HOTSPOTMODELLEN Fælles fodslag for tryggere boligområder

Transkript

1 HOTSPOTMODELLEN Fælles fodslag for tryggere boligområder Dobbeltklik her for at skrive Projekt/Dokumenttitel etc. 1

2 Hotspotmodellen - Fælles fodslag for tryggere boligområder Majken Rhod Larsen, projektleder Stine Bisgaard Frederik Mühldorff Sigurd ISBN: Center for Boligsocial Udvikling Center for Boligsocial Udvikling Sadelmagerporten 2a 2650 Hvidovre Telefon: [email protected] Marts 2010 Udgivelsen kan frit hentes på CFBU s udgivelser kan frit citeres med tydelig kildeangivelse. Center for Boligsocial Udvikling er en selvejende institution under Socialministeriet med et årligt budget på 10 mio kr. Centrets overordnede formål er at udvikle effektmålingsmetoder, der er tilpasset det boligsociale felt, at lave systematiske vidensindsamlinger på baggrund af erfaringer fra nationale og internationale boligsociale indsatser og at yde kvalificeret rådgivning og processtøtte til centrale aktører indenfor det boligsociale område.

3 Indhold Indledning 1 Fælles fodslag for tryggere boligområder 2 Indsamling af viden 2 Læsevejledning 3 Den områdebaserede tilgang 6 Tryghedsfølelsen påvirkes af området 7 Steder kan virke kriminalitetsfremmende 7 Den områdebaserede tilgang 8 Find de rette løsninger 9 Flytter kriminaliteten sig? 9 Opsamling 10 Organiseringen 11 Fælles fodslag om ét problemkompleks 12 Arbejd helhedsorienteret mod ét fælles mål 12 Hurtig handling på tværs af forvaltninger 12 Finansiering af hotspotprogrammerne 13 Uden styrmand sejler skuden ikke 14 Enkeltsagsbehandling i København 15 Lokal viden, central magt 16 Forankring 17 Opsamling 17 Indsatserne 19 Sammensætningen af indsatser 20 Forebyggelse gennem proaktive og reaktive indsatser 20 Seks effektive metoder til at øge trygheden 20 Konsekvens og opfølgning 21 Opsøgende arbejde 22 Blandet beboersammensætning 23 Højt aktivitetsniveau 25 Mindsket forfald 26 Uformel social kontrol 27 Opsamling 28 Tryghedsindekset 29 Tryghedsindekset 30 Opsamling 31 Opsamling og perspektivering 32 Lokalt fokus, tæt samarbejde og tværfaglige indsatser 33 Den områdebaserede og helhedsorienterede tilgang 33 Fokus på ét mål 33

4 Det tværgående samarbejde 33 Enkeltsagsbehandling 34 Lokal viden, central magt 34 Tryghedsindekset 34 Midlertidig indsats 34 Anbefalinger 35 Anbefalinger 36 Litteratur 37

5 Indledning Hvordan bliver udsatte boligområder tryggere at færdes i, og hvordan kommer man kriminaliteten i disse områder til livs?

6 Fælles fodslag for tryggere boligområder Hvordan bliver udsatte boligområder trygge at færdes i, og hvordan kommer man kriminaliteten i disse områder til livs? Spørgsmål, der gennem længere tid har været til debat i offentligheden, og som der også er blevet sat øget fokus på i det boligsociale arbejde. Som svar på dette startede Københavns Kommune i 2009 et forsøg med hotspotprogrammet og udpegede to områder som hotspots, henholdsvis Akacieparken og Sjælør Boulevard. Et hotspot er et område, hvor beboerne oplever større utryghed, og hvor der er flere anmeldelser af kriminalitet end for det kommunale gennemsnit. I disse områder har Københavns Kommune iværksat et hotspotprogram efter forbillede fra Rotterdam. Tryghed udgør det primære mål. Det afspejler udviklingen i det kriminalpræventive arbejde, hvor fokus ikke længere kun er på at bekæmpe den objektive kriminalitetsrisiko, men også på at mindske borgernes følelse af utryghed. Tryghed er samtidig et vigtigt element i at styrke trivslen i boligområderne. Modellen bygger på en erkendelse af, at nogle områder genererer mere kriminalitet og utryghed end andre, men også at de to størrelser ikke nødvendigvis er proportionelle. Konsekvensen er, at det tryghedsskabende arbejde ikke kun kan baseres på kriminalitetsreducerende indsatser. Modellen antager, at utryghed og kriminalitet udspringer af et områdes sammensætning af fysiske, sociale og institutionelle forhold. Derfor sættes der ind med en områdebaseret og helhedsorienteret tilgang, hvor samspillet mellem fysiske, sociale og politimæssige indsatser indtænkes. Samtidig rettes der et massivt fokus på tryghed, og alle indsatser indrettes derefter. I Rotterdam, hvor modellen har været brugt i de sidste otte år, har den bidraget til en øget oplevelse af tryghed og en reduktion af den synlige kriminalitet. Hotspotmodellen fordrer et tæt samarbejde mellem offentlige, semioffentlige og private aktører i området. Samarbejdet skal dels sikre en tæt koordinering af områdets aktiviteter, dels sikre hurtig handling ved at overkomme administrative barrierer. I områderne kan nye aktiviteter igangsættes, men det primære ved programmet er at styrke eksisterende aktiviteter gennem en bedre koordinering på alle niveauer. Det er samtidig en resultatorienteret model, der forsøger at måle effekten af indsatserne. For at sikre koordineringen og den hurtige handling ansættes der i Rotterdam en citymarine og i København en hotspotchef. Såvel titlen som den enkeltes leders kompetencer er forskellige, men fælles er, at der ansættes en centralt placeret leder af projektet, der har udvidede beføjelser, og som sikrer koordineringen. Samtidig har lederen direkte føling med lokalområdet, hvilket betyder, at der er kort afstand mellem det lokale og kommunale niveau. I Københavns Kommune har hotspotchefen direkte adgang til tre forvaltningsdirektører og kan handle på tværs af forvaltningerne. Indsamling af viden Nærværende notat er baseret på en vidensindsamling, der sammenfatter information om hotspotmodellen og erfaringer fra aktører, der tager del i arbejdet med hotspotprogrammerne i København og Rotterdam. Intentionen med vidensindsamlingen er at videregive erfaringer med og anbefalinger om hotspotmodellen i Rotterdam og København. Vi har derfor bestræbt os på at gøre notatet anvendelsesorienteret og har til sidst opstillet en række anbefalinger, der passer ind i en dansk kontekst. Vi har ikke haft til hensigt at lave en egentlig evaluering af effekten af hotspotprogrammerne. I indsamlingen af viden om Københavns forsøg med hotspotmodellen har vi taget udgangspunkt i det tilgængelige skriftlige materiale og suppleret med samtaler med hotspotchefen og Københavns Beskæftigelses- og Integrationsforvaltning. Forsøget Hotspotmodellen Indledning 2

7 har kun været i gang i et års tid, hvorfor centrale dokumenter såsom en kommende midtvejsevaluering og tryghedsmålingen for 2010 ikke er udarbejdet og derfor ikke medtaget. Viden om Rotterdams hotspotmodel har vi primært indsamlet gennem et feltstudie til Rotterdam. Det indbefattede en rundtur i en række hotspots og interviews med nøglepersoner fra Rotterdam Kommune, herunder to citymariner. Som supplement har vi indsamlet skriftligt materiale om det rotterdamske hotspotprogram, hvilket af praktiske grunde er afgrænset til litteratur på engelsk og dansk. fysisk karakter, og de illustreres med eksempler. Derefter gennemgår vi hotspotmodellens relation til et såkaldt tryghedsindeks, herunder hvilke data det indeholder og dets funktion som styringsredskab. Afslutningsvis samler vi op på afsnittene og præsenterer en række anbefalinger baseret på hotspotmodellen. Gennem inddragelse af anden litteratur har vi belyst de teorier og praksisser, som det københavnske og rotterdamske hotspotprogram direkte eller indirekte bygger på. Notatet skal ses som et led i Center for Boligsocial Udviklings arbejde med at kvalificere de boligsociale indsatser. Kommuner, boligorganisationer og -afdelinger, der ønsker at arbejde med tryghedsskabende og kriminalpræventive indsatser kan finde inspiration i hotspotmodellen. Det kan være som led i en ny indsats for at skabe øget tryghed i deres lokale boligområde eller som en måde at supplere de eksisterende tryghedsskabende indsatser. Læsevejledning Notatet er bygget op omkring de elementer, som vi mener, er centrale for hotspotmodellen. Først beskriver vi hotspotmodellens områdebaserede tilgang, herunder antagelsen om at steder kan generere kriminalitet. Derefter stiller vi skarpt på de organisatoriske aspekter, hvor det er den helhedsorienterede tilgang med et målrettet fokus, hurtig handling og ikke mindst koordinering, der er centralt. Efterfølgende beskriver vi de indsatser som er igangsat i hotspotprogrammerne. Gennemgangen hviler på en typologi over indsatser, der er af social, politimæssig og Hotspotmodellen Indledning 3

8 Hotspot i Rotterdam Baggrund: I 2002 udråbte den nyudnævnte borgmester utryghed som Rotterdams største problem, og en ny tryghedsstrategi fik topprioritet i kommunens arbejde. Det var synlig kriminalitet såsom hashhandel, prostitution samt forhold som narkotikamisbrug og hjemløshed, der dominerede. Hertil kom nedslidte boliger og udearealer samt megen affald i gaderne. I boligområdet Spangen med ca indbyggere var der eksempelvis 100 misbrugere, 300 gadeprostituerede og 200 boliger, der blev brugt til hashklubber. Antal hotspots: I 2002 blev ni hotspots udvalgt, mens der fra 2010 kun vil være fire hotspots. Tid: Hotspotmodellen er en midlertidig, ekstraordinær intervention, der afsluttes, når tryghedsfølelsen i området er på et tilfredsstillende niveau. Målinger: Rotterdam Kommune benytter et såkaldt tryghedsindeks som styringsredskab og til at måle resultaterne af indsatsen. Tryghedsgraden bliver vist i ét tal, der kombinerer beboernes oplevede tryghed med antallet af anmeldelser til politiet. I sammentællingen vægter den oplevede tryghed to tredjedele. Finansiering: Det samlede budget for citymarinerne i 2010 er 4 mio. euro, hvor ressourcerne varierer meget for områderne. 1 Forvaltningernes ressourcer skal findes i deres eksisterende budgetter. Organisering: Hvert hotspotprogram ledes af en citymarine, hvis vigtigste opgave er at sikre samarbejde og opfølgning. Citymarinen refererer direkte til styregruppen, der består af Rotterdams borgmester, politidirektøren, statsadvokaten og relevante forvaltningschefer, og er tildelt udvidede magtbeføjelser og ressourcer. Politiet, der har en stor aktie i arbejdet, er kommunalt og refererer til borgmesteren. Citymarinen definerer arbejdsopgaverne og har derigennem indflydelse på forvaltningernes budgetter og prioritering af arbejdsopgaver, men har ikke formel magt derover. Styregruppen mødes hver uge med citymarinerne for at vurdere fremdriften i hvert hotspot. Forvaltningscheferne stilles til ansvar, hvis citymarinen med støtte fra borgmesteren skønner, at forvaltningerne ikke arbejder i samme retning som citymarinen. Arbejdet koordineres på alle niveauer, også lokalt i boligområdet. Tilgang: Indsatserne var i starten karakteriseret af en reaktiv tilgang til trygheds- og kriminalitetsarbejdet. Formålet var at få bugt med den synlige kriminalitet. I takt med, at der er opnået positive resultater på denne front, har Rotterdam skiftet over til en højere grad af proaktive sociale indsatser. Kilder: Møder med Rotterdam Kommune, november Hotspotmodellen Indledning 4

