Dansk Flygtningehjælp, Center for Udsatte Flygtninge, februar 2011 Anbefalinger og udfordringer i forhold til traumatiserede flygtninge i førtidspensionsreformen fra december 2010 Flygtninge på førtidspension er en særligt udsat gruppe, og især personer af ikke-vestlig baggrund med posttraumatisk stresssyndrom (PTSD) er overrepræsenterede i nytilkendelser af førtidspension. Tildeling af førtidspension til traumatiserede flygtninge kan skabe en ro, der kan gøre, at de bliver i stand til at arbejde lidt igen. Kortere afklaringsforløb, mere faglig ensartet vurdering både i forhold til de professionelles vurdering af diagnoser samt hvordan love forvaltes kommunerne imellem, er ydermere nogle af de anbefalinger, som uddybes i følgende notat i forhold til tildelingen af førtidspension til udsatte flygtninge. Hvad angår udsatte flygtninge, der har fået tildelt førtidspension anbefales det i det følgende, at myndighederne foretager en bedre og tættere opfølgning, således at førtidspensionister ikke isoleres, men i stedet modtager kvalificerede tilbud, der bringer dem i tættere kontakt med det omgivende samfund. Det kan være i form af fleksible arbejdsmarkedstilbud og/eller lovpligtige handleplaner, der fokuserer bredere end det specifikt arbejdsmarkedsrettede. For det første kan sådanne tilbud forbedre førtidspensionisters sociale relationer, der har en positiv indvirkning i forhold til traumatiserede flygtninges psykiske helbred. For det andet kan de fremme barnets tarv, idet familien ikke isoleres, men i stedet får styrket deres sociale kompetencer gennem kontakt til det omgivende samfund. Ovenstående anbefalinger i forhold til tildeling af førtidspension for udsatte flygtninge samt udsatte flygtninge, der allerede er på førtidspension, er blevet til på baggrund af Ressourcegruppens 1 møde den 13. oktober 2010. I følgende notat uddybes og underbygges anbefalingerne med relevant forskning og lovgivning på området, ligesom de løbende holdes op imod punkter i regeringens førtidspensionsreform 2 fremlagt december 2010. 1 Kommissoriet for Ressourcegruppen om udsatte flygtninge er at skabe et samlet overblik over de særligt udsatte flygtninges vilkår i Danmark, gøre sig overvejelser over mulige forbedringer i indsatserne og deres sammenhæng samt at prioritere og videreformidle aktuelle problemområder og anbefalinger til relevante beslutningstagere. Gruppen består af repræsentanter fra sundhedssektoren, herunder den offentlige og private behandling og forebyggelse, børne- og ungeområdet, uddannelses- og beskæftigelsesområdet, forsorgscentre, det retspolitiske område, frivillig- og foreningsverdenen med videre. Center for Udsatte Flygtninge under Dansk Flygtningehjælp har taget initiativ til og varetager sekretariatsfunktionen for Ressourcegruppen. 2 Forebyggelse, fleksibilitet og rummelighed Reform af førtidspension og fleksjob, Regeringen, december 2010. Notat på baggrund af møde i Ressourcegruppen 13. oktober 2010 1
Flygtninge er en særlig udsat gruppe for hvem tildelingen af førtidspension kan give den fornødne ro I 2009 var der i alt 17.075 tildelinger af førtidspension på landsplan, og mere end halvdelen blev tildelt på grund af psykiske lidelser 3. Heraf er personer af ikke-vestlig herkomst overrepræsenterede i nytilkendelser på baggrund af psykisk sygdom med 71 % mod cirka 50 % af danskerne. 54 % af nytilkendelser på baggrund af en psykisk diagnose til ikke-vestlige personer blev givet på baggrund af PTSD mod kun 6 % af danske nytilkendegivelser på baggrund af en psykisk diagnose 4. Hovedforklaringen herpå er gruppen af flygtninge, der qua voldsomme oplevelser fra deres hjemland og/eller i forbindelse med flugten er i en særlig udsat position for at udvikle kronisk PTSD. Regeringens førtidspensionsreform fra december 2010 vil imidlertid gøre det sværere for traumatiserede flygtninge at få tilkendt førtidspension, idet unge under 40 år fremover skal igennem udviklingsforløb på op til fem år med mindre det er helt åbenbart, at personen aldrig bliver i stand til at arbejde 5. Et udviklingsforløb, der ikke kan give den samme ro som førtidspension kan give. Førtidspensionen kan nemlig dels give en ro, der kan give vedkommende mod på at arbejde nogle timer om ugen, men kan også medføre, at behandlere kan begynde at arbejde med at skabe positive