatte kvalitetsudviklingsinitiativer. Skabelsen af en fælles udviklingsretning rummer en udfordring som følge af institutionernes forskellighed. Samtidig kan koordineringsopgaven rumme et dilemma i forhold til fastholdelsen af institutionernes metodefrihed. Koordineringen må ikke føre til detailstyring. Udover de centralt iværksatte kvalitetsudviklingstiltag udvikles kvaliteten dagligt på de enkelte institutioner. For at sikre viden om hvilke faglige metoder, der fører til det ønskede resultat og effekt, er det væsentligt, at erfaringerne på én institution deles med de øvrige institutioner, så de gode ideer og erfaringer spredes på tværs af kommunen. Det er forvaltningens ansvar at koordinere denne videndelingsproces og at etablere de nødvendige fora, hvor institutionerne kan udfordre eller forstyrre hinanden og i fællesskab reflektere over tiltagene til kvalitetsudvikling. Etableringen af disse fora rummer dog det dilemma, at forstyrrelserne ikke må blive så omfattende, at institutionerne ikke sikres den nødvendige ro til varetagelsen af den daglige drift. 6

7 Det er forvaltningens ansvar: - at sikre en fælles udviklingsretning, samarbejdspraksis, opfølgning og videndeling - at kvalitetsudviklingen på institutionsniveau koordineres i forhold til de centrale initiativer. Institutionerne skal på samme tid sikres den nødvendige frihed til at anvende de fagligt bedste metoder og ro til den daglige drift. Dialog en forudsætning for kvalitetsudvikling Dialog om kvaliteten af ydelserne er en væsentlig forudsætning for at sikre en fortsat kvalitetsudvikling. Dialog fremmer forstyrrelser af den vante praksis, som dermed udfordres. Samtidig er dialog et væsentligt redskab, når de politiske beslutninger skal omsættes til praktiske handlinger, der indfrier målene. Dialogen skal skabe forståelse for og ejerskab til de politiske mål. Det er dog en udfordring at få etableret en hensigtsmæssig dialog mellem alle niveauer i styringskæden om kvaliteten i de kommunale ydelser. Dialogen skal give plads til, at institutionsniveauet og brugernes viden, erfaringer og oplevelser kan indgå i beslutningsprocessen. Dialogen forud for den politiske vedtagelse skal baseres på en opfølgning på den nuværende kvalitet i en given opgaveløsning. De enkelte niveauer i styringskæden vil potentielt kunne bidrage med forskellige perspektiver i forbindelse hermed. Det er derfor væsentligt at tilrettelægge systematiske dialogprocesser, så alle niveauer i styringskæden har interesse og mulighed for at bidrage til kvalitetsudviklingen. Rammerne for dialogen og selve dialogprocessen må tilpasses de involverede parter og den ønskede form for dialog, der både kan antage en formel og uformel karakter. Samtidig er det afgørende, at de enkelte niveauer er bekendte med deres forskellige roller og ansvar. Før kommunalreformen havde en række kommuner tradition for en direkte dialog mellem det politiske niveau og institutionsniveauet. I de nye, større kommuner kan det være en særlig udfordring at få tilrettelagt en dialogform, der tager højde for det større antal institutioner. Dialogmulighederne og -formerne kan variere på tværs af sektorerne. Inden for nogle sektorer kan det eksempelvis være en mulighed at afholde stormøder, hvor alle institutionerne på samme tid er i dialog med kommunalbestyrelsen eller fagudvalget. I nogle kommuner er der eksempelvis erfaringer 7

8 med afholdelsen af stormøder, hvor dialogen sker i paneldebatter, hvor forskellige aktører interviewes om synspunkter og holdninger til kvalitet og faglighed. Der kan endvidere tænkes i temamøder mellem fagudvalget og en mindre gruppe institutionsledere. Mindre cafemøder med færre politikere og en gruppe af institutionsledere er en tredje mulighed. Dette kan kombineres med en dialog mellem forvaltningen og institutionerne, hvor forvaltningen samler synspunkter fra alle institutioner med henblik på forelæggelse for kommunalbestyrelsen. Styringsmodellen skal tilrettelægges, så perspektiver og erfaringer fra borgerne/brugerne, institutionerne og det administrative niveau inddrages i den dialogproces, der fører frem til de politiske beslutninger om udviklingen af kvaliteten og implementeringen af disse beslutninger. Kvalitetssikring med fokus på læring Det er en central udfordring at sikre, at kvalitetssikring fører til læring og ikke udelukkende får karakter af kontrol. Med kvalitetssikring forstås: at medarbejderne følger de vedtagne procedurer opfølgning og dokumentation. Engagementet øges hos lederne og medarbejderne, når de får en feedback på deres arbejde, der kan bruges fremadrettet i et udviklingsperspektiv. Dialogen mellem de forskellige niveauer i den kommunale organisation er i den sammenhæng vigtig. Alle ledelsesniveauer fra de decentrale ledere til politikerne skal have den nødvendige dokumentation for at kunne sikre kvaliteten. Men samtidig skal dokumentationen være udgangspunktet for læring gennem refleksionsskabende dialog og videndeling mellem det politiske niveau, ledelsesniveauet og medarbejderniveauet. Dialogen supplerer den kvantitative dokumentation med kvalitative vurderinger. Desuden er det gennem refleksionerne, at de politiske, faglige og økonomiske ræsonnementer udfoldes. Det bidrager også til at øge tilslutningen til de politiske målsætninger og den valgte udviklingsretning. Forståelsen for de politiske og styringsmæssige betingelser samt institutionernes virkelighed øges. 8