9 Hotspot i København Baggrund: Som led i arbejdet med at gøre København til en tryggere by, igangsatte Københavns Kommune i 2009 et forsøgsprojekt med hotspotmodellen efter inspiration fra Rotterdam. Hotspotmodellen retter sig specifikt mod boligområder med høj utryghed og megen kriminalitet. De udvalgte områder bestod af to almene boligkomplekser med problemer i form af hhv. hashmisbrug og -handel i det ene område, og narkotikasalg, våben og en hård kerne af kriminelle i det andet område. Fælles er, at udfordringerne koncentrerer sig om de kriminalitetstruede unge samt deres familier, og at mange beboere er utrygge. Antal hotspots: I 2009 startede hotspotprogrammet i to boligområder: Akacieparken og Sjælør Boulevard. Tid: Hotspotmodellen er igangsat som et toårigt pilotprojekt. Målinger: Københavns Kommune har udviklet et tryghedsindeks, som er meget lig Rotterdams. Tryghedsindekset anvendes som styringsredskab og til at måle resultaterne af indsatserne. Tryghedsgraden vises i ét tal, hvor beboernes oplevede tryghed har to tredjedel vægt, og antallet af anmeldelser til politiet vægter en tredjedel. Finansiering: Det årlige budget for hotspotforsøget er i alt 3,5 mio. kr. Af disse afsættes 2, 5 mio. kr. til administration og drift og 1. mio. kr. til aktiviteter. Derudover er der afsat 0,5 mio. kr. til at oprette tryghedsindekset og 1. mio. kr. årligt til at udvikle og drive det. Organisering: Hotspotprogrammet ledes af en hotspotchef, hvis vigtigste opgave er at sikre samarbejde og opfølgning. Hotspotchefen refererer til de administrative direktører for Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen, Børne- og Ungdomsforvaltningen samt Socialforvaltningen, men i det daglige arbejde refererer han ledelsesmæssigt kun til direktionen for førstnævnte. Hotspotchefen er tildelt udvidede beføjelser og ressourcer. Københavns Politi organiserer sig parallelt med kommunen og udnævner en hotspotkoordinator, der mødes hver 14. dag med forvaltningsdirektørerne og hotspotchefen. Arbejdet koordineres på alle niveauer, også lokalt i boligområdet. Tilgang: Fælles for indsatserne er et fokus på den langsigtede forebyggelse af utryghed og kriminalitet. Der anvendes primært sociale indsatser, som suppleres med indsatser rettet mod det fysiske rum og politianliggender. Kilder: (BIF, 2008; BIF, Kontoret for Integrationsservice, 2008). Hotspotmodellen Indledning 5

10 Den områdebaserede tilgang Borgernes følelse af tryghed påvirkes af det område de bor og færdes i. I afsnittet beskrives sammenhængen mellem kriminalitet og tryghed og områdets fysiske og sociale karakter.

11 Tryghedsfølelsen påvirkes af området Følelsen af utryghed afhænger af en lang række faktorer såsom køn, alder og karakteren af og kendskabet til det område, man færdes i. Utrygheden kan øges ved mødet med tegn på kriminalitet såsom graffiti eller hærværk, ligesom mødet med personer i det offentlige rum, der udviser normbrydende adfærd eller færden i dårligt belyste områder kan være utryghedsskabende (Ærø & Christensen, 2003; Nørgaard & Børresen, 2007). Den synlige kriminalitet påvirker også følelsen af tryghed og indsatser, der har til formål at reducere kriminaliteten, kan derfor medvirke til en øget tryghed. Der er dog ikke nødvendigvis en lige relation mellem kriminalitet og tryghed (Ærø & Christensen, 2003). Når trygheden ikke alene afhænger af den egentlige risiko ved at bevæge sig i et område, giver det god mening at iværksætte andet end rent kriminalpræventive indsatser. Disse indsatser kan med fordel tage udgangspunkt i områdets beboeres behov og ressourcer. I afsnittet om sammensætningen af indsatser beskrives en række af de indsatser, der er iværksat under de københavnske og rotterdamske hotspotprogrammer. Et af de grundlæggende elementer i både den københavnske og rotterdamske hotspotmodel er den områdebaserede tilgang. Ud fra en erkendelse af, at steder kan virke utryghedsskabende og kriminalitetsfremmende, tager den områdebaserede tilgang udgangspunkt i lokalområdets behov og ressourcer i kampen for tryghed. Steder kan virke kriminalitetsfremmende Utrygheden i en by fordeler sig ujævnt. København såvel som Rotterdam har i forbindelse med hotspotprogrammet undersøgt borgernes tryghedsfølelse og resultatet af disse undersøgelser viser tydeligt, at nogle områder i byen opleves som mere utrygge end andre (Københavns Kommune, 2009; Directie Veiligheid, 2009). Det forholder sig ligeledes med kriminalitet. Kriminaliteten i en by fordeler sig ujævnt, og nogle områder oplever betydeligt mere kriminalitet end andre (Braga, 2007; Weisburd, 1997). Den ujævne fordeling af kriminalitet er ikke tilfældig, men hænger sammen med de særlige karakteristika, der kendetegner forskellige områder: byrummets fysiske udformning, sociale og institutionelle forhold i lokalområdet (Sherman, Gartin, & Buerger, 1989). De tre faktorer spiller sammen og påvirker de mennesker, der bevæger sig i området. Et område kan således enten virke fremmende eller hæmmende på kriminalitet (Weisburd, 1997; Sampson, Morenoff, Oplevelsen af utryghed kan have forskellige ophav. Utrygheden kan øges, når steder er misvedligeholdt, eller hvis unge eller andre udviser en normbrydende adfærd. Foto: Harry Hansen. Hotspotmodellen Den områdebaserede tilgang 7

12 & Raudenbush, 2005; Ærø & Christensen, 2003). Traditionelt set er kriminel adfærd blevet forklaret ud fra socioøkonomiske faktorer såsom arbejde, indkomst og uddannelsesniveau, herunder forældrenes socioøkonomiske forhold. Kriminalitet er ligeledes forsøgt forklaret gennem forhold i den kriminelles opvækst såsom forældres misbrugsproblemer, opbrudte familieforhold eller andre problematiske opvækstvilkår (Soothill, Christoffersen, Hussain, & Francis, 2008). Fælles for de forklaringer er, at de forsøger at forklare den kriminelle adfærd ved at se på træk ved den kriminelle person. Ved at fokusere på stedets betydning fjerner man fokus fra det kriminelle individ og dennes motivationer og prædispositioner for at begå kriminalitet. I stedet for rettes fokus mod den kontekst, kriminaliteten begås i og hvilken betydning, denne har for den kriminelle adfærd. Fokus flyttes så at sige fra, hvorfor individer begår kriminalitet til, hvorfor kriminalitet begås i særlige områder (Weisburd, 1997). Det betyder ikke, at den enkelte kriminelle og dennes prædispositioner ingen betydning har. Det er blot én af flere faktorer, der tilsammen udgør den kontekst, kriminalitet begås i (Weisburd, 1997). Den områdebaserede tilgang Kriminalitet begås af individer, men som nævnt kan den kriminelle handling ikke fjernes fra den kontekst, den begås i. Steder kan virke som en kriminalitetsgenerator, hvor et ugunstigt sammenfald af fysiske, sociale og institutionelle faktorer virker fremmende på kriminalitet. Når beboere skal vurdere, om deres nærområde er trygt, påvirkes de som indledningsvist omtalt af en lang række faktorer knyttet til området. Hotspotprogrammerne i Rotterdam og København tager konsekvensen af områdets betydning for kriminaliteten og trygheden. Med en områdebaseret tilgang forsøger de at ændre på den kontekst, kriminalitet begås og tryghed opleves i. Den områdebaserede tilgang tager som navnet antyder udgangspunkt i nærområdet for at reducere kriminalitet og øge tryghedsfølelsen. I stedet for at fokusere på den enkelte kriminelle eller kriminalitetstruede person, fokuserer den områdebaserede tilgang på den kontekst, kriminaliteten foregår i, og de faktorer, der enten fremmer eller hæmmer kriminalitet. Indsatser, der har til formål at reducere kriminalitet og øge trygheden, kan derfor med fordel tage udgangspunkt i at ændre områdets fysiske, sociale eller institutionelle forhold og dermed ændre konteksten, så den virker kriminalitetshæmmende og tryghedsfremmende. Hotspotmodellen Den områdebaserede tilgang 8

13 Find de rette løsninger For at identificere de indsatser, der bedst løser områdets problemer, er det nødvendigt at lave en analyse af de forudsætninger, der fremmer kriminaliteten og utrygheden i området altså af områdets fysiske, sociale og institutionelle faktorer. I Rotterdam anvender citymarinen en analysemodel, der inddrager de relevante faktorer, til at identificere problemets kerne og anvise de rette løsninger. Analysemodellen tager udgangspunkt i den særlige kontekst, der er i det problemfyldte område. Ved at analysere de fysiske, sociale og institutionelle forhold finder citymarinen en løsning, der enten anvender eksisterende ressourcer i området på en ny måde eller tilfører nye ressourcer eller tiltag til området. Det københavnske hotspotprogram tager ligeledes udgangspunkt i nærområdet og udvikler indsatserne på baggrund af en analyse af et givent områdes problemer og ressourcer (Københavns Kommune, 2008). I det københavnske hotspotprogram har man desuden inddraget de lokale beboere, der gennem borgermøder har fået mulighed for at pege på, hvilke aktiviteter og indsatser de ønsker i deres boligområde (Hotspot & Helhedsplanen Akacieparken, 2009). Fordelen ved at arbejde med denne analysemodel er, at den tager højde for lokale forhold, og det bliver derfor muligt at tilrette en indsats, så den har bedst mulig virkning, netop der hvor den iværksættes. Når en områdebaseret indsats således er lokalt forankret, skal effekten af indsatsen måles lokalt. Indsatsen tager udgangspunkt i de lokale problemer og ressourcer, og det betyder, at den ikke nødvendigvis lader sig overføre til et andet område. Indsatser med en positiv effekt i ét område virker måske slet ikke i et andet område og en anden kontekst. Man kan dog godt lade sig inspirere af andre indsatser, disse skal blot tilpasses til den givne kontekst. Flytter kriminaliteten sig? Stedets betydning for kriminel adfærd og kriminalitetens ujævne fordeling i byen er blevet beskrevet ovenfor. Ved at ændre på nogle af de faktorer, der virker fremmende Fysiske forhold Hotspot Institutionelle forhold Sociale forhold Figur 1 - Analysemodel til bestemmelse af et områdes problemer og deres løsning. Lavet med inspiration fra Rotterdams hotspotprogram. Hotspotmodellen Den områdebaserede tilgang 9

14 på kriminaliteten i et område, kan man opnå en reduktion i kriminaliteten i det pågældende område. Det er på den måde muligt at løse områdets problemer med kriminalitet, men hvis kriminaliteten flytter til andre områder, har man ikke løst det overordnede samfundsmæssige problem med kriminalitet. Spørgsmålet er derfor, om kriminaliteten er konstant og blot finder andre områder at udfolde sig i, eller om de særlige og ugunstige karakteristika ved stedet virker som en generator for kriminalitet. En række amerikanske studier peger på, at der kan opnås en samlet reduktion i kriminaliteten gennem fokuserede indsatser i de kriminalitetsfremmende områder, og at forrykkelsen af kriminaliteten til andre områder kun sker i en mindre grad (Sherman, Gartin, & Buerger, 1989; Braga, 2007). De ovennævnte undersøgelser har hovedsagligt beskæftiget sig med indsatser af en politimæssig og fysisk karakter, mens der i det rotterdamske og især københavnske hotspotprogram er langt flere sociale indsatser. Om det har nogen indvirkning på, hvorvidt kriminaliteten flytter sig til andre steder eller samlet set reduceres, er uvist. Hverken det københavnske eller rotterdamske hotspotprogram måler, hvorvidt kriminaliteten flytter sig, og det er derfor ikke muligt at vide, om de to programmer følger de amerikanske eksempler og bevirker en samlet reduktion i kriminaliteten. Hvis man antager, at det er stedets særlige karakteristika, der generer kriminalitet, er det dog sandsynligt, at indsatserne i de to hotspotprogrammer kan resultere i en samlet reduktion af kriminalitet. Opsamling Utrygheden og kriminaliteten i en by fordeler sig ujævnt. Eftersom steder kan virke fremmende for kriminalitet og utryghed, får konteksten en central rolle i tryghedsarbejdet. Når blikket rettes mod konteksten i stedet for den kriminelle, fordrer det nogle andre løsninger for at forhindre kriminalitet. Det er her, den områdebaserede tilgang passer ind. I den områdebaserede tilgang fokuseres der på at ændre ved områdets fysiske, sociale og institutionelle forhold og derved ved de forudsætninger, der fremmer den kriminelle adfærd. Den områdebaserede tilgang er herigennem et stærkt værktøj til at øge trygheden og reducere kriminaliteten i udsatte boligområder. Gennem ændringer af områdets forudsætninger for, at der begås kriminalitet, er det muligt at opnå en samlet reduktion i kriminaliteten, således at kriminaliteten ikke blot flytter sig og udfolder sig i andre arenaer. Denne påstand er dog ikke underbygget i hverken det københavnske eller rotterdamske hotspotprogram. Det er dog ikke alle, der mener, at Rotterdams hotspotprogram undgår forrykkelsen af kriminalitet. Rotterdams egen citymarine Jur Verbeek frygter, at konsekvensen af at rense gaderne for kriminalitet er, at kriminaliteten rykker inden døre eller til andre steder, hvor den ikke er overvåget af det rotterdamske hotspotprogram (Verbeek, Referat af møde med citymarine Jur Verbeek, 2009). Hotspotmodellen Den områdebaserede tilgang 10

15 Organiseringen Organiseringen er central for hotspotprogrammernes succes. I afsnittet beskrives, hvordan programmernes særlige organisering er med til at styrke indsatserne.