ændringer for folk med dobbeltdiagnose (dvs. både misbrugs- og psykisk diagnose), der i tiden inden tilkendelse af førtidspension kan have haft svært ved at koncentrere sig om et behandlingsforløb på grund af mistillid til det kommunale system. De lange afklaringsforløb bør forkortes, da de kan forværre symptomerne på PTSD Tilkendelse af førtidspension kan i forvejen være forbundet med lange afklaringsforløb, der blandt andet kan inkludere krav om behandling for PTSD, men ventetiden på de specialiserede tværfaglige behandlingscentre er ofte mere end et år på trods af den gældende behandlingsgaranti indenfor psykiatrien på to måneder. En ventetid, der i et afklaringsforløb i sig selv kan være med til at forøge symptomer og lidelser for PTSD-ramte. Ventetiden på behandling for PTSD dokumenteres hvert år af Center for Udsatte Flygtninge i Dansk Flygtningehjælp og den seneste ventelisteoversigt kan findes på siden www.traume.dk. 6 Opkvalificering af professionelle i forhold til PTSD kan gøre den individuelle vurdering i tildeling af førtidspension mindre personbåret Ressourcegruppen fremhævede også den forskel, der findes i fagpersoners opfattelse af flygtninges PTSD-forløb og den derved følgende forskellige praksis det kan føre til i de forskellige kommuner. Selvom PTSD er en fastsat diagnose, der ifølge WHO s definition har symptomer, der falder indenfor kategorierne øget stress, genoplevelsesfænomener og undgåelsesreaktioner 7, så er der blandt fagpersoner forskel på, hvordan graden af PTSD klassificeres. Nogle læger forholder sig snævert til diagnosen og de dertil knyttet symptomer, mens andre læger ikke kun fokusere på symptomerne, men også inddrager betydningen af fx klientens sociale relationer. Dette kan medføre 3 Førtidspensioner: Årsstatistik 2009, Ankestyrelsen, Analysekontoret, juni 2010. s. 5 og 13. 4 Førtidspensioner: Årsstatistik 2009, Ankestyrelsen, Analysekontoret, juni 2010, s. 42 og 5 Forebyggelse, fleksibilitet og rummelighed Reform af førtidspension og fleksjob, Regeringen december 2010, s. 10. 6 Oversigt over ventetider på de specialiserede tværfaglige behandlingsinstitutioner for flygtninge med traumer, downloadet fra http://flygtning.dk/fileadmin/uploads/pdf/saadan_hjaelper_vi_pdf/cuf_pdf/oversigt%20over%20ventelister%2c%2 0marts%202010.pdf, 06.02.11 7 Traumatiserede flygtninge og socialt arbejde, Svendsen, Grete, Dansk Flygtningehjælp, 2001, s. 18. Notat på baggrund af møde i Ressourcegruppen 13. oktober 2010 2
meget forskellige individuelle vurderinger i forhold til graden af ens arbejds- og funktionsevne, som i sidste ende kan have betydning for hvorvidt man tildeles førtidspension eller ej. I ressourcegruppen påpeges det endvidere, at professionelle håndterer og vurderer sen-diagnosiceret PTSD, hvor PTSD pludselig bryder ud mange år efter den traumatiske oplevelse, meget forskelligt. Ovenstående forskelligheder i de professionelles opfattelse af PTSD og udfordringen angående hvornår og hvordan diagnosen opstår vidner om, at der er behov for en generel opkvalificering af professionelle, der arbejder med PTSD-ramte, så de bliver i stand til at kende og afkode forskellige PTSD-forløb. Derudover er der også behov for, at professionelle i højere grad sondrer mellem flygtninge og indvandrere, der oftest har vidt forskellige migrationsforløb, idet man som flygtning er tvunget på flugt. Kommunernes praksis i forhold til anvendelse af pensions- og/eller aktivlov bør være mere ensartet Til sidst fremhævede Ressourcegruppen, at der eksisterer et dilemma mellem Pensionsloven og Aktivloven. Nogle kommuner tildeler førtidspension til mange, mens andre kommuner har en mere restriktiv praksis. Det er derfor et dilemma om kommunerne skal følge en meget restriktiv fortolkning af Pensionsloven, hvor det opprioriteres at give personer varig kontanthjælp, som er tænkt som en midlertidig ydelse; eller om kommunerne skal følge en mere lempelig fortolkning, hvor der gives førtidspension til flere. I praksis kan der tillige opstå det problem, at en person flytter til en kommune med en mere lempelig tolkning af Pensionsloven, får tilkendt førtidspension og derefter flytter tilbage til den første kommune og tager ydelsen med sig. Det anbefales derfor, at anvendelsen af Pensionsloven og Aktivloven bliver mere ensartet kommunerne i mellem, så