9 Det er dog væsentligt at være opmærksom på, at læringsprocesser ikke altid er lige enkle at tilrettelægge og gennemføre. Desuden er det ikke alle former for kvalitetssikring, der i lige høj grad kan rumme et læringsperspektiv. Kvalitetssikring skal på alle niveauer sigte mod læring. Det er læring gennem refleksionsskabende dialog og videndeling, der skaber kvalitetsudvikling. Sammenhæng mellem indsats og effekt Opfyldelsen af de politisk fastsatte mål skal kunne dokumenteres. Tilbagemeldingerne til det politiske niveau er grundlaget for kommunalbestyrelsens muligheder for at styre og udvikle kvaliteten. Kvalitetsudvikling forudsætter viden om kvaliteten i den nuværende opgaveløsning. I modsat fald er det uklart, om kvaliteten udvikles eller afvikles. I den forbindelse er det afgørende med viden om sammenhængen mellem indsats og effekt. Effekt afhænger af indsats. Det nødvendiggør en fokusering på: hvilke faglige metoder, der virker med henblik på at opnå den ønskede effekt at opnåelsen af den ønskede effekt kan dokumenteres. Det er en kompleks opgave at dokumentere sammenhængene mellem de anvendte faglige metoder og den opnåede effekt. Det er derfor væsentligt at anvende en varieret palet af dokumentationsformer, som kan supplere hinanden i forhold til overblik og dybde. Det er desuden væsentligt at være opmærksom på den adfærdsstyrende effekt, effektmålinger kan have på en organisation. Effektmålinger skal tilrettelægges, så de ikke fører til udviklingen af et måleregime. Men kommunerne skal bidrage aktivt til at identificere de indikatorer, der kan bidrage til at belyse effekten og dermed skabelsen af evidensbaseret viden om sammenhængene mellem indsats og effekt. Kommunerne skal både styrke samarbejdet om skabelsen af viden om sammenhængen mellem de anvendte faglige metoder og effekten og styrke samarbejdet om udviklingen af dokumentation, der kan anvendes til at sammenligne effekten af forskellige måder at løse opgaverne på. Det er en væsentlig forudsætning for læring og videndeling i såvel den enkelte kommune som i den samlede kommunale sektor. 9

10 Sideløbende hermed er det nødvendigt, at der rent forskningsmæssigt fokuseres mere på at frembringe evidensbaseret viden om sammenhængene mellem indsats og effekt. Viden om sammenhænge mellem anvendelsen af faglige metoder og opgaveløsningens effekt skal ligge til grund for den fremadrettede opgaveløsning. Dokumentation af den opnåede effekt er et væsentligt element i styringen og udviklingen af kvalitet. Gennem samarbejde på tværs af kommunegrænserne skal kommunerne dele viden om sammenhænge mellem indsats og effekt og styrke udviklingen af dokumentationsredskaber til måling af effekten af den kommunale opgaveløsning. Kobling mellem kvalitetsudvikling og økonomi I relation til institutionernes økonomi kan kvalitetsudviklingen grundlæggende tage form på to forskellige måder: Som en del af den løbende opgaveløsning og dermed inden for rammen af institutionens budget I form af særlige initiativer, hvor institutionen tildeles særlige ressourcer Den overvejende del af kommunernes budget anvendes til den almindelige drift. Det er inden for disse midler, at kvaliteten primært skal skabes og udvikles. Om kvaliteten er høj eller lav, god eller dårlig, er kun til en vis grad betinget af budgetrammens størrelse. Den gode kvalitet skabes gennem en løbende opmærksomhed på arbejdsgange og rutiner, de anvendte faglige metoder mv. Kvalitetsudvikling kræver en parathed i arbejdspladskulturen, der giver plads til læring af fejl og ny viden samt omstilling til nye behov. Det må vurderes fra opgave til opgave, om opgaveløsningen kan tilrettelægges mere optimalt, og kvaliteten derved kan øges inden for den eksisterende budgetramme eller kræver igangsættelsen af særlige initiativer. Igangsættelsen af særlige initiativer kan bidrage til en skærpet fokusering på kvalitetsudviklingen inden for et område og et løft i både lederne og medarbejdernes opmærksomhed på kvaliteten i den givne opgaveløsning. 10

11 Kvalitetsudviklingsprojekter og kvalitetsudviklingsinitiativer har ofte et flerårigt tidsperspektiv og gennemføres derfor ikke i løbet af et enkelt budgetår. Planlægning og opfølgning på kvalitetsudviklingen skal have sammenhæng til den økonomiske planlægning og opfølgning. Derfor er det hensigtsmæssigt at arbejde med flerårige kvalitetsmål samtidig med, at disse mål nedbrydes i delmål, der kan gennemføres inden for en etårig tidshorisont. Kvalitetsudvikling skal som hovedregel foregå inden for den løbende drift. Dog kan en målrettet finansiering af særlige kvalitetsudviklingsinitiativer give et løft i niveauet til gavn for den fortsatte udvikling. Det bør tilstræbes at opstille flerårige kvalitetsmål, der nedbrydes i etårige delmål med henblik på at koble langsigtede kvalitetsudviklingsprojekter med jævnlige budgetopfølgninger. 11