16 Fælles fodslag om ét problemkompleks Organiseringen af hotspotprogrammerne er et centralt element i hotspotmodellen. Organiseringen skal muliggøre, at der kan arbejdes med en områdebaseret og helhedsorienteret tilgang på tværs af de kommunale forvaltninger og med inddragelse af lokale og ikke-kommunale aktører. Organiseringen skal desuden muliggøre en hurtig sagsbehandling og samtidig sikre, at alle de involverede aktører arbejder sammen med fokus på ét mål: at øge trygheden. I det følgende præsenterer vi nogle af de udfordringer, hotspotmodellen kan støde på i den kommunale forvaltning, og giver eksempler på, hvordan disse udfordringer imødekommes i de københavnske og rotterdamske hotspotprogrammer. Gennemgangen af organiseringen sker på forvaltningsniveau. Den lokale organisering er betinget af, hvilke problemstillinger og ressourcer, der er til rådighed i de enkelte hotspots. Arbejd helhedsorienteret mod ét fælles mål Tryghedsarbejdet i hotspots ne fordrer et bredt samarbejde på tværs af forvaltninger, institutioner, klubber, boligorganisationer, politi m.fl. Dette er samtidig et samarbejde på tværs af fagligheder, praksisser og ikke mindst pengekasser. For at sikre at alle aktørerne arbejder i samme retning, er det vigtigt, at der er fokus på ét problemkompleks og ét mål: øget tryghed. Det fælles fokus er med til at styre aktiviteterne i samme retning og bidrager til at styrke programmets gennemslagskraft (COWI, 2007; Christensen S. K., 1991; European Forum for Urban Safety, 2006). For at understøtte styringen af tryghedarbejdet anvender såvel Rotterdam som København et tryghedsindeks. Tryghedsindekset måler tryghedsgraden i byen opdelt på områder og giver derigennem et indblik i, om hotspotprogrammet har den tilsigtede virkning. Tryghedsindekset kan derigennem hjælpe styregruppen såvel som de involverede aktører til at holde fokus på målet og justere indsatsen om nødvendigt. Med introduktionen af hotspotprogrammet i Rotterdam i 2002 har tryghed fået førsteprioritet i kommunens virke, og øget tryghed er blevet en fælles opgave for stort set alle kommunens forvaltninger. Med forskellige faglige indfaldsvinkler deltager de forskellige forvaltninger i det fælles projekt: at øge trygheden for Rotterdams borgere. I Holland er politiet en del af den kommunale organisation, og dette letter samarbejdet mellem kommunens forvaltninger og politiet (Anderiesse, 2009; The Safety Directorate of the Municipality of Rotterdam, 2007). I det københavnske hotspotprogram samarbejder forvaltningerne og politiet ligeledes om en målrettet indsats for at øge trygheden i de udvalgte hotspots. Det drejer sig om Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen, Børne- og Ungdomsforvaltningen samt Socialforvaltningen. Samtidig inddrages de lokale interessenter, eksempelvis boligselskaberne, de frivillige kræfter og helhedsplaner, i det tryghedsfremmende arbejde (Københavns Kommune, 2008; Københavns Kommune, 2008). Nedenfor vises organisationsdiagrammet for det københavnske hotspotprogram, der illustrerer, hvordan der samarbejdes både vertikalt og horisontalt mellem det centrale og lokale niveau. Hurtig handling på tværs af forvaltninger Et af de centrale elementer i hotspotmodellens organisering er dens evne til at skabe hurtig handling. En områdebaseret indsats som hotspotprogrammet - vil nemt komme til at udfordre arbejdsopdelingen mellem forvaltningerne. Det ligger i hele den bureaukratiske styreform, at forvaltningerne varetager hver deres regelstyring og opgavevaretagelse. Samtidig er der en kamp mellem forvaltningerne om tildeling af ressourcer og fordelingen af opgaver. Ved den områdebaserede tilgang inddrages flere Hotspotmodellen Organiseringen 12

17 forvaltninger, hvilket kan gøre det svært at placere ejerskabet til programmet og opnå enighed om finansieringen, opgavefordelingen og implementeringen. Samarbejdet på tværs af forvaltninger kan således møde bureaukratiske barrierer, der sænker muligheden for at agere hurtigt. Det er derfor hensigtsmæssigt, at programmet er forankret på det højeste administrative og politiske niveau. Dette bidrager til at sikre ansvarsfordeling og legitimitet om programmet (Klausen, 2008; Engberg, 2008; Rambøll, 2009; Eriksen, Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2009; Mastright, 2009). Finansiering af hotspotprogrammerne I København er der afsat i alt 3,5 mio. kr. årligt til hotspotforsøget i årene Heraf er 2,5 mio. kr. til drift og 1. mio. kr. til aktiviteter. Beløbet dækker udgifter i såvel Akacieparken som Sjælør Boulevard. Forvaltningerne skal afholde udgifterne til indsatsen over for kriminalitetstruede børn og unge og deres familier inden for egen budgetramme (BIF, Kontoret for Integrationsservice, 2008). I Rotterdam er der i 2010 budgetteret med i alt 4. mio. euro til fire hotspots. Midlerne er udelukkende til aktiviteter, mens driften finansieres fra en anden budgetpost. Forvaltningernes ressourcer skal findes i de eksisterende budgetter (Nierstrasz, 2009). I såvel Rotterdam som København er hotspotprogrammerne forankret på øverste administrative og politiske niveau. Dette antages at styrke programmets gennemslagskraft. Samtidig er hhv. hotspotchefen og citymarinen med sin rolle som indpisker med til at bryde den træghed, der kan ligge i samarbejdet på tværs af forvaltningerne og mellem kommunale og ikke-kommunale aktører. Derudover har begge kommuner vedtaget en finansieringsmodel, som fastlægger fordelingen mellem hotspotprogrammernes egne ressourcer og forvaltningernes andel se nedenstående faktaboks. Figur 2 - Organisering af det københavnske hotspotprogram, kilde: BIF, Kontoret for Integrationsservice Hotspotmodellen Organiseringen 13

18 Det kan ses som en måde at undgå, at uenighed omkring finansieringen forlænger sagsbehandlingstiden. I Rotterdam er hotspotprogrammet forankret på højeste politiske og administrative niveau gennem styregruppens centrale rolle. Styregruppen, der består af borgmesteren, politidirektøren, statsadvokaten samt de relevante forvaltningsdirektører, mødes ugentligt med citymarinerne for at følge op på fremdriften i tryghedsarbejdet og koordinere det videre arbejde (Anderiesse, 2009; Directie Veiligheid ). Det er således en måde, hvorpå der hurtigt afklares eventuelle uenigheder og uklarheder omkring fx ansvarsfordeling og faglige løsningsmodeller. Forankringen består desuden i, at citymarinerne refererer til styregruppen og derigennem har direkte adgang til de centrale beslutningstagere (Steenoven, 2009). Det bidrager til at sikre legitimitet dels i forhold til citymarinernes arbejde, dels i forhold til selve hotspotprogrammet. I København er rammerne i overordnede træk de samme. Forankringen af hotspotprogrammet sker gennem en styregruppe, bestående af direktørerne for de tre involverede forvaltninger og politiet med deltagelse af hotspotchefen. De mødes hver 14. dag for at følge op på og forsøge at løse de problemer, der ikke er blevet løst på lavere niveauer. Styregruppens sammensætning og opgavebeskrivelse er med til at sikre grundlaget for hurtig handling i aktiviteterne (Rambøll, 2009; Eriksen, Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2009; BIF, 2009). Den politiske forankring består i en politisk følgegruppe med de ansvarlige borgmestre, der mødes mindst halvårligt for at drøfte udviklingen samt godkende eventuelle tilpasninger i hotspotprogrammet. Derudover refererer hotspotchefen direkte til de administrative direktører for de tre involverede forvaltninger (BIF, Kontoret for Integrationsservice, 2008). Hotspotchefen har dermed direkte adgang til det øverste administrative niveau, hvilket styrker hans kompetence til at gå på tværs og sikre hurtige løsninger. Endnu en måde København forsøger at sikre grundlaget for hurtig handling, er ved at fastlægge en klar ansvarsfordeling, så der i forvaltningen er enighed om opgavefordeling og implementering. Denne er beskrevet i nedenstående faktaboks. Uden styrmand sejler skuden ikke Koordineringen af samarbejdet mellem de involverede aktører styrkes ved at have en Hotspotchef i København, Jørgen Eriksen, mener det er afgørende for projektets succes, at hotapotchefen har en direkte adgang til direktionen og samtidig har det fornødne lokalkendskab. Foto: Harry Hansen. Finansiering af hotspotprogrammerne I København er der afsat i alt 3,5 mio. kr. årligt til hotspotforsøget i årene Heraf er 2,5 mio. kr. til drift og 1. mio. kr. til aktiviteter. Beløbet dækker udgifter i såvel Akacieparken som Sjælør Boulevard. Forvaltningerne skal afholde udgifterne til indsatsen over for kriminalitetstruede børn og unge og deres familier inden for egen budgetramme (BIF, Kontoret for Integrationsservice, 2008). I Rotterdam er der i 2010 budgetteret med i alt 4. mio. euro til fire hotspots. Midlerne er udelukkende til aktiviteter, mens driften finansieres fra en anden budgetpost. Forvaltningernes ressourcer skal findes i de eksisterende budgetter (Nierstrasz, 2009). Hotspotmodellen Organiseringen 14

19 klar ansvarsplacering. I hotspotmodellen er der udpeget en koordinator, der varetager opgaven med at koordinere alle indsatser, og som samtidig fungerer som indpisker for at fremme hurtig handling. Koordinatorrollen er både i København (hotspotchefen) og Rotterdam (citymarinerne) placeret uden for den eksisterende forvaltningsstruktur. Dette skal styrke koordinatorens rolle som indpisker og sikre, at han ikke mister helhedsorienteringen eller bliver for fagspecifik (Eriksen, Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2009; Rambøll, 2009; COWI, 2007; Bakke & Fiversdal, 2008). Koordinatorens gennemslagskraft understøttes derudover af hans placering i den kommunale organisering og hans direkte adgang til styregruppen. Selvom der er forskel på hhv. hotspotchefens og citymarinernes organisatoriske placering og beføjelser, er der også mange ligheder. Først og fremmest har kommunerne begge steder valgt at ansætte en centralt placeret chef til at varetage koordineringen og opfølgningen. De har samtidigt valgt at placere denne organisatorisk som et knopskud i den eksisterende struktur. Ifølge Hotspotchefen, Jørgen Eriksen er det lettere som ekstern aktør, at stille spørgsmål og agere katalysator, frem for hvis vi sad i en af forvaltningerne. (Eriksen, Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2009). Enkeltsagsbehandling i København En nyindført procedure omkring enkeltsagsbehandling af kriminalitetstruede unge illustrerer, hvordan hotspotprogrammerne gennem koordinering og ansvarsplacering giver potentiale for hurtig handling. Ifølge Ungdomskommissionens betænkning anbefales netop den hurtige og tidlige indsats i det kriminalitetsforebyggende arbejde med unge (Kommisionen vedr. Ungdomskriminalitet, 2009). Tiltaget, der er igangsat af hotspotsekretariatet i København, samler de relevante kommunale aktører i forhold til sagsbehandling af kriminalitetstruede unge til ugentlige møder i en fremdriftsgruppe. Det drejer sig om koordinatorer fra forvaltningerne, dvs. Beskæftigelse og Integrations-, Børn og Unge- samt Socialforvaltningen, hotspotsekretariatets gadeteam, en jobkonsulent fra det lokale Jobcenter og en repræsentant fra politiets kriminalpræventive afdeling. Desuden deltager projektlederen fra hotspotsekretariatet, der har rollen som indpisker og tovholder. Møderne bruges til en fælles diskussion af fremdriften i de konkrete ungesager og til at fastlægge ansvarsfordelingen. Formålet er at sikre, at der indhentes og følges op på ny information om de unge, og lige så vigtigt at der Forskelle og ligheder i forvaltningsstrukturen Den offentlige sektor i Danmark og Holland ligner på mange måder hinanden. Både i Danmark og Holland formuleres rammerne for boligområdet på ministerielt plan. Kommunalt sker implementeringen i begge lande via en sektoropdelt forvaltning. Den største forskel på Holland og Danmark er, at politiet er kommunalt i Holland og statsligt i Danmark. I Danmark varetages det sociale boligbyggeri primært af almene boligorganisationer, mens opgaven i Holland varetages af hybridorganisationer, der både står for ejer- og lejeboliger. I Danmark har boligorganisationerne en længere tradition for at varetage sociale opgaver end i Holland (Socialministeriet, 2006). De rotterdamske hotspotprogrammer er et eksempel på, at boligorganisationerne er begyndt at beskæftige sig med sociale forhold. Hotspotmodellen Organiseringen 15

20 handles hensigtsmæssigt derefter (Eriksen, Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2009; Eriksen, Referat af telefonsamtale med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2010; Rambøll, 2009). En vigtig grund til, at møderne kun samler kommunalt ansatte og politiet, er Retsplejelovens 115, som anvendes i bl.a. SSPsamarbejdet. Denne bestemmelse åbner mulighed for, at myndigheder må udveksle personoplysninger, hvis det er nødvendigt i det kriminalitetsforebyggende arbejde (SSP Sekretariatet, 2007). På møderne kan de derfor diskutere sagerne i fællesskab. Det ville ikke være muligt, hvis eksempelvis boligorganisationerne fra de to hotspots også var repræsenteret (Eriksen, Referat af telefonsamtale med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2010). Fremdriftsgruppen er et eksempel på, hvordan en tværfaglig koordinering med fokus på klar ansvarsfordeling konkret kan foregå i Københavns hotspotprogram. I Hotspotsekretariatet omtales tiltaget som en af deres største succeser (Eriksen, Referat af telefonsamtale med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2010) og funktionen som tovholder og indpisker fremhæves som et vigtigt element for fremdriften i ungesagerne (Eriksen, Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2009). Lokal viden, central magt Hotspotmodellen bygger på en områdebaseret tilgang, hvor der tages udgangspunkt i lokalområdets problemer og ressourcer, når de rette løsninger skal findes. Det er derfor vigtigt, at de beslutninger, der foretages centralt i styregruppen og forvaltningerne, tager udgangspunkt i de lokale forhold. Hotspotchefens lokale tilknytning og direkte adgang til den centrale magt sikrer, at der er kort afstand mellem de lokale erfaringer og beslutningstagerne. Dette skaber samtidig sammenhæng mellem det, der sker centralt og lokalt, og er med til at understøtte, at alle arbejder i samme retning (jf. ovenstående). Hotspotchefen er tæt knyttet til lokalområdet gennem samarbejdet med de lokale aktører og gennem hans tilstedeværelse i hotspottet. I København har man bl.a. styrket hotspotchefens tilknytning til lokalområdet ved at placere hotspotsekretariatet i et af de to hotspots. Hotspotchefen afholder koordineringsmøder med lokale aktører, såsom nærpoliti, klubber, boligsociale projekter, boligafdelinger og lokalafdelinger af den kommunale forvaltning. Gennem disse møder får han et indblik i de lokale problemstillinger og status på indsatserne. Derudover har hotspotchefen tilknyttet et team af gadeplansmedarbejdere, der gennem det Foto: CFBU Foto: CFBU Hotspotmodellen Organiseringen 16

21 Den formelle ansvarsfordeling i København Ansvaret for aktiviteterne er overordnet bestemt i det vedtagne hotspotprogram. Derudover fastlægges ansvarsfordelingen mellem hotspotchefen og de område- og institutionsledere, der er ansvarlige for aktiviteter i de to områder, i samarbejdsaftaler. Heri udmøntes kravene til aktiviteter, resultatmål og effekter (BIF, 2008). Hvad angår hotspotprogrammets gennemførsel og opnåelse af de fastlagte mål, ligger ansvaret hos hotspotchefen. Fremdriften i projekterne er ansvarsmæssigt placeret hos den instans, der har initieret projektet. Det kan således både være placeret hos en af forvaltningerne og hos hotspotsekretariatet (Eriksen, Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2009). opsøgende arbejde tager pulsen på områderne. I Rotterdam holder citymarinen sig ajour med de lokale problemstillinger gennem indberetninger fra samarbejdspartnere, såsom interventionsteamet (jf. afsnittet om sammensætningen af indsatser). Forankring Et centralt karakteristikum ved projekter i udsatte boligområder er, at de er tidsbegrænsede. Ofte skal de afhjælpe en ekstraordinær problemstilling, hvorfor det som udgangspunkt er meningsfuldt, at de ikke er tænkt som en blivende foranstaltning. Det er dog afgørende for positive effekter også på længere sigt, at projektet reelt formår at håndtere problemet inden for den givne tidsramme. Forankring indtager også en central rolle i forhold til at fremtidssikre de opnåede resultater, idet det kan ses som en måde at styrke lokalsamfundets evne til selv at løse og forebygge problemet. Som flere undersøgelser viser, er det ikke ligetil at løse opgaven i forhold til tidsperspektiv og forankring (COWI, 2007; Andersen, 1999; Mazanti, 2002). Hotspotprogrammet er netop tænkt som en ekstraordinær, midlertidig indsats. I København er der fastsat en periode på to år for forsøget med hotspotmodellen. På kort sigt er formålet at genskabe trygheden i de to hotspots, og på længere sigt er formålet at styrke områdernes selvbærende evne (Københavns Kommune, 2008). Der er således udarbejdet en forankringsstrategi, men den er endnu ikke implementeret (Eriksen, Referat af telefonsamtale med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2010). I Rotterdam har kommunen valgt et alternativ til at diskutere, hvorvidt en periode på fx to, fire eller seks år er tilstrækkelig til at løse de ekstraordinære problemer. Hotspotprogrammet har ikke en tidsbegrænsning, men fortsætter indtil målinger fra tryghedsindekset viser, at trygheden har nået et tilfredsstillende niveau. Ved det forstås, at den oplevede tryghed og anmeldte kriminalitet er på niveau med resten af Rotterdam. Som eksempel har der i området Oued West været et hotspotprogram de sidste 10 år, og fordi tryghedsindeksets målinger endnu ikke er tilfredsstillende, fortsætter programmet (Steenoven, 2009; Weijers-Martens, 2009). Opsamling Hotspotmodellens områdebaserede og helhedsorienterede tilgang nødvendiggør, at der samarbejdes bredt på tværs af centrale og lokale aktører. For at sikre at de forskellige aktører arbejder i den samme retning, er det vigtigt med et fælles fokus på tryghed. Organiseringen skal samtidig skabe grundlaget for hurtig handling, hvilket betyder at overkomme eventuelle bureaukrati- Hotspotmodellen Organiseringen 17

22 ske barrierer fra det tværsektorielle samarbejde. Dette kan opnås dels gennem forankring af hotspotprogrammet på det højeste administrative og politiske niveau, dels gennem koordinatorens rolle som indpisker i forhold til aktørerne. I København viser en ny procedure for enkeltsagsbehandling, hvordan en tovholder, som sikrer koordinering og ansvarsplacering, skaber potentiale for hurtig handling. En øget koordinering, som inkluderer alle relevante aktører i lokalområdet, kan styrke eksisterende tryghedsskabende indsatser. Koordineringen af det brede samarbejde kan styrkes af en klar ansvarsplacering, og derfor er der ansat en centralt placeret koordinator kaldet hhv. hotspotchef og citymarine. Det er vigtigt, at koordinatoren både har overblik og beføjelser til at koordinere indsatser og aktører. Koordinatorens direkte adgang til den centrale magt og lokale tilknytning understøtter, at beslutninger tager udgangspunkt i de lokale forhold. Hotspotprogrammet er en ekstraordinær, midlertidig indsats. For at sikre at trygheden reelt øges i projektperioden, fortsætter programmerne i Rotterdam, indtil tryghedsniveauet er tilfredsstillende. Hotspotmodellen Organiseringen 18

23 Indsatserne De enkelte indsatser i hotspotprogrammet skal tage hånd om tryghedsproblemerne. I afsnittet beskrives en række af indsatserne fra de københavnske og rotterdamske hotspotprogrammer.

24 Sammensætningen af indsatser En væsentlig pointe ved hotspotprogrammerne er, at de koordinerer eksisterende indsatser, jf. det foregående afsnit. Hotspotprogrammerne skal dermed snarere ses som en ny tilgang til tryghedsarbejdet end en ny type indsats. Som tidligere nævnt tager København og Rotterdams hotspotprogrammer udgangspunkt i en områdebaseret og helhedsorienteret tilgang til løsningen af tryghedsproblemerne. Som følge af den helhedsorienterede tilgang antager hotspotmodellen som sagt, at effekter opnås gennem helheden af indsatser. Den fremhæver derfor ikke enkelte indsatser. I hotspotmodellen testes denne antagelse ikke, da der ikke måles på de enkelte indsatser vha. tryghedsindekset, men kun på helheden. Indsatserne skal samlet set tage hånd om områdets tryghedsproblemer. I afsnittet om hotspotmodellens områdebaserede tilgang beskrev vi, hvorledes konteksten bestående af en række faktorer såsom fysisk udformning, sociale og institutionelle forhold har en indvirkning på kriminalitet og tryghed. Derfor er det relevant at se på indsatser, der tager udgangspunkt i at ændre stedets fysiske udformning, sociale indsatser samt politimæssige indsatser. Sidstnævnte fordi politiet inddrages som del af det kriminalpræventive arbejde. I dette afsnit beskriver vi nogle af de indsatser, der er blevet igangsat i de københavnske og rotterdamske hotspotprogrammer. For at sætte fokus på forskellige vigtige elementer i det forebyggende tryghedsarbejde, opstiller vi en typologi over indsatstyper, bestående af: konsekvens og opfølgning, opsøgende arbejde, en blandet beboersammensætning, et højt aktivitetsniveau, mindsket forfald og styrkelse af den uformelle sociale kontrol. Forebyggelse gennem proaktive og reaktive indsatser Utryghed og kriminalitet blev i Rotterdams hotspotprogram til at starte med håndteret vha. reaktive, politibaserede indsatser. I reaktive indsatser er formålet at standse de problemer, der opstår. I Rotterdam blev eksempelvis utryghedsskabende personer fjernet fra det offentlige rum og bygninger, der tiltrak kriminalitet, nedrevet. Nu er Rotterdams fokus ændret til at inkludere flere sociale og proaktive indsatser, dvs. indsatser hvor problemer skal forhindres i at opstå og udvikle sig. For eksempel forsøger en af citymarinerne at hjælpe de problematiske unge ved at følge deres udvikling tæt. I København har hotspotsekretariatet fra starten valgt en proaktiv tilgang, der i høj grad baseres på sociale frem for politimæssige indsatser. Både den proaktive og reaktive tilgang kan rummes inden for det samme forebyggelsesbegreb, hvis det betragtes således, at gennem bekæmpelse af problemet, så forebygges fremtidig skade. Det gælder både det tryghedsfremmende og det kriminalpræventive arbejde. Denne opfattelse ligger i god tråd med Det Kriminalpræventive Råds forståelse af forebyggelse. Ifølge Rådet handler både det kriminalpræventive og det forebyggende arbejde om at undgå, at problemer opstår eller forværres. Dette arbejde handler både om proaktive og reaktive indsatser (Det Kriminalpræventive Råd, 2008). Samlet set anvender vi forebyggelsesbegrebet i en bred forstand om indsatser, der søger at forebygge utryghed. Det rummer både de proaktive og reaktive indsatser, som bl.a. de sociale myndigheder og politiet iværksætter. Seks effektive metoder til at øge trygheden I såvel København som Rotterdam findes der en lang række af indsatser, som har til formål at komme utryghed og kriminalitet til Hotspotmodellen Indsatserne 20

25 livs. Hotspotchefen og citymarinen har derfor en bred palet af forebyggende indsatser til rådighed, når de sammensætter de konkrete indsatser til et hotspot. Hvad er det så ved de anvendte indsatser, der er vigtige i hotspotprogrammets forebyggende tryghedsarbejde? I det følgende vil vi besvare dette ved at opstille en typologi over seks indsatstyper, som er en videreudvikling fra rapporten Veje til tryghed. Den er en undersøgelse af indsatser i udvalgte boligområder, som har reduceret kriminaliteten og øget trygheden (Christensen & Ærø, 2003). De seks indsatstyper, som med vægt på forskellige elementer søger at reducere utrygheden, drejer sig om: 1. Konsekvens og opfølgning, hvilket handler om at drage de personer til ansvar, som udviser en utryghedsskabende eller kriminel adfærd. De skal lære, at deres handlinger har konsekvenser. Opfølgning er ofte et vigtigt element, så det undgås, at de falder tilbage i gamle vaner. 2. Opsøgende arbejde på gadeplan eller i hjemmet, som er målrettet de utryghedsskabende og kriminelle personer. Formålet er at identificere og løse problemerne, før de udvikler sig. 3. Blandet beboersammensætning, som opnås ved at fjerne de synlige grupper, der virker utryghedsskabende i boligområdet. En alternativ metode er at øge antallet af ressourcestærke beboere. 4. Et højt aktivitetsniveau i boligområdet giver indtryk af, at der gøres en positiv indsats, hvilket kan stimulere beboernes tryghed. 5. Mindsket forfald vha. forbedringer og ændringer af de fysiske forhold. Formålet er at reducere den utryghed og kriminalitet, som er skabt af misvedligeholdelse, og de utryghedsskabende personer det tiltrækker. 6. Uformel social kontrol, hvor områdets fysiske udformning ændres og muliggør, at så mange som muligt kan se, hvis kriminalitet eller utryghedsskabende adfærd forekommer. Konsekvens og opfølgning Omdrejningspunktet i den første indsatstype er konsekvens og opfølgning over for målgruppen børn og unge. Det betyder, at myndighederne drager kriminalitetstruede eller kriminelle unge til ansvar for deres handlinger, så der sættes en stopper for deres negative adfærd. Indsatserne har samtidig et langsigtet og forebyggende formål ved at lære disse børn og unge, at deres handlinger har konsekvenser. I nogle indsatser suppleres det med yderligere opfølgning, ud fra et mere langsigtet formål om at forebygge at problemerne genopstår. Flere undersøgelser fremhæver netop den tidlige kriminalpræventive indsats som afgørende (Kommisionen vedr. Ungdomskriminalitet, 2009; Børnerådet, 2006; LG Insight, 2008). Samtidig peger undersøgelser på, at det er vigtigt, at de unge får en forståelse for sammenhængen mellem handlinger og konsekvenser, og at der følges op på deres udvikling (Christensen & Ærø, 2003; Kommisionen vedr. Ungdomskriminalitet, 2009). Som uddybet i afsnittet om organisering forudsætter det bl.a., at myndighederne har en god og helhedsorienteret koordinering af sagsbehandlingen af den unge, så de nødvendige informationer samles, og så ansvaret for handling og opfølgning kan placeres. I Rotterdams første hotspot Spangen arbejder citymarinen bl.a. med at reducere problemerne hos familier med problematiske børn og unge. I indsatserne er der lagt vægt på, at deres negative adfærd får en klar konsekvens, og at citymarinen følger op på deres udvikling. Dette gøres ved, at citymarinen følger de unge tæt. Hvis citymarinen ved, at et barn med småkriminel adfærd pjækker fra skolen, kan han tage på hjemmebesøg, hvor forældrene får ansvaret for Hotspotmodellen Indsatserne 21

26 at vælge konsekvensen: enten stopper de barnets pjæk, ellers bliver barnet stillet for retten. Over for børn med højt skolefravær Det anvendes dog kun sjældent, da det ifølge citymarinen ikke virker (Verbeek, Referat af møde med citymarine Jur Verbeek, 2009). I et andet rotterdamsk hotspot, Delfshaven, fokuseres der på at undgå flere problemer fra tre udvalgte ungdomsgrupper. Dette gøres ved, at projektlederne med ansvar for arbejdet med de tre grupper skal udarbejde udviklingsprogrammer, der beskriver, hvilke indsatser der skal igangsættes for de unge. Det kan både være reaktive og proaktive indsatser. Hvert kvartal følges op på udviklingsprogrammerne og de unges adfærd. Udover denne faste struktur for løbende at drage de unge til ansvar for deres problematiske adfærd, har projektlederne mulighed for at bede citymarinen om hjælp til at løse problemer i de udførende led (Gemeente Rotterdam, 2007). Der kan her drages paralleller til hotspotprogrammets enkeltsagsbehandling i København, hvad angår den individorienterede tilgang med fokus på opfølgning på såvel myndighedernes arbejde som de unges udvikling. Denne indsats er beskrevet i afsnittet af samme navn. har citymarinen også mulighed for at trække familien i sociale ydelser. I Københavns hotspots vil hotspotsekretariatet sammen med lokalpolitiet og kriminalforsorgen starte en indsats for at forebygge, at tidligere straffede unge i aldersgruppen år falder tilbage i kriminalitet. Midlet er at udarbejde en handleplan efter strafafsoningen for at give de unge et alternativ til deres kriminelle løbebane. Ifølge hotspotchefen er det typisk her de unge er mest motiveret for at komme i uddannelse og job. Dette er et eksempel på en politimæssig indsats, hvor en tidligere indsats med fængselsstraf som konsekvens efterfølges af en ny indsats, der fokuserer på at forebygge tilbagefald. Det understreger også vigtigheden af at følge op på de unges udvikling. Som hotspotchefen i København bemærker: Rollerne mellem politi, kommune og kriminalforsorgen er flydende og det viser sig ved, at der ikke altid er nogen til at tage hånd om de unge, der har afsonet. (Eriksen, Telefonsamtale med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2010). Opsøgende arbejde Den anden indsatstype fokuserer på det arbejde, der foretages af de opsøgende medarbejdere ude i boligområderne. Formålet er at spotte problemer tidligst muligt og dermed forebygge, at de udvikler sig. Derfor er et vigtigt element, at medarbejderne opfanger tidlige tegn på risikoadfærd. Samtidig kan de underrette myndighederne, hvis der er behov for indgriben (LG Insight, 2008; De unge istandsætter en it-container, hvor de efterfølgende kan mødes om computeren med venner og områdets gadeplansmedarbejdere. Containeren holder ekstraordinært åbent, hvis der er optræk til ballade. Foto: Harry Hansen Hotspotmodellen Indsatserne 22

27 Christensen & Ærø, 2003). Opgaverne varetages af de opsøgende medarbejdere, som arbejder hhv. på gadeplan og med husbesøg. Gadeplansmedarbejdere bevæger sig ude i boligområdet og tager kontakt til de unge, der hvor de befinder sig. Ved at være til stede gennem længere tid kan gadeplansmedarbejderen opbygge en personlig relation til de unge, som de etablerede klubber o. lign. ikke formår. Derved kan de prøve at give de unge støtte til deres problemer og forsøge at få dem integreret i lokale klubber og foreninger. Undersøgelser viser, at de derigennem opnår positive kriminalpræventive resultater (Christensen & Ærø, 2003; LG Insight, 2008). Denne faggruppe kommer hovedsageligt fra det sociale område, klubber, frivillige, politiet og SSP. Et eksempel fra hotspotprogrammet er hotspotsekretariatets gadeteam, som i de to hotspots i København arbejder målrettet med kriminalitetstruede børn og unge. Derudover henvender de fire gadeplansmedarbejdere sig også til de lokale klubber og foreninger for at få deres inputs om de unge (Andreasen, 2009). Et af deres midler er en it-container i hvert boligområde, hvor børn og unge kan mødes om aftenen for at spille bl.a. PlayStation under opsyn af gadeteamet. Desuden kan de åbne it-containeren, hvis der fx er optræk til ballade. Ifølge gadeteamet formår de at skabe kontakt til de unge og løse konflikter (Ny i Danmark, 2009). Gadeteamet fremhæver, at deres synlighed er afgørende for, at de unge kontakter dem (Andreasen, 2009). Ifølge hotspotsekretariatet virker gadeplansindsatsen, fordi gadeteamet arbejder struktureret med målgruppen og opgaverne (Eriksen, Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2009). Desuden er en væsentlig pointe ifølge hotspotsekretariatet, at gadeteamet også arbejder på skæve tider, fx om aftenen og i weekenden, hvor de traditionelle tilbud har lukket, og der typisk er problemer. Eksempelvis har de unge ikke skabt problemer henover julen, hvor it-containeren har haft ekstraordinært åbent (Eriksen, Referat af telefonsamtale med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2010). I Rotterdam foretages dele af det opsøgende arbejde ved husbesøg af såkaldte interventionsteams. Disse teams målretter deres besøg til de hjem, hvor de har en mistanke om, at der foregår ulovligheder. Der er således tale om politilignende inspektionsbesøg med det formål at håndhæve lovgivningen og udlejningsregler. Husbesøget har imidlertid også et andet formål, nemlig at spotte sociale og fysiske tegn på andre problemer, eksempelvis omsorgssvigt og ulovlige lejeaftaler. Denne helhedsorienterede tilgang til det opsøgende arbejde betyder, at interventionsteamet kan underrette de relevante myndigheder, som så kan iværksætte indsatser (Verbeek, Referat af møde med citymarine Jur Verbeek, 2009). Ifølge en af Rotterdams citymariner har de gennemført minimum husbesøg (Verbeek, J.J.W.Verbeek, City marine in the City of Rotterdam, 2008). Et af de mest interessante aspekter ved denne indsatstype er, at teamene tilstræber en helhedsorienteret tilgang i arbejdet. Dette forudsætter en målrettet koordinering, da teamet skal være opmærksomme på de forskellige informationsbehov, der er. Det understreger altså de gavnlige effekter af vellykket koordinering, som er uddybet i afsnittet om organisering. Interventionsteamene er dog blevet skarpt kritiseret af Rotterdams ombudsmand for at overtræde fundamentale menneskerettigheder. Kritikken består bl.a. i, at disse teams opnår samtykke til at foretage husundersøgelsen på et forkert grundlag, fx ved at lyve om formålet, hvilket er i modstrid med EU-lov (Matthijssen, 2010). Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt de samme resultater kunne opnås lovligt. Blandet beboersammensætning Hvor trygt eller utrygt et boligområde opleves, er en subjektiv vurdering hos hver enkelt beboer. Hvad er det så, der påvirker tryghedsfølelsen? For den tredje indsatsty- Hotspotmodellen Indsatserne 23

28 pe tages der udgangspunkt i en antagelse om, at synlige grupper, der begår kriminalitet eller har en normbrydende eller generende adfærd, kan virke utryghedsskabende for de øvrige beboere. Antagelsen underbygges af undersøgelser, som vurderer, at oplevelsen af kriminalitet kan påvirke tryghedsfølelsen (Christensen & Ærø, 2003; Ærø & Christensen, 2003). Andre undersøgelser finder, at tilstedeværelsen af hhv. socialt udsatte i gadebilledet og visse grupper af børn og unge virker utryghedsskabende, fordi deres adfærd opleves som normbrydende (Nørgaard & Børresen, 2007; Christensen & Ærø, 2003; Mehlbye & Hjelmar, 2009). Kort sagt fokuserer denne indsatstype på at håndtere bestemte utryghedsskabende grupper, som er synlige i gadebilledet. Et eksempel på en sådan indsats er de føromtalte it-containerne, som står i Københavns to hotspots. En indirekte effekt af at de kriminalitetstruede unge opholder sig i itcontaineren, kan nemlig siges at være, at de ikke længere er synlige, som når de hænger ud i boligområdet. Samtidig bevares de unge i området. Flere undersøgelser peger også på, at rummelighed og inklusion er den mest hensigtsmæssige tilgang til at løse problemstillinger relateret til fx social udsatte eller unge grupper. Der tages udgangspunkt i, at gruppen ikke skal fjernes fra det offentlige rum, men at der i stedet skal være en større rummelighed for dem. (Nørgaard & Børresen, 2007; Mehlbye & Hjelmar, 2009; Reijndorp & Hajer, 2002). Som et alternativ til at fjerne unge utryghedsskabende grupper fra gaden, har hotspotsekretariatet bl.a. igangsat såkaldte tryghedsvandringer for ældre beboere. Ideen er, at de unge følger de ældre rundt i boligområdet og viser, hvilke faciliteter de bruger. Gennem denne dialog er formålet at mindskes de ældres utryghed (BIF, 2008). Fra hotspottet Spangen kan nævnes et tiltag, hvor de kriminelle misbrugere, gadeprostituerede og normbrydende hjemløse fjernes fra gaden. Hvad angår resultatet af disse indsatser, udtaler citymarine Jur Verbeek: Opgaven var at rense gaderne - det er nu sket. Over 700 misbrugere, som er kriminelle, er kommet væk fra gaden gennem samarbejde mellem politi og sundhedsorganisationer. Disse personer har enten fået en fængselsstraf eller er anbragt på et rehabiliteringscenter. I alt 300 gadeprostituerede er fjernet fra gaden og har fået lagt et personligt program. Og de hjemløse må ikke bo på gaden, men skal bo på særlige omsorgshjem, mens hjemløse fra andre byer sendes tilbage dertil. Resultaterne skal dog nuanceres ifølge citymarinen, da indsatsen kun har reduceret den synlige form for kriminalitet (Verbeek, Referat af møde med citymarine Jur Verbeek, 2009; Verbeek, Mailkorrespondance med citymarine Jur Verbeek, 2010). Et af de interessante aspekter ved denne indsats er, at de opnår resultater for den enkelte i hver målgruppe ved både at bruge sociale og politimæssige foranstaltninger. Det forudsætter en vellykket koordinering, hvilket understreger betydningen deraf for hotspotmodellen, som omtalt i afsnittet om organisering. Endelig har Rotterdam også et tiltag, der ikke har til formål at fjerne bestemte grupper fra gadebilledet, men i stedet fokuserer på at tiltrække ressourcestærke grupper til hotspots. Tiltaget består i selvfinansieret renovering, hvor nedslidte boliger er blevet tilbudt gratis eller for små beløb til ressourcestærke borgere, der som modydelse forpligter sig til at renovere og bo i boligerne, kaldet klushuizen. Ifølge kommunen har projektet været en succes, idet der er opnået større diversitet og kvalitet i boligmassen i hotspots. Kommunen fremhæver, at det vigtigste resultat er, at de har formået at tiltrække ressourcestærke beboere til de udsatte boligområder, og at der er skabt en større andel ejerboliger. Omtrent 440 boliger er konverteret om til 180 klushuizen. Desuden er håbet, at den sociale sammenhængskraft i boligforeningerne og ejerskabet gennem selvreno- Hotspotmodellen Indsatserne 24

29 veringen får køberne til at blive permanent (City of Rotterdam, 2008; Huitzing, Mailkorrespondance med project manager An Huitzing, 2010; Huitzing, Referat af møde med project manager An Huitzing, 2009). En overvejelse i forhold til klushuizen er dog, om de nye købere udgør en form for kreativ enklave, som ikke interagerer med de øvrige beboere. I så fald har projektet ikke en afsmittende effekt på det omkringliggende boligområde. Og i hvilken form kan klushuizen overføres til Danmark, hvor vi ikke har lignende fysiske problemer? Samtidig er det i Rotterdam afgørende, at boligmassen generelt har en høj kvalitet og kan sælges billigt. Højt aktivitetsniveau FØR Den fjerde type af indsats fokuserer på, at der er et højt aktivitetsniveau i boligområdet. Det afgørende er her at skabe opmærksomhed hos beboerne om, at der bliver gjort en omfattende indsats for at håndtere problemerne og dermed igangsætte en positiv udvikling for området. Dette baseres på en antagelse om, at selve visheden hos beboerne om, at der tages hånd om problemerne, kan øge deres tryghed. Derfor er det vigtigt at skabe synlighed omkring indsatserne, så beboerne får information om dem. Antagelsen baseres på flere undersøgelser, som understreger, at synlige forbedringer af lokalområdets forhold signalerer til beboerne, at der gøres en indsats. Dette er et vigtigt middel til at styrke områdets sammenhængskraft og sociale kontrol, hvilket kan medvirke til at reducere kriminalitet og øge tryghed (Welsh & Farrington, Effects of Improved Street Lightning on Crime, 2008; Jacobs, 1961). En måde at gøre beboerne opmærksomme på, at der gøres en ekstraordinær indsats for deres boligområde, er at igangsætte fysiske indsatser, som det ses i Sjælør Boulevard. Den nye belysning udgør et meget synligt tegn på, at der bliver taget hånd om problemer. Borgermøder er et andet eksempel, der gennem information prøver at synliggøre, at der igangsættes en ekstraordinær indsats. I København er der forud for hotspotprogrammets start således afholdt borgermøder i begge boligområder, hvor hotspotsekretariatet og de pågældende helhedsplansmedarbejdere har inviteret borgerne til information og diskussion af det påtænkte arbejde. (Hotspot & Helhedsplanen Akacieparken, 2009; Hotspot & Sjælør Helhedsplan, 2009). Et andet konkret eksempel er EFTER I Rotterdam er fysiske forbedringer en væsentlig del af hotspotsindsaten. Fysiske forbedringer øger beboernes tryghedsfølelse. Foto: CFBU Hotspotmodellen Indsatserne 25

30 hotspotsekretariatets hjemmeside, som linker videre til en separat hotspot - hjemmeside for Akacieparken og Sjælør Boulevard, hvor de beskriver de kommende og afholdte arrangementer. Gadeteamet i København, som er beskrevet tidligere, arbejder også aktivt med synlighed. Gadeteamet bruger deres synlige tilstedeværelse i de to boligområder til at komme i kontakt med de unge, så de kan få en dialog med dem. Samtidig sender de signaler til både de utrygge og de utryghedsskabende beboere om, at der bliver holdt øje (Hotspot, 2009). Mindsket forfald Centralt i den femte indsatstype er, at forfaldne ejendomme, affald i gaderne og graffitimalede mure virker fremmende på kriminaliteten og hæmmende på tryghedsfølelsen. Et misvedligeholdt område kan virke utrygt, fordi det signalerer, at der ikke bliver ført opsyn med området (Varming, 2001). Smadrede vinduer og graffitifyldte mure er utryghedsskabende, da det signalerer lovløshed og manglende hensyntagen til andre og til materielle værdier. Det misvedligeholdte område kan desuden tiltrække graffitimalere, der så er med til at få området til at fremstå endnu mere misvedligeholdt og utrygt (Det Kriminalpræventive Råd, 2006). Derudover kan den manglende vedligeholdelse tiltrække udsatte grupper, såsom misbrugere, der i sig selv virker utryghedsskabende (Nørgaard & Børresen, 2007). Forbedringer og ændringer af de fysiske forhold er en central del af det rotterdamske hotspotprogram. I Rotterdam havde man tidligere problemer med, at en lang række mere eller mindre forfaldne huse blev anvendt til narkotikahandel. Under det rotterdamske hotspotprogram har citymarinerne fået nedrevet omkring 200 huse, hvor der foregik narkotikahandel eller hashdyrkning (Anderiesse, 2009). Ifølge Rotterdam Kommune har det bevirket, at den synlige narkotikahandel er blevet kraftigt reduceret med en positiv effekt for beboernes tryghedsfølelse (Anderiesse, 2009). I Rotterdam har der været et stort vedligeholdelsesefterslæb på dele af boligmassen. De forfaldne ejendomme har i sig selv virket utryghedsskabende for områdets beboere samtidig med, at de har tiltrukket sig kriminelle og udsatte personer, der har bidraget til en yderligere utryghed. I Rotterdam har man foruden at nedrive en række af de værste ejendomme, renoveret og bygget nyt. Størstedelen af boligerne i de mest udsatte områder er således nye eller nyrenoverede (Anderiesse, 2009; Verbeek, Refe- I Akacieparken i København er gadeplansmedarbejderne også ude i aftentimerne. Det gælder om at være synlige og tilstede, når de unge har fri. Foto: Harry Hansen. Hotspotmodellen Indsatserne 26

31 rat af møde med citymarine Jur Verbeek, 2009). En del af renoveringen af boligmassen er foregået vha. klushuizen, der som tidligere beskrevet er en selvfinansieret renovering. Disse såkaldte klushuizen har den fordel, at de skaber et fysisk miljø, der virker fremmende for trygheden og hæmmende for kriminaliteten. Samtidig har den ændrede beboersammensætning en positiv afsmitning på tryghedsfølelsen og hindrer den kriminelle adfærd. En muligvis negativ konsekvens af klushuizen er, at der langt hen ad vejen ikke tages højde for de involverede ejendommes eksisterende beboere, der foruden kriminelle narkohandlere tæller nogle af samfundets mest udsatte individer. Disse har næppe ressourcerne til at indgå i en selvfinansieret renovering og må derfor overlade pladsen til andre. Klushuizen skai derfor som udgangspunkt ikke ses som et tilbud til områdets eksisterende beboere om en bedre bolig, men som en indsats for at få nye beboere ind i området og få renoveret boligmassen. I Rotterdam tilbydes eksisterende beboere en erstatningslejlighed fra kommunen i samme eller et andet boligområde (Huitzing, Referat af møde med project manager An Huitzing, 2009). Under hotspotprogrammet i Rotterdam er der ligeledes iværksat et samarbejde mellem byens renholdelsesselskab og politiet. Gadebetjente og gadefejere mødes hver morgen og koordinerer deres arbejde. Her har de mulighed for at udveksle erfaringer og finde fælles løsninger i forhold til at holde byen ren og fjerne utryghedsskabende personer fra det offentlige rum (fx narkomaner eller hjemløse). Som nævnt ovenfor kan skrald i det offentlige rum virke kriminalitetsfremmende og tryghedsreducerende, og derfor har Rotterdam intensiveret renholdelsen af gaden, således at skrald fjernes dagligt (Anderiesse, 2009). I det københavnske hotspotprogram er man ikke gået lige så drastisk til værks som i Rotterdam og har nedrevet boliger. Standarden for boligmassen og området i de to københavnske hotspots er langt højere, end udgangspunktet var i Rotterdam for otte år siden. Der er derfor ikke brug for de samme indsatser. Det københavnske hotspotprogram har imidlertid iværksat fysiske forbedringer, herunder forskønnelser af arealer omkring Sjælør Station i samarbejde med Københavns Kommune Teknik- og Miljøforvaltning. Desuden er der opsat ny belysning for at øge beboernes tryghedsfølelse (Eriksen, Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2009). Uformel social kontrol Det er ikke kun fysisk forfald, der har indflydelse på, om et område virker trygt eller tiltrækker kriminelle og utryghedsskabende personer. Det har stor betydning, om områ- I Rotterdam opsættess kameraovervågning for at afskrække potentielle lovovertrædere og styrke oplevelsen af tryghed. Undersøgelser viser dog, at tv-overvågning kun har en begrænset effekt i forhold til at reducere voldskriminalitet. Foto: CFBU Hotspotmodellen Indsatserne 27

32 det er overskueligt, og om man er synlig, når man færdes der. Mørke gadehjørner og stier eller opgange med manglende udsyn virker utrygge og kan tiltrække kriminalitet (Varming, 2001). Følelsen af at kunne blive set af andre, hvis man skulle møde en overfaldsmand, øger trygheden, og den kriminelle er mindre tilbøjelig til at begå kriminalitet, hvis han ved, at han kan blive set af andre dette betegnes som den uformelle sociale kontrol. Den sjette indsatstype fokuser på, at der derfor er en gevinst i forhold til øget tryghed og reduceret kriminalitet ved at lave indsatser, der ændrer områdets fysiske udformning og muliggør, at der er så mange beskyttende øjne som muligt (Varming, 2001). Denne form for kriminalpræventiv byplanlægning er allerede almindelig i mange boligområder i Danmark. Her er der bl.a. blevet lavet forbedringer i gadebelysningen, stisystemet er blevet rettet ud, og buske er blevet fjernet eller skåret ned for at gøre området mere overskueligt. Både i Rotterdam og København har hotspotprogrammerne benyttet sig af forbedringer af gadebelysningen for at øge trygheden og reducere kriminaliteten (Verbeek, Referat af møde med citymarine Jur Verbeek, 2009; Eriksen, Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen, 2009). Den positive effekt af forbedret gadebelysning er velunderbygget i litteraturen. Forskningslitteraturen peger endda på, at en forbedret gadebelysning ikke blot reducerer kriminaliteten og øger trygheden i de mørke nattetimer, men har en afsmittende effekt på kriminalitet og tryghed i dagtimerne (Welsh & Farrington, Effects of Improved Street Lightning on Crime, 2008). I Rotterdam har citymarinerne ligeledes mulighed for at opsætte tv-overvågning, hvis det skønnes nødvendigt. Tvovervågningen skal afskrække potentielle lovovertrædere og kan hjælpe i opklaringsarbejdet. Tv-overvågningen er ligeledes et signal til borgerne om, at der bliver holdt øje med området, og at de derfor kan føle sig trygge. Erfaringer fra forskningen peger imidlertid på, at tv-overvågningen hovedsagligt er effektivt til at reducere berigelseskriminalitet i afgrænsede rum, såsom biltyverier i parkeringshuse (Welsh & Farrington, Effects of Closed Circuit Television Surveillance on Crime, 2008). Tvovervågning har derimod en begrænset effekt i forhold til at reducere voldskriminalitet (Welsh & Farrington, Effects of Closed Circuit Television Surveillance on Crime, 2008). Opsamling I hotspotprogrammernes tryghedsarbejde indgår der både sociale, politimæssige og fysiske indsatser i Rotterdam og København. Der er blevet igangsat et bredt spektrum af indsatser for at komme de enkelte områders specifikke problemer med utryghed og kriminalitet til livs. En måde at sammenfatte disse forskellige indsatser på, sociale, politimæssige og fysiske samt proaktive såvel som reaktive, er at samle dem omkring en række metodiske karakteristika. Vi har på den baggrund opstillet en typologi over seks forskellige indsatstyper, som man med fordel kan igangsætte for at øge trygheden og mindske kriminaliteten i et boligområde. Det drejer sig om konsekvens og opfølgning, opsøgende arbejde på gadeplan eller i hjemmet, en blandet beboersammensætning, et højt aktivitetsniveau i boligområdet, mindsket forfald og endelig en styrkelse af den uformelle sociale kontrol. Det er vigtigt at arbejde helhedsorienteret og derigennem inddrage både sociale, fysiske og politimæssige indsatser. Det er ligeledes vigtigt at overveje både proaktive og reaktive indsatser for at løse tryghedsrelaterede problemer. Hotspotmodellen Indsatserne 28

33 Tryghedsindekset Effekten af de tryghedsskabende indsatsernes dokumenteres i et tryghedsindeks. I afsnittet beskrives sammensætningen af tryghedsindekset.

34 Tryghedsindekset For at få vished om de tryghedsskabende indsatser har den tilsigtede virkning, er det nødvendigt med dokumentation. En dokumentation af indsatserne kan give viden om effekten af tryghedsarbejdet. Dette kan bruges fremadrettet til at vurdere, om nye indsatser skal iværksættes, og om der skal foretages justeringer af de eksisterende indsatser. Både København og Rotterdam arbejder aktivt med dokumentation af hotspotprogrammet. Dette gøres hovedsagligt gennem et tryghedsindeks, der forsøger at måle borgernes oplevelse af tryghed i byen. Rotterdam har haft sit indeks siden 2003 (med målinger fra 2002), mens København der har opbygget sit indeks med inspiration fra Rotterdam har målt tryghedssituationen siden Fælles for indeksene er, at de sammensætter subjektive og objektive data om tryghed og sikkerhed i byen. Indeksene måler både borgernes oplevede tryghed og kriminalitetsraten og sammensætter dette i ét tal, der udgør tryghedsgraden. Indeksene fokuserer på den oplevede tryghed, og denne vægter ⅔ af tryghedsgraden, mens kriminalitetsraten vægter ⅓. Den oplevede tryghed måles på baggrund af en borgersurvey, og kriminalitetsraten måles på baggrund af politiets anmeldelsesstatistik. Indeksene måler både på by- og bydelsniveau. Dette gør det muligt at få et overblik over tryghedssituationen i hele byen samtidig med, at det er muligt at se de mere detaljerede oplysninger om tryghedssituationen i de enkelte bydele. Indeksene er et redskab, beslutningstagere og praktikere kan handle ud fra, når tryghedsindsatserne skal prioriteres. Målingerne giver et indblik i den aktuelle tryghedssituation i forskellige dele af byen og viser dermed, hvor stort behovet er for en ekstra indsats. Målingerne giver samtidig mulighed for at følge tryghedssituationen over tid og dermed få et praj om, hvorvidt den iværksatte indsats har den ønskede effekt 1. Tryghedsindekset giver dog ikke umiddelbart nogle anvisninger på, hvilke indsatser der skal iværksættes i et givent område. Tryghedsindekset sender et signal om, at et område har tryghedsproblemer, og en dybere undersøgelse af området skal så afgøre, hvilke indsatser der skal iværksættes for at løse problemerne (Steenoven, 2009; BIF, 2009). I Rotterdam har man målt borgernes tryghedsfølelse siden 2002 i det såkaldte Veiligheidsindex (tryghedsindeks). Siden tryghedsindekset startede med at måle trygheden blandt Rotterdam borgere i 2002, er der overordnet set sket en forbedring i tryghedsfølelsen blandt Rotterdams borgere (Directie Veiligheid, 2009). Trygheden er iflg. tryghedsindekset på en skala fra 1 til 10 steget fra 5,6 i 2002 til 7,2 i 2008 (Programbureau Veillig, 2004; Directie Veiligheid, 2009). Det generelle billede af Rotterdam er dermed, at det er en tryg by. Bag disse tal ligger der store forskelle mellem de enkelte kvarterer i Rotterdam. Trygheden i Rotterdam spænder således fra det utrygge 3,5 i Oude Westen til det meget trygge 10 i en række andre kvarterer (Directie Veiligheid, 2009). I Rotterdam har man foruden tryghedsindekset et såkaldt safety dashboard, der giver et aktuelt overblik over tryghedsproblemer i byen. De data, der ligger til grund for tryghedsindekset, indsamles og bearbejdes én gang årligt. Det betyder, at der er en naturlig forsinkelse på resultatet af tryghedssituationen i byen, og at aktuelle udsving i trygheden ikke nødvendigvis identificeres. Safety Dashboard et modtager indberetninger fra en række lokale samarbejdspartnere dagligt eller ugentligt og præsenterer disse uden videre bearbejdning. Dataene er umiddelbart tilgængelige 1 Tryghedsindeksene, som de ser ud i København og Rotterdam, har imidlertid ikke potentiale til, at der laves en egentlig effektmåling i klassisk forstand, da der ikke er nogen kontrolgruppe. Hotspotmodellen Tryghedsindekset 30

35 for citymarinerne samt andre, der arbejder med tryghed centralt og lokalt i kommunens forvaltninger. Safety Dashboard et giver modsat tryghedsindekset et umiddelbart billede af tryghedssituationen, men på bekostning af at kvaliteten af indberetningerne ikke er lige så høj som i tryghedsindekset. Med forbillede fra Rotterdam har København lavet et tryghedsindeks med målinger af borgernes tryghedsfølelse i Den første måling af tryghedssituationen i København viste, at København generelt set er en tryg by at færdes og bo i, men at der er stor lokal variation. Undersøgelsen viste, at nogle områder kræver en markant indsats for at løse tryghedsproblemerne, mens andre områder er tryggere og derfor klarer sig med en mindre intensiv indsats (BIF, 2009). Tryghedssituationen i København følges op med årlige målinger. Opsamling Tryghedsindekset dokumenterer tryghedsgraden i byen som helhed og i forskellige områder af byen. Tryghedsgraden er sammensat af subjektive data (borgernes oplevede tryghed) og objektive data (kriminalitetsraten). Tryghedsindekset er et redskab, beslutningstagere og praktikere kan handle ud fra, når tryghedsindsatserne skal prioriteres. Målingerne giver et indblik i den aktuelle tryghedssituation og viser dermed, hvor stort behovet er for en ekstra indsats. Målingerne giver samtidig mulighed for at følge tryghedssituationen over tid og dermed få et praj om, hvorvidt den iværksatte indsats har den ønskede effekt. Herigennem danner tryghedsindekset grundlag for en målrettet indsats. I tryghedsindekset samles målinger af beboernes oplevede tryghed og andelen af anmeldt kriminalitet i et givent område. Indekset giver et indblik i den aktuelle tryghedssituation forskellige steder i byen. Hotspotmodellen Tryghedsindekset 31

36 Opsamling og perspektivering Hele eller dele af hotspotsmodellen kan bruges til at skabe tryggere boligområder. I afsnittet opsummeres og perspektiveres modellens egenskaber.

37 Lokalt fokus, tæt samarbejde og tværfaglige indsatser Hvordan bliver udsatte boligområder trygge at færdes i, og hvordan kommer man kriminaliteten i disse områder til livs? I nærværende notat har vi præsenteret en model for, hvordan man kan øge trygheden i udsatte boligområder. Såvel kommuner som boligorganisationer kan have en interesse i at styrke trygheden i nogle af deres udsatte boligområder. På baggrund af vores vidensindsamling fremhæver vi en række elementer, vi mener, er centrale for hotspotmodellens succes. Den områdebaserede og helhedsorienterede tilgang Hotspotprogrammerne i Rotterdam og København anvender en områdebaseret tilgang til at reducere kriminalitet og utryghed. Indsatserne har til formål at ændre på forhold ved lokalområdet snarere end hos det enkelte individ. Derved fokuseres der ikke på årsagen til, at individer begår kriminalitet, men i stedet på årsagen til at kriminaliteten begås i særlige områder. Løsningerne findes i analysen af kriminalitetens kontekst, dvs. de sociale, fysiske og institutionelle forhold og kræver en helhedsorienteret tilgang, hvor alle relevante aktører inddrages. Ændringer i eksempelvis belysningen af udearealer eller i samarbejdet mellem klubber og skoler kan således bidrage til en større grad af tryghed. Det er endvidere interessant, at der ikke nødvendigvis er et én-til-én forhold mellem kriminalitet og tryghed. Det betyder, at det er relevant at igangsætte indsatser, der ikke kun har et kriminalpræventivt sigte, såsom tryghedsvandringer for ældre beboere eller forbedret gadebelysning, der både giver øget tryghed og mindre kriminalitet. København har overtaget store dele af den rotterdamske hotspotmodel, især hvad angår de organisatoriske aspekter og den områdebaserede og helhedsorienterede tilgang. Det københavnske hotspotprogram anvender derfor både fysiske, sociale og politimæssige indsatser. Indsatserne adskiller sig dog fra Rotterdams ved at have en klar overvægt af sociale og proaktive indsatser. Dette er i tråd med de danske traditioner for kriminalpræventivt arbejde og de lokale problemstillinger i de københavnske hotspots. I Rotterdam er de massive problemer med synlig kriminalitet og fysisk forfald blevet mødt med indsatser af en mere reaktiv og politimæssig karakter. Fokus på ét mål Til forskel fra mange andre danske områdefornyelser og sociale helhedsplaner er hotspotprogrammet fokuseret mod ét mål, nemlig at øge trygheden. Det klare fokus viser retningen i arbejdet og styrker sandsynligvis handlekraften i det helhedsorienterede samarbejde. Det understøttes af tryghedsindekset, som er et styringsredskab, der hjælper aktørerne med at bevare fokus og justere indsatserne ind derefter. Det tværgående samarbejde Den områdebaserede og helhedsorienterede tilgang udfordrer opdelingen mellem forvaltningerne i kommuner, idet den fordrer tværgående samarbejde. Det kan gøre det svært at skabe ejerskab over hotspotprogrammet og sikre en klar ansvarsfordeling, hvilket tilsammen kan skabe bureaukratiske barrierer for den hurtige handling, som står centralt i hotspotprogrammet. I den traditionelle kommunale organisering skal sager desuden ofte gennem mange organisatoriske lag. Det kan betyde, at problemerne i hotspottet forværres, inden der tages en beslutning og i sidste ende, at beslutningen kommer for sent. En af styrkerne ved hotspotmodellen er den særlige organisering, som muliggør hurtig handling. Dette opnås gennem den ledelsesmæssige opbakning, forankringen på det politiske niveau og gennem hotspotchefens direkte reference til øverste ledelsesniveau. Hotspotchefens position muliggør, at han Hotspotmodellen Opsamling og perspektivering 33