ens kommunale placering ikke får betydning i forhold til, hvor vidt man tildeles førtidspension eller ej. Fleksible arbejdsmarkedstilbud kan hjælpe flygtninge, der har fået tilkendt førtidspension Et af tiltagene i den nye førtidspensionsreform er, at førtidspensionister skal have bedre mulighed for at arbejde, enten på det ordinære arbejdsmarked eller i fleksjob eller i job med løntilskud for førtidspensionister, det tidligere skånejob 8. Ressourcegruppen var enige i, at det kan give god mening med flere muligheder for beskæftigelse for traumatiserede flygtninge og undersøgelser viser da også, at traumatiserede flygtninge generelt har godt af at komme i struktureret meningsfuld hverdagsbeskæftigelse ikke at forveksle med fuldtidsjob. Blandt andet fremhæves det i forskningsregistranten Arbejdets betydning for flygtninge med traumer, at der oftest er en positiv sammenhæng mellem det at være i arbejde, herunder også andre strukturerede aktiviteter så som sprogundervisning og aktivering, og flygtninges psykiske helbred, livskvalitet og symptomniveau 9. Arbejdsmarkedsstyrelsen har via modelprojektet Førtidspensionister i Job i 2010 givet penge til fire kommuner til at udvikle jobprojekter til førtidspensionister. Århus Kommune er en af de kommuner, der deltager i projektet med blandt andet delprojektet Far i job-klubben for fædre med anden etnisk baggrund end dansk. På mødet i Ressourcegruppen blev det fremhævet, at projektet for fædre med anden etnisk baggrund end dansk havde vist sig at have flere positive virkninger. Ud af cirka 30 fædre, der henvendte sig i job-klubben blev der etableret 10 job med løntilskud til førtidspensionister. Derudover har det vist sig at være en personlig succes for de tilknyttede fædre i form af, at de har fået genoprettet deres status i familien som forsørger og brudt den isolation de befandt sig i. De gode resultater fra projektet baserer sig på placeringen, hvor mændene færdes, så 8 Forebyggelse, fleksibilitet og rummelighed Reform af førtidspension og fleksjob, Regeringen december 2010, s. 17. 9 Arbejdets betydning for flygtninge med traumer Og andre forhold i eksiltilværelsen, der spiller ind på det psykiske helbred, Johansen, Adam, Dansk Flygtningehjælp, Center for Udsatte Flygtninge, november 2008, s. 3. Notat på baggrund af møde i Ressourcegruppen 13. oktober 2010 3
konsulenten blev et kendt ansigt i lokalområdet, spredning af information om projektet fra mund til mund, en intensiv afklaringsproces og fokus på fastholdelse og på skabelse af nye netværk. Generelt for projektet viste det sig dog, at der kun var ganske få mænd med diagnosen PTSD, der fik etableret et job. For denne målgruppe er der derfor brug for andre tilbud. Bedre opfølgning og tilbud til PTSD-ramte på førtidspension Ressourcegruppen fremhævede, at der med den gamle førtidspensionsreform fra 2003 generelt har været en dårlig kontakt fra myndighederne til førtidspensionisten efter tildeling af førtidspension, hvorfor en bedre opfølgning, i form af minimum en årlig lovpligtig opfølgning anbefales. Der kunne eksempelvis indgå en pligt i Serviceloven til at udarbejde en handleplan efter tilkendelse af førtidspension. En sådan handleplan kunne dels tjene som en anerkendelse af, at traumatiserede flygtninge har været udsat for voldsomme hændelser, men ville også gøre det nemmere at starte førtidspensionister op i jobprojekter som eksemplet fra Århus Kommune, idet førtidspensionisterne ville have en naturlig kontakt med det kommunale system. Endelig ville det betyde, at førtidspensionerede blev fastholdt i en kontakt med det omgivende samfund og dermed ville være mindre isoleret. En bedre opfølgning og gode tilbud til førtidspensionister ville i højere grad sikre barnets tarv En anden gruppe, der ville blive tilgodeset, hvis der indførtes lovpligtige årlige opfølgninger på PTSD-ramte flygtninge på førtidspension ville være børnene. Ressourcegruppen fremhævede, at det sjældent er barnets tarv, hvis både faderen og moderen har PTSD og tilkendes førtidspension. Dette argument indgår også i den forskningsregistrant Center for Udsatte Flygtninge netop har på trapperne om børn og traumer, der betoner, at en opvækst hos traumatiserede forældre, hvor barnet påvirkes af forældrenes dårlige psykiske helbred, har konsekvenser for barnets velbefindende. Det