38 kan fungere som koordinator og indpisker og dermed skabe hurtig handling. Enkeltsagsbehandling I enkeltsagsbehandlingen er der ligeledes potentiale i at koordinere på tværs af forvaltninger. Hotspotsekretariatets nye procedure omkring enkeltsagsbehandling af kriminalitetstruede unge illustrerer, hvordan hotspotprogrammerne gennem koordinering og ansvarsplacering giver potentialet for hurtig sagsbehandling. I enkeltsagsbehandlingen udgør hotspotsekretariatets indpiskerrolle basis for koordineringen på tværs af faggrænser. Gennem fælles diskussioner afklares behovet for handling i forhold til ungesager, og der aftales en klar ansvarsfordeling. byområder stadig betragtes som utrygge. I København er registreringen af tryghedsfølelsen just opstartet, og det er derfor ikke muligt at se på udviklinger eller effekter. Midlertidig indsats Hotspotprogrammerne er en ekstraordinær og midlertidig foranstaltning, I København fungerer hotspotprogrammet som et toårigt pilotprojekt. I Rotterdam er programmet ikke tidsbegrænset, hvorfor citymarinen først forlader hotspottet, når trygheden er steget til et tilfredsstillende niveau. Det øger sandsynligheden for, at der reelt opnås tryghed i områderne. Lokal viden, central magt I København er det en hotspotchef, der koordinerer de mange indsatser, mens det i Rotterdam er en citymarine. Trods forskelle i de to stillingers indhold er de begge højt placerede i det kommunale system samtidig med, at de har direkte kontakt til gadeplanet i lokalområderne. Der er så at sige kort vej fra gaden til borgmesterkontoret. Dette øger de centrale niveauers kendskab til de lokale problemer og behov. Tryghedsindekset I Rotterdam rettes den tryghedsskabende indsats løbende ind efter resultater fra tryghedsindekset, og citymarinerne afrapporterer hver uge til styregruppen. Begge dele er effektive metoder til at sikre styring og fremdrift. I København er der ligeledes udviklet et tryghedsindeks, der dels skal fungere som styringsredskab, dels som dokumentation af hotspotprogrammets effekter. Hvor Rotterdam har dokumenteret borgernes tryghedsfølelse i snart 10 år, er København netop gået i gang. Rotterdam har på knap 10 år opnået en klar forbedring af tryghedsfølelsen. Rotterdam fremstår iflg. tryghedsindekset som en tryg by, dog med store lokale variationer, hvor enkelte Hotspotmodellen Opsamling og perspektivering 34

39 Anbefalinger På baggrund af erfaringerne fra de rotterdamske og københavnske hotspotprogrammer har vi samlet en række anbefalinger.

40 Anbefalinger Anbefalingerne kan bruges af alle, der ønsker at påbegynde eller styrke eksisterende tryghedsskabende indsatser. Hotspotmodellen har i sin helhed vist, at den effektivt øger tryghedsfølelsen for Rotterdams borgere. Det er imidlertid muligt at bruge enkelte af de nedenstående anbefalinger i tryghedsarbejdet uden at implementere hele hotspotmodellen. 9. Det tryghedsskabende arbejde fortsætter, indtil problemerne i et område er løst tilfredsstillende. Fx ved at tryghedsgraden i tryghedsindekset er på et acceptabelt niveau. Det anbefales at: 1. Der anvendes en områdebaseret tilgang til at reducere kriminaliteten og øge trygheden i udsatte boligområder. 2. Det tryghedsskabende arbejde bygges ovenpå eksisterende indsatser og styrker disse gennem en øget koordinering. 3. Der arbejdes med en helhedsorienteret tilgang, hvor aktører samarbejder på tværs af faggrænser om at nå ét mål - at øge trygheden i boligområdet. 4. Samarbejdet forankres på højeste niveau, således at der skabes en ledelsesmæssig opbakning til indsatsen. 5. Der ansættes en handlekraftig koordinator med stort overblik og beføjelser til at koordinere de mange indsatser og aktører. 6. Der udpeges en tovholder eller indpisker til at styrke enkeltsagsbehandlingen. Tovholderen skal forpligte de centrale aktører til at koordinere og fordele ansvaret. 7. Tryghedsarbejdet dokumenteres og monitoreres i en sådan grad, at det er muligt at sikre en målrettet indsats. Dette kan gøres vha. et tryghedsindeks som i København og Rotterdam. 8. Den tryghedsskabende indsats inkluderer alle relevante aktører i lokalområdet, herunder politiet. Hotspotmodellen Anbefalinger 36

41 Litteratur

42 Anderiesse, R. (November 2009). Referat af møde med senior communications adviser Richard Anderiesse. Andersen, H. A. (1999). Byudvalgets indsats: Sammenfattende evaluering. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut. Andreasen, B. D. (2009). Nærkontakt med unge i Sjælør. Kollega, Bakke, J. F., & Fiversdal, E. (2008). Organisationsteori - Struktur, kultur, processer. København : Handelshøjskolens Forlag. BIF. (2008). Forsøg med Hotspot i København. København: Københavns Kommune. BIF. (2008). Hotspotprogram for Akacieparken og Sjælør Boulevard. København: Københavns Kommune. BIF. (1. Oktober 2009). Referat af møde med Beskæftigelse- og Integrationsforvaltningen i Københavns Kommune. BIF, Kontoret for Integrationsservice. (2008). Dataark for Hotspot Akacieparken og Sjælør Boulevard. København: Københavns Kommune. BIF, Kontoret for Integrationsservice. (2008). Organisering af Hotspotforsøg. København: Københavns Kommune. Braga, A. A. (2007). The Effects of Hot Spot Policing on Crime. The Campbell Collaboration. Børnerådet. (2006). For ung til at være kriminel. København: Børnerådet. Christensen, G., & Ærø, T. (2003). Veje til tryghed. Det Kriminalpræventive Råd & By og Byg, Statens Byggeforskningsinstitut. Christensen, S. K. (1991). Projektledelse i løst koblede systemer. Ledelse og læring i en ufuldkommen verden. København: DJØFs Forlag. City of Rotterdam. (2008). Kluszhuizen (DIY homes): from experiment to instrument. Rotterdam: City of Rotterdam. COWI. (2007). Byer for alle - Evalueringsrapport. København: Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. Det Kriminalpræventive Råd. (2008). Kriminalprævention som begreb. Det Kriminalpræventive Råd. Det Kriminalpræventive Råd. (2006). Ud med den ulovlige graffiti. Det Kriminalpræventive Råd. Directie Veiligheid. (u.d.). Stuurgroep Veilig. Hentede 8. Februar 2010 fra Directie Veiligheid van de Gemeente Rotterdam: Directie Veiligheid. (2009). Veiligheidsindex Meting van de veiligheid in Rotterdam. Rotterdam: Gemeente Rotterdam. Engberg, L. A. (2008). Den horisontale søjle. Et strategisk udviklingsperspektiv for koordinering af områdeindsatser i Københavns Kommune. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut, Aalborg Universitet. Eriksen, J. (November 2009). Referat af møde med hotspotchef Jørgen Eriksen. Eriksen, J. (16. Januar 2010). Referat af telefonsamtale med hotspotchef Jørgen Eriksen. European Forum for Urban Safety. (2006). Cultures of prevention. Urban crime prevention policies in Europe: Towards a common culture? Paris: European Forum for Urban Safety. Gemeente Rotterdam. (2007). Udførelsesplan - "Tilgang til geneforvoldende ungdom i Delfshaven" Rotterdam: Gemeente Rotterdam. Hotspot & Helhedsplanen Akacieparken. (2009). Invitation til borgermøde i Akacieparken mandag den 9. marts Hotspotmodellen Litteratur 38

43 Hotspot & Sjælør Helhedsplan. (2009). Invitation til borgermøde på Sjælør onsdag den 25. februar 2009 kl i kantinen. Hotspot. (9. September 2009). Hotspot - Akacieparken. Hentede 22. Januar 2010 fra Hotspot: Hougaard, J. (u.d.). Hotspot - en afprøvet hollandsk tryghedsmodel overført til danske forhold. Hentede 22. Oktober 2009 fra Jakob Hougaard, Københavns Kommune: Huitzing, A. (28. Januar 2010). Mailkorrespondance med project manager An Huitzing. Huitzing, A. (24. November 2009). Referat af møde med project manager An Huitzing. Jacobs, J. (1961). The Death and Life of Great American Cities. New York: Random House and Vintage Books. Klausen, K. K. (2008). Skulle det være noget særligt? Organisation og ledelse i det offentlige. København : Børsens Forlag. Kommisionen vedr. Ungdomskriminalitet. (2009). Indsatsen mod ungdomskriminalitet. Betænkning nr København: Justitsministeriet. Københavns Kommune. (2. September 2008). Tryghed i byen - Hotspot-initiativet. Hentede 26. Januar 2010 fra Københavns Kommune: Københavns Kommune. (2. September 2008). Tryghed i byen - Rammerne. Hentede 26. Januar 2010 fra Københavns Kommune: Københavns Kommune. (2009). Tryghedsindeks for København København: Københavns Kommune. LG Insight. (2008). Den kriminalpræventive indsats i Københavns Kommune - vurderinger og anbefalinger. Odense: LG Insight. Mastright, H. v. (24. November 2009). Referat af møde med Program Manager Hans van Mastright. Matthijssen, S. (25. Januar 2010). Referat af telefonsamtale med Rotterdams Ombudsmand Simon Matthijssen. Mazanti, B. (2002). Forankring af kvarterløft. Hørsholm: By og Byg, Statens Byggeforskningsinstitut. Mehlbye, J., & Hjelmar, U. (2009). Det kriminalitetsforebyggende arbejde i Ishøj Kommune. Working paper. København: AKF. Nierstrasz, I. (1. Februar 2009). Mailkorrespondance med koordinator for europæiske og internationale forhold Ineke Nierstrasz. Ny i Danmark. (2009). Hotspot skaber tryghed. Ny i Danmark, Nørgaard, H., & Børresen, S. (2007). Byrum for alle... Udfordringer, konflikter og indsatser. Det Kriminalpræventive Råd og Statens Byggeforskningsinstitut, Aalborg Universitet. Programbureau Veillig. (2004). Veiligheidsindex Meting van de veiligheid in Rotterdam. Rotterdam: Gemeente Rotterdam. Rambøll. (2009). Exitstrategi for Hotspot. Rambøll. Reijndorp, A., & Hajer, M. (2002). In Search of New Public Domain. NAI Publishers. Sampson, R. J., Morenoff, J. D., & Raudenbush, S. (Februar 2005). Social Anatomy of Racial and ethnic Disparities in Violence. American Journal of Public Health - Public Health Matters, 95 (2). Sherman, L. W., Gartin, P. R., & Buerger, E. M. (1989). Hot Spots of predatory Crime: Routine Activities and the Criminology of Place. Criminology, 27 (1). Hotspotmodellen Litteratur 39

44 Socialministeriet. (2006). Den almene boligsektors fremtid. København: Socialministeriet. Soothill, K., Christoffersen, M. N., Hussain, M. A., & Francis, B. (2008). Exploring Paradigms of Crime Reduction. An emperical longitudinal study. Research Department of Children and Families. København: Socialforskningsinstituttet. Welsh, B. C., & Farrington, D. P. (2008). Effects of Improved Street Lightning on Crime. Campbell Collaboration. Ærø, T., & Christensen, G. (2003). Forebyggelse af kriminalitet i boligområder. By og Byg Dokumentation 051. By og Byg, Statens Byggeforskningsinstitut. SSP Sekretariatet. (2007). Enkeltsagsbehandling i SSP København. København: SSP København. Steenoven, R. v. (23. November 2009). Referat af møde med citymarine Rien van der Steenoven. The Safety Directorate of the Municipality of Rotterdam. (2007). Rotterdam: Looking back and ahead. Rotterdam: Gemeente Rotterdam. Varming, M. (2001). Trygge boligområder - Forslag til kriminalpræventiv renovering. Det Kriminalpræventive Råd. Verbeek, J. (27. Februar 2008). J.J.W.Verbeek, City marine in the City of Rotterdam. København. Verbeek, J. (21. Januar 2010). Mailkorrespondance med citymarine Jur Verbeek. Verbeek, J. (24. November 2009). Referat af møde med citymarine Jur Verbeek. Weijers-Martens, Y. (23. November 2009). Referat af møde med advisor at Knowledge Center Yvonne Weijers-Martens. Weisburd, D. (1997). Reorienting Crime Prevention Research and Policy: From the Causes of Criminality to the Context of Crime. U.S. Department of Justice. Washington, DC: National Institute of Justice. Welsh, B. C., & Farrington, D. P. (2008). Effects of Closed Circuit Television Surveillance on Crime. Campbell Collaboration. Hotspotmodellen Litteratur 40