kan blandt andet vise sig igennem en udviklingsmæssig traumeforstyrrelse, hvor barnet kan blive forsinket i for eksempel sin adfærdsmæssige og sproglige udvikling. Børnene kan også nemt komme til at påtage sig forældrerollen på grund af manglende tro på forældrenes evner som forældre og eventuelt på grund af egne oplevelser af tidlige tab og en eventuel selvoplevede flygtningesituation 10. For at undgå at børnene ikke også bliver sekundært traumatiserede anbefales det, at ikke kun børnene, men også forældrene bliver en del af det omgivende samfund. Det kan være ved at kvinden fastholder en form for beskæftigelse i et par timer om ugen til trods for aflastningsfamilier, støtte-kontaktpersoner og andre foranstaltninger til børnene. Forskningsregistranten påpeger endvidere, at social støtte i form af interventioner med fokus på familiens og børnenes levevilkår kan være medvirkende til, at barnets tarv forbedres. En sådan intervention i en familie kan både have et socialt, praktisk og arbejdsmæssigt fokus fra hjælp til jobsøgning til styrkelse af sociale kompetencer. 11 Ressourcegruppen fremhævede her de positive erfaringer i at inddrage sociale mentorer fra blandt andet det førnævnte projekt Far i Job-klubben. Der kan måske være behov for hjælp til at tage bussen fra hjemmet til arbejdet eller praktikpladsen og behov for hjælp til at indgå i en social og arbejdsmæssig situation med andre mennesker. Dette argument støttes også af Arbejdsmarkedsstyrelsens evaluering af projektet Flere førtidspensionister i job, der konkluderer at mentorordningen er blevet anvendt med succes i de involverede kommuner 12. 10 Ny forskningsregistrant om børn og traumer, Center for Udsatte Flygtninge, Dansk Flygtningehjælp, udkommer marts 2011 11 Ny forskningsregistrant om børn og traumer, Center for Udsatte Flygtninge, Dansk Flygtningehjælp, udkommer marts 2011 12 Slutevaluering Flere førtidspensionister i job 4 kommune projekt DISCUS november 2009, s. 32. Notat på baggrund af møde i Ressourcegruppen 13. oktober 2010 4
Skærpelse af dispensationsregler i forbindelse med beskæftigelseskrav kan forværre PTSD symptomer En anden faktor, der kan skabe usikkerhed i PTSD-ramte førtidspensionisters tilværelse og dermed være en risikofaktor i forhold til, at PTSD symptomer kan blusse yderligere op, er skærpelsen af dispensationsreglerne for beskæftigelseskravet i kriterierne for at opnå permanent opholdstilladelse vedtaget 1. august 2010. Ifølge de skærpede regler er førtidspensionister ikke længere undtaget for beskæftigelseskravet om to år og seks måneders uafbrudt arbejde forud for indgivelsen af ansøgningen om permanent opholdstilladelse 13. Institut for Menneskerettigheder har i deres Notat om Udlændingepakke 2010 i et høringssvar til Integrationsministeriet anbefalet, at førtidspensionister fritages for at skulle opfylde beskæftigelseskravet, da de kun yderst sjældent vil kunne opfylde det 14. Danmark er forpligtiget til at overholde FN s Handicapkonvention, men en mindre grad af traumatisering vil ikke nødvendigvis føre til en dispensation for beskæftigelseskravet for førtidspensionister. Usikkerheden ved at skulle vedblive på en midlertidig opholdstilladelse kan medvirke til øgede symptomer på PTSD og en forværring af tilstanden. Dette argument underbygges også af Dansk Socialrådgiverforenings høringssvar til Integrationsministeriet den 8. april 2010. Heri fremhæver de, at: Tryghed og sikkerhed er grundlæggende faktorer i rehabiliteringsindsatsen for traumatiserede flygtninge. De skærpede kriterier for tilkendelse af permanent opholdstilladelse vil i den henseende indvirke negativt i forhold til rehabiliteringsmulighederne 15. Ligeledes anbefaler de, at førtidspensionister ikke omfattes af reglerne, da de netop har fået tilkendt førtidspension på grund af ingen eller en meget begrænset arbejdsevne. 13 Undtagelsesgrupper, fundet på http://www.nyidanmark.dk/da-dk/ophold/permanentophold/undtagelsesgrupper.htm, 06.02.11 14 Notat om Udlændingepakken 2010, Institut for Menneskerettigheder, maj 2010, s. 19 15. Høring over udkast til lov om ændring af Udlændingeloven (serviceeftersyn), Dansk Socialrådgiverforening, april 2010, downloadet fra http://www.socialrdg.dk/default.aspx?id=3946 den 03.02.11. Notat på baggrund af møde i Ressourcegruppen 13. oktober 